乡村治理体系精品(七篇)

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篇(1)

[关键词]乡村治理；制度权威；正式制度

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0080-06

乡村治理是治理理论与乡村实际相结合、解决乡村问题的新模式。在当代乡村治理实践中，如何通过制度安排促成治理网络的一体化行动是特别值得关注的问题。由于当下乡村治理中存在的问题主要不是缺少制度规范，而更多是制度权威不强、制度效率较低、制度失灵频繁，所以在推进中国乡村治理机制转型的过程中，必须增强制度运作的有效性，重构制度权威。党的十八届三中全会提出到2020年要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，四中全会进一步提出了依法治国的制度安排，都凸显了乡村治理中制度权威建构的紧迫性和重要性。

制度权威是衡量制度发挥作用和有效性的重要标尺，表现为人们对制度的服从关系。乡村治理中的制度权威是指以正式制度规范作为乡村社会管理的基本准则，它包含两个方面的基本内涵：一是管理行为的基本准则，不是个体的或者少数人的意志，而是与现实发展要求相适应的制度规则，这些制度规则是人为制定的、组织和社会成员熟悉和知晓的正式规则，不是习俗、惯例等非正式的制度规范；二是管理行为的标准化、规范化和常态化，它能够使组织和社会成员理解、认可和认为合法。从这个界定可以看出，虽然制度分为正式制度与非正式制度，但本文所指的制度权威系以正式制度为基础。

一、乡村治理与制度权威的契合

乡村治理作为国家多层治理结构的有机组成部分，是在地方层次和制度上实现善治目标和可持续发展能力的改革过程。[1]而制度作为乡村治理的运作逻辑和规则体系，既要界定多元参与主体的权能边界，又要明确治理体系的根本价值。以此来建构多元行为主体的共同愿景，聚合人们的理性共识，进而保证治理体系的合法性和稳定性。

（一）乡村治理中制度权威建构的可能性

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为”。[2]就其功能而言，制度本质上是一种规范，它在一定意义上约束着人们的行为；就其内容而言，制度本质上是一种关系，它表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性。

治理的各种界定大多都涉及对制度及其权威的强调。比如全球治理委员会在其定义中强调，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我国学者俞可平认为，治理的基本内容是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[4]法国学者皮艾尔・卡蓝默提出了以制度伦理为正当性“内核”的合作关系原则，认为治理机制必须具有相应的理论规范或品质。[5]

治理概念中对制度的强调表明，制度是保障治理的基础性要素。公平、有效的治理必须以一个稳定、有序的制度框架为支撑，否则空谈治理将没有任何意义。[6]另一方面，治理作为改变传统社会管理体制、实现善治目标所采取的一种新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的认同和共识。这与制度权威的内在要求是完全一致的。正是在此意义上，治理结构可以被视为制度框架[7]，制度权威的建构被视为检视治理成功与否的重要标准。

理论层面的观察揭示了治理与制度权威的内在一致性。与此同时，乡村治理过程中的同构性也为制度权威的建构提供了可能。目前，虽然我国乡村发展形态各异、地方差异较大，但各地的乡村治理经历了大体相同的发展阶段、面临相似的发展问题、具有相似的发展要素、呈现出相似的利益结构。在顶层设计作为乡村治理发展的重要动力机制下，乡村治理中的同一性特点决定了其制度化发展的水平与大体进度，有助于“建立、维系或强化一个共享性制度权威”。[8]此外，对制度的尊重和服从也内在的包含了对体现为差异性的不同区域制度安排的服从关系。

（二）乡村治理中制度权威建构的必要性

制度既是多元行为主体进入治理的规则空间，也是治理行为的发生场域。制度权威在乡村治理中的作用，是要防止治理行为与公共利益的脱节和对立，从而避免社会冲突和治理困境。

1.制度权威是乡村治理的秩序化保障。社会公正、合理的前提在于所有社会成员独立于不同个体之外的、客观公正的标准――即制度，并赋予它权威。[9]在社会急剧变革的转型时期，面对复杂的利益纷争，乡村治理的内在秩序难以自觉生成，由外而内的制度权威就成为影响乡村治理变局的重要基石。首先，制度权威能够增强未来预期，消除人们的社会焦虑。在社会转型的大背景下，乡村成员的焦虑情绪更多来自于对未来不确定性的忧虑，这一忧虑情绪又会进一步导致人们之间的矛盾和冲突。制度权威的建构能够帮助社会成员消除远期无知、强化行为的稳定性和合法性。其次，制度权威能够最大可能地消除基层社会矛盾，保持社会稳定与发展。在传统的乡村治理模式下，基层社会矛盾往往表现为人与人之间的矛盾，从而导致了基层矛盾的多样性和复杂性。而制度能够提供独立于社会个体之外的客观标准，并通过聚合多元治理主体对未来共同愿景的展望和共同利益共识的达成，成为解决乡村社会问题的功能性资源基础。

2.制度权威有助于整合乡村治理的多元要素。在快速多变的后现代社会中，随着乡村成员权利意识的增强和资源配置的离散化倾向，其公共参与和利益博弈能力不断提高。承载着不同的利益诉求和行动目标，乡村治理中的多元主体极力挣脱传统的社会角色定位，形成利益纷争的各色场面，多元化的利益诉求隐含着乡村治理的诸多矛盾，由此，制度通过确定乡村利益的统一性和公共性规范着乡村成员追求自身利益的行为方式，从而维护乡村的稳定性和可治理性、另外，具有权威的制度体系是组织和动员多元力量有序参与乡村社会各方面建设的前提条件。乡村治理通过特定程序把个人偏好转化为社会决策，对于整合离散的乡村社会，输入现代性要素，并在此基础上建构新的治理秩序，有着重要意义。[10]

