公共财政的目的精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共财政的目的范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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一、什么是公共财政

财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家(政府)财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动(分配活动)目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型(模式)或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。

社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求?既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿(偏好)提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好(大多数人的意志)进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。

二、如何正确理解公共财政

上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：

1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。

2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。

3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。

公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或x-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务(公共支出)水平和组合?选民在政治市场上是自主的吗?谁的偏好最重要?x-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。

4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。

5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家(政府)为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。

三、澄清认识误区创建我国公共财政

客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：

1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家(政府)财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。

2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。

3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。

在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。

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一、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

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摘 要 随着我国经济的快速发展，加强相关的财政管理工作也越来越重要，尤其是对于财政支出的管理和监督，其对于规范财政支出和相关的经济建设具有重要的意义。本文就从这一问题出发，其中集中的分析和探讨了关于公共财政支出的绩效评价和考核管理。

关键词 公共财政 支出 绩效评价 分析

随着我国经济建设的大力开展，公共财政作为一项重要的财务，其在发展和管理的过程中具有重要的意义。对于公共财政的支出来说，它是进行资源配置和管理的重要组成部分和有效手段，但是在其支出的过程中也面临着一系列的问题，因此保证公共财政的支出效果也就受到人们的热切关注，这就需要我们重点做好公共财政的支出考核和分析。在这个过程中需要我们对于公共财政的支出有一个良好的管理评价体系，同时也要有科学完善的预算审核和管理系统，而在公共财政支出之后还要进行科学有效的监督，以保证财政在支出之后的实施效果，从而保障财政资金的安全性和完整性，能够真正的为经济建设发挥作用。

一、对于公共财政支出绩效评价的认识

公共财政支出作为一项重要的资金支出，它在我国经济建设的过程中具有重要的意义。所以必须充分的保证资金运行的效果，进而才能够实现财政资金的有效运用，取得实际的建设效果。这样一来就需要我们对公共财政的支出做好各项监督和绩效评价，对于公共财政支出的绩效评价来说，其具有重要的意义和积极的影响，通过有效的公共财政支出绩效评价管理，我们可以实现对财政资金运行的有效监督，同时保证其公开性和透明性。

对于公共财政支出行为来说，需要保证其支出的科学性和有效性，能够客观的对财政支出的进行跟踪监测，而财政资金的支出绩效评价就在一定的程度上提供了前提保障。通过公共财政支出绩效评价和管理，相关的财政管理部门可以在支出之前、支出的过程中、以及支出的过程之后进行全面有效的控制和监管，在进行绩效评价的过程中也能够对资金投入的风险以及相关效益进行分析，准确的了解财政资金的动向，进而规范相关的支出投资行为，提高资金使用的科学性和有效性。与此同时，进行有效的公共财政支出管理，还能提高公众对于政府的信任度，对于一些重要的工程项目建设和管理来说，也做到了及时有效的控制和管理，进而保证工程项目的开展和建设。而对于财政执法和监督管理部门来说，也更加有利于其对于财政资金的监督和管理，保证了资金使用的规范性和科学性，进而使得财政资金使用效率大大提高。当然，在这个过程中我们也实现了资源的合理配置和管理。

二、公共财政支出绩效评价过程中存在的问题

对于我国的公共财政支出监管来说，其在绩效评价管理方面起步还相对较晚，在具体的实施和管理过程中，虽然取得了一定的效果，但是依然存在着一系列的问题，下面笔者就将针对这些问题展开相应的分析和探讨。

1．在进行公共财政支出绩效评价的过程中，其关注的重点是在支出分配上，而对支出后的绩效评价管理还不够。在当前的公共财政支出管理上，对于公共财政预算支出和支出后的合规性上评价管理的程度还不够，在这方面还需要一套科学的、完整的的体系来进行绩效考估和评价，从而对资金支出后的实际效能以及经济性上进行管理。如果当期的财政支出管理只是在支出分配合理性上的管理和评价，那么就具有很大的局限性，也不是真正的公共财政支出绩效评价管理。

2．在公共财政支出绩效评价中没有有效的评价管理指标。对于公共财政的支出管理来说，要想实现其有效性和科学性，那么就要有可以衡量和考察的指标来进行管理，只有这样公共财政支出评价才会取得实际的效果。在当前的公共财政支出绩效评价指标中，一些评价指标的设定还相对比较简单，只是在进行绩效评估和考察的过程中进行了量化，但是还不能够全面有效的反应真实的情况。

3．在进行公共财政支出的过程中，对于相关的支出预算管理还存在着一系列的问题。对于公共财政的支出管理来说，保证其预算的科学性和有效性具有重要的意义，但是在当前的评价和预算管理当中，对于预算支出论证的还不够充分和有效，而且在资金预算支出之后，对于项目的管理和监督较少，没有很好的进行相关的资料统计，做好相关的记录。而且在一些项目的预算申请上还存在着只要资金，而不注重实际绩效的情况，这些问题的出现都给公共财政的支出管理带来了困难。

4．在公共财政支出的绩效评价过程中，没有形成有效的评价约束管理机制。我们知道，保证公共财政支出的科学性和有效性，重要的就是要做好支出后的各项评价和管理，但是在当前的公共财政支出评价过程中，尤其是在绩效评价和管理的过程中还没有很好的监督和管理机制，这样一来对于公共财政支出的绩效、存在的问题以及需要承担的责任都没有强有力的约束和监督。这样一来在进行相关的考核和评价过程中，难免会出现不符合实际情况或者是出现偏差的情况。对于公共财政支出的绩效评价效果也就很难保证。

三、关于强化公共财政支出绩效评价的措施和建议

通过以上的分析和探讨，我们发现在当前的公共财政支出绩效评价过程中还存在着一系列的问题，这些问题的实现需要我们进行科学有效的分析，从而有针对性的进行改革和完善，进而保证改革财政支出的科学和有效。

1．加强对公共财政支出绩效评价的重视。对于公共财政的支出和管理来说，它是一项系统的工作，在这个过程中我们一定要加强对支出绩效评价的重视，在进行公共财政支出的过程中加强监督和管理，在支出的过程中要加强决策的科学性，与此同时在支出使用的过程中，也要建立相关的措施和管理条例来进行监督和约束，从而保证其实施的效果。针对这一问题，相关的财政管理部门一定要重视起来，在财政支出的各个方面加强监督和管理。

