社会治理政策精品(七篇)

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篇(1)

[关键词]社会政策　合作治理　农村养老保险政策

[中图分类号]D035；C916　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2010)10－0074－08

西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。2009年10月，全国有10％的县(市、区)开展了试点工作。

目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异。但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制。鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理”这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱”，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据。

一、研究问题的提出和理论回顾

(一)研究问题的提出

按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系。从2001年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于2006年7月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在2003年试行被征地农民养老保险的基础上，又于2008年4月实施了被征地农民的养老保险政策。2008年10月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11月又实施了农村社会养老保险政策。总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代。

在社会科学研究中，“差异”的出现往往预示着研究机会，因为“差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因。通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为5个调研对象的镇，街和9个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9个行政村的覆盖强度也具有差异。在覆盖进度方面。截止到2010年6月底，进度最慢的行政村覆盖了12％的政策对象，进度最快的则覆盖了将近45％的政策对象。这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果。因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因。笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。

(二)理论回顾

农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾。

1、关于政策执行模式的研究。在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节。到20世纪70年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容。

自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初到70年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括J・普雷斯曼和A・威尔达夫斯基。自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了。很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层”颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。

自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体)作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程。因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为。

第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类。整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的。政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响。第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维。

2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究。由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。

在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式。但近10年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致。刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社 会保障体系的基本思路和配套措施。张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题。因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会化程度和总体水平。李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。

在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富。袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度。卢海元认为应该实行“实物换保障”的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障”的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障”不失为一种较好的选择。总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果。

综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验。因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据”检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系。

二、理论框架和研究假设

本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景。本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论。社会政策的“多中心”特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越。

(一)社会政策的“多中心”特性

随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果)，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策。社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体。

通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心”特性。从政策执行的效果来看，在“单中心”的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异。从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主体，这些主体无法按照“单中心”秩序的要求行事。必然存在着冲突。因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本。相比之下，将“多中心”模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础。从经济基础来看，信息不对称问题和委托一成本极大地提高了“单中心”模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。所以，赋予相关主体以自和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策。

基于上述分析笔者可以发现，以农村养老保险政策为代表的社会政策具有“多中心”特性：一是社会政策的执行涉及到多个行为主体，以广州市农村养老保险政策为例，涉及到市、区／县级市、镇／街三级政府或机构，行政村这一自治组织，以及村民共5个行为主体，每一个行为主体的意愿和能力都会影响政策执行的效果；二是交易成本高，由于以农村养老保险政策为例的社会政策涉及多个行为主体，无法采取强制性的行政措施，因为如果采取行政措施会削弱社会政策执行的效果，增加社会政策执行的社会成本。因此，以农村养老保险政策为代表的社会政策实际上适用于“多中心”的政策执行模式，因为政策实践领域的不同从根本上决定了政策执行模式的适用性，这符合辩证唯物主义的认识论和方法论。笔者认为，社会政策的“多中心”特性提醒我们需要进一步引入两个主题：一是分析政策执行主体行为的工具，二是整体上的思维模式。

(二)理解社会政策执行主体行为的“意愿一能力”分析框架

理性选择理论认为，决定一个组织或个体行为的两个基本变量是行为能力和行为意愿，简称为“意愿一能力”。从思维模式来看，这是一个非常简便的分析框架，但从操作层面来看，这是一个难以操作化的分析框架。由于学术界对于这一分析框架的基本分析对象是政府，因此，在剖析这一分析框架时。我们有必要在社会政策的语境下对其内涵进行界定。相对于能力而言，测度一个组织或个体的意愿更为复杂。原因在于能力更多地是一种“可能性”，我们容易对其进行操作化，至少可以找到替代性测量指标，但是对于意愿而言，我们需要排除很多表象因素来把握行动主体的内心动机，因此，通过进行各种比较来测度意愿往往是一个比较现实的选择。在比较政治学的话语体系中，阿尔蒙德等学者对政府能力进行了具体化理解，认为政府能力是指设立行政部门和政府行政结构，并使它们拥有制定和执行政策、 特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。

由于影响农村养老保险政策执行效果的因素是复杂的，涉及到多个行为主体，而且，多个行为主体之间的行为不是孤立和静止的，而是相互影响的，它们之间的影响关系并不是线性的。因此，孤立地、静止地运用“意愿一能力”这一分析框架分析单一行为主体的政策行为需要冒很大的风险以及具备严格的约束条件。例如，我们需要把其他行为主体的行为变化给所要分析的行为主体带来的影响作控制处理，于是，一个不可避免的悖论就出现了：如果不考虑其他主体行为带来的影响，分析结果肯定不客观、不准确；如果控制其他行为主体的行为变化给所要分析的主体带来的影响，往往又不具有现实性。因此，从定量分析的标准来看，“意愿一能力”这一分析框架又是一个非常粗糙的分析框架，因为它屏蔽了许多变量，以牺牲分析结果的严谨性和误差的扩大换取到了分析过程的简便。更为重要的是，“意愿一能力”这一分析框架比较适用于“单中心”的情境，即围绕分析能够决定政策执行效果的单个行为主体的政策行为来解释和预测政策执行的过程和效果。

由于我们需要研究的问题涉及到多个行为主体，因此，我们需要考虑每一个行为主体的意愿和能力以及对社会政策执行效果的影响及其程度。因为简单地运用“意愿一能力”这一分析框架与“单中心”的特性更为匹配，而社会政策具有“多中心”的特性，决定了我们需要整合“意愿一能力”这一分析框架与合作治理理论。

(三)合作治理理论的引入

学术界认为，合作治理就是政府、市场和第三部门等多个行为主体相互合作、分享治理机会、共同处理公共事务以实现公共利益的过程。合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下四个方面：第一，行动主体的多元化，政府并非单一的治理主体；第二，关系的依赖性，各个治理主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理公共事务；第三，行动的自组织化，相对于政府的实质理性和市场的程序理性而言，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性――反思的理性为基础，在谈判和反思的过程中设置目标，借助谈判和协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢；第四，结构的网络化，在合作治理中，多元化的治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。

但是，合作治理理论面临着来自实践的巨大挑战。首先，在公民还具备“理性”人特性的情况下，“搭便车”现象事实上是无法避免的；其次，完全平等的主体通过自觉而达成协议的交易成本是非常高昂的，它难以在有限的时间内处理不确定的公共事务。因此，需要形成和维持一个公共权威。实际上，一些公共物品的供给并不是完全在“社区”内部生产的，即许多任务的“完整性”非常差，单个治理主体无法完全把握公共产品的全部生产过程和效果，而是需要与其他主体开展合作，因此，这是一种全新层次的合作治理模式，也是本文理论建构的目标。

通过综合分析和比较上述三种理论，笔者认为单凭哪一种理论都不能完全解释社会政策的执行过程和效果，任何一种理论都不具有完全的适用性，如果不考虑理论的适用环境而盲目地运用某一种理论都会给公共利益带来损失。笔者认为，除了在静态环境下的替代情况中存在着适用合作治理理论的机会，在涉及多个主体共同提供公共产品的“生产线”上同样存在着适用合作治理理论的机会，这一假设将在下文加以检验。

(四)研究假设

本文力图构建的“社会政策执行过程中的合作治理理论”的研究哲学是实证分析，即在把握上述相关理论的基础上，基于对实践的观察和归纳构建出理论，以解释社会政策执行的效果。在广州市农村社会养老保险政策的执行过程中，纳入本文研究视野的是县级市政府、镇／街、行政村和居民四个层次的行动主体。其中，县级市政府包括其所属的专项工作部门，镇／街一级行政组织也安排了专项工作部门执行这一社会政策，行政村则主要由村委会主任和专干负责执行这一社会政策，居民是分散的治理主体。基于对广州农村养老保险政策的实践考察和相关理论的评估，本文提出的核心研究假设是：治理主体的意愿和能力会对政策执行的效果产生显著的影响。本文的两个次研究假设是：第一，治理主体的“能力”对政策效果的影响要大于“意愿”的影响；第二，行政村和村民对政策执行效果的影响更为突出。

三、研究设计

本文采取的是多案例研究方法，数据的类型是定性和定量数据的结合。具体的数据收集方法是，通过对多案例中的政策执行的行为主体进行结构式深入访谈获取定性数据，通过分析相关文件、报告和报表获取定量数据。访谈的结构围绕行为主体参与执行广州市农村养老保险政策的“意愿”和“能力”展开，通过将访谈对象的话语内容进行对比分析和交叉验证可以保证本文的效度和信度。鉴于本文的研究对象是广州市农村社会养老保险制度的执行效果，广州市有7个区／县级市(白云、萝岗、南沙、番禺、花都、增城和从化)还有农村建制，基于对规模效应的考虑，笔者选取了增城和从化两个县级市的5个镇／街作为调研对象，原因是这两个县级市的农村人口多，有利于开展集中调研。其中，在增城调研了4个镇／街，这4个镇，街的经济条件有较大差别，政策执行的效果也有较大差别；在从化调研了1个镇，作为增城的参照组，这个镇的经济处于从化市的中等水平，由于调研比较充分，可较好地反映从化的整体情况。在行政村一级，本文选择的样本有9个，分别隶属于上述5个镇／街。

从2009年11月至12月，笔者开展了深入访谈和数据收集工作。深入访谈的对象是2个县级市的农村保险办公室的负责人和专干，5个镇(街)的分管农村养老保险政策执行工作的领导和专项工作机构的工作人员，9个行政村的村委会9位主任和10位专干，以及部分居民代表。本文的因变量是作为研究样本的2个县级市的5个镇(街)的9个行政村推行农村养老保险政策的政策效果，这里的政策效果指的是完成覆盖进度的比率。自变量是5个镇(街)和9个行政村及其村民三个治理主体的“意愿”和“能力”，共计6个变量。因变量的取值是实际完成覆盖任务的百分比，覆盖任务是指覆盖适龄群体的百分比。例如，在2009年，广州市要求完成的任务是覆盖25％的适龄群体，假如某个行政村在2009年完成的覆盖任务是25％，则表明其覆盖任务的完成率是100％，而100％的完成率则取值为10。关于因变量的编码处理结果是，9个行政村2009年覆盖任务的完成率(政策执行效果)的最大值是10，最小值是2.5，这表明两个行政村的覆盖任务完成率分别是100％和25％。自变量的取值则是根据笔者在深入访谈中的感知进行判断，采取的计分方法是1-5级里克特量表，为正向赋值方法，1代表最弱，5代表最强。例如，在能力方面，通过测量行政村的财力、人力和办公设施对其能力进行赋值；在意愿方面，通过观察、了解和比较行政村的村委会主任和专干的工作方式和认识对其意愿进行赋值。描述性分析的结 果报告见表1。