3.制度权威有助于乡村治理的可持续发展。制度权威的建构能够切实推进中央政府关于乡村改革的政策措施。中国的现实复杂性决定了改革走的是一条自上而下的路线，顶层设计是乡村改革的基本指导原则，保持与中央政府政策的一致性是保障总体改革顺利进行的基础。为此，遵循制度规则，严格程序，是稳步推进改革的基本前提。制度的广泛规束还有助于降低乡村治理中的交易成本和治理风险。交易成本存在于所有的治理转型中，但这个问题随着乡村治理中参与主体的规模增加、结构复杂和制衡机制的缺失而被放大和加剧了。制度设计通过规定有关行为规则和角色期待的治理框架，来渗透和连接乡村治理所覆盖的各个层次和不同角落，维系相应的治理机制。这种整合机制减缓了日益分化的社会对乡村治理的挑战，维护着乡村治理的内在结构，有助于其持续稳定的发展。

二、乡村治理中的制度权威缺失

“乡村社会的冲突问题，根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷，这些制度在构造基层政权的角色、权利义务及其和村民的社会关系方面，存在着内在的价值、目标和利益紧张。[11]应该承认，当下的乡村治理在很大程度上是农村旧的制度规范消解和新的制度规范重构的过程。但一直以来，中国乡村都是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，正式制度权威并没有真正地建立起来。目前，乡村治理中的制度权威存在以下问题：一是制度失灵，即现有的制度规范无法有效解决乡村治理中存在的问题；二是制度悬浮，即现有的制度规范未被有效地遵守和执行；三是制度权威碎片化，即不同来源、不同主体制定的制度规范彼此分割与独立，制度效果差异性较大；四是制度权威替代，表现为乡村治理中的非正式制度权威对正式制度权威的替代。

从一定程度上讲，制度权威是一个客体性概念，它取决于乡村治理的多元主体对制度合法性的认同，也取决于制度的性质、动员能力、执行条件等综合性条件。具体分析，乡村治理中制度权威无法有效建构的主要原因如下：

（一）制度权威与乡村治理之间的内在紧张

制度权威的核心目标是保证制度安排的有效实施，以相对稳定的运行规则和程序来应对乡村治理中的复杂性、降低治理成本。但从实际运作的角度来看，乡村治理往往以问题解决为中心，要求以更加灵活和弹性的制度框架来应对多元反复的利益博弈、对话与协商：事实上，乡村治理的评估标准更多关注具体问题解决的可行性、有效性，尤其是解决实际问题的能力：在这样运作逻辑下，制度的稳定性、封闭性特点与乡村治理所强调的适应性、灵活性无法有效兼容，形成二者之间的矛盾和紧张。

另一方面，制度权威是刚性的合法性象征，但是有效治理更强调合理性的调适。在现实的乡村治理中，制度的刚性程度越高，乡村治理的灵活性就会越少，其回应民众需求的有效治理程度就会越低，此时二者间的矛盾主要体现为制度权威约束下乡村治理的保守与呆板；而从有效治理的视角看，治理能力的增强意味着治理主体自由裁量权的增强，但由于治理的“灵活性”与治理过程中的制度“偏离”常常是同一现象的不同标签，在这个意义上，有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价的。[12]所以，无论是治理失效还是制度偏离，都会对制度权威的建构产生巨大的威胁。

（二）制度权威的碎片化

乡村治理中的制度权威碎片化是指由于权力分化、冲突缺乏协调和利益统一，导致制度相互分割、无法有效整合引发制度性的利益割裂，造成制度运行低效或目标偏离等低效治理现象。导致制度权威碎片化的原因有：

一是科层体制的影响。传统官僚体系是按照功能分化原则建立起来的，过于强调专业化分工及标准化工作流程。这不但造成了行政机关的本位主义，组织之间壁垒森严，而且由于缺乏利益协调与权责整合导致各行政部门出现条块分割和职能割裂。不同部门各有利益诉求，各有表达手段，围绕乡村治理出现众多的“文件打架”。另外，自上而下的制度贯彻也要要经过这些部门层层过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，制度不断变形。[13]

二是我国的改革属于渐进式改革，问题驱动的特点较强，缺乏整体性治理的思路。这在很大程度上导致制度回应的滞后性，制度设计目标各异、前后不一。另外，这种“临时性”与“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割与独立的制度结构，政治制度、经济制度和文化制度之间并没有实现无缝对接，城乡公共服务供给不均等，这在客观上导致了乡村社会的价值观念、伦理规范和利益取向的冲突，并进而导致乡村社会各主体选择行为的冲突，引发制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度与非正式制度缺乏相容性

按照诺斯的界定，非正式制度是在人们长期的社会交往中自发形成、并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等。[16]在我国传统的乡村社会文化生态中，个人权威以及各种习俗、惯例等非正式制度形式在社会管理中居于主导地位。新制度经济学认为，正式制度的权威依赖于它与非正式制度的兼容和协调程度。[17]但从我国乡村治理的制度环境来看，传统农业封闭保守的生产方式和家族伦理观念与正式制度权威所要求的产业化分工、开放经济以及建立在平等基础上的独立自觉意识之间存在着深刻的差距与矛盾。正式制度的运行机制与乡村治理的社会文化生态相互抵牾，导致正式制度无法通过嵌入非正式制度而发挥其积极作用，非正式制度也无法建立与正式制度的接续与转换，制度权威的建构受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都发挥积极的作用。其内含的价值标准和行为准则与正式制度相互冲突会阻碍人们对正式制度的认同，增加正式制度的运行成本，从而成为弱化正式制度权威和作用的重要因素。特别是在社会结构转型和体制转轨交叠的大背景下，经济利益的追逐放大了非正式制度的运作空间，而政府“正式权力的非正式运作”[18]则在舍弃正式制度权威的组织化资源的同时，将乡土游戏规则等非正式制度的运用进行了消极的扩散。