2．按照公共财政支出绩效评价的要求来进行支出管理。对于公共财政的支出管理来说，一定要做到合理的支出，也就是说在进行公共财政支出的过程中要做到量入为出，在进行相关的财政支出控制和管理上，需要进行有效的分析和评价，进行科学合理的支出，这样一来也有利于财政支出的绩效评价和考核，避免出现财政资金的不规范使用。

3．设置科学有效的评价考核指标和管理指标。对于公共财政的支出绩效评价来说，我们要通过科学化、标准化的指标来进行管理，也就是说在进行相关的考核和管理的过程中有相应的标准可查，进而来进行规范化的管理，保证公共财政资金支出的实际效果和有效性。

4．建立起完善的公共财政支出绩效评价管理体系。公共财政的支出绩效评价是一项重要的管理过程中，而且在实施的过程中，需要一系列的工作要做，那么在这个过程中我们一定要加强相关方面的控制和管理，这样一来也就需要一套相对完善的评价管理体系来进行约束和管理。一般来说，进行公共财政的支出评价有两个方面的内容，一个是对其进行定量评价，另一方面就是进行相关的定性评价，在这个过程中不同的评价管理需要有不同的评价标准，所以必须建立起有效的评价体系来进行分类管理和监督。

5．做好公共财政资金的考核和管理。做好公共财政资金的支出绩效评价，重点就是要做好对资金使用的管理，那么就要在实施评价的过程中有具体的资金使用核查账目，在这方面需要做好财政资金使用的记录和管理，以便于在进行相关的绩效评价管理中进行审核。

参考文献：

[1]李有志.中外公共支出的绩效评价比较分析.财贸研究.2008.7.

[2]窦玉明.财政支出效益的评价与探究.财政研究.2009.8.

[3]吴哲华.关于公共财政支出的绩效评价问题探究.财务管理.2010.4.

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公共财政制度是我国财政改革的长远目标，对于怎样恰当地对公共财政进行定位，理论界在某些方面还存在不同的意见，甚至不愿意使用“公共财政”这个名称。但是，无论从政府的财政规划方面，还是诸多财政杂志来看，“公共财政”这一称谓事实上已经越来越普遍化，被越来越多的人认可。因此，对于公共财政的界定，需要形成一个明确的意见，以适应现实的需要。

一、公共财政的一般界定

从本质上来看，公共财政与财政、国家财政并没有差别，都是特指国家进行的分配活动，都涉及财政收支、财政平衡、财政管理等内容。它们在中文名称上的不同，主要是翻译的问题，英文中的财政概念用“public finance”来表示，如果对其直译就成了“公共财政”。然而“finance”一词具有多种意思，可翻译为“财政”、“财务”、“金融”等，只有在其前面加一个“public”进行限定，才能明确地表示“财政”这一概念。可见，“公共财政”和“财政”都对应于“public finance”，二者并无本质区别。财政是国家进行的分配活动，本来就是公共性的，因此，在“财政”一词加上“公共”二字似乎有同义反复之嫌。

虽然从本质上看，公共财政与财政具有共性，但是，由于历史上认识偏差的原因，使二者出现了一定的差异。在改革开放很长一段时间，“人们习惯上把资本主义社会的财政称为‘公共财政’，而把社会主义财政称为国家财政，是生产建设性财政。这样一来，约定成俗，公共财政就成为资本主义财政的代名词，自然两者之间就有了根本的区别。”①另外，从相关的理论研究来看，公共财政的讨论多是西方财政学上的一些内容，由此可见，我国的公共财政研究在若干方面是与西方财政理论紧密联系在一起的。笔者认为，公共财政是“市场经济条件下的一种财政模式”。其主要原因可以从现实经济和财政理论两方面来认识。

政府的财政活动属于经济范畴，资本主义国家的基础经济制度是市场经济制度，按照的观点来看，经济决定财政，因此有必要对西方国家的财政进行重新认识，不能把公共财政等同于资本主义财政。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，政府和理论界都认同了要构建适应我国特色的公共财政制度，那么，公共财政也就不可能是独立于国家财政之外的财政，而只能是国家财政的一种；是与我国原计划经济体制下所实行的财政模式不同，与市场经济体制相联系的财政模式。

之所以认为公共财政是国家财政在市场经济条件下的一种财政模式，还因为公共财政理论中的市场失灵论。无论从古典的自由主义理论，还是近代的政府干预主义，政府财政活动的主要目的都是为了弥补市场失灵。古典经济学的财政思想，来源于亚当。斯密在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》一书中。其学派反对国家干预主义，主张实行“廉价政府”，一般都认为国家的财政支出不具有生产性，应该尽量控制，而让市场这只“看不见的手”来实现资源的优化配置，认为市场机制可以实现经济发展的各种目标。因而财政支出的范围仅限于市场机制无法作用到的国防、司法、公共工程、公共机关等方面。这一观点在西方持续了一百多年，财政一直也都限制在特定的范围内。

但是，20世纪初资本主义国家在自由市场经济条件下发生的多次经济危机，导致了严重的社会萧条和动荡。许多经济学家开始认识到古典的自由市场经济并不能自动实现资源的优化配置、经济稳定发展、充分就业等宏观经济目标。经济发展中存在许多市场自身不能解决的问题，即所谓的“市场失灵”。为了弥补市场经济的不足，英国经济学家凯恩斯建立了全新的政府干预主义理论。主张通过政府的财政支出来影响社会总需求，从而保障经济的平稳运行和发展。在20世纪中期，资本主义进入了一个“滞胀”时期，一些经济学派如供给主义、货币主义等派别又开始重视自由市场主义，他们认为政府的大量干预并没有带来比市场更多的效率，从而反对过多的政府干预，让市场自身去解决问题。

纵观西方市场经济国家的财政，其基本要点有：第一、政府财政的支出范围主要着眼于社会公共需要方面，不去干涉市场经济能够处理好的私人需要方面，不直接介入社会生产性领域，把社会资源配置的主要任务都交由市场去完成；第二、财政支出十分注重效益的提高，并采取各种数量方法如成本效益法、最低成本法等来进行财政支出决策，只有具有较大效益的项目财政才会介入；第三、预算管理制度化，市场经济条件下社会经济生活逐渐复杂化，财政本质上作为一种利益分配的关系，必须建立相应的法治制度，才可能保障财政分配达到预期目的；第四、在财政体制上坚持分权制下的制衡，社会公共需要是有区域性的，政府提供的公共产品也具有地域性，地方政府在处理地方事务上比较有效率，所以，适当的分权有利于经济效率的提高，但是，各地之间又有很大差别，财力也各不相同，所以，权力也不能下放过多，还要保持一定的制衡力量；第五、坚持税收负担的最小化来设计税制，在设计税制的过程中充分考虑公平与效率的关系，尽量做到“税收中性”，在征税的过程中努力降低征管成本和纳税人的奉行成本。