四、假设检验、研究结论和政策建议

(一)假设检验和研究结论

1、相关分析。本文运用的是Spss统计分析软件，进行相关分析的目的是检验本文的核心研究假设和次一级研究假设，具体方法是以因变量作为基准，将自变量与因变量进行相关分析。考虑到2个县级市的“意愿”差别不大，因此就排除了县级市的“意愿”和“能力”这2个变量。分析结果见表2。

通过观察相关分析的结果可以发现，行政村的“能力”和居民的“能力”与政策执行的效果之间具有正的相关性，而且，居民的“能力”相对于村的“能力”而言，其相关程度更高，影响更为显著。总体来看，各个变量与政策执行的效果之间均呈正相关关系。虽然有的相关关系没有通过显著性检验，但是考虑到样本的数量少于30个，因此，笔者对于显著性可以不作硬性要求。与常识和假设不一致的是，镇／街的“意愿”与执行效果呈负相关，笔者的理解是，镇的作用相对于其他政策执行主体对政策执行的影响比较弱。

2、回归分析。进行回归分析的目的是在相关分析的基础上进一步界定影响广州农村养老保险政策执行效果的因素。回归分析的结果如下：回归方程的R方的值是0.564，比较理想：ANONA值是0.020，同样比较理想；借助逐步回归法构建的模型的系数报告见表3。

通过观察模型的系数可以发现，只有居民的“能力”这一个变量通过了显著性检验。另外。行政村的“能力”这一变量的B值是.484，Sig值是.060。考虑到在样本数量非常小的情况下，综合观察定量分析结果可以认为本文的研究假设基本上得到了证实，即多个治理主体的“意愿”和“能力”与政策执行效果是相关的。尤其值得指出的是，越是靠近政策执行效果的治理主体，其重要性越是明显；相比较于治理主体的“能力”及执行效果的相关程度更突出。

(二)政策建议

首先，需要进一步强化各个治理主体的合作治理。需要从国家治理的宏观层面来审视农村养老保险政策的执行问题，因为国家的治理重心正在转移到构建和谐社会方面。县级市的合作贡献是把握好政策执行的进度，设计合理的配套标准和政策标准，为基层治理主体提供政策资源。镇／街的贡献是提供配套的政策资源，激励好行政村干部，强化居民的“意愿”，做好政策执行过程的管理。行政村的贡献是强化居民的“意愿”，选择合理的政策标准，提供合理的政策配套。居民的贡献是表达对政策的接受和评价，反映政策的执行效果。

篇(2)

1推动依法合规治理的外部压力不足

当前，治污设施“建而不用”、治理“做而不实”等问题比较突出。根源在于排污单位守法意识不强，法律法规对违法的处罚过低，执法不够严。环境处罚与实际违法和造成的环境损失相比，还是杯水车薪，这往往又导致排污单位产生侥幸心理，守法意识更为淡薄。

2委托第三方治理的内生动力不足

国际经验表明，基于市场机制的第三方治理，主要驱动力是排污单位在达标合规前提下的成本导向。其中既有标准的技术可达性问题，也有治理的综合经济成本比较。现行政策在这两方面对排污单位都缺乏足够的推动。尽管部分行业实施了特别排放限值或严于国家的地方标准，但是标准水平总体不高，排污单位无需多少技术或成本就可达标；同时，排污费标准也远低于社会平均治理成本，例如在上海SO2、NOx、COD、NH4-N的社会平均治理成本分别为8.0元/千克、9.0元/千克、5.0元/千克、6.0元/千克，约为现行收费标准的5～7倍，排污单位缺乏进一步减少污染排放的动力。

3第三方治理市场环境不够规范

一方面，排污单位、第三方治理企业的责任义务不清晰，制约机制不健全，相关方权益难以得到有效保障，存在低价竞争、忽视责任义务、出现问题推诿扯皮的现象，有的甚至相互勾结偷排漏排。另一方面，市场监管和行业诚信自律体系尚不健全。特别是2014年初，环境污染治理设施运营资质许可取消后，尚未及时构建有效的政府监管体系，行业协会等尚未承担起市场自律的主体作用。

4第三方治理缺乏有实力的参与主体

第三方治理企业总体上规模小，专业化、规范化水平参差不齐，难以承担引领行业发展和规范自律的重任。这既有产业发展阶段性问题，也有现行政策不够配套的问题，突出体现在三个方面：一是现行生产业、节能环保产业、战略性新兴产业等都有配套支持政策，但环境污染第三方治理服务没有明确列入支持名录，各地区、各部门对政策解读不一；二是污染超量减排、污染治理设施建设改造等激励政策对象是排污单位，而实际承担治理的第三方企业未能享受政策优惠；三是缺乏市场培育机制，部分有技术的企业因缺乏资金而拿不到项目，抗风险能力弱。

二、攻坚破难，加快推进环境污染第三方治理

推进环境污染第三方治理，作为生态文明制度改革的关键点，既是市场经济发展的必然，更是现阶段环境治理和管理转型的需要。上海将继续主动作为、攻坚克难，坚持发挥市场机制作用与加快政府职能转变相结合，坚持强化约束机制与完善政策引导相结合，坚持市场培育与规范管理相结合，在试点基础上加快推进完善排污者负责、第三方治理、政府监管、社会监督、排污者和第三方治理企业通过经济合同相互制约的市场运行机制，以推进第三方治理加快推动环境治理机制改革，不断提升环境治理水平。

1完善责任体系

落实《环境保护法》，完善地方性环保法规，强化排污单位和第三方治理企业的责任机制和制约机制。一是在强化排污企业主体责任的同时，明确第三方治理的法律地位和引导方向；二是明确第三方治理企业依照法规标准和排污单位委托要求开展有效治理的责任，以及对因管理不善、弄虚作假造成污染的行政法律责任和连带责任；三是建立健全排污单位和第三方治理企业间依据市场规则确定的合同法律关系、相互监督制约机制和赔偿补偿机制。

2强化约束监督

通过技术、经济、执法监管、社会监督等多个方面形成合力，增强排污企业依法治污和委托治理的动力。一是按照严于国家、接轨国际的要求，以大气和水污染防治为重点，抓紧出台锅炉、餐饮油烟、挥发性有机物、电镀等行业性和大气综合地方排放标准；二是按照逐步反映治理社会平均治理成本的原则，提高排污费征收标准，按照排放水平实施阶梯收费，对淘汰和限制类产业实施惩罚性差别收费；三是进一步扩大污染源自动连续监测的实施范围，推进建筑工地和餐饮油烟在线监测，加强污染排放的实时监控和数据应用。四是按照法规标准，严格执法追责，对逃避监管行为严厉惩治，对排污单位和第三方治理企业一视同仁；五是推动污染治理和排放信息公开，按月公布环境违法信息，同步公开涉及的第三方治理企业，强化社会共同监督。

3完善政策引导

积极创造条件培育市场，促进环境污染第三方治理的健康发展。一是整合聚焦现有生产业、节能环保产业、战略性新兴产业、高新技术产业等支持政策，做好支持名录的细化和解释。二是优化调整污染治理设施建设改造补贴、污染超量减排奖励等环保激励政策支持对象，由排污单位转为治理单位，发挥政策效益；三是研究出台政策性融资担保等培育政策，鼓励商业银行、商业性融资担保机构和保险公司开展第三方治理企业融资担保相关业务，支持第三方治理主体和市场发展；四是聚焦污染治理重点领域，支持第三方治理企业提升自主创新能力；五是政府和国企带头，并在政府购买服务上加大支持。

4推动行业自律

依托社会公共服务平台和行业组织，加快形成开放、规范、有序的良性竞争市场环境。一是强化第三方治理企业诚信管理，将不规范经营和运营设施未达环保要求等信息纳入企业征信系统和社会公共信用服务平台，并与融资担保等政策挂钩；二是依托行业组织，建立行规行约和自我约束机制，加强行业自律；三是研究出台环境污染第三方治理管理办法，建立第三方治理合同登记、政府部门之间、政府部门与行业协会之间的信息互通和协调联动等管理制度，依法加强市场监管，保障市场规范运行。

5加快试点推进

篇(3)

关键词：性别比；社会总动员；政府治理；公众参与

中图分类号：D924.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0020-03

在自然情况下，出生人口性别比正常范围为103―107（女=100）。自1982年全国第三次人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来，我国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续上升过程，特别是最近5年来，出生人口性别比一直维持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我国已成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家之一。出生人口性别比长期持续偏高，不单纯是严峻的人口问题，更是重大的社会问题，事关男女平等和计划生育两项基本国策的落实，对建设社会主义和谐社会将产生直接和深刻的影响。

一、治理现状

自上世纪90年代以来，我国政府采取以严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠（即“两非”）为核心内容的公共治理政策，陆续出台了一系列查处“两非”的法律法规，包括严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术，处方管理终止妊娠药品和促排卵药品，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为。同时，在全国开展婚育新风进万家活动、幸福工程、春蕾计划、利益导向和农村部分计划生育家庭奖励扶助等专项活动和社会公益活动。特别是2003年以来开展的关爱女孩行动，以人的全面发展为中心，以维护妇女和女孩的生存权、发展权、受保护权和参与权等基本权利和权益为目标，通过建立行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制，改善女孩生存环境，遏制出生人口性别比继续升高，促使出生人口性别比逐渐趋于正常，促进性别平等，构建和谐社会，为中国经济社会协调可持续发展提供有利的人口环境。严格意义上，目前政府治理出生性别比偏高的对策可概括为两个字:“疏”和“堵”。“疏”主要指构建新型的生育文化，“堵”主要是对医疗机构运用B超等仪器进行非医学需要的性别鉴定进行监督和管理。但总体上，无论“堵”还是“疏”，实质上都是政府在唱“独角戏”。当前的治理现状主要有如下几个特点：