（四）乡镇政府的自利行为选择

在乡村治理的结构体系中，乡镇政府作为行政阶梯序列中的基层政权组织，既是国家形象的代表，也是民众利益的最直接反应者。这种双重角色要求在国家与社会之间构建起一套利益共享和责任互赖的制度联结体系：乡镇政府既要在科层组织体系中遵循制度规则以保障自上而下政策体系的严肃性和连续性，又要及时回应民众利益诉求、修改完善制度规则以获得更多民众的合法性支持。但是在实际的乡村治理体系中，乡镇政府基于理性自利人的角色发挥往往突破制度的限制与约束。特别是伴随着改革开放而来的行政权力下沉，乡镇政府不再只是科层体制末梢的政策贯彻者和执行者，而更多开始运用各种策略拓展自身的权力边界和利益空间。由于传统的科层组织制度是通过严密有序的制度贯彻建立和强化了对制度的认同，所以乡镇政府的自利角色调整使得制度对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体，从而出现了制度权威弱化的现象。之后的税费改革在一定程度上限制了乡镇政府的权力运作空间，这虽然有助于其职能转变，但“被边缘化”的境遇也使其失去了回应民众利益诉求的动力和基础，制度供给链条在乡镇政府遇到梗阻。

乡镇政府的自利行为选择使其在实际运作过程中脱离制度的限制、独立于外在的社会需求，成为现有治理体系中的悬浮角色，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府。[19]乡镇政府角色的破坏割裂了制度供给与制度贯彻的链条，被置换成破坏制度权威的一个负面标杆。

（五）制度环境的约束

制度权威有赖于民众的广泛认同和遵守。所以，各种制度安排只有与乡村民众的利益诉求相契合，才能植根于人们的日常生活和心理结构之中，才能被人们所接受和拥护。[20]但中国乡村是中国社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域，长期较为封闭的生产方式和交往形式，使社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在治理和被治理的过程中出现非规范。

伴随着改革开放和市场经济发展，乡村传统的生活节奏受到冲击，人们开始重新建构对利益的追求。于是，凡事必经过理性计算，利益成了衡量事物价值的主要尺度。人们开始关注制度、政策、政府行为对自己利益的影响，对无利于自己的制度规定不再积极响应，也不再被动、简单地服从政府的决定。需要注意的是，利益多元化导致利益边界的不确定，人们经常根据利益的游移而允许不同的规则在乡村中被转换运用。由于利益纷争的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度权威的形成、转换，所以周而复始的利益纷争无法建立制度并防止下一次制度失灵的发生。在这种治理背景下，漠视制度权威的投机行为强化了乡村民众的行动逻辑，很难推进制度进步或者推行一套不同以往的治理规则。

三、乡村治理中的制度权威重构

我国乡村治理中的制度权威重构，既要遵循制度权威建设的一般要求，又要从实际出发寻求制度权威建设的有效路径。

（一）制度权威重构的基本原则

当代地方治理发展的一个重要目标是形成开放、应对变化的治理制度和机制。[21]但是需要注意的是，乡村治理的权力中心转向法理化的基本制度安排，并不是意味着对乡村治理灵活性的否定和排斥，而是要将乡村治理问题纳入到法理化的制度框架之中，为日益增多的多元治理主体提供一种公平竞争、良性合作的新机制，防止和避免通过非制度化手段而获得公共权力与利益资源的行为。为实现此目标，未来乡村治理中重构制度权威需要遵循三个基本原则，即整体性原则、弹性原则和回应性原则。

所谓整体性原则，主要是指乡村治理的制度权威建构应该着眼于中国改革的全局和整体，通盘考虑治理体系和权力结构、不同政府层级和部门的职能分工与机构整合，在政治、经济、社会多个层面综合推进，避免乡村治理的单兵突进或者是乡村治理某个层面的孤立进行。也就是说，乡村治理是利益重新整合的过程，制度权威所涉及的运作环境、权责结构、组织机制等等必须相互配合，既要注重中国改革的实际，又要兼顾乡村的民情。

所谓弹性原则，是指制度权威建构要追求适应性和有效性来适应高度分化、复杂的乡村治理环境。具体说来，由于乡村治理环境变动不居，制度必须能够适应这一动态的变革过程，并在保持自身的开放性和适度刚性的基础上，根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整，以实现整个体系的适应性和稳定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化乡村治理各主体的行动逻辑，而是为其行动提供标准和框架。制度权威的逐渐强大并不意味着乡村治理模式的趋同性和人们行为的简单重复；恰恰相反，制度权威在保证乡村治理基本价值的基础上往往会塑造和延续村庄间的多元状况。

所谓回应性原则，是指制度设计必须能够积极敏感地回应乡村治理的社会需求、化解社会冲突，使制度成为乡村民众所共享的价值理念。在很大程度度上，依据制度所负载的权力资源来加强对乡村治理的约束，形成的只是被动的强制性服从意识。所以制度“回应于环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部，实现适应性的变革发展”[23]，既是制度能被乡村民众广泛认同并获得价值的基本前提，也是实现民众对制度认同从工具理性权威到价值理性权威转变的核心要素。

（二）制度权威重构的路径设计

治理与制度的同构性使得制度权威与乡村治理结构的再造密不可分。制度权威是是多次认同效果的积加，所以制度权威的重构需要多层面的努力。具体看来，制度权威建构需要从以下方面进行：

1.整合政府职能，完善制度设计。制度权威以权力结构关系为基础，并影响乡村治理的进展、为建构整体型乡村治理，需要在权力结构的两个方向进行整合：一是横向的公共管理职能整合，要破除权力和资源配置的碎片化，建构无缝隙的整体性政府。由于乡村治理面临的问题具有整体性特点，所以建立共识是各部门朝着整体目标协调一致行动的前提。应该围绕转变政府职能这个核心，着力理顺部门职责关系，从中央政府的层面上继续探索实行职能有机统一的大部门体制，逐步建立科学合理、协调统一、分工明确、覆盖全面的管理制度体系，为增强乡村治理的制度化转型奠定权威基础。二是纵向的制度体系整合。中国的同情和传统治理模式决定了贯彻落实好顶层设计是中国乡村改革的基本前提。所以，增强乡村治理的制度权威首先要在顶层设计方面形成卓有成效、高效严格的制度规范，保证乡村治理的全局性、战略性、根本性的正式制度优先，避免上有政策、下有对策的投机行为，同时也要关注配套制度的设计和创新，整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。[24]