二、公共财政（public finance）的内涵与特征辨析

关于财政（public finance）的定义，早期的西方学者认为，财政是政府收入和支出的管理，或者称之为政府资金的征收、使用和管理。我国传统财政学关于财政的定义，尽管表述各异，大体上还是概括为国家的收入和支出活动，甚或将收支活动等同于分配活动。在现代市场经济条件下的public finance，日本岸田俊辅在1978年的《图说日本财政》将其定义为“政府所进行的经济活动”②，美国马斯格雷夫在其1973年初版的《财政学理论与实践》一书中的序言中说：“财政这一名词，传统地应用于包含税收和支出措施的那套政策问题。这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平的，不过这个名词已为人们所熟知，而且称之为公共部门经济所引起的误解将不会更少些。”他在该书1980年第三版中说：“本书论述公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括它对资源利用的水平和配置，以及它在消费者之间的收入分配的全部关系。虽然我们的主题是归属于财政学的，但它涉及到问题的资金方面，也涉及到实物方面。而且，它不单纯是个公共经济问题。因为公基部门是在和私有部门相互作用之中运行的，所以两个部门都进入分析，不仅支出和税收政策的效果有赖于私人部门的反应，而且对财政措施的需要也取决于财政措施不存在时私人部门如何行动。”③而中国前财政部长项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》一书认为，财政，也叫“国家财政”，是以国家为主体；通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动④。厦门大学张馨教授在《公共财政论纲》中的定义是：公共财政（public finance）指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式⑤。

总之，中外传统财政学基于时代的背景和条件，把财政定义为收入和支出，如以现代市场经济的观点考察，实在是太偏狭了，有的学" 者将收支活动等同于分配活动更不足取。将财政定义为“政府所进行的经济活动”，表明public finance在现代市场经济条件下，已不限于财政收支及其管理，更不能限于货币资金管理，而要从政府与市场的相互作用，结合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观和微观的角度分析，强调财政是经济的一个范畴，甚至于用中文的“公共财政”来替代“财政”。但是，将财政定义为“政府所进行的经济活动”又失之过宽，因为无论中外，除政府的财税部门之外，央行、计经委、通产省、商务部等之类的政府所属机构，其经济活动断然不属财政。反观项怀诚和张馨的public finance定义，将财政定义为政府所进行的某种（类）经济活动，则有其合理之处。所以，公共财政是市场经济条件下的财政，已为大家所公认，尽管理论界的描述尚不尽统一，问题的关键在于对分配活动或经济活动的进一步界定，它既是对财政活动的高度概括，又涉及财政活动的范围，关系到以公共财政为基点的公共经济及其财务管理等诸项活动的范围、目标与方式。

笔者认为，public finance是国家为了实现其职能，凭借国家的权力，参与一部分社会产品或国民收入分配所进行的一系列经济活动。

1.public finance的理财主体是国家，具体包括各级政府及其理财专职机关，其理财主体具有层级性。这里的各级政府包括中央政府和地方各级政府，政府又设置具体的理财机关，专司相应的理财职能，如中国目前的财政、海关、国家税务局和地方税务局系统等。

2.public finance活动的目的是实现国家的职能，过去理论界对国家职能的概括一般指政治职能和经济职能，这没有错，目前理论界关于公共财政的核心演化为满足社会公共需要，是有其道理的。如果说前者的关系链为：国家或政府的职能——社会公共需要——财政的职能——……；后者的关系链是：社会公共需要——国家或政府的职能——财政的职能——……。

那么，问题的症结之处在于国家职能和社会公共需要的关系。就国家职能而言，“横看成岭侧成峰”，其既可分为政治职能和经济职能，也可分为阶级性方面的职能（对外进行战争或防御、对内维护统治阶级的统治等）和社会性方面的职能（提供公共福利、优化资源配置、公平收入分配、稳定经济并有适度的经济增长等）。再就社会公共需要来看，社会的即公共的，社会的职能亦即社会公共需要的职能，在传统财政学描述的实现国家政治、经济职能中，是包含着社会公共需要的，只不过公共需要在不同的历史发展阶段（如资本主义发展初期和当代资本主义时期、我国计划经济时期和市场经济阶段等），其内容、范围、方式有所差异，并反映着不同的生产关系。以此观，前述关系链诚可为：国家或政府的职能——社会公共需要的职能——财政的职能——……。

3.public finance活动的根据（或依据）是凭借国家的政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力。政治权力即国家作为主权者的权力。马克思指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力”⑥。政治权力为国家所独有，其主体就是国家，所以，政治权力即是国家作为主权者的权力。国家政治权力所涉及的对象范围，从地域的角度看，就是政治权力所能达的全部空间，如领土、领空、领海；从人员的角度看，就是该国所判定的公民或居民。政治权力在经济上实现的形式就是税收。

财产权力就是所有者的权力，所有者的权力不仅包括生产资料（含土地）的所有者权力，而且包括劳动力所有者的权力，其借以在经济上实现自己的形式，进一步分割为产业利润、商业利润、借贷利息、地租及工资等。由此可见，所有者的权力主体具有多样性，不仅包括国家，而且包括企业、单位和个人。就财政而言，这里的所有者权力主体就是国家，国家作为生产资料所有者权力或出资者的权力主体，以上缴利润形式参与国有资本及相关的资本组织形式的利润分配，在我国目前阶段，依国有经济的实现形式即经营形式的不同，进一步界定为直接上缴利润、国有股红息、承包费和租赁费等。（特殊的）行政管理权力，是就政府与市场的关系而言，若把政府也看作市场经济主体的一员，（特殊的）行政管理权力就是特殊的经济主体的权力，之所以特殊，在于其对象范围限于特定的对象、实施特定的管理所收取的规费和特许权使用费，其经济上的实现形式即是政府收费和政府性基金。至于国家的信用权力，不独体现在财政范围，央行行使的也是国家的信用权力。就财政而言，国家的信用权力在经济上实现的形式就是国库券或国债，或财政性贷款。就四种权力来看，政治权力和财产权力是财政依据的一般权力，行政管理权力和信用权力是财政依据的特殊权力。