第一，运动式治理占主导。目前，运动式治理已经成为政府治理出生性别比偏高常态化的路径和策略。运动式治理具有间断性、单一性和突击性的特性，比如，集中打击“两非”行动，往往有具体的时间限定，行动的目标仅仅是打击“两非”，而推进社会性别平等则被认为不是(也无法是)行动需要考虑和解决的问题。

第二，性别比升高治理问题具有多样性、复杂性、随机性的特点。这使得政府的行为并非在所有的时候都能绝对无误和有效，在某些情况下政府政策的失误可能会加重出生人口性别比升高。事实上，实践证明，不论是性别比升高治理目标的拟定还是政策工具的选择，政府都要受社会政治、经济条件和法律传统的影响，这些因素都有可能干扰政府的选择，使政府行为有悖性别比升高治理问题的初衷。

第三，性别比升高治理问题具有广泛性和社会性。与传统的人口问题相比，出生人口性别比升高损害的是相当地域范围内不特定的人，往往涉及广泛的社会利益，公众才是出生人口性别比升高问题的直接受害者，所以，出生人口性别比升高问题的解决必须依靠公众的广泛参与和大力支持，过分强调政府的出生人口性别比升高管理权力而忽视公众的参与，难以发挥公众性别比升高治理问题的积极性，不利于实现性别比升高治理问题的目的。

二、社会总动员的必要性和重要性

立足现实，综合治理出生人口性别比问题进行社会总动员十分必要。

1.社会总动员有利于提高全社会出生人口性别比升高的危机意识。社会总动员的发展有赖于公众出生人口性别比升高意识，反过来，社会总动员的完善又可以促进公众提高出生人口性别比升高的危机意识，两者相辅相成，互相促进。公众出生人口性别比危机意识的提高使公众不断地反思自己的行为，这对国家治理出生人口性别比升高问题有着重大影响。危机意识使公众乐于参与治理出生人口性别比的实践，为社会总动员提供了群众基础。同时，社会总动员的发展在一定程度上又促进了危机意识的提高。人们最初对出生人口性别比升高问题的关注是自发的，随着出生人口性别比升高危机意识的提高，公众对出生人口性别比升高问题的关注才变为主动的、自觉的。为公众创造参与性别比升高治理问题的机会，使公众了解出生人口性别比升高状况，自觉规范自己和他人的生育行为，可以使公众对出生人口性别比升高由本能的、自发的关注转变为主动、自觉的参与，有助于形成人人积极参与性别比升高治理问题的良好局面。因为，政策是公众意志的体现，公众出生人口性别比升高的危机意识引导着政府的政策，而且，公众的出生人口性别比升高危机意识直接影响到治理出生人口性别比升高政策的实施效果。出生人口性别比升高最终损害的是公众自己的利益，参与性别比升高治理是每一个人不可推卸的义务和责任，只有认识到了这一点，治理出生人口性别比升高才能变成每个人的自觉行动，性别比升高治理政策的实施才能顺利；反之，如果人们的出生人口性别比升高意识淡薄，治理出生人口性别比升高的政策就很难实施。所以，每一项治理政策的制定和实施都离不开公众危机意识的增强。

2.社会总动员有利于治理出生人口性别比升高法律法规的进一步完善。治理出生人口性别比升高法律在制定过程中会受到各种因素的制约，这就使得这一法律极易存在缺陷，且在实施过程中逐渐暴露。社会总动员不仅应贯穿于实施过程，而且应贯穿于治理出生人口性别比升高法律法规的立法过程。这样，不仅能够监督和促进这一法律的正常有效实施，而且也可以促进其日臻完善。此外，治理出生人口性别比升高是一项需要公众普遍参与的社会活动。对出生人口性别比升高的治理仅靠政府是远远不够的，社会总动员治理出生人口性别比升高也应成为其中的重要组成部分。缺少了公众的参与，这个体系就是不健全的。有了强大的社会总动员无疑会增强治理出生人口性别比升高的力度，强化执法的效果。

3. 社会总动员有利于提高性别比升高治理活动的效率。生育过程中的出生性别选择问题的发现和确认是治理出生人口性别比升高问题的重要一步，同时又是极为关键的一步。但是对于政府来说，在繁杂的社会事务中发现出生性别选择行为并非易事。其中，难度最大的莫过于难以获得及时、有效的信息:一方面，政府主管部门在大多数情况下只能获得数量有限的信息；另一方面，政府部门获得的信息在传递过程中，极有可能会因为各种的主客观原因而改变。而社会总动员性别比升高治理问题可以改变这种情况。公众遍布于社会各个层面和各个领域，最了解自己周围的各种生育情况，因而，公众传达的信息最全面、最真实。而且，社会总动员性别比升高治理过程可以直接与政府等其他决策主体交流，提供真实有效的信息，有利于提高性别比升高治理决策的效率和科学性。

4.社会总动员可以促进性别比升高治理决策的执行。性别比升高治理政策的顺利推行要以公众的普遍接受和认同为基础，社会总动员决策过程对于提高性别比升高治理决策的群众基础有重要的作用。一方面，社会总动员性别比升高治理决策扩大了决策者的范围，增强了性别比升高治理决策的利益整合功能，因此，由公众作为一方决策主体最能反映大多数人的意志，能更好地协调各种利益关系，从而增强公众对性别比升高治理决策的认同感；另一方面，在性别比升高治理决策中让公众参与进来，让他们有充分的自由发表自己意见和见解，可以使公众认识到自己在性别比升高治理中的地位和作用，有助于提高公众的人口计生意识和积极性；同时，通过这种参与方式取得的成果公众也将更容易接受并更加珍惜。可见，社会总动员性别比升高治理决策过程，可以使公众更加容易地接受和认同性别比升高治理决策，这种认同和接受会增进公众对政府的信任感，以积极的态度推动性别比升高治理决策的执行，减少政府推进性别比升高治理决策的成本，大大提高决策的执行效力。

三、现有社会总动员的不足

现阶段，我国性别比升高治理中的社会总动员存在着许多不完善的地方，其问题主要集中在以下几个方面:

1.现有的一些关于社会总动员的规定，较为原则和抽象。现有的各级人口计生部门关于社会总动员出生人口性别比治理的规定，较为原则和抽象。社会总动员的途径、形式和程序不明确，缺乏可操作性。如全国性的倡导性文件――《关爱女孩活动倡议书》中规定，性别比升高治理当有公众的参与，但对通过什么样的途径推动公众进行参与未作规定；规定有关单位、专家和公众可以以适当方式参与性别比升高治理，但对“适当方式”也没有明确的规定。

2.社会总动员没有形成广泛持续的规模。除了少数活动(如关爱女孩活动)，当前社会总动员性别比升高治理还没有恰当的形式和适当的渠道，社会总动员没有形成广泛、持续的规模，没有产生持久的效应。虽然一些文件中规定公众可以通过听证会、论证会和新闻媒体来参与性别比升高治理，但对于参与的途径和方式没有作具体规定，所以导致社会总动员性别比升高治理事务没有形成广泛和持续的规模。

3.社会总动员的范围较窄。一般来说，广义上的“公众”是指社会的所有成员，包括政府、企业、组织、公民等。但在“社会总动员”中，“公众”指的是与政府相对的其他社会成员，主要包括公民和人口计生组织。随着社会的发展，人们逐渐认识到治理出生人口性别比升高不仅需要发挥政府的作用，而且需要发挥公众的作用。社会总动员的范围是指在性别比升高治理问题中，公众可以在哪些领域加以参与。社会总动员性别比升高治理问题的能力和国家允许社会总动员性别比升高治理问题的程度是决定社会总动员的重要因素。我国现有的社会总动员性别比升高治理问题中一个重要的缺点就是社会总动员的范围较窄。

4.缺少性别比升高治理知情机制。获取出生人口性别比升高信息是社会总动员的前提，但是我国的出生人口性别比升高知情机制尚未建立。就知情权而言，我国性别比升高治理虽然初步确定了社会总动员的原则，但是在信息公开问题上的规定远远不够。公众对性别比升高治理信息的内容了解不深，在参加各种活动时就很难做出合理的判断、提出合理的建议。

四、促进社会总动员的方略

明确了社会总动员的重要作用和存在问题后，需要考虑的就是公众应该通过什么样的方式参与决策。笔者认为，社会总动员性别比升高治理决策不以提出具体的政策、规划和法律的制定、执行方案为手段，也不以设计具体的项目方案为己任，公众拥有的是否决权，未经公众同意的性别比升高治理政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的项目不得开展。这是由公众的社会地位所决定的。公众不是法定的立法主体，不拥有制定法律法规的专门知识，不能制定具体的法律条文；公众更不是设计专家，不能承担设计和规划项目的重任。公众应对政府已经提出的决策方案加以分析和调查，通过听证会、论证会和调查会等形式行使自己（下转第33页）（上接第21页）参与决策的权利，从而在源头上更好地参与性别比升高治理。

1.保障公众充分知情。使性别比升高治理政策的制定过程得到公众广泛参与，就得激发公众的参与兴趣和热情；要调动社会总动员的兴趣和热情，当然离不开公众的充分知情和理解；要使公众知情并且积极参与，就得做好宣传与动员工作。公开透明是基本原则，政府所要做的是把信息准确地传递给公众，采用的主要手段有公告、出版物、电视广告、宣传手册、网站等。在向公众宣传中不能忽略使用民众容易理解的语言，社会总动员不是专家论证，宣传和介绍的语言要通俗易懂，把专业性的问题变成普通民众能够理解的大众语言。