2.增加制度供给，整合正式制度与非正式制度。制度权威的建构要求增加能有效满足民众需求的制度供给。但中国乡村经济社会的快速发展致使规则制定出现滞后性，即现在乡村治理一方面要“摸着石头过河”，另一方面又要受旧有规则的制约。这种陈旧规则与现实的矛盾在一定意义上会形成制度不遵从的状况，从而影响制度权威性的确立。为此，乡村治理中的地方政府组织需要加快制定各种制度规范，创新制度供给，用适应现实社会发展要求的新制度形式来规范组织和个人的社会行为。另外，制度供给中要注意正式制度与非正式制度的整合。乡村治理的实践表明，正式制度无法完全替代或者消除非正式制度的运行空间，必须要以正式制度的价值取向为引导，“因地制宜”、“因时制宜”地加强对非正式制度的吸收，将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。[25]

3.多元民主参与，回应制度需求。乡村治理网络的形成意味着多元利益主体通过权力分享，获得了参与乡村公共事务管理的权利和机会。多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权，需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。而且，制度以一种总体化的方式规定了社会关系网络中每一个具体角色的权利与义务要求。因此，合理、规范的制度必须来源于社会民众的持续同意。从这个意义上说，构建适应乡村经济社会发展要求的治理制度，必须在承认各参与主体利益差别及其诉求合理性的基础上，建立开放的、促进公民权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制。这种制度化框架内的开放讨论和平等参与，能够在制度设置不能平衡各方利益需求的情势下，传播一种平等、协商、理性讨论社会问题的价值观，有助于寻求共识、化解分歧、疏导情绪、减少非制度化行为的作用机会。另外，多元主体参与的理性商谈机制能够克服政府主导形成程序的局限性，并在真实反映民众利益和尊重其意愿的过程中培育制度权威坚实的社会基础。

4.明确政府定位，规范政府行为。作为社会行动的标杆和表率，政府行为规范与否对社会行为规范化至关重要。为此，需要厘清政府与社会关系，明确政府行为的规范化必须建立在其职能明确的基础之上。同时，也要在政府行为的程序性、公务人员行为的规范性方面严格要求，并且要提倡政府行为的社会监督，争取社会认可。作为乡村治理中的重要角色，乡镇政府的职能发挥与制度权威的建构之间具有极强的同构性。从制度结构安排的视角来看，乡镇政府功能的理顺表现在三个方面：一是处理好政府与市场、社会的关系，明确不同主体的治理价值和权能边界，促使乡镇政府回归公共服务的核心职能，以制度规范为前提释放乡村社会的治理空间；二是明确乡镇政府在政府体系中的职能定位。乡镇政府作为国家与社会互动链条的末梢，其角色冲突是村民自治和压力性体制两个治理背景的摩擦与冲突，折射出国家自身在处理乡村问题上的摇摆不定。[26]为此，必须从法律制度层面明确事权关系，理顺乡镇政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，建构乡村治理协调整合的运行规则和激励机制；三是提升乡镇政府的治理能力。没有一个在制度上和能力上与治理结构相配套的乡镇政府组织体系，乡镇政府就不具备承担维护公共利益和自主管理地方公共事务的责任。所以，要根据乡镇政府的结构和功能是否符合乡村治理的客观要求，改组乡镇政府内部的组织和功能结构，有效组织乡村治理的运作。

5.增强服务保障，消除路径依赖。制度权威的保障还依赖于其运行所需的传统渊源和社会资本。目前，利益多元化使社会竞争加剧，出现“搭便车”的投机行为便不可避免。同时，社会矛盾又使社会竞争进一步加剧，反过来刺激制度失灵的投机行为。另一方面，制度变迁过程中会存在一定的“路径依赖”，即社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常，对新情况、新问题熟视无睹，对新的制度规则缺乏研究、理解，在乡村治理过程中出现非规范。[27]原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的“路径”适应，对这种制度权威的消除必然带来人们制度权威的“无意识”状态和“机会主义”行为的加剧。当新制度的需求没有得到满足的时候，这种状态还会进一步发展。针对此问题，应该加快城乡公共服务均等化过程，促进乡村社会养老、医疗、教育、休闲等公共服务的发展，消除乡村社会成员基本社会生活忧虑，为社会成员规范行为提供坚实的基础和保障；还可以充分利用现代信息手段，加快社会信誉制度在乡村的实施，为乡村治理的制度化建设提供规范行为的有力社会环境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(2)

【关键词】多中心治理 乡村治理 治理结构 善治

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

在现代化进程中，乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型，传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变，农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现，运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化，有的学者基于乡村治理结构的分化与重组，强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角，从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度，从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给，对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境，正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进，多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机，通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向，以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。

多中心治理及其对乡村治理的现实意义

多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的，随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域，成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治，“多中心”凸显竞争性，“治理”则凸显合作性，因此，“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①，包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。

多中心治理：现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下，公共权力的运行是单向度的，公共权力资源配置是单极化的，基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务，这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神，更使乡村治理失去实现“善治”的基础，进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一，可以通过推进有效政府改革，引入市场机制，培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点，充分调动乡村内部的自主性力量，通过协商、协调、合作等方式，共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见，多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上，它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式，意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础，在治理的方式上，政府必须转变其自身的角色和任务。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一个多维度互动的管理过程，尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后，更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体，通过互动、互补、合作、制约的方式，达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。

