公共管理伦理困境精品(七篇)
时间：2024-03-14 16:43:54
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理伦理困境范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。
一、协同型公共管理背景及理论基础综述
随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：
(一)资源依托论
这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。
(二)交易成本理论
在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。
(三)跨部门协同治理理论
政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。
二、当前公共管理面临的困境剖析
(一)显现出与治理体系现代化要求的不一致性
公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：
第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。
(二)公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题
公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。
(三)组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能
公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力;如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境
我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。
三、协同型公共管理的转型与组织创新启示
(一)转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式
长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。
(二)创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式
传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。
这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。
(三)创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标
协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。
协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。
(四)创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制
在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程;二是整合组织的功能内部治理过程;三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。
从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。
(五)协同型公共管理的参与主体多元化
在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。
四、结语
协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。
篇(2)
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
篇(3)
关键词：非政府组织；角色；和谐社会；伦理
1非政府组织在现代公共管理中的角色定位——“政府搭档”
上世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期的社会主义国家的危机，第三世界国家的发展模式危机出现一个共同点，即人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑。正是在这个背景下，市场作用得到强调，民间的一些非政府组织乘势而起。“新公共管理运动”认为，为了维护平等和社会正义，政府必须确保各项公共服务和公共财政能被提供，但提供服务的的主体可以转交给志愿性机构来承担，而不必亲自处理。因此，政府必须于自身之外寻找一个合作者。
非政府组织以其自身的特点和优点，成为政府挑选搭档的天然候选人。首先，非政府组织与政府的目的是一致的。活跃在社会公共领域的非政府组织要么关注全社会的共同福利，如教育、环保、医疗、科技等；要么关注经济和社会发展的弱势群体，如失业，老弱病残等。这与政府的宗旨是一致的，而且非政府组织还能及时发现政府往往容易忽视的角落。现代西方不少公共服务领域都是由非政府组织开创的，后来才得到政府的重视与支持。例如在英国，为受虐待妇女提供咨询服务、信息服务和避难所都是由非政府组织最早发起的，因而政府在挑选“搭档”时，自然将目光投向与自己不谋而合的非政府组织了。
其次，非政府组织与政府的优势互补，这使非政府组织与政府的合作在逻辑上成为可能。非政府组织的长处是对待社会需求比较敏感，善于动员民众对公益事业的支持，如慈善募捐，招募义工等，其生产成本相对政府较低，而非政府组织的最大缺陷在于其活动所需要的开支与所募集到资源之间存在一个巨大的缺口，Salamon将之称为“慈善不足”（philanthropicinsufficiency）。在世界各国，志愿性捐款通常只占非政府组织开支的很小一部分，就连在支援捐款热情高涨的美国，即使将义工价值折算在内，私人捐助也只占总资源的30%左右。在荷兰，非政府组织近90%的开支来自政府；在德国，70%的收入来自政府拨款。就趋势而言，政府补贴在各国的第三部门预算中所占比重一直呈上升趋势。与政府的强制性征税比较而言，非政府组织的资源动员能力是望尘莫及的。非政府组织和政府之间存在着这种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员，非政府组织负责提供服务。二者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到一加一大于二的效果。因此，非政府组织就顺理成章地成为政府挑选合作伙伴的天然候选人，成为政府的最佳“搭档“。
2非政府组织在现代公共管理中的功能发展趋势