4.public finance参与“分配”是过程而不是结果。如果把财政的结果归之于分配活动，这是正确的，但需明确的是，这是指社会再生产四个环节即生产、分配、交换、消费中的“分配”，亦即财政分配制约生产，生产又决定财政分配；财政分配与交换、消费相互影响、相互制约；财政分配与其他社会产品分配‘（如工资分配、价格分配、信贷分配、财务分配等）相互影响、相互制约。所以，从社会再生产的角度，立体的、多维的把握财政分配活动，是理解财政是一种分配活动的关键，但如果把财政分配活动仅仅归之于组织收支活动，则是有所偏颇的，是与现实经济情况不相符的。

5.public finance活动的结果是其一系列经济活动，具体包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等。这些经济活动的货币表现则为财政资金，具体包括财政收入和财政支出。

三、对公共财政模式的再认识

厦门大学张馨教授认为，公共财政是“与市场经济相适应的财政模式”⑦，中国人民大学安体富教授认为，公共财政实质是市场经济财政⑧，我们认为，只有在市场经济条件下，财政的公共性才真正取得独立、成熟、规范、完全的存在形式——公共财政，亦即市场经济财政⑨。所以，我们主张和赞同公共财政是市场经济条件下的财政模式这一观点，但公共财政这一财政模式和经济条件、国家财政是什么关系，显然有必要进一步研究。

理论界有一种流行观点认为，人类历史所存在的经济体制有三种类型，与此相适应，财政类型或模式也分为三种：自然经济——家计财政、计划经济——国家财政、市场经济——公共财政，应当说，这种分类有一定新意，但我们认为，既然财政就是国家财政、政府财政，公共财政就是国家财政的一种：市场经济条件下的财政，同理，国家财政中尚包括计划经济条件下的财政。

财政=国家财政 计划经济条件下的财政（生产建设财政或统收统支财政）

市场经济条件下的财政（公共财政）

顺便指出，理论界有人认为，国家分配论强调，财政本质也是“国家分配”，因而“财政”就是“国家财政”。还有同志认为，国家分配论是财政本质的理论，公共财政论是财政现象理论或财政模式理论⑩。笔者认为，国家分配论不应仅仅是关于财政本质的理论，国家分配论除本质论外，尚包括运行论、调控论、政策论等，当然，这些理论必然且必须随着条件的变化而发展变化，而发展了的国家分配论与公共财政论并不矛盾，所以，核心是要强化对市场经济这一条件的研究。

既然公共财政是市场经济条件下的财政，那么，与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓宽和规范了财政关系涉及的经济主体和分配范围，财政关系的主体涉及到国内外市场的参与者，涉及社会经济生活的各个层面，财政分配范围不仅扩展到社会再生产的各个环节，而且扩展到国内外市场及市场作" 用不到的范围。正因为如此，商品经济乃至市场经济，要求用法制规范财政关系的主体和分配范围，正确划分市场和财政各自作用的范围，凡是由市场能够解决好的，就让市场解决；财政转向市场作用不到或市场失效的领域或产品，凡市场管不好或管不了的，就由财政通过各种手段来管。与自然经济和计划经济相比，市场经济则改变了财政的运行过程，使财政关系的运行过程由经费供给变为经营管理，财政再分配也相应变为市场性的再分配和非市场性再分配相结合。这种变化，使市场经济条件下的财政关系运行不仅与自然经济中的财政关系运行有了原则区别，而且与计划经济中的财政关系运行也有了很大的区别，如果人们仍然用原有的某些理财思想来看待市场经济中的财政关系，必然要产生严重失误，造成财政运行过程的紊乱。所以，按照市场经济发展的要求，把财政关系纳入市场经济体制运行的轨道，是财政体制改革需要妥善解决的问题，诸如国库集中统一收付、部门预算、收支两条线、政府采购等应运而生。与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓展了财政的职能，随着商品经济的发展和生产社会化程度的提高，财政的职能有了明显的扩大和调整。在市场经济条件下，市场在资源配置、收入分配和稳定经济发展等方面起着基础性的作用，而财政分配正是立足于这种基础，成为资源配置、收入分配、稳定和发展经济最有效的调节机制，可以加速或抑制经济发展的速度，引导生产经营方向，调整产业结构、产品结构和技术结构，公平分配收入，平衡社会总供给和总需求等。如果没有财政的“第二次”调节，那就只能任凭经济的盲目发展，使社会经济处于波动或混乱状态。所以，市场经济的发展，不仅为财政关系的发展创造了物质条件，而且扩大并强化了财政的职能，使财政关系在现代经济生活中占有举足轻重的重要地位。

①安体富：《论我国公共财政的构建》；高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，北京：经济科学出版社2000年版。

②③王国清、程谦：《财政学》，西南财经大学出版社2000年版。

④项怀诚：《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年版。

⑤张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。

⑦ 张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。

⑧安体富：《论我国公共财政的构建》，高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社2000年版。

⑨ 王国清：《公共财政：财政的公共性及其发展》，《经济学家》。1999年第6期。

⑩转引自樊丽明等：《探讨财政改革，完善财政政策》，山东人民出版社2001年版。

主要参考文献：

[1]许廷星。关于财政学的对象问题[M].重庆：重庆人民出版社，1957.

[2]许廷星，谭本源，刘邦驰。财政学原论[M].重庆：重庆大学出版社，1986.

[3]刘邦驰，汪叔九。财政学[M].成都：西南财经大学出版社，1995.

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一、中西公共财政的相似点

我国和西方的公共财政，都是建立或基本建立在现代经济基础之上的，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它们都是与市场经济相适应的一种财政类型。因此，两者有着相同或相似的特征和内涵。

1.弥补市场失效。市场经济下，在市场有效的领域，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，以达到帕累托最佳状态。但是，在某些具有共同消费性质的领域和场合，就产生了所谓市场失效问题，其主要表现是：公共产品、外溢性、自然垄断、风险及不确定性等现象的存在，以及社会分配不公和宏观经济总量失衡等。此时，大体上就要求政府通过公共财政的收支而为市场提供公共服务，从而直接弥补市场失效。

2.为市场提供一视同仁的服务。等价交换是市场活动必须遵循的基本准则，这一准则决定了政府为市场提供的服务必须是“一视同仁”而不能是“区别对待”的。市场的统一性，决定了政府作用于某个或某些市场活动主体的过程，就是影响所有的市场活动主体的过程。现实地看，财政收支对各市场活动主体有时候还是“有所差别”的，但这只是政府安排公共服务的一个手段而已，是为了保证市场与资本的正常运行，因此，从根本上看，仍是“一视同仁”的，这与“区别对待”有着本质的差别。“区别对待”的原则否定着等价交换准则，进而否定了市场经济，它与市场经济是不相容的。