政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调，在治理的框架上，政府不能凌驾于其他的组织之上，那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢？如果在治理过程中出现失衡状态的时候，它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢？“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下，乡镇政府是独立的基层行政单位，对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力，乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来，但这不是一种统治型的权力，也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减，也不是减少基层政权的规模与范围，而是在解构现行乡村治理体制的同时，以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主，不仅需要规范自身的权责体系，保证政府行政的合法性和权威性，还要顺应治理理念的要求，吸纳社会和市场的力量，引导各社会组织进行平等沟通与协商，构建起多元的乡村治理格局。

农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者，他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作，承担起乡村社会管理的公共责任，参与到乡村公共事务的治理之中，实现共同治理的目标。

普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者，更是乡村公共事务的参与者和推动者，在多元治理的框架内，广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系，是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主，具体体现在村民自治上，村民委员会由广大村民通过民主选举产生，是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力，而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者，他们是乡村多元治理主体中重要的一隅，如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众，更是不可能完成的。

体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可，其社会影响力来源于正式授权，以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士，他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介，也是乡村内部权力互动的集合点，现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此，要培养一批具有公共理性的体制精英，需要加强他们的组织与协调能力，建立村两委、村民、村民会议（村民代表会议）三者的合作机制，充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。

非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系，凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体，如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等，他们代表着部分村民的利益，同时也具有自利性的政治目的，是处于体制精英和广大村民之间的中间带，其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源，他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下，其作用更加不容小觑。同时，也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡，引导他们积极参与乡村公共事务，是实现乡村善治的关键所在。

农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中，农村社会组织的组织化程度较低，参与乡村治理的制度化空间相对狭小，使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍，不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能，更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而，农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点，代表并维护广大农民的利益，是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中，要求乡镇政府优化制度环境，积极引导和支持农村社会组织的发展，建立健全有效的监督机制，加强农村社会组织内部制度建设，将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来，构筑一种多元合作的治理结构，促进乡村结构的转型。

市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中，政府行政干预过多，抑制了村民自治的发展，从而也弱化了市场在治理体制中的作用，导致治理绩效低下。在多中心治理理念下，通过引入市场机制，保障政府提供公共产品的有限性和独立性，同时使得其他非政府组织承担起公共责任，提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用，可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则，广泛吸取各类社会资本，参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来，构建一个多元化的投资体系。具体而言，涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供，其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式，由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品，可以借助市场的力量，将社会的企业资本引入到公共产品领域上来，从而解决资金短缺的问题，政府从中承担起监督与政策支持的职能。

走向多中心治理的障碍性要素分析

多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上，结合其独特的社会文化提出来的理论，如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域，将会出现“水土不服”。所以，我们首先应该客观地认识到，要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设，具体表现为以下三点：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见，政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础，科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。

目前，我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡，并且缺乏政策性引导和有效的经费保障，在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范，需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次，我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段，尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下，试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式，还存在着比较大的困难。最后，主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在，其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化，由于制度设置的滞后性，行政独大的局面矮化了乡村自治，使得“乡政”与“村治”难以对接，行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系，偏袒社会资源的均衡分配，乡村社会资本的不均衡与缺失，势必影响着农村的发展。

构建多中心治理模式的实践路径探索

第一，转变政府的管理理念，推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机，将多中心治理的理念纳入行政体制改革中，树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系，明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围，强化其社会管理和公共服务的职能，改变权力的运行方式，着力推动乡村公共服务体系建设。同时，随着社会主义市场经济的不断深化，国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱，具体到乡村治理而言，应该是国家、市场和乡村社会，农民和社会组织共同参与，既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神，支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商，凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中，推动一种多元协作机制的运行。

第二，促进农民政治参与民主化，构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度，实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务，保证其在乡村治理结构中的主体性地位，通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言，民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则，选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上，通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件，保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度，完善村民决策的民主性与科学性，建立科学的决策程序，明确村民委员会和村民会议之间的关系，确保村民会议的决策性地位。在民主监督上，通过民主评审制度与村务公开制度，充分调动广大村民参与乡村事务的积极性，从而实现乡村治理的“善治”。

第三，扶持和引导农村社会组织，促进治理主体的多元化。首先，法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提，它不仅可以规范各社会组织之间的行为，而且也是其自身发展的动力，农民社会组织在参与农村公共事务过程中，迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次，针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题，政府要进一步规范农村社会组织的管理机制，加强政策的引导和提供资金的扶持，促使其在治理的过程中保持独立性，走市场化、社会化和专业化的道路。最后，农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上，鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务，为政府的职能转变创造条件。

综上所述，随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进，多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中，应借鉴符合我国国情的理论内核，按照“简政放权”的基本原则，推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。

（作者单位：广东金融学院公共管理系）

【注释】

①王志刚：“多中心治理理论的起源、发展与演变”，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期，第35页。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民论坛》，2011年第14期，第54页。

③俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》，2001年第9期，第40页。

④董玉萍：“农村社会组织在维护农村社会稳定中的作用”，《安徽农业科学》，2010年第17期。

篇(3)

推进美丽乡村建设 生活污水处理率达44%

广州市委书记万庆良强调，要把农村发展放到大广州的格局中谋划。两年来，广州在规划体系、平台体系、重大基础设施建设等方面对推进城乡统筹发展进行了战略性、全局性谋划，特别是将从化、增城撤市设区，从行政体系上打破了城乡分割的局面；大力推进以地铁为重点的交通基础建设，将地铁开到全市各区，包括开进增城、从化、南沙，拉近其与都会城市的距离；积极推动医疗、教育等农村基础配套设施，花都、从化、增城、萝岗、南沙，都实现了三甲医院零的突破，为推进城乡一体化奠定基础。