2.鼓励自由发表意见。社会总动员的形式很多，名称各异，各式各样的公众咨询、民意调查、公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与等手段，具体采取哪一种方式，完全根据具体情况和实际需要，不拘一格，关键是能引起公众的参与兴趣、方便公众广泛参与、利于公众畅所欲言地表达自己的看法。

3.发挥非政府组织和利益集团的作用。非政府组织由于其无党派性和中立性，在动员和吸引社会总动员方面有独特的优势。利益集团在参与的代表性方面也有它的特点，它们往往代表或联系着庞大的社会群体，有较强的组织动员能力，在政府政策的形成中，作为利益相关方，参与更加积极、更加活跃。

4.重视公众意见。重视并积极吸纳公众的意见，才能持续提高社会总动员的兴趣；如果把社会总动员仅仅当作一种形式或装饰，那将会伤害社会总动员的热情，并最终伤害到民主制度本身。良好的社会总动员原则还包括专心倾听，将有形结果告知参与者，进行评估。将有形结果告知参与者，就是对参与者和民众要有一个交代，有一定的反馈。评估就是衡量和检查是否实现了预想的政策目标，是否出现了意外的后果以及过程本身是否有效，目的是根据需要微调或重新制定政策，参与的结果得对政策产生作用。

总之，完善治理我国出生人口性别比中的社会总动员，大力发挥社会总动员的作用，是我国治理出生人口性别比升高的重要手段。为了促进治理我国出生人口性别比升高，充分认识社会总动员的重要作用并在实践中促进社会总动员的发展迫在眉睫，完善我国的社会总动员必然会为治理出生人口性别比升高带来新的活力，推动我国性别比升高问题治理。

参考文献：

[1]穆光宗.出生人口性别比问题治理研究[J].中国人口科学，2007，（3）.

[2]吴帆.治理出生性别比失调公共政策的困境与“帕累托改进”路径[J].人口研究，2010,(5).

篇(4)

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媒体信息再现的社会不信任差异研究:以台湾社会发展的系统结构为例

人均收入、女性社会地位与生育率——基于跨国面板数据的经验研究

篇(5)

环境治理这个议题突出而且生动地反映了现代社会治理形态的一种深刻变迁：现代国家的治理在尺度上正在发生重大变化，这种变化体现为国家的功能在三个向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是说，国家的角色功能正在被重新定义，一种新的治理地理正在出现（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具体而言，治理尺度的“上移”指的是，原来地方或者国家的功能越来越多地被更高一层级或者跨区域的组织和机构所承接。同时，重大议题也越来越超越地方国家甚或民族国家的界限，变得具有地区性或国际性的意义；治理尺度的“下移”指的是，人们开始把视线从自上而下的政治过程转向“在地化”的一些方面，意识到地方层面的权力、关系、地方性知识的重要性，希望通过地方层面的审议、协力而达成更高效、更具有合法性、回应性的一种治理。这主要体现在更多的非政府组织、民间企业和公民逐渐参与到治理过程中来；治理尺度的“外移”涉及到很多维度，不仅指治理过程从国家机器更多地向社会开放，也是指行政和管辖边界层面的外移。环境问题通常是跨空间区域和时间边界的，因此就有必要在政府和相关行动者之间找到一个环境治理的合作模式。这种多层次的治理不仅强调水平的跨地理空间的联结，也强调垂直的跨空间层级和组织层级的联系，强调多层级政府之间的知识、信息共享以及合作、对话。同时，这一治理体系并没有削弱国家的地位，而是着重于国家在各种政策过程中所表现出来的“不同面孔”。引入治理尺度这个概念，是因为它能够很好地涵盖今天中国空气污染治理所面临的一些基本问题。反过来，空气污染这个议题也十分典型地体现了现代国家治理尺度变迁的趋势和特征。首先，空气污染是一个超越民族国家的全球性议题，对中国这样一个幅员广大的国家而言，空气污染问题也不能用特定的行政辖区加以区隔，那么，中央政府如何将空气污染的政策下放到地方以保障地方政府对空气质量问题负责，地方政府如何通过府际合作以实现区域污染的治理，这些都需要我们去思考治理尺度的变迁。同时，空气污染属于风险社会的一种表征，风险社会的来临呼唤更加开放、透明的民主机制的运行。风险的高度不确定性以及风险与民众利益的高度相关性决定了空气污染这类议题已经远远超出传统的政府行政管理的范围，而需要地方性知识、日常性知识的进入，需要公民社会、民间组织更广泛的参与，来共同化解其管理风险。这些也都需要我们去思考治理尺度的变化。

（一）发展型地方政府与空气污染治理的困境一般认为，中国现今环境问题的一个重要体制性根源在于地方政府的发展主义特性。由于地方政府在推动中国经济发展过程中的重要作用，环境问题的产生和环境治理两者在空间尺度上具有较大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府环境治理的困境一样（BaiXuemei，2007：15－29），把类似空气污染的环境问题整合进地方政治面临着两个基本困境：首先，在紧迫度方面，发展中的地方面临着更加紧迫的地方经济发展问题；其次，在尺度方面，环境议题超出了地方政府的关注范围，地方政府处理环境问题在空间、时间和制度三个维度都是困难的。空间维度的困难是指，地方政府一般会认为环境问题超出了其管辖范围，应该交由全国性政府去完成；时间维度的困难是，地方政府一般会认为处理环境问题超出了其任期范围。环境问题的出现不是一朝一夕的，其治理更是需要一个较长的时段，因此，政府官员并没有强烈的动机去在自己有限的任期内应对环境问题；制度维度的困难是，由于地方政府在纵向上要受到更高层级政府的约束，在横向上要面对地方经济社会组织的压力，因此环境治理对于它们而言已经超出了自身的职责范围。地方政府的发展主义和其在治理污染问题上的激励缺乏当然也反应在空气污染上。如果浏览中国近30年空气污染治理的历程，就会发现，空气污染的防控和治理总是在“疲惫地追赶”高速发展和变迁的经济状况。20世纪70年代，空气污染治理的主要对象是烟尘；到了80年代，中国大气污染防治进入以酸雨治理为核心的第二阶段，重点转移为对硫等污染物进行集中控制。从20世纪初开始，中国温室气体排放成为全世界聚焦的一个中心，温室气体的减排使得中国如何在能源消费方面采取节能措施、提高能源效率、调整工业结构成为新的问题。最近10年左右，中国大气污染的复合型特征日益增强，高浓度的一次污染和二次污染同时存在，城市灰霾天气不断增多。这种新的空气污染引发了公众的强烈关注，特别是从近两三年起，二次污染、复合污染、区域污染等这些名词开始进入公众的视野，对政府和环保部门的环境绩效构成了较大的社会压力。但二次污染物在很长一段时期内，未被列入空气污染物指标体系，因为一旦列入则意味着中国七成城市的空气质量不达标，环保部门近30年来的空气污染治理又将面临一份“满纸黯然的成绩单”。总体而言，不同阶段经济发展所造成的空气污染使得污染的控制策略不得不相应地发生变化，但是这种“倒逼”机制始终太过滞后和低效。因此，要从目前的总量控制真正转向质量改善，真正从环境和资源的可持续发展以及公众的健康出发进行污染治理，把空气污染的议题维持在公共议程中，就需要把空气污染从一个地方性的议题变成国家性的议题，在这个过程中，国家需要发挥首要作用。

（二）复合型区域型空气污染形态和治理体制的困境中国近30年快速的工业化和城市化使得多种空气污染问题在30年内集中出现。这些污染问题并不是国外上百年工业化和城市化过程中出现的污染问题的简单叠加，而是一种更加复杂的污染状况。因此，中国目前的空气污染呈现出“复合型”和“区域性”①两种特征。首先在“复合型”特征方面，中国现今的空气污染是发达国家各个污染阶段的浓缩体，快速工业化和城市化发展使得一次污染和二次污染同时集中出现。其次在“区域性”特征方面，关于空气污染这个议题到底更具有地方性特征还是更具区域型特征，其实在国外就早有争论（Switzer，1998：191－192）。空气污染在其源头上可能更多地来自固定点源污染，具有很强的地方性，但是空气污染物会随着气象条件而长距离传输，因而经常呈现出跨行政辖区界限的区域性特征。然而，相较于复合型和区域型的污染形势，中国现行的大气污染控制策略和管理体制却暴露出严重的弊端。首先，现行的空气污染控制是一种量化控制。在现行官员考核制度和激励机制下，中央政府对地方政府考核一般采用、同时也被认为最便捷高效的办法就是量化考核，抽象的、难以测度的指标往往无法被采用②。在这种指挥棒下，地方官员的目标是对上负责，完成指标、做足数字。就空气污染而言，政府关注的始终是“排放量”而不是“空气质量”。这也就是说，目前的空气污染控制和管理只是需要各级政府对现下有明确规定的某种污染物进行排放量的控制，完成其减排量。而这些污染物的选取并未见得反映空气污染的真实状况，真正的空气质量问题在很大程度上是无人负责的。这种单一总量的考核机制很难用以应对复杂的污染现状，因此空气污染治理的实际效果非常有限；其次，中国的空气污染管理模式是行政辖区区隔的管理模式，以行政区划为基本单位进行考核和管理，各地之间难以进行真正的协调治理。空气污染监测数据表明，高速发展的城市化和区域经济一体化使得中国地区空气污染一体化现象日趋明显，各城市的大气污染正逐渐从局地污染向区域污染演变。尽管大气污染越来越呈现出明显的区域特征，但是现行的环境管理还是没有太多突破行政辖区区隔化管理的窠臼。近几年，虽然中国也出现了一些区域性大气污染的试验，比如中国的四大城市在近几年的大型事件中，都不同程度地采取了“联防联控”，通过联合相邻城市采取共同措施控制城市的空气质量。但是，这种区域性空气污染治理目前还远远没能形成一种长效的机制。目前，面对空气污染的区域性特征，中国现有的制度架构和政府体制中还没有一种相对常态和成熟的制度安排以解决这一问题。复合型、区域型空气污染时代的来临意味着治理尺度怎样的变化？它们对于现行空气污染治理体制，乃至整个治理体制会产生什么样的冲击呢？首先，复合性的空气污染形态意味着以“指标”为核心的考核和激励机制将面临“失败”的局面。诸如PM2．5这种二次污染指标无法用单一污染物排放量限定的方法来控制，如果说原来的污染治理尚可以“头痛医头脚痛医脚”，现在的情况则是连这一点都难以为继了。也就是说，传统的通过指标、配额方式进行治理的方式已经越来越低效；其次，区域性的空气污染也意味着以行政辖区为区隔的治理体系在很大程度上将不得不被打破。值得注意的是，我们看到中央政府仍然试图在现有的考核体制下去解决辖区间的交互影响问题③，但是这种努力可以期待的绩效和适用性是值得怀疑的。在遭遇更复杂议题的情况下，这种区隔化的管理方式不可避免地走到尽头。空气污染就是这样一个议题：一个辖区的污染源可能对诸多其他地方带来污染，同时，任何地方也不可能视其他地区的污染为于己无关。各地之间互相污染、交叉污染，并且这种交互影响的不确定性和不可控性要强过水污染等其他跨域环境问题。