3.不以赢利为目的。赢利性是人们参与市场活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，一个根本原因就在于无法保证正常的市场赢利。作为公共财政主体的政府，是以政权所有者和社会管理者身份而展开各种弥补市场失效的活动，其活动具有非赢利性。如果作为公共财政主体的政府，其活动以赢利为目的，结果必然是经济活动政治化，从而导致整个市场经济体系的崩溃。

4.运行法治化。市场经济在某种程度上说就是法制经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然必须受到法律的约束和规范，必须依法行事，从而具有法治性。财政法治化，意味着社会公众可能通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为。

二、中西公共财政的不同点

导致中西公共财政差异的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生产力、生产关系等方面因素的影响。这里主要从生产力和生产关系的角度来阐释双方公共财政的同中之异。

1.生产关系性质的不同，导致了双方公共财政的性质及有无双元财政的差异。生产关系性质的不同，其中主要是生产资料所有制性质的不同，导致了我国公有制公共财政与西方的私有制公共财政的差异。西方的公共财政具有两重性：市场经济制度决定了它是公共财政，从而具有公共性；生产资料的私有制又决定了它是资本主义财政，从而具有剥削性。两者的结合，就表现为：在资本主义市场经济条件下，公共财政是公共性和剥削性的统一。同理，我国的公共财政也具有两重性：生产资料的公有制决定了它是社会主义财政，必须为属于全体人民所有的国有资本保值增值服务，从而具有增值性。这样，在社会主义市场经济条件下，公共财政就是公共性和增值性的同一。

进一步地看，在市场经济条件下，生产资料所有制性质的差异，还直接导致了我国的财政运行模式将是双元（结构）财政模式，即公共财政和国有资本财政，而西方的财政运行模式只是较单一的公共财政模式。这是因为，公有制经济是我国将要建立的市场经济的主导经济成分，赢利性是我国国有经济的基本性质，这构成了同样处于市场经济下的我国与西方国家的一个根本区别。处于非市场领域的政治性政府，其收支活动构成公共财政，这是中西财政的一致之处；处于市场领域的经济性政府，其收支活动构成国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处。两者的结合，决定我国财政模式的双元结构以及西方财政模式的单元结构。

2.生产力水平不同，导致双方发展型公共财政与发达型公共财政的差异。我国生产力发展水平，总体上是落后于西方发达国家的，这决定了我国将要建立起来的公共财政有着诸多不同于西方发达国家的特点和内容，形成了我国发展型公共财政与西方发达型公共财政的差异。在税收收入结构上，我国将长期以流转税为主，而西方大体上以所得税为主；根据理查·马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型分析，我国正处在经济发展的初级阶段，公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重，为社会提供通讯、交通、教育、卫生等基础设施和公共服务，促使经济起飞。而西方国家的经济大多进入成熟期，公共支出主要目标由提供社会基础设施转向提供教育、卫生、福利等服务，此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出，所占比重较大。

篇(6)

强化政府的公共责任是推动依法行政和依法治国的要害。政府责任监督是政府责任机制的组成部分。政府审计是政府责任监督体系中不可或缺的重要组成部分。按照国家宪法的规定，建立的和不断完善的我国政府审计制度，在维护和监督公共财政行为的真实性、合法性和有效性方面，具有不可替代的法定性和权威性。

一、公共财政的责任与公共财政审计

财政经济理论告诉我们，在市场经济体制下，市场是一种资源配置系统，是一种有效率的运行机制，但市场的资源配置功能不是万能的，它有其本身固有的缺陷；政府也是一种资源配置系统，财政是一种政府的经济活动行为；由于存在“市场失灵”和“市场缺陷”，为政府对公共活动的介入和干预，提供了必要性和合理性的依据。

财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障，代表国家支配和治理公共经济资源。在此过程中，国家的经济责任也转移到财政部门的预算行为和公共资金的分配使用；在现行体制下，财政活动主要应定位于弥补市场经济的缺陷，满足社会对公共物品的需求，建立相应的公共财政政策和制度，引导和不断规范用财财政行为，维护国家公共资源的合理和有效使用。

财政部门和政府其他的预算执行部门，作为公共资源的治理者，执行着国家的各项财政收支计划，其对公共资源行政作为的有效性，直接体现了政府的公共经济责任的履行。由此而言，公共财政的执行部门，不仅需要按照政府的公共职能使用财政资金，谋求社会的公共利益，而且，还有责任对公共财政资金进行有效的治理。

社会公共资源是有限的，有限资源的分配和使用，如何才能促进经济和社会的发展，以增加公共的益，这就产生了外部的评价问题。公共财政的支出，责任在于效率和效益，其根据就在这里。从这个意义上讲，加强公共财政的责任行为，提高公共财政支出的使用效益，是公共财政支出的核心问题。

党的十六届五中全会提出，要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，保持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面调解可持续发展的轨道。

科学发展观的提出，将为国家公共财政的体制发展，提供更加明确的导向，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政的框架，是现阶段及今后一个时期财政体制改革与发展的目标。财政改革的重点应转向优化财政支出结构，完善社会保障制度，加强公共物品的投资建造，完善财政治理制度的职能。使财政行为更好地维护社会公共利益、加强社会公共有效供给，促进经济社会的调解发展。财政的社会公共属性将更加明确。

公共财政的改革和发展，也给公共财政的审计提出了新的要求。公共财政审计是以国家法律法规为依据，对政府财政及其他预算执行部门分配、治理和使用公共资源，提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为，进行监督、评价和报告的独立控制活动，是与市场经济条件下公共财政相联系的一种财政审计形式。科学发展观的要求，公共财政的改革和发展，正促使审计机关进一步更新思想观念，调动审计理念，关注体制变化，从宏观的、全局的、辩证的、跨专业的角度，去研究和思索公共财政审计的发展问题。根据政府财政的工作重点和资金流向，更加突出对重点部门、重点资金的审计，更加关注财政公共资金的使用与绩效，更加顾及社会发展目标和民生的公共利益，即财政审计需要树立财政审计一体化的工作理念。