万庆良说，通过全面推进城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、就业市场、社会管理等“六个一体化”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，实现城乡共同富裕。要以深化改革为动力推进农村工作。在坚持农村土地农民集体所有、家庭经营、土地承包等农村基本经营制度的基础上，围绕创新农业经营主体、健全农业社会化服务体系、完善农村土地制度、形成市场资源配置机制、保护和发展农民权益等五个方面全面推进农村改革，激活农村发展活力，真正让农民手中抱着的金娃娃活起来。

会议提出，要扎实推进美丽乡村建设。在今年9月份基本完成全市村庄规划的编制工作，做好美丽乡村试点工作，推进环境综合整治，促进农民持续增收，发动农民建设幸福家园。

会议透露，在美丽乡村建设方面，广州市今年计划完成建设228个农村生活污水处理系统，确保农村生活污水处理率达到44%，推进镇生活垃圾转运站和村生活垃圾收集点的建设，加强生态环境保护和文化传承。

抓紧治理面源污染 建设低碳幸福广州

广州市长陈建华充分肯定了全市去年农村工作取得的成绩，主要体现在都市型现代农业稳步发展、农民收入持续增长、美丽乡村建设加快推进等方面。

篇(4)

全县由当局兴办的敬老院（福利院）建议执行“县民政部分主管，乡（镇）、村共同，院长担任”的治理体系体例和管理协调机制，便于提拔综合治理和效劳程度，促进全县敬老院（福利院）运营治理管理走向准则化、标准化、规范化、法制化轨道。

截止2010年5月底，全县共有乡村“五保”对象1930人，依照入住率80%左右核算，只需床位1596张，而全县乡镇敬老院（福利院）共有床位2096张，将闲置床位500张。为充沛应用闲置床位用于社会托老效劳，建议将全县乡镇敬老院（福利院）进行资本整合，将塔水、秀水、花荄等13个乡镇敬老院（福利院）1596张床位集顶用于全县乡村“五保”对象集中供养，确保到达设计床位；将“界牌镇敬老院、桑枣镇敬老院、晓坝镇敬老院、茶坪乡福利院、兴仁乡敬老院”等5所乡镇敬老院和福利院、500张床位集顶用于社会化养老托老和会议休闲运用，进行市场化运营治理。

为使“统筹城乡敬老养老治理中间”科学治理标准，高效清廉运转，将延聘社会监视员，对治理中间进行具体监视，确保其收入用于以院养院，还积极承受营业主管部分和纪委监察的监视。

管理人员的治理

敬老院（福利院）院长接纳向社会公开雇用，执行竞争上岗，县民政局按有关规则进行录用和治理。敬老院（福利院）院长执行县民政局一致治理。每年由县民政局组织相关部分对其进行年度管理审核。

敬老院（福利院）其他管理人员准则上由县民政局执行全员聘用制，由县民政局一致组织聘用、治理和运用，对年度审核不称职或延续两次测评院民称心率达不到50%的，必需实时解职。敬老院（福利院）一切管理人员，应参与相关营业培训，执行挂牌上岗，承受院民和社会监视。

出产运营治理

敬老院和福利院应起劲开展天井经济，加强办院实力，花鼎力气、下真功夫。

依照十（一栏猪、一群大家畜、一窝禽、一块蔬菜地、一个小果园、一口鱼塘、一排店面、一个瓜果蔬菜大棚、一个加工场、一支种养加工步队），百（百头以上大家畜），千（养鱼上千尾），万（院办经济纯收入3-20万）的总体目的，量体裁衣、扬长避短，开展天井经济。

开展天井经济管理由院务治理委员会一致指导，执行院长担任制，由院长依照市场猜测状况，确定和调整相关详细项目，确保开展目的的总体完成和良性开展。

由管理人员和院民代表若干人构成开展天井经济指导小组，详细担任选择确定运营项目、依据出产运营项目，设立若干出产小组，选定小组担任人、催促项目按时按要求落实、监视出产运营运动的收、付和什物治理状况、组织管理人员和有劳动才能的院民参与出产劳动，付给院民恰当的劳动待遇。

财政治理

依据当时的生涯规范，集中供养对象最低的根本生涯规范不低于300元/人.月，而我县集中供养乡村“五保”对象的供养规范仅有210元/人.月（含财务预算150元，民政归入乡村低保60元），远远不克不及知足实践供养的需求。为此其入住对象每人每月生涯补差资金90元，按全县1930名五保对象，集中80%供养率核算，全县集中供养人数将到达1596人，每年需生涯津贴资金172.368万元。

要多渠道筹措入住对象供养经费。鼎力开展院办经济可处理38.3万元。整合伙源、进行市场化运作，处理57.5万元。将局部敬老院和福利院展开社会化养老托老收入用于补偿敬老院和福利院运转资金和院民供养经费的缺乏。经过以上两种渠道全年合计可处理95.8万元。

要标准树立各项财政准则，一切收入都必需开据县财务非税收入发票收取后一致上缴县财务预算外收入，经县财务局审核后按有关规则再一致拨付，严厉执行进出“两条线”的财政治理准则；严厉依照财政规则树立和健全管帐帐簿，配有专（兼）职管帐和出纳员；县级下拨的供养金、乡（镇）村津贴的供养经费、自费人员寄养经费、社会小我或集体捐赠赞助的款物、自产农副产物及出产运营收入、管理人员工资与津贴等收入和支出都必需辨别设立响应帐目，日清月结，做到帐款、账物、账目清晰相符；严厉财政审批手续，各项经费开支必需事前经院长赞同，严重开支要向县民政局请示。经费报销要有原始凭证，收购货品要有专人验收，报销凭证由经办人、验收人、院长签字后方可入帐，不契合手续的凭证不得入帐；树立固定资产注销准则，置办和制造的各类出产、生涯设备，要照实注销入帐，闲置固定资产集中保管，专人治理。一年进行一次固定资产清查，注销造册存档，并上报县民政局，根绝敬老院的资产自行流掉。

篇(5)