（三）风险社会及其民主意涵空气污染是一种典型的生态风险。风险不仅是一种客观存在，更是一个社会和集体建构的过程。虽然风险必定部分地来自于事实，但其更重要的部分在于大众通过社会的公共交流对风险进行阐释、界定和认知的过程（Strydom，2002：84）。也正因为如此，空气污染对思考当今中国国家和社会之间的关系形态也提供了很好的一个切入点。现阶段的中国，在空气污染控制和防治方面，出现了一种“民意已过河，政策摸石头”的现象，民众在很大程度上已经走在了政府的前列。以PM2．5为例，民众是促使政府将这项污染物纳入污染评估指标体系的直接推动力。早在政府作出反应之前，民间就已经开始了各种形式的空气质量调查，公众、环保NGO和媒体持续关注PM2．5数值变动，甚至走上街头自主去监测PM2．5数据；一些活跃的民间环保人士通过社会媒体引导公民参与空气污染的测量，推动政府的污染数据公开以及空气污染立法进程。环保人士潘石屹等人在微博上发起关于空气质量立法的动议，倡议应该对清洁空气立法。社会的压力最终促使环保部拿出了空气污染治理的时间表，拟定在2016年前分阶段地将PM2．5纳入空气质量体系。为什么空气污染这个议题突出地展现了这一点？传统上，政府可以利用其对科学技术的掌握及其对话语的垄断，来阻止污染等风险事实进入公众的视野。对于政府而言，总是希望很好地去“管理风险”，对民众的风险意识进行引导，通过专家垄断技术知识的定义和解释，进行“安全叙述”（郭巍青、陈晓运，2011：95－122）。但是，在面对空气污染这样的新型治理问题时，民众却并不会一味受制于国家对风险的管理，民众作为环境风险的直接感受者，能够用自身的日常性知识，也就是“社会文化理性”（Fischer，2000：40－44），来对抗国家对于科学和技术理性的垄断。国家与公民社会的这种新的力量格局，再加上长期以来国家对于公民表达的行政压制、体制运作中的协商不足等等，都更进一步地导致了公民对政府不信任的累积和发酵。从这个角度讲，我们看到了现代国家治理尺度的下移，更重要的是，类似空气污染这样环境风险议题的出现赋予了人们加深和拓展民主的机会，推动人们去更加积极地进行政治参与、公开讨论和民主协商，理性面对危及公民切身利益和社会安全的风险，增强作为一个普通公民对于自然问题以及人与自然关系问题的发言权，争取公共决策者、技术专家以及普通公民之间更加平衡的权力－责任的关系。

二、保障型国家———国家角色再认识

治理的尺度是一个描述性概念，但它同时也存在着一定的价值意涵。通过尺度的讨论，这一概念将治理的跨域化、在地化以及协力治理等多种治理的趋势整合起来。同时，这一概念也促使人们去思考：在面临诸如空气污染这类新的议题时，怎样在新的治理实践中对尺度和空间进行新的定义，治理的边界怎样被实体地和社会性地重构？而这些又为我们改进公共政策提供了怎样的启示？更重要的是，面对现代国家治理尺度的变迁，国家需要在治理的实践中怎样做出回应和应变？这一问题没有一个简单的答案，但是，本文认为，事实上吉登斯所提出的“保障型国家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已经为我们思考这个问题提出了一定的框架。“保障型国家”囊括了空气污染治理过程中我们所需要面临的最重要的三个维度的思考，即：国家独立于利益集团来倡导环境政策的自主性、中央政府对于环境政策的贯彻力以及在环境议题上国家与社会的有序互动问题。“保障型国家”是吉登斯在《气候变化的政治》一书中提出的概念，“气候变暖的问题很多人都在谈，但很少有人愿意改变自己的生活方式，把自己的行为与气候变暖的问题联系起来”———吉登斯将这种现象命名为“吉登斯悖论（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。为了解决这一困境，吉登斯提出了“气候变化的政治”的概念框架。这个概念框架主要由两个概念构成：“政治敛合（politicalconvergence）”和“经济敛合（economicconvergence）”。吉登斯认为，如果政治敛合和经济敛合两者之间形成一种良好的互动，就会系统性地推动气候问题的解决。为此，吉登斯提出了一种更为积极的国家的概念———“保障型国家”。他认为，国家应该在应对环境问题时扮演“催化剂”、“协调员”的角色，鼓励和支持多元的社会团体共同推动好的政策，同时确保环境治理的切实成效。为此，国家需要在以下几个方面做出努力：一是，要全力去提高政治和经济敛合度，比如气候变化和能源安全就是两个具有高度关联性的公共议题，是寻求政治经济敛合的一个典型例子；二是要让气候变化的关切深入到民众的日常生活当中；三是要避免让政治资本流出这个政策领域。因为对抗气候变化需要长期的政策，那么就需要把这些政策一直置于政治关切的最前端，把它牢固地锁定在政治议程中。

保障型国家对于我们讨论中国的空气污染治理有着很重要的借鉴意义。首先，中国环境治理面临的最大问题就是经济发展和环境保护的矛盾问题，这个问题在本质上是吉登斯悖论的一种表现。保障型国家应该在这种矛盾中担当起环境议题倡导者的角色，致力于克服经济发展的盲目性。事实上，空气污染从一个地方性议题变成国家性议题也的确经历了一个过程。吉登斯在其语境下思考保障型国家的出发点是希望国家改变“去监管化”的态度，加强实质性的国家调节。对于中国而言，保障型国家首先是确保国家公共政策相对于地方保护主义利益、产业部门以及能源行业的自主性。其次，正如吉登斯特别提到的，中国治理气候变化的政策遇到的最大障碍就是中央政府试图加强“政治敛合”和“经济敛合”的各项政策在上令下达的过程中，往往经过层层官僚制的过滤，再次被简化为GDP崇拜。这也就是我们通常所说的环境政策的贯彻执行问题，是中国环境治理中关键的一环。在中国，量化考核和目标责任制是国家能力建设的一个重要路径，国家希望藉此控制地方官员的晋升机会，从而确保国家的重大政策在地方的执行以及地方官员对上级政府的忠诚。但事实上，现有方式并不能适应环境治理中的诸多问题。一方面，环境指标很多时候是复杂的、不可量化的；另一方面，地方官员为了达到考核目标往往操纵和扭曲真实的环境信息，在缺乏公民参与以矫正这些信息扭曲的情况下，重大的治理问题往往得不到有效的处理。因此，从这个意义上讲，量化管理和目标责任制等管理方式事实上是削弱了而不是加强了国家的能力（Gao，2009：21－31）。这也正是“保障型国家”的第二个意义向度。以空气污染为代表的环境议题为我们重新检视国家治理能力，加强国家能力建设提供了一个场域。环境治理需要政府努力寻求环境政策的政治和经济敛合，使得环境意识和环境政策能很好地与国家其他政治经济政策结合起来，保障环境政策的实现。

最后，保障型国家区别于早期环境主义以及环保运动中“对抗国家”的思想，认为应该从现有的体制中寻求解决问题的途径，这对在中国现有的政治体制下思考空气污染等环境治理问题有着很重要的启示意义。虽然社会运动、抗争政治似乎是一个古老的政治话题，现有学术研究也有很多集中于关注环境抗争，但是这并不一定能反映问题的全貌，尤其在诸如空气污染这类的环境问题上，公民的相关行动很多时候并不是高度政治指向的。公民所诉求的并不是挑战现有政治制度的权威和合法性，而是希望帮助国家、也从国家那里寻求帮助，以改善自身基本的生活环境。从这个意义上讲，公民社会和国家在这类议题上的关系更接近于合作主义或者协同治理。因此，在保障型国家的框架下，国家寻求与公民社会的互动和互强，通过理性的协商和审议以共同推动高效的环境政策的产出和执行是解决环境治理问题的应然路径。这也是现有政治体制之下中国环境治理的应然方向。

三、结论

篇(6)