非政府组织作为与政府组织并立的公共管理主体，是一种道义的具有伦理基础和伦理内涵的主体。这种伦理基础和内涵来源于非政府组织产生的利益基础，植根于非政府组织的本质属性中,并以其灵活机动的体制和方式，在公共管理中，在促进人类道德文明发展中，在推动人类社会进步中，发挥着政府组织所不具备的特殊伦理功能，成为现代社会管理中一个重要的不可或缺的公共伦理主体。
第一，非政府组织可以代表民众直接参与公共管理，推动政治民主化，促进行政伦理建设的发展。政治民主化要求以现代参与型公民文化的组织形式，以其特有的身份直接进入了公共管理层面，有效地推动了政治民主化进程，推动了行政伦理建设。以美国的非政府组织为例，设在芝加哥的“改进政府工作协会”，设在华盛顿的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47个州的“卡门考草根游览组织”，就是通过参与公共管理，通过对政府官员不良行为的调查和取证，提出有关道德和法律对策，反馈于政府来监督政府，从而促进政府行政伦理建设。
第二，非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。随着我国社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府、企业与社会逐渐剥离，传统的“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，社区成为城市公共管理的基本单位，大量与居民切身利益相关的公共事务，政府管不了，企业不愿意，那需要社区依靠自身资源来解决。社区各种非政府组织的发展，将极大地弥补政府提供公共产品的不足，推动社区精神文明建设的发展，进而推动整个社会伦理道德的进步。
第三，非政府组织可以调整国家民族关系，促进国际社会和平、正义、人道主义等国际伦理的发展。和平与发展是全球伦理的价值诉求，是全人类公共利益的的表现。国际间的非政府组织由于范围广泛，人员众多，拥有强大的人力、物力和信息资源，组织机构和活动方式灵活机动，触觉敏锐，反应迅速，故而在扩大国际交流、促进国际合作和制度创新、促进人类和平和全球共同利益发展方面，具有政府组织不可替代的重要伦理作用。在全球领域，非政府组织能够帮助建立国际价值体系和行为规范，解决人类所面临的困境，促进公共利益的发展，可以作为民间组织开展国家之间的科学、技术、文化、教育、体育等方面的交流与合作，促进人类精神文明的传播与融合，推动人类和平事业的发展。另外，在国际救援、保护人权方面，非政府组织也具有政府组织所不具备的特殊伦理功能。
第四，非政府组织可以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。市场经济是一种资源优化配置的经济体制，可以激活生产力，促进社会生产力和物质文明的发展。但是，市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，由此产生经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题。这些问题一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导，合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
第五，非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的、出于道德良知和社会责任感而发生的、不谋取私利、不要求回报的自觉行为，是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性，在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德，有助于道德人格的发展和完善。
最后，非政府组织也是我国构建和谐社会的积极力量。非政府组织能够疏导、化解社会矛盾或避免矛盾的激化。作为政府社会职能转移的促进者和主要承接者，非政府组织在倡导社会文明方面发挥着不容忽视的作用，在各种不同组织之间建立沟通、合作和协调机制，开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时，也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过非政府组织的活动，人们学习和实践公共道德，学习文明生活的规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，为提高公民素质、倡导社会文明发挥着积极的作用。在人与自然方面，非政府组织在保护环境，实现人与自然和谐发展等诸多方面也做出了巨大的努力。
参考文献
篇(4)
后现代主义是伴随着上世纪中后期西方国家社会转型和环境变革而产生的一种新的社会文化思潮。作为现代主义的辩证的“反面”，后现代具有强烈的反叛意识和鲜明的解构特征。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂，并致力于对现代性的发展理念、范式进行廓清和修正[1]。相对于以理性、高效著称的现代工业文明所彰显的同一性、本质性和封闭性等发展特点，后现代主义则扮演着反叛和纠偏的角色，将被现代性所忽视的诸如：差异性、开放性、去中心化、边缘化、创造力等特征作为其研究的焦点，深入挖掘和反思工业文明所带来的种种负面效应，从而以更加独特的视角全面地审视社会的发展。后现代公共管理理论是在后现代文化思潮和话语体系出现并跨领域进行传播、使用的背景下形成的。时代的发展、社会的转型都强有力地冲击着传统公共管理的理论基石，导致现代公共管理遭遇着巨大的理论危机。以福克斯、米勒和法默尔等为代表的一批美国公共管理学者遵循后现代的分析方法和研究思路，对传统公共管理理论体系和方法论进行了深刻的质疑和批判，目的旨在消解传统公共管理的思维禁锢和理解障碍，探寻其治理模式的困境与失范之成因，通过建构全新的公共管理话语体系和发展模式，为社会的多元发展提供新的范畴、理论和机理。后现代公共管理核心的创新在于将公共管理活动的本质定性为一种话语范式，通过真实、坦白和真诚的对话和沟通，以达到反抗等级制度、反对权威话语、释放民主价值和超越僵化理性的公共管理目标，最终使公共管理的前进方向与经济社会发展的趋势相一致。
二、后现代公共管理分析方法的框架和功用
后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。
而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。
福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。
三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示
后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。
第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。
第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。