一、深化认识

开展“三万”活动，是深入贯彻落实党的十和十八届三中全会精神，全面深化农村改革、创新农村社会治理体制的重要抓手，是践行党的群众路线、密切联系群众的有效载体，是培养锻炼干部职工、转变作风的良好平台。通过在全局开展“三万”活动，动员广大干部职工深入基层、深入群众，宣传政策、兴办实事，服务群众，着力解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，有利于增进同人民群众的感情，密切同人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础；有利于进一步深化农村改革，加强农业基础，改善农村民生，建设美丽乡村。全局要充分认识“三万”活动的重要意义，动员广大干部职工积极投身到活动中来，切实转变作风，真正走进田头，走进农家，体察民情，排解民忧，扎实开展“三万”活动，为全面深化农村改革、创新农村社会治理、加快社会主义新农村建设作出新的贡献。

二、明确任务

（一）宣传政策。深入开展宣传党的十和十八届三中全会精神，宣传实现“中国梦”、建成小康社会的目标任务，宣传深化农村改革的方针政策，宣传党的强农惠农政策，使“三万”活动工作组成为党的十和十八届三中全会精神及婚育新风的宣讲队、工作队，增加干部职工群众的改革创新意识，激发农村改革发展活力，加快构建新型农业经营体系。通过政策宣传，组织、引导、教育农民充分发挥主体作用，广泛参与建设美丽乡村的行动。

（二）增进感情。充分利用春节和春耕时节外出务工流动人口返乡的大好时机，深入走访群众，听取意见，聚焦“”，查摆问题，加强整改。开展走访慰问奖扶老人、特扶老人、老党员、返乡农民工、贫困女孩家庭、生活困难计生家庭等活动和开展“送政策、送科技、送卫生、送服务、送温暖”等活动、帮助农民群众解决实际困难，把党的关怀送到群众中去。

（三）兴办实事。“三万”活动工作组要根据联系村实际，因地制宜地选择具体项目，兴办实事。

1．创新农村社会治理体制，推进网格化管理和社会化服务加强村级公共管理服务平台建设，配备完善网格化管理设施，增强服务功能，拓展服务空间，充实服务内容，解决农村公共服务“最后一公里”的问题。

2．大力筹措帮扶资金，加强基础设施建设，改善环境，促进农民就业增收。以加强小型农田水利设施建设为重点，开展塘堰疏挖、沟渠清理、农田整治等，着力改善农业生产条件。推进“美丽家园、清洁乡村”活动，加强公路、村庄整治、安全饮水、垃圾收运局理、污水局理等设施建设。开展植树造林、村庄绿化、美化家园活动，重点加强村旁、宅旁、路旁、水旁以及村内公共活动场地的绿化美化。

3.因地制宜，讲求实效，着力解决农民群众反映强烈的突出问题。顺应民情，尊重民意，抓住农民群众期盼解决的突出问题，积极排忧解难，化解矛盾。

4.建立和完善长效管护机制。深入开展“文明乡村、十星级文明户”创建活动，推进乡风文明建设，引导农民加强自我教育、自我管理。建立和完善农村公路、林网、农田水利等公共服务设施管护机制、农村环境卫生保洁机制、农村社会治理体制以及联系服务群众的工作机制等。

三、落实措施

1、加强组织领导。

篇(6)

一、指点思维

以科学开展观和党的十七届四中、五中全会精力为指点，依照健全乡村集体资金、资产、资本治理准则，做到用准则管权、管事、管人的要求，本着理顺治理机制，梗塞治理破绽的准则，进一步树立健全村级财政治理准则和监视机制，不时增强乡村党风廉政建立，维护乡村社会不变，保证乡村集体经济继续安康开展。

二、目的要求

经过展开乡村集体“三资”清查核实任务，发现并处理全区乡村集体“三资”治理中存在的凸起问题，核清全区乡村集体“三资”家底，并逐渐构成产权明晰、权责清楚、运营高效、治理民主、监视到位的治理体系体例和运转机制，确保村级资产资本保值增值，促进我区乡村经济社会又好又快开展。

三、组织指导

为增强指导，确保任务顺畅展开，成立区乡村集体“三资”清查核实任务指导小组。

组长：

副组长：

四、施行步调

从本年10月28日开端，到12月30日完毕，集中2个月左右的工夫展开“三资”清查核实任务。

（一）宣传发起

逐级召开乡村集体“三资”清查核实任务会议，对任务进行布置摆设。增强对乡村集体“三资”清查管理任务人员的营业培训，指点任务人员精确掌握有关政策律例和市县有关规则，把握相关营业常识。

（二）摸底自查

各村（居）要对本村集体2008年至2010岁尾三年时期的资金、资产、资本进行具体清查清点，摸清底数，照实填写有关清查报表，各村民主办财小组担任对清查任务进行全程监视，审核确认后上报乡镇（街道）乡村集体“三资”清查任务指导小组审核。

清查的重点和局限是：

1、资金方面：首要清查现金、银行存款、有价证券等。包罗发包收入、运营收入、租赁收入、投资收益、征用地盘赔偿收入、上级拨入的各项资金、各单元帮扶资金、借入资金等。各项收入清查局限为2008年至2010年三年的昔时数。

2、资产方面：首要清查各类财富、债务和其它权益。包罗房子、修建物、农业机械、机电设备、电力设备、交统统讯东西、农田水利及工程项目设备、路途、文教卫生设备、村办企业对外投资及其他资产。

3、资本方面：首要清查乡村集体地盘、林地、果园、荒地等天然资本。资本的清查，由有关本能机能部分的技能人员进行实地测量。

（三）核实汇总

1、核实。在各村（居）完成自查的根底上，由乡镇（街道做事处）对各村（居）汇总上报的“三资”清查摸底状况，逐村、逐项进行核对确认，避免漏登、错登、瞒报等景象。

2、公示。在乡镇（街道做事处）核实后，各村（居）经过村务公开栏等方式，将本村集体“三资”清查状况向村民进行为期一周的公示，普遍承受村民监视。

3、汇总归档。经公示无贰言后，由乡镇（街道做事处）乡村集体“三资”清查核实任务指导小组再次进行分类汇总，并做好任务总结和材料整顿归档任务。

（四）材料上报

由各镇乡村集体“三资”清查核实任务指导小组汇总整顿乡村集体“三资”清查核实任务材料，并于2011年12月25日前上报区乡村集体“三资”清查核实任务指导小组办公室（联络人：喻安清，联络德律风：，邮箱：）。