文化政策理念的持续运用是在第二次世界大战之后。西欧国家依据凯恩斯理论和社会民主主义的社会公正价值观，建立了福利国家，政府通过立法形式承担起社会福利的职能。此时，民族国家的文化政策主要以国民福利和艺术普及为宗旨，目标集中在文化的精神层面，希望通过扶持高雅艺术、美学教育，恢复民族价值观念和文化认同。20世纪70年代，随着西方国家社会运动的兴起，文化民主的呼声日益高涨，“人人享有文化”（cultureforeveryone）和“文化的公民权利”（civilrightforculture）成为时代的口号。文化政策涉及的范围获得了拓宽，开始要求深入到民众日常生活中，使文化艺术为社会全体成员所接近。文化政策重视地方性与社区性的文化价值，强调接触文化的机会和文化活动的参与，因此地方性文化基础设施以及社区文化活动获得了发展。20世纪80年代至90年代，经济衰退使得以社会政治目的为主的文化政策转向了文化的经济效益，这段时期大型文化项目和文化旅游发展受到了更多的关注，文化产业日渐兴起。同时，西方政府普遍面临削减预算的压力，美国的新自由主义思潮①与英语国家的“新公共管理”（NewPublicManagement）措施开始逐步渗透到西方各国的公共文化艺术部门中。九十年代末以来，伴随着全球化进程所带来的文化冲突与文化经济一体化发展趋势，文化开始被视为一种发展资源，除了其巨大的经济潜力和社会整合力以外，文化更是被塑造成为地区积极而整体的社会重建（或结构转型）的发展策略，甚至被上升到战略地位——国家或地区的软实力。以上主要是从西方民族国家内部政策发展脉络来谈的，尚未牵涉信息和通讯技术对该领域的深远影响，而国际间的文化政策也未纳入视野中……事实上，众多复杂的社会因素影响并制约着当代民族国家文化政策的发展思路，各个国家应对策略也会有所不同。当代文化政策急速发展的现实背景，以及它所带来的文化与社会的复杂关系，引发了人文和社会科学领域对此的关注。20世纪70年代，“文化政策研究”这个词在西方英语国家中被提出，它经由文化经济协会和阿克伦（Akron）大学的都市研究中心的成立而开展学术活动。之后有固定举办会议探讨经济、社会理论和艺术等主题，以及关于政策及计划评量等主要研究。[1]（P42-43）文化政策研究是一个跨学科研究领域。一般意义上来说，它是公共政策研究的一个分支，通过运用政治学和行政学的原理及模型，对国家、地方和团体层面文化政策制定、执行与评估进行相关性研究，以期改进政策系统，提高文化政策质量。有人称之为文化政策的工具研究路径或者说是定位于政策的研究。同时，文化政策另一个不可忽略的研究范式即为文化研究范式，也有人称之为批判性文化政策研究。前者是运用“工具性知识”（instrumentalknowledge）②，以政策建构、政策的实施和评估相关内容为研究对象，偏重于实际操作层面的政策相关性的应用研究。后者则运用“批判性知识”（criticalknowledge），从人类文化艺术发展历史中理解历史上政策制定及其对后来的发展和应用的影响，分析各类文化政策可能导致的治理问题、文化与权力关系问题和身份以及意义相关内容在社会中的作用等等。两种研究范式对文化政策研究来说同等重要。有学者认为，文化政策研究是建立在“实用”和“批判”两种话语之上的，它既涉及艺术人文话语，同时又涉及政治经济手段，因此，学科内部学术传统有存在不一致的因素，甚至对抗的焦点。[2]本文重点介绍从文化研究路径进入文化政策研究领域的几位学者，他们与普通政策研究学者一样，也关注国家、社会和公民之间的利益制衡，但他们探讨问题的侧重点则主要集中在经济、社会理论和艺术生产之间的关系上。当看到文化与社会环境日益复杂化，他们开始不满足于传统文化研究领域，认为文化研究虽然具有文本的解构意义，但脱离了政策制定及行政，因此现实的“政治性”是有限的。他们希望拓展文化研究的视域，通过深入当今社会文化机制的研究，确立实践上的学术建构价值。所以，他们把研究对象定位在文化政策领域，并以更积极的姿态介入政府政策议程的评议上。与政策研究不同，他们的关注点不在具体操作方法上，而更多地倾向于理论与政治方面的意义。政策导向的文化研究，其思想渊源主要包括法兰克福学派的社会批判理论、英国伯明翰学派的文化理论、福柯的话语分析和治理性理论、哈贝马斯的公共领域理论、布尔迪厄的文化社会学理论、葛兰西的文化领导权理论以及后的接合理论等等。[3]他们致力于通过对文化政策历史发展的梳理以及对文化机制运作的解析，进一步理解文化与社会的关系，通过认可或合作来干预文化领域。他们认为这是知识分子积极参与文化的一个重要方面。

二、本尼特的文化政策研究

托尼•本尼特①是文化研究领域较早提出把“把政策引入文化研究之中”并致力于解决现实问题，介入文化政策制定议程的学者。他批评传统的文化研究并不像许多倡导对抗的激进主义者那样具有变革和解放力量，更多时候它只是文本修辞上的幻影；他认为需要把文化研究在理论上和政治上的种种争论，更深入地根植于各种现实环境之中，尤其要关注文化权力的制度层面。因此，他从传统文化研究领域对葛兰西式“文化霸权”的偏好，转向以福柯式“治理性”分析，把文化政策研究作为行动实践的入口，拓展了文化研究的范畴。对文化的界定，是文化研究的起点。本尼特主张在给文化下定义时，需考虑政策问题，区分不同区域的文化，以辨析不同的治理技术、政治关系等，以确立适当的有针对性的研究方法。[4]（P157-158，166）本尼特在《把政策引入文化研究之中》（1992）提出：把“政策”理论地、实践地、制度地引入“文化研究”，这样可以纠正文化研究在机制领域中的缺失。本尼特将文化研究的路径从文化与权力之间的关系转向了文化的治理性问题。他指出18世纪晚期和19世纪新社会管理领域的出现，使得在特定知识框架中组织和使用文化资源的方式构建了人们的生活方式，在这个意义上，文化应被视为既是治理的对象又是治理的工具。本尼特在批判性评论“文化研究”所界定的具有丰富人类学意义的文化定义之后，指出“文化研究”忽视了某些研究领域的有机层面。譬如，文化也是一系列历史特定的制度所形成的治理关系，目标是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现广大人口的思想行为的转变。它可以被看作是现代化早期社会生活特有的日益治理化过程的一部分。[4]（P159、162、163）本尼特在《文化：改革者的科学》（1998）一书中进一步延伸了这个观点，把文化政策放置于文化研究的中心地带，指出：政策是文化构成的重要部分，正是因为这种文化、政策和管制领域的联结，才建构了我们所继承的文化及知识分子所进行的活动。[5]（P197-198）本尼特的文化政策研究主要围绕着两个焦点进行组织的：一个是在文化研究范围中，对文化政策研究领域进行分析和实际参与其中的总体理论背景的历史研究，包括文化与政府治理之间的关系等，关注艺术、文化、政府如何行动作用于社会；另一个是探讨作为文化技术的博物馆、美术馆、图书馆等公共文化机构在组织文化和统治的现代关系方面所发挥的关键作用，以及一系列公共文化机构运作所构成的文化体制，它们对整体社会的发展所产生的深远作用。[6]（P25-26）前者的代表作包括《把政策引入文化研究之中》、《文化：改革者的科学》、《文化与治理性》等，后者的代表作包括：《文化功用的倍增》[7]、《博物馆的诞生》[8]、《超越记忆的过去：进化、博物馆和殖民主义》[9]等。在“文化研究”与“文化政策研究”两者之间关系上，本尼特肯定了文化政策的界定和研究是有其自身的特性和历史的，但他不是要探究一般性的政策范畴，而是要利用文化研究既有的成果和独特的视角重新审察文化政策。对此，本尼特主要运用福柯的理论范式来探讨博物馆的历史、文化管理的现代形式、文化政策等具体文化实践领域，同时，也吸收了其他理论家的分析话语和科学研究。[10]（P199-216）因此，从本质上来说，政策只是本尼特探究文化与社会之间关系的一个切入点，其研究方法的起步及研究的最终归宿还是文化研究，目的是对政策制定者和执行者产生积极作用。在本尼特看来，运用“文化研究”理论范式，可以批判性地去理解：文化政策在作为描述现代社会的政府与文化之间特殊的关系结构中的作用。反过来，文化在现代社会是处于被管理和经营的不断变化的复杂形态之中的，如果文化研究脱离这样的背景，必然会面临理论和现实上的困境。所以，两者的研究是相辅相成的。本尼特认为，文化研究在此之前也有关注过政策问题，但局限于文化研究所代表的理论叙述方式，没有充分注意到制约文化不同领域的制度状况，他试图在批判分析和政策定位之间建立更加紧密的关系。[11]