第四，后现代分析方法向公共管理者和参与者提出了更高的权责要求。后现代研究方法的中心目标是要打破管理的绝对主义、独占和等级隔栅，并通过对抗流和真诚的对话，实现公共部门和社会力量的良好合作，从而最大化地增进公共利益。这一目标的实现客观上要求公共管理者必须具备更高的行政伦理水平，即“在公共治理的过程中，政府应积极地为‘公共能量场’的形成创造条件。”政府应保障公民参与的权利不受非法干预，并调动一切手段促成对话的实现。政府人员的公共责任不仅仅在于满足民众的需求，更重要的是进行理念的更新，即由管制性思维向服务性思维转变，牢固树立服务为民、民生为先的伦理观念。政府应当确保政治对话的自由度和对话空间的开放性，倾听公民的心声、获悉民众的诉求，将与民众良性的沟通和合作内化成自身的职业习惯。同时，充分采用现代化的通信工具和技术手段，消除时空、层级、等级之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互协调的共赢治理状态，推进善治之进程。另外，政府应当大力培育和强化民众的权利意识。政府的公共管理活动应以回应公民需求为导向，通过不断提升其服务的品质和效率来增强民众的主体意识。同时，民众的政策主张和意见表达应切实地为政府等管理部门所重视和尊重，其知情权、话语权、表达权、协商权、辩驳权应受到制度和法律的严格保障，真正营造权为民所享、利为民所谋的社会氛围。此外，在法律制度的设计上还要凸显便民之精神，通过制度的配套和机制的跟进，切实增强民众参与的热情和监督的效度，实现权利逻辑的合理回归。
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1. 公共管理体系
一般认为，公共管理和公共管理学是有所不同的，前者着重研究实践活动领域，后者则着重研究理论领域。为了研究方便，本文不做严格的区分。
在我国，“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事，虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全国高校调整中，撤消了政治学的有关学科，行政管理学也在其中。直至 1979年底，行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构，修订了学科专业目录，将行政学、公共行政学，行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时，不仅仅要解读公共管理的体系构成，还要涉及行政管理学、政治学，行政学等相关的学科与行政管理关系，但国家有关部门对学科门类的编订，将公共管理学归属到管理学的门类中，似乎这个问题已经有了定论，所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1 行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面，简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理，试析公共管理体系与公共道德体系宋 鑫(浙江海洋学院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而与管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中，行政就已经存在了，只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会，二者究竟是什么关系，是等同，并列还是包含隶属的关系，值得深入研究。一般来讲管理是侧重在特定的组织内，通过计划，组织、控制和分配各种资源，达到组织的目的，可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的，侧重于对全局的战略行动处理。马克思说，行政是国家的活动，掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点，国家在社会产生时位置就在社会之上，因此，国家行政具有宏观性，涉及到谁执政，如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定内容和新的关系。经过学者的多年研究，将行政和管理关系界定为：行政层级与行政性质成反比，而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质，而具有较少的管理性质。从横向上看，往往领导职位上的公务员更具行政性质，而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管，管不了的事情，和不同部门的推诿、扯皮现象，都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“，夏书章认为行政管理学，实际的英文原文就是公共管理学，从这个角度看，行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异，这些差异表现为以下几点：
从学科分类上看，行政管理属于二级学科，公共管理属于一级学科，显然不能把他们等同看待，他们在学摘要：公共管理和公共道德在构建和谐社会主义道路上是不可或缺的，但是对于什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理和公共道德体系，在当今的学术界一直悬而未决。本文解释了什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理及公共道德体系，使他们在社会发展中起到应有的作用。关键词：政府 公共道德 公共管理科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。从静态维度看，公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理，而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理，而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。从动态维度上看，行政管理是先于公共管理行动的，公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的，在未来的社会中，行政管理超越公共管理的范畴，但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的，在未来的社会发展构成中，公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派，夏书章派，郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大，曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理，这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同，没有本质的区别。实际上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3 公共管理体系