二、关于财政审计一体化的实践与讨论

关注科学发展，关注公共财政的走向，审计机关应重视对财政审计一体化的认识和目标把握。财政审计一体化在一般意义上可理解为：集中配置审计资源，对公共财政资金从收入组织、预算编制、拨付执行、治理使用等过程环节的审计；对公共财政资金的运动过程进行审计监督，并对其真实性、合规性和有效性发表审计意见；最终以审计报告和审计信息的形式反映审计成果，影响和提供对政府公共财政行为的决策评价。

财政审计一体化与传统的财政审计相比，在认识上更为深入，定位上更为灵活，组织上应更为周密。

首先认识上，传统的财政审计是针对本级财政（或者说对财政部门）的年度预算收支审计，侧重于预算审查、数据核审、批复程序、内部控制等环节的审查；而财政审计一体化更关注年度预算执行的一个系统性，从预算的编制、收入的组织，资金的拨付，预算的执行，使用的绩效加以检查和评价，沿着财政资金的走向进行重点沿伸和审计，因此，对公共财政资金运行一体化的认识和评价更加深入、更加全面。

其次，在定位上，传统财政审计的目标定位，主要侧重于收入的真实性和合规性。财政审计一体化的取向目标，更应注重公共财政支出的合规性和效益性；在资金的界定上，不仅要看财政预算资金，而且应该关注其他非税性资金和国有资产的运行；在审计项目上，不仅要看本级预算执行，而且应该关注财政性投资建造、专项资金使用治理，主要预算部门预算执行的情况。在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，来审视本地区财政综合经济的运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观层面的情况，结合党委政府科学执政的方向和经济社会发展的重点，来提升审计的运用成果。

其三，在组织上，财政审计一体化是审计机关在现有的审计对象、人员配备、装备手段、审计组织程度条件下，对审计资源的一种整合和配置，以求在规定的时期内，能最大效能地实现审计目标，提升审计成果。这种资源整合，不仅有审计对象的配置，还有审计力量的配置，包括社会审计力量、内部审计力量的配合。在审计对象、审计力量、审计信息、审计资源共享的条件下，审计一体化的价值取向十分清晰，审计职能的履行具有高度的统一性和针对性，这对审计组织者来讲，是一种考验，需要一种宏观的跨学科的驾驭意识，以便能生产出更好的“审计产品”。

有学者提出：“国家审计的产品就是审计信息”，这个观点十分形象和恰当，假如审计最终产品-审计报告和审计信息，最终只是会计数据的确认和罗列，而不能常常地适时地从财政经济一体化的角度提示分析，为党委政府的科学执政的领导和公共财政的分配导向，提供有益的审计评价和监督，审计的公共性监督和评价的职能必将弱化。

近几年来，在浙江省审计厅和杭州市审计局的领导下，杭州市下城区审计局在推进财政审计一体化方面作了如下的审计实践：

实践A：以预算执行审计为主线，以促进预算治理的规范性，提高财政资金的效益性为目标，在指导思想上树立为党委政府决策治理和人大常委会财经监督服务，推进公共财政审计制度的深入。连续三年来，审计机关对本地区财政预算执行进行客观反映和提示问题的同时，对预算执行中16项重要事项提出审计建议，引起了党委、人大、政府的高度重视，财政部门和有关政府部门有效执行审计意见，落实审计结论，区政府及有关部门随之形成一批政策性的规定，极大的丰富了财政审计的内涵，使审计成果得到有效的转化。

实践B：区审计机关连续二年推行了六个预算执行部门的决算审计，围绕预算执行，从预算编制的科学性、预算执行的严厉性、预算收支的合规性进行检查，拓宽和加强了区级预算执行审计的深度和广度，使财政审计一体化的工作，从预算编制的源头和预算执行的过程中统一起来，为人大常委会加强预算执行监督提供了审计依据。

实践C：围绕党委政府的工作中央，结合部门决算、财政绩效、专项资金、转移支付、政府采购等关联问题，拓展财政审计一体化的内容，探索对财政重要的专项资金的跟踪监督，在本地区已建立了对工业技改、商贸发展、农业开发、科技进步、外贸支助等五项政府贴息资金的年度定期审计制度，开始形成主管部门立项、财政部门分配、审计部门监督的工作运行机制，有效地促进了财政资金使用治理部门的责任意识，提高了财政资金使用的绩效性。

实践D：根据近年来，财政公共性建造投入增多的特点，按照省市政府的要求，我区落实和建立国家建造投资项目的审计制度，推进国家建造项目的必审制，审计机关全面介入国家建造投资的审计监督，并建立了有效的工作控制流程，二年半来，先后实施投资审计项目202个，核减和节约财政性建造投资5584万，为提高财政投资的绩效，筑起一条新的监督防线。

实践E：按照公共财政体制下，财政资金、国有资产一体化运营的特点，在财政审计一体化中加大对国有资产的监督和关注，二年来，审计机关组织了对八个部门（街镇）的国有资产资金审计，取得巨大的监督成效。为政府把握本地区重要的公共资源、国有资金、土地存量、公有房产、或有债务提供了审计依据，使公共财政在资金和资产二种形态上的资源配置基础更加清晰，为党委政府对公共资源的统一调控和运营奠定了决策基础。

浙江审计厅根据全省的审计实践和科学发展观的要求，以及公共财政审计体制发展的趋势，对财政审计一体化已经作出新的定位，提出：财政审计一体化，除有关原有财政审计内容为基础外，还应包括政府固定资产投资项目审计、政府基础设施建造投资公司的审计、其它财政收支审计和专项审计调查。上级审计机关对财政审计一体化范围和内容的涵盖，结合审计的实践来认识，我们认为具有很大的针对性，带来很大的启示，是一个切合实际的导向，值得引起我们在工作中深入研究和思索。

公共财政体制改革的深化和完善、科学发展理念的更新，标志着我们正步入构建公共财政建造新框架的阶段，公共财政体制的改革，也必然会激发审计环境和审计观念的全方位变革。在审计资源一定的情况下，解决问题的要害，要靠审计工作理念的转变，审计监督职能的调动，并善于把握工作的取舍，以从更高的层次上认识财政审计工作的发展和创新，更好地把握全面审计、突出重点的工作内涵。

三、推进财政审计一体化的对策思索

实现财政审计一体化，要树立财政审计“一盘棋”的观念，充分发挥审计各专业部门的优势，形成合力，统筹规划，突出重点，使审计机关的整体效能大于分兵出击，最终为社会公众和党委政府提供更加丰富的审计产品，使审计的成果得到有效的提升和利用。