三、米勒和尤帝斯的文化政策研究

乔治•尤帝斯、托比•米勒及贾斯汀•刘易斯①等人分别编著的《文化政策》[12]、《批判性文化政策研究读本》[13]在文化政策研究领域具有一定的代表性，走的也是文化研究路径，强调知识分子独立批判立场。他们运用话语和权力分析方法，历史地揭示了文化政策和制度背后潜藏的规训和控制技术；通过根本性的语境重建，从而以批判的立场有效地介入文化政策领域。他们批评传统文化研究尽管有明确的推动社会运动的政治议程，但过度偏重于文本政治分析，是“革命修辞”（revolutionaryrhetoric）。认为文化研究如果要进一步发展，就必须关注作为社会文化治理体系重要构成部分的文化政策，所以他们更期望通过文化政策研究的导入产生一种新的领导象征，即以“改革志业”（reformistvocation）促使社会发生改变。《批判性文化政策研究读本》作为一本选辑，除了对批判性文化政策研究作了理论介绍以外，它还以不同学者在这一领域的代表性成果，建立起批判性文化政策研究领域的基本范式和研究方法。米勒和尤帝斯在《文化政策》一书中，首先从对文化与政策之间的关联，以及文化政策的历史与理论的探讨开始，展开文化政策的宏观和微观研究。他们认为：文化与政策主要在美学和人类学两方面产生关联：从美学层面上看，美学的标准是历史形塑的，文化起着指标作用，以区分品味和身份；从人类学层面上看，文化意指根植于语言、宗教、习惯、时代和空间的人们的生活方式。文化政策则是联结美学创造力和集体生活方式的组织力量，它借助系统、规范的行动引导，通过资金分配（或补助）和民众教育的方法来决定文化的走向，并由相关组织机构采纳执行，以完成目标。[14]（P1、6）米勒和尤帝斯认为，决定文化政策形成的参数包括六个方面的要素：其一，治理性（governmentality），这个概念来源于福柯，本来是用于解释现代性的行政设施，现代国家的兴起及其对个人的社会调控权力，米勒和尤帝斯借此概念把国家与公民关系的基础从司法型逐渐向管理型与技术型转变。[15]其二，品味性（standardsoftaste），在他们看来将品味哲学化的过程是与现代政府同时生发的，品味的形成就是文化管理或文化政策。其三，道德性，文化政策是把治理性和品味相结合，在个人或公众层面上，形塑与管理伦理不完整的主体。其四，竞争性，它体现在与社会政治的竞争，国家所有的文化补助支出，都要有补助的借口。市场机制和政府管控机制都无法单一运作，将文化同时当作是乐趣（凭藉着市场）和进步（凭藉着政府）的观念，在许多文化政策中是居于中心位置的。其五，认同性，政府的计划要既符合国家认同又要符合超国家认同。通过文本解读可以发现，许多国家的文化政策其实是源于在地化和全球化之间的特殊关系。其六，文化公民权，它经由教育、习俗、语言、艺术和宗教，达成“自身文化”谱系的保存与发展；它关系到文化多样性背景下对差异的承认。[14]（P4-29）研究方法上，米勒和尤帝斯把文化政策作为一个转变场域，通过批判理论寻求把知识结合到进步型的社会改变、社会运动，并以此位置思考权力、授权和责任问题。所以，他们的研究不是有关效率、效度和描述的政策研究，而是以理论、历史和政治为起点的文化研究。[14]（P3-4）他们认为：了解文化政策并介入它，是参与文化的一个重要部分，该途径可以更深层次的接触到文化的制度层面，拓展激进民主的文化政治。后来在刘易斯和米勒主编的《批判性文化政策研究读本》序言中，这一思想得到了更为明确的论述：“文化政策研究的批判路径是一个改良工程，它既需要理解文化政策传统上被采纳的方式，又需要理解严谨而富有想象力的其他方式。它还意味着有必要将进步的社会文化运动和技术官僚联系在一起。文化政策研究的批判路径既需要理论上的挖掘，又需要实用的其他选择”。[16]

篇(7)

关键词：贫困治理；治理能力；提升路径

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0031-04

DOI：10.13483/ki.kfyj.2015.03.007

贫困与贫困治理是一个全球性的话题。即使在西方发达国家，贫困依然是困扰性的社会问题。现代化和贫困化共生共存是当代社会的一个显著特征。尽管在过去的20世纪，人类社会取得巨大进步，但是缓解与消除贫困仍然是21世纪人类社会面临的重要任务。我国是世界上最大的发展中国家，也是世界上贫困治理成效最为显著的国家之一。自20世纪80年代以来，我国政府所实施的贫困治理战略在缓解贫困地区的绝对贫困状态方面取得重大进展。世界银行2013年的《世界发展指标》称，中国极度贫困人口占世界极度贫困人口总数的比例从1981年的43%下降至2010年的13%。但我国绝对贫困人口的基数仍然很大，截至2013年贫困人口仍有8249万，贫困发生率为8.5%。贫困发生率超过20%的有（28.8%）、甘肃（23.8%）、贵州（21.3%）、新疆（19.8%）、云南（17.8%）和青海（16.4%）等少数民族比例较高的6个省份。“绝对贫困现象基本消除”依然是全面建设小康社会的奋斗目标之一。贫困治理是任何一个现代政府不可推卸的历史责任，贫困治理能力也是政府治理能力题中应有之义。因此，在推进国家治理体系和治理能力的现代化进程中，探讨政府贫困治理能力及其提升路径问题，无疑具有重要的理论价值和实践意义。

一、贫困治理：政府不可回避的责任

在世界各国贫困治理实践中，基于自然环境、政治制度、社会结构、文化背景等方面的差异，贫困治理所需解决的问题不可能相同，也不是单一的。然而，无论在哪个国家和地区，无论引发贫困的原因有多么不同，贫困治理都是现代政府的一项重要职能。我国是社会主义国家，又处于社会主义初级阶段，贫困治理是政府义不容辞的责任。这既是世界各国政府的共性使然，也是由社会主义本质所决定的。

首先，政府承担贫困治理责任是市场经济中各国政府的必然选择。政府介入贫困治理的一个依据就是市场经济运行过程中不可避免的失灵现象。不同于政府运作的公平原则，市场运作是由优胜劣汰的效率法则主导，使得市场能力不足的群体陷入贫困境地。市场机制会导致强者更强、弱者更弱的“马太效应”。目前贫困发生率较高的省份主要集中于西部地区，一定程度上是由市场经济条件下区域不均衡发展引发的后果。贫困群体由于人力资本和社会资本的双重缺失，难以在劳动力市场上就业，因而处于就业权和保障权的贫困状态。实践证明，市场不是解决所有社会问题的灵丹妙药，在解决社会问题过程中，政府的介入是必然的，“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门，最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上许多国家中，公共组织是公民的‘最后的依靠’，他们正是通过不把效率置于至高之上的地位来立足于社会的”。政府是贫困群体的依靠对象，他们要摆脱贫困状态或者打破贫困循环需要政府建立社会保护政策进行干预。例如，联合国191个成员国一致通过旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半的联合国千年发展目标。

其次，政府承担贫困治理责任是社会主义本质的具体体现。我国长期以来形成了以政府为主导的贫困治理体制，政府主导一直是我国贫困治理的基本经验。社会主义公有制的建立，为我国从根本上消灭贫困问题奠定了经济基础和制度基础，当前社会生活中的贫困现象只是初级阶段生产力发展不充分的表现。我国政府向来高度重视贫困治理问题，坚持效率和公平相统一的价值取向。“发展社会主义市场经济体制，既要追求资源配置的效率目标，也要兼顾公平原则，更要对贫困地区采取有效的扶持政策。”20世纪80年代以来，政府广泛动员全社会的力量，按照统一部署，有组织、有计划、大规模地长期开展贫困治理行动，这在世界上是绝无仅有的。特别是针对贫困群体主要集中于西部地区的现实，在20世纪末推行“西部大开发战略”，以政策干预解决贫困地区的发展问题。我国是目前全球唯一提前实现联合国千年发展目标中贫困人口减半目标的国家。鉴于2013年底我国还有8 249万贫困人口的现实，2014年，国务院决定将每年的10月17日设为“扶贫日”，以动员社会更为广泛的力量共同推进贫困治理。“丝绸之路经济带”国家战略的推出，更是为西部贫困地区的发展进一步提速。

最后，政府承担贫困治理责任是社会和谐发展的现实要求。贫困问题已经是中国和谐社会建设中的一大隐忧，也是全面建设小康社会的一个“短板”。在向社会主义市场经济转型过程中，政府贫困治理目标是否实现，不仅关系到贫困群体的生活问题，而且关系到整个社会的和谐与稳定。我国目前社会生活中的一些失范现象和越轨问题往往与贫困相关联。贫困治理在现代社会里不仅是简单的经济问题，而且是一个关乎社会安全的政治问题。鉴于我国贫困群体依然高达8000万，贫困问题不能仅靠贫困者的自发努力来解决，政府要增强贫困治理的自觉性，自上而下地整合多种贫困治理资源来消除贫困。政府积极参与贫困治理是加强和改善民生，提高政府合法性的途径。政府在贫困治理过程中通过以人为本、以发展为导向的执政理念，着眼于提高贫困人口的自主脱贫能力，构建社会发展成果共享机制，进而保证贫困群体从社会发展中受益，实现社会问题的源头治理，从根本上维护社会和谐稳定。

二、政府贫困治理能力的基本要素

毋庸置疑，贫困治理是客观存在的政府责任，关键问题是政府责任的实现机制，而政府贫困治理能力的高低关系到这种责任能否实现。“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。”贫困治理也就是治理主体运用一定的方式满足贫困群体需要的过程。在贫困治理过程中，政府不再是唯一的治理主体，但政府通过优化治理结构来塑造多元主体的关系；贫困治理方式则是政府通过制度供给，来保障贫困治理的实施和可持续性；贫困治理目标也不限于以物质资源满足需要，而是更多地为贫困群体创造发展机会。因此，政府贫困治理能力的基本要素包括结构优化能力、制度保障能力和机会创造能力。

（一）贫困治理的结构优化能力

贫困治理结构是近年来国际社会在贫困治理研究和实践中提出的一个概念，是把贫困理论与治理理论相结合的一种尝试。贫困治理结构是在贫困治理过程中对多元主体之间权、责、利关系的一种规定，是形成多元共治格局的基础。贫困治理结构能充分利用政府、市场和社会三方面的力量，吸纳一切可用资源投入贫困治理行动，解决政府贫困治理资源不足的问题；通过严格规范治理主体的责、权、利，达到合理分工、优势互补的效果；通过动员作为治理对象的贫困群体，塑造他们在贫困治理中的主体意识。在贫困治理结构中，贫困治理的行动主体不再限于政府，社会组织、企业组织和贫困者自身都可能是行动的参与者。但是，贫困治理结构必须由政府建构，因为面对分散的多元主体，只有政府才能把各方面的资源整合起来，投入到贫困治理行动中。特别是我国业已形成的以各级政府为主体的组织体系是贫困治理结构不可或缺的组成部分。政府优化贫困治理结构的能力体现为：一是政府通过经济政策和社会政策引导贫困治理资源配置，创造有利于贫困治理的政策环境；二是政府动员企业和社会组织参与贫困治理，逐步形成贫困治理中“一核多元”的治理格局；三是政府监管企业和社会组织的贫困治理行为，确保贫困治理行动的公益性和福利性。