（五）反省验收

区乡村集体“三资”清查核实任务指导小组对各村（居）“三资”清查核实任务进行具体反省验收，实时传递反省状况。对查出的问题，要限日整改，问题严峻的，要依法依纪进行严厉处置，并追查有关人员责任，确保清查核实任务获得实效。

五、相关要求

（一）进步思维看法。展开乡村集体“三资”清查核实对标准乡村“三资”治理次序、有用维护广阔农人群众亲身好处、促进乡村经济开展和社会调和不变具有主要意义。各有关单元要进步看法，认清情势，加强展开乡村“三资”清查核实任务的自动性和盲目性。

篇(7)

［关键词］基层行政部门 管理 现状 发展趋势 途径

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）06－0122－01

一、基层行政部门管理的现状

（一）管理的价值和管理的目标

管理的价值是指管理活动对人的需要满足及其发展的趋同性。管理的目标是为实现管理价值所确定的管理规划。管理的目标包括短期目标、中期目标和长期目标，同时确定实施的方法、手段、指标和时限。基层行政管理部门的管理价值及目标的表现是：第一，管理手段的强制性。第二，管理力量的单一性。第三，管理方向的单向性。第四，管理目标的惟一性。

（二）管理的内容和管理的规制

管理的内容是安排和完成各项工作。管理的规制是依据政策、法律，制定相应的规章、制度对各个部门的行政活动进行限制、监管和激励的行为。目前社会的转型，管理的规则没有进行相应调整，导致硬任务与软手段的矛盾日益突出，基层部门的工作陷入困境。以县乡为主的财政投入格局导致基层行政部门的工作运行缺少资金；综合治理机制不健全，相关部门责任不明确，多部门共同实施行政规制，缺乏协调，多元的规制政策不能形成有效的合力，造成各行政规制部门的政策效应相互抵消、相互冲突，规制政策效应弱化，甚至无效。[1]最近几年，相关部门在改善管理内容和规制上进行了新改革，完善了行政审批的程序，增强了工作的公开性，提升了管理的服务水平，增强了与相关部门的协调等。

（三）管理的构架和管理体制

管理的构架是管理的层次和分级。基层行政部门管理的构架：乡党委、乡政府负总责，乡党委、政府下设行政办公室。行政管理体制是指管理系统的结构和组成方式。管理的构架和管理体制还有问题和不足，主要是：行政管理体制还没有改变高度集权，还没有确立多元化的公共管理理念；还没有改变以乡包揽的运行模式，还没确立以村为主的管理理念；还没有搭建基层群众自治基本框架，还没有改变把群众仅仅看作管理对象的理念；还没有改变集中突击式的管理模式，还没有完全建立经常性的工作体制。

（四）管理的机制和管理的实施

管理的机制是指行政管理系统的结构及其运行的相关机理。行政管理的机制本质上是行政管理部门管理系统之间的内在联系、功能及运行原理，是决定行政部门管理功效的核心问题。在完善乡村管理机制上还有待完善和提高。第一，统筹解决问题的宏观决策机制还不够健全。第二，综合治理机制还没完全理顺。第三，利益导向机制不完善。政府利用自己特有的权利采取一定的激励手段来满足人们的需要，诱发人们的行为动机，匡正人们的不良行为，使人们追求的目标与整个社会发展的总趋势相一致。[2]第四，经费保障机制有待完善。第五，优质服务机制需继续完善。第六，依法管理机制还有待提高。第七，宣传教育、引导激励机制待完善。第八，经常性工作机制待完善。

二、发展趋势及途径

（一）基层行政部门管理的走势

对于我国大部分乡村而言，管理的走向趋势是：全面落实科学发展观，实现管理工作思路和方法的转变。要坚持以人为本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存权、发展权，关注人的价值自由、幸福指数是行政管理的终极目标；转变管理服务方式，在工作思路、工作目标、工作方法、工作手段、工作标准等方面进行调整，以适应当前社会的变化趋势；强化公共管理，构建政府、社会、自治组织、公民参与的管理体系；坚持“村为主”，村级是行政管理实施的基础和保证。要切实加强村组织建设，实现工作重心下移、管理关口前移。

（二）基层行政部门管理途径的探寻

管理的途径是中国特色的统筹管理之路。1.确立发展的管理理念，紧紧抓住各种影响经济社会发展的关键因素，不断完善和优化管理，为经济社会发展创造良好的环境。为管理提供良好内部、外部环境。2.综合运用依法管理、村民自治、政策推动、综合治理，构建乡村行政管理基本构架。3.全面加强基层基础工作，在农村全面推行村民自治，努力构建行政管理职能与群众自治互补的管理新格局。

三、结语

我国基层行政部门管理是国家行政管理的重要组成部分，与社会管理和群众自我管理有着直接的联系。要将行政、社会、公共资源等组合在一起，并最终形成有价值有效率的管理主体，充分发挥乡、镇各机关的职能，发挥社会组织的作用，即：大力发展民间组织和社会中介组织，培育社会民众的自治能力，促使公民社会健康茁壮成长，建立并完善群众自治体系，努力构建村级管理队伍与群众自治密切结合、行政管理职能与群众自治互补的管理新格局。乡村行政管理实践基层行政管理工作的具体落实，要准确掌握乡村管理工作在基层行政管理工作中的基础性地位和特征，把乡村行政管理工作作为重中之重。

【参考文献】