（一）重视审前计划提高组织治理

审计一体化可以看作一项系统工程，涉及的面广点多，需要加强审计项目立项和审计计划编制的思索，做好审前调查方案的形成，按照财政资金的走向和资金运动的规律，确定本地区的计划目标。审计一体化工作，既是一个系统，就具备一定的网络和层次，具备一定的时段和对应。审计的组织需要跨越时空和项目的单一观察，从年度审计的重点和关注的倾向性问题，进行串联和分析，分而不乱，合而为一，以提高年度财政审计项目的组织化程度。财政审计一体化，对审计机关内部来讲，首先要做到审计项目组织治理的一体化，提高项目指挥调解、项目质量控制、项目问题综合、项目成果提炼的一体化。

（二）综合审计内容做到“六个结合”

审计机关内部各职能部门有着自己的特性和优势，在财政审计一体化的目标下，各专业审计都承担着为终极目标提供服务的责任。局部项目与整体工作目标是一个统一体，局部的问题不能局部看，应连贯看，综合看。从中得出公共财政资金运行的真实性、合规性和有效性，加强各单项审计项目的综合性、宏观性。

因此，在财政审计一体化中，应努力做到“六个结合”：（1）加强专业审计目标与财政审计目标的结合；（2）加强一般部门单位审计与财政预算执行审计的结合；（3）加强财政财务收支审计和财政绩效审计的结合；（4）加强经济责任审计与财政审计的结合；（5）加强专项审计调查与财政审计的结合；（6）加强审计信息化建造与财政审计的结合。

（三）整合信息资源构筑信息平台

我们说，从本质上讲，财政作为一个经济范畴，可以说是以国家（或政府）为主体的分配活动。财政收支体现了政府与其它经济主体之间的利益关系。财政审计一体化的实施，使这种“分配活动”和“利益关系”在一个新的统一体方面得到观察和思索。比如说一笔“财政专项资金”在预算执行审查中，观察的要点是程序和合规。但在审计一体化的组织中，将沿着资金的流向，一直跟踪到受益单位（企业）使用的真实性和有效性，得到的信息又反馈出该项财政支出的绩效性和必要性。

因此，在财政审计一体化条件下，各类审计资源的整合尤为必要。这既包括审计机关内部的审计资源整合，也包括外部的社会审计和内部审计资源的整合。这些纵横交错的审计信息，同置于一个公共的审计信息平台，通过各审计组信息的共享，使财政审计信息得到更好的开发利用。客观上，审计信息的一体化，信息的完备性，传导的流畅性，在财政审计一体化的项目治理中具有决定性的意义。非凡在审计计算机治理系统（OA）和审计计算机辅助审计系统（AO）条件下，使信息的搜索、传递、处理和反馈机制成为可能，审计信息的共享机制，将有助于财政审计一体化项目的有效推行。

（四）确定终极目标提高审计成效

推行审计一体化，其最终的目标，应该是不断深化财政审计的内涵，提升财政审计的质量，综合反映财政经济的情况和问题，形成具有价值的“两个报告”，为政府公共财政的发展提供评价，为人大常委员会审议财政的预算执行提供依据，使审计成果得到有效的利用。在新的历史条件下，审计机关年度财政预算执行的审计报告，要求立意高、力度强、容量大，具备全局性和宏观性，这是审计机关审计成果反映的最重要的载体，需要认真的把握。

由于财政审计一体化带来审计项目的多样化，也带来审计目标的多元化，在年度审计任务执行中，各审计组应按财政资金运动的不同环节，财政资金使用的不同成效，对审计项目提出不同的评价，提供分项的审计报告。客观上来讲，审计的信息或审计成果是丰沛的，但同时，对“两个报告”的综合整理难度也在相应提高。

篇(7)

（一）社会保障的性质需要公共财政的支持

社会保障的公共产品属性决定其与公共财政存在内在联系。当然，并非所有的社会保障制度项目都具有典型公共产品特征。尽管目前理论界对此看法不一，但社会保障中的基本保障，比如养老保险中的基本养老保险，其公共性是非常明显的[1]。

从社会保障具有互济性的角度来看，由于市场经济基础条件下，资源和个人能力还有社会环境的差异，个人所获得的劳动成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成个人生活条件的不同，会对社会公平造成损害。社会保障是在第一次市场分配之后，政府统筹社会财富，按照成员需要提供生活资料，是对社会财富的再分配，是将高收入阶层的财富以公共财政的方式转移给低收入的阶层。因此社会保障是社会成员之间通过公共财政的一种互济行为。

从社会保障具有风险负担性的角度来看，社会保障凭借社会的共同力量，保障全体社会成员的基本生存权利。社会保障的原理在于：把个人的短期较大的、难以抵御的风险，转化为长期较小的风险，并由社会共同分担。社会保障存在的前提即社会成员风险的可分担性。公共财政作为一种政府为主体的分配行为，目的在于满足社会的公共需要，追求社会的公共目标。

从社会保障具有收入再分配功能的角度来看，要想使社会成员对社会产品的分配达到社会公平，需要对收入进行再分配，使处于劣势者得到补充的社会产品份额。社会保障制度能够通过资金的筹集与支付，使社会产品的分配更加趋于符合社会公平的原则，维护社会稳定。而社会保障这一功能的实现需要公共财政的支持。

国家财政向公共财政的转变是出于对市场经济认识的不断深化，公共财政是以市场对资源配置起基础性调节作用为基础，是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政的功能是弥补市场的缺陷[2]。因此，公共财政的出发点与社会保障是一致的。社会保障作为公共财政运行的一种手段，作为社会公平的调节器，其作用的发挥需要完善的公共财政制度支持。完善的公共财政制度可以有效为社会保障提供稳定持久的制度支持。

（二）公共财政是社会保障的重要保证

首先，社会保障是公共产品。公共财政是一种契约财政，体现了政府与纳税人之间的一种契约关系，即政府收取税收，必须为纳税人提供满意的公共服务；纳税人为获取公共服务，必须付出纳税的代价。社会保障作为维护社会安全的稳定器、减震器和调节器，是纳税人需要国家提供的一种公共服务，具有消费上的非竞争性和非排他性，因此必须由政府承担起供给的责任，由公共财政提供财力的支持。

其次，社会保障是优值品。优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品。因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使其对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配置的最佳水平，从而造成资源配置不足的效率损失。