（二）贫困治理的制度保障能力

制度的本质是对利益关系的调整，有效的制度能够为个体提供有效的利益激励机制和充分的自由选择空间，同时，也提供了利益约束机制以规范人们追求利益的行为。经过30多年的改革开放，我国已经成为世界第二大经济体，生产力的发展为消除绝对贫困问题提供了充分的物质基础。但是，市场经济是以追求利润为导向的，在市场经济体制尚不健全的情况下，人们往往由于过度关注和追求效率而不可避免地对公平构成损害，导致贫富差距日益扩大，从而使相对贫困现象更加凸现。因此，政府需要通过建立相应的制度规范对市场经济缺陷进行矫正，以制度规范来保障弱势群体的基本权利，维护社会公平正义。与此同时，在当前的贫困治理实践中，一些投机行为和违规现象也是客观存在的，迫切需要通过制度建设来加以约束和规范。政府在贫困治理中的制度保障能力体现为：一是运用掌握的公共权力进行制度供给，建立社会正式运行规则，保障贫困群体权利的实现；二是合理引导非正式规则，对社会上业已存在的那部分合理的规则予以正式承认，如把社会互助的文化传统上升到制度层面；三是制定制度的执行机制，确保制度得以执行，使贫困群体真正享受到制度所带来的福祉。

（三）贫困治理的机会创造能力

政府有责任为社会成员提供发展机会，唯其如此，政府才能证明其存在的正当性和合法性。对于大部分贫困者而言，他们正是缺少相应的发展机会，导致发展权难以实现。从这个角度出发，贫困可以被视为因发展权被剥夺而导致的发展不充分现象。同其他社会群体相比，贫困群体所拥有的社会发展机会最为稀少，“先赋性”的优势机会谈不上，在自致性取向的机会获得中，他们也处于被动的甚至是无奈的境地。即使在美国的种族改革中，受益的是黑人的中产阶层，黑人中的底层受到种族和阶级的双重歧视，依然是“真正的穷人”。对于缺少社会资源的贫困群体而言，发展机会就是保证群体内每一个社会成员都能被公平地对待，都有机会发挥人的自身潜能和实现人的全面发展，而不是被排斥在社会经济进程发展之外。政府在贫困治理中的机会创造能力体现为：一是通过发展生产力为社会成员提供更多的发展机会，只有持续的发展才能为社会成员的发展拓展空间；二是消除各种社会排斥现象，为贫困群体共享社会发展成果创造条件；三是提高贫困群体的发展能力，使他们同样能够分享社会发展成果，获得平等的发展机会。

三、政府贫困治理能力提升的路径选择

当前我国正进入改革发展的关键时期，政府承担着更为艰巨的贫困治理任务。政府贫困治理既面临着巨大历史机遇，也面临着前所未有的时代挑战。因此，政府应积极吸取世界其他国家贫困治理的经验和教训，采取一系列积极措施，提升贫困治理能力，确保政府贫困治理责任的实现。

（一）优化现行贫困治理结构，推动政府、市场和社会三种力量的有机结合

我国长期以来形成的以政府为主导的体制在过去的贫困治理实践中发挥着重要功能。但是，政府主导型体制的治理绩效呈现出边际效应递减的特征。在新阶段的贫困治理实践中，政府以贫困治理体系现代化为目标，优化现行贫困治理结构，引导市场力量和社会力量参与贫困治理，以弥补政府主导型体制的不足，形成贫困治理的长效机制。

首先，厘清政府与市场的职能界限。政府承担贫困治理责任并不意味着政府要包办一切。虽然政府在贫困治理中处于不可替代的主导地位，但政府也存在资源不足、效率不高等缺陷。因此，必须优化现行贫困治理结构，正确界定政府在贫困治理中的职能，防止政府在实践中的“越位”和“缺位”现象出现。政府贫困治理职能主要体现在目标凝聚、资源整合、工具创新、风险防控和责任监督等方面。贫困治理同样离不开市场机制的作用和市场经济的发展。以商品交换作为基本前提的市场经济，能够推动贫困者寻找新的生产要素，刺激他们分享市场分工带来的利益，提高经济活动效率，取得更好的经济效益。在贫困治理实践中，政府应遵循市场经济的运行规律，使贫困地区的政策优势与经济组织的资金、技术和生产经营等优势结合起来；用经济利益作为纽带在经济组织与贫困群体之间建立契约关系，推动贫困群体参与市场活动。

其次，构建多元的贫困治理组织体系。在以政府为主体的贫困治理战略中，我国贫困治理体系的运作主要依靠行政组织，由此建立了一套庞大的从上至下的“科层式”的贫困治理组织体系。在这样的组织体系中，尽管动员了广泛的社会力量参与，但社会组织往往被纳入行政序列，变成了准政府行为，这在一定程度上弱化了政府在贫困治理中的带动力和影响力。那些没被纳入行政序列的草根性社会组织，则因合法性不足而在贫困治理实践中处于尴尬境地。政府在贫困治理中的具体行动是重要的，但更重要的是政府的目标凝聚能力和资源整合能力。贫困治理要以政府的行为带动、组织和影响多方面组织参与治理行动。构建多元的贫困治理组织体系，政府要采取以下措施：一是保障具有官方背景社会组织运作的独立性，使其贫困治理行动由现在的准政府行为转变为民间行为；二是引导和扶持民间组织参与贫困治理，逐步改善民间组织参与贫困治理活动的社会环境；三是建立国际交流合作平台，鼓励国际组织参与国内的贫困治理，统筹运用国际国内两种治理资源。

最后，建立贫困群体参与贫困治理的机制。由贫困者参与形成的自下而上的贫困治理机制是整个贫困治理结构的重要组成部分。国际组织贫困治理的经验表明，让贫困者参与贫困治理行动，借助群体力量获取和提高适应市场的能力，是贫困治理取得成功的关键；反之，缺少贫困者的积极参与，政府的贫困治理计划则难以有效推行。政府要为贫困者主动参与贫困治理创造条件：一是鼓励和引导贫困群体建立互的经济合作组织，加强市场经营能力，化解在市场经济中的原子化困境；二是推动参与式规划，形成贫困者主动参与贫困治理决策的有效渠道；三是为贫困者监督政府贫困治理政策的执行过程创造条件。

（二）政府要加强贫困治理制度建设，维护社会公平正义

当前我国政府贫困治理的制度建设相对滞后，造成各级政府只注重贫困治理的暂时效果，没有建立贫困治理的长效机制。任何制度都必然是内在约束和保障性的有机统一，制度对运行主体和作用对象都同时具有保障和约束作用。我国的贫困治理已进入攻坚阶段，为从根本上保障贫困治理成果，政府要加强相关制度建设，从制度层面推进贫困治理。

首先，完善城乡最低生活保障制度。随着经济体制改革的不断深入，我国城乡居民的最低生活保障体系已经基本建立，这一制度对保障城乡低收入群体的生活起着不可替代的作用，为城乡贫困群体构建一张“安全网”。与此同时，我国城乡居民最低生活保障标准是很低的，覆盖范围也有限，依然有大量的贫困群体没有被纳入城乡最低生活保障之中。鉴于最低生活保障制度的“兜底”功能，把贫困人口和贫困家庭全部纳入低保范围成为一种现实选择。城乡居民最低生活保障制度的改革方向包括：一是逐步统一城乡之间、区域之间的最低生活保障标准，以居民生活金的名义向符合条件的居民发放；二是适应户籍制度改革，逐步把符合条件的农民工家庭纳入最低生活保障；三是提升最低生活保障标准的筹资层次，短期内增加省级财政的投入，最终由中央财政承担。

其次，完善城乡社会救助制度。最低生活保障制度在收入方面满足了居民的需要，但他们还有其他方面的需要也要加以满足。我国新出台的社会救助政策逐渐走向综合性救助，其内容既包括生存性救助，也涵盖发展性救助。既注重传统生活救助，又包括医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助等方面。根据社会经济发展的要求，我国社会救助制度改革和发展的目标，应该以国家财政拨款为主，积极倡导和利用社会捐助，实现社会救助和慈善事业的有效衔接，缓解城乡贫困现象。城乡社会救助制度的改革方向为：一是进一步制定《社会救助暂行办法》的实施意见，确保主要措施在各地落实；二是消除社会救助中的户籍排斥现象，逐步把城市农民工群体纳入社会救助的范围。

最后，完善社会保障制度。社会保障制度是人类社会进步和发展的产物，更是现代社会文明的重要标志。随着社会主义市场经济体制的初步建立，市场竞争日趋激烈，一部分群体因为先天的或者后天的原因被边缘化，成为社会弱势群体。政府应通过积极建立和完善社会保障制度，确保这部分人能够分享社会发展成果。完善社会保障制度，不仅是适应建立社会主义市场经济体制的要求，更是巩固党的执政基础的需要。社会保障制度在我国正逐步建立，适应新阶段贫困治理的要求，完善方向包括：一是完善社会保障立法，实现社会保障体系的整合；二是逐步扩大社会保障的覆盖范围，消除社会保障的分割现象；三是特别重视农民工群体社会保障体系的建立与完善。

（三）政府要关注贫困群体的发展能力，实现社会发展成果共享

政府推动生产力发展可以为社会成员提供更多的就业机会，提供更多的生活选择，从总体上提高社会成员的福利水平。然而，由于社会成员先天的或后天的差异，每位成员在经济发展和社会进步中的受益程度是有区别的，政府要为社会成员提供平等的发展机会，尤为重要的是关注贫困群体发展能力的培养和发展机会的获取。目前我国正积极在贫困发生率较高的西部地区推进“丝绸之路经济带”建设，无疑会为该地区带来更多发展机会，而能否利用发展机会取决于贫困群体的发展能力。

首先，以教育培训提升贫困群体的人力资本。贫困者的发展机会主要靠其适应社会的能力来体现，这又与个人的人力资本水平相关。马克思认为，“要改变一般的人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练”。贫困在某种意义上是个人发展所必需的机会与能力被剥夺，即人力资本的贫困。贫困者对知识的渴望毋庸置疑，但因为信息闭塞和经济困难，他们缺少获取知识的机会。政府应该成为贫困者获取知识和技能的主要推动者，从以下几个方面提升贫困群体的人力资本：一是在贫困地区促进教育均衡发展，提供更多的优质教育资源；二是在贫困群体中开展免费职业技能培训，提高他们的就业能力；三是为失业人员提供免费的职业技能培训，避免他们因长期失业而致贫。