二、社会保障需要公共财政支持的现实依据

（一）社会保障资金缺口过大，个人空账规模空前

从1995年以来，中国养老保险开始实行“现收现付”向“统账结合”转轨，在这一过程当中，由于对转轨成本事先没有一个清楚的衡量，为确保基本养老保险基金按时足额发放，养老金的发放实际上占用了职工的个人账户，造成个人账户的基金因被用来弥补社会统筹基金的不足而存在空账运转，且要支付“空账户”的利息，形成社会统筹基金与个人账户因统账一体造成职责不清，进而导致统筹账户基金透支个人账户基金。所以，中国个人账户在一开始就出现了“空账”的问题，而且，逐年递增，达到一个相当大的规模。截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7400亿元，而且每年以1000多亿元的规模扩大。在北京大学的一次论坛上，劳动和社会保障部副部长刘永富透露了上述数字[3]。

（二）积累资金的收益率低于同期通胀率和空账规模上升的速度

社保资金的收益率远远低于同期的通货膨胀率，评估基本养老保险基金的投资绩效，通常采用的衡量指标是实际收益率，即基金投资取得的名义收益率扣除同期通货膨胀因素后的收益率。如果基金投资的名义收益率低于通货膨胀率，说明基金在同期内贬值。用这一指标衡量，银行存款和国债投资的实际收益率都不理想。例如，从社保基金成立几年来的累计收益看，按资本加权计算，社保基金累计收益率为11.48%，和同期累计通货膨胀率5.04%相比，高出了6.44个百分点[4]。同时考虑空账规模的上升也达到惊人的程度，中国的社保资金积累的速度远远赶不上空账规模和同期的收益率。

（三）社会保险费并未形成真正意义上的收支两条线管理

国务院《社会保险费征缴暂行条例》规定：全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动保险行政部门负责；缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应纳费额。条例同时又规定社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收[4]。根据条例规定，社保机构征收的社会保险费存入财政专户，依据国家有关规定，社会保险，财政部门需将保费的发放亦由社保机构负责。于是社保机构存入财政专户的社会保险费再返拨给社保机构由其发放。

（四）地区社会保障水平不平衡需转移支付调节

在中国经济发展水平不平衡，所以社会保障水平也很不平衡，社会保障水平取决于省级财政的规模和中央的转移支付规模，在2005年，社会保障支出最多的是辽宁，达到263.38亿元，占全国比重的7.84%，但人口比重最大的河南社会保障支出是168.06亿元，社会保障支出占全国比重的5%。按照瓦格纳法则来看：随着人均收入的增加，公共支出的规模也会加大。所以，要提高社会的社会保障水平，就要提高省级财政的收支能力，提高地区的人均收入水平。要缩小各地区间的差距，就应当加大中央的财政转移支付的力度，加大对落后地区的转移支付，尤其是社会保障的转移支付力度。

三、社会保障制度良性发展的公共财政举措

（一）增加公共财政收入来源，夯实社保资金基础

社保资金的来源依靠强大的国家财政支持，所以夯实社保资金的基础就要通过扩大税收来源，增加就业，加强中央财权等措施来增加国家财政收入，从根本上为社保资金提供强大的财力支持。但另一方面，由于个人账户空账和个人账户预期收益率低以及城乡二元社会结构的存在，出现了个人参保的积极性不高，社会保障覆盖面较窄这些问题，而且，目前中国社保基金的征缴率并不理想，普遍存在着漏报瞒报缴费基数的情况，企业欠费问题也比较严重。此外，大多数职工并没有按照实际收入上缴社会保险费，导致社保基金的来源大大减少。

（二）提高社保资金统筹层次，加大公共财政转移支付力度

首先，提高社保资金统筹层次。这是在国务院决定中所提到的，统筹层次的提高符合社会保险的基础理论，有利于统筹调剂。但本文的考虑主要是基于政府责任的承担方面，社会保障基金应达到全国统筹，原因是在目前达到省级统筹之后，并不能完全解决劳动力在全国范围内的流动所带来的保险转移问题，并且省级统筹必然会导致各地方权力的分割和对于中央财政的依赖。

社保基金的全国统筹有利于加大收入分配的力度，全国的退休职工都将以同一个标准领取保险金。我们设立个人账户制度主要是解决效率和激励问题，社会统筹所负责的基础养老金应该更多的考虑公平，至于不同地区的生活费用差异问题我想可以在实际实施中加入物价指数进行调节。

其次，中央对地方社会保障资金的支付是为了保证国家宏观层面的公平，但是一味依靠中央的转移支付力度会增大中央的财政负担，这也是不现实的。因此，最终社会保障的提高依靠的是地方对个人收入的提高，而这就要求地方政府要保证基本的就业。

（三）优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障基金

当前中国公共财政用于经济建设的支出比重较大，这是中国现阶段经济发展的要求。不容忽视的一个情况是中国当前的贫富分化也达到一个不得不解决的程度，所以，作为社会公平平衡器的社会保障必须发挥更大的作用。虽然中国的社会保障支出逐年递增，超过了GDP的增长速度，但是这部分支出覆盖的群体比较窄，所以要继续扩大社会保障的范围就应该加大社会保障的支出力度。

一方面要将大量的预算外资金纳入财政收入，当前中国公共财政存在一个大规模的预算外资金的收入，这部分资金的使用至关重要。使用不当会造成寻租腐败，所以应尽快完善公共财政体制以将这部分资金纳入财政收支体系，增加财政收入。另一方面要创新社会保障资金的收入，比如当前减持国有股，发行社会保障彩票等，但是开征社会保障税欠妥，税负过重不利于资本的引进和就业机会的创造。因此应该优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障资金。

（四）统一社保资金运营模式，建立保值增值新机制

根据各地社保资金结余较大、保值增值困难的实际，建议国家尽快修改《全国社保基金投资管理暂行办法》，明确社保资金在保证正常支出前提下的投资运营政策，尽量通过全国社保资金理事会等权威机构，将地方社保资金结余统筹运营，拓展投资渠道，重点投向电力、交通、石油等利润较高、收益较稳定的行业，使社保基金发挥更好的经济与社会效益，更好地促进社保事业的健康发展。

参考文献：

[1]洪银兴，刘小川，尚长风.公共财政学[M].南京:南京大学出版社，2003:3.

[2]肖莉.2004年社保基金收益率为2.43%[EB/OL]./chinese/FI-c/836684.htm.

[3]王东进.中国社会保障制度[M].北京:企业管理出版社，1998:19.

[4]中国统计年鉴2006[K].