以当下中国的来看，以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中，我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的，一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴，如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府组织，也有公共事务，对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型：第一种是国家机构的行政管理，它具有权威，广泛，多样的特点，第二种是私人行政和私人管理组织结合体，它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段，现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的，所以必须要加强以政府为主导，发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性，这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2. 公共道德体系
道德可以分为社会道德，职业道德，家庭道德等等，人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的，不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型，有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德，政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治，这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用，无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理是建立在经济学、管理学基础和伦理道德基础上的，公共管理活动是一个比较特殊的职业活动，公共管理的目的是公共利益的实现。在所有的社会活动中公共管理是直接服务于公众利益的，所以，在公共道德素养是公共管理中最具现实意义。不论是公共利益的保障方面，还是社会生活的指导示范意义方面，公共道德都发挥着直接的作用。
通过本文对公共管理的阐释，认同陈庆云先生的三级公共管理体系，认为公共管理体系分为三个部分，那么公共道德就应该分为政府道德，非政府的公共组织的道德和公民道德三方面。从公共管理各种类型的角度上来看，公共道德体系主要分为两个方面：其一是国家机构的政府以及私人的行政管理道德以及作为政府公共职能的公共行政组织管理道德的宏观公共道德体系，或者叫宏观道德生态，这种体系下公共道德的承担者因为公共行政和公共管理而变得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主体一样。其二就是政府行政所承载的道德体系，它主要有四个内容组成，分别是：政府的理念、制度、体系和组织结构。
所谓以德治国，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人员。相对于政府公共管理人员的公共道德相比，公共道德化的政府里面，机构设置，政策制度，决策更具根本性。只有通过全面道德化的政府建设，制度建设，组织建设、决策建设，才能使政府工作人员将道德牢记于心，行为和行政管理工作更具道德化，更好的为民谋利。
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（一） 教育政策伦理研究背景
教育政策分析是伴随政策科学和政策分析的发展而发展起来的。政策科学和政策分析是在20世纪中期以与传统的公共行政学决裂的方式建立起来的。在公共政策科学和政策分析发展的过程中，存在着研究重心的转移。在初阶段，停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究，从70年代起重心就转向了对执行过程的研究。公共管理正是在“执行研究热潮”中，作为解决方法而出现的。［1］随着我国社会的发展，和谐社会的理念深入人心，民主、公正的教育管理价值理念越来越成为社会的共识。［2］管理伦理学和公共管理伦理学，正越来越成为管理学科和公共管理学科中的核心课程和主流研究领域。相比于企业管理和公共管理，教育管理无疑是更加需要伦理精神关照的一个特殊领域。［3］在这样的背景下，教育政策伦理开始进入人们的视野。
（二） 关于教育政策伦理的内涵
对教育政策伦理的研究包括两个层面。一是伦理的政策化，即研究某种伦理规范如何通过政府，以政策的形式加以制定和推广。如通过制定专门的法律框架来加强教育管理伦理的建设，通过法制权对教育管理进行有效的监督，在舆论、良心等约束手段之外，另外开辟政策约束的通道，使道德成为公共生活中的普遍行为方式。二是教育政策的伦理化，即对教育政策进行伦理评价，从伦理学的角度对每一个教育政策进行审视。［3］教育政策伦理是指国家公共权力部门为实现特定教育目标,在调节与分配有限教育利益与资源的过程中所遵循的伦理价值原则。教育政策伦理的研究对象，就是政府教育部门在特定时期分配与调节教育利益与资源时，应该遵守的伦理价值规范与准则，即解决教育政策的“应当性”问题。［4］要正确理解教育政策伦理必须注意以下几点：
第一，教育政策伦理是指“教育政策中的伦理”，强调的是教育政策的道德性，是人们对教育政策的伦理价值判断和道德追问，教育自身的合理性是教育政策伦理主要的实现方式。对于教育政策而言,其不仅要在整体宏观层面上接受公众的伦理价值评判，符合公共伦理精神；同时，在具体政策执行过程中，还应体现出最基本的“人本”伦理精神。
第二，教育政策伦理是贯穿于整个教育政策活动过程之中的伦理规范与道德原则的系统总和。教育政策活动既涉及教育政策制定程序、立法等制度方面的安排，也涉及政策问题的择定、方案的规划、政策执行、政策评估等具体的政策活动。教育政策伦理即是贯穿于其中的一系列伦理精神与道德规则的系统总和。
第三，教育政策伦理既包括一般伦理理论在教育政策活动过程中的具体实践，即运用抽象的伦理原理解决现实教育政策制定或执行过程中的道德难题与困境，也包括对教育政策系统这一特殊政治活动所进行的伦理学论证与考察。［4］
（三） 关于教育政策伦理的结构及内容
在现有的资料中，只在刘世清的《论教育政策伦理的内涵、结构与意义》中明确提到教育政策伦理的结构及内容，他从宏观、微观以及中观三个角度，提出了教育政策伦理的结构与内容。
从宏观层面讲，教育政策伦理主要针对政府部门代表的公共利益与政策指向的目标群体总利益之间的抽象关系，论证与建构公共利益公平与公正分配有限教育资源的伦理基础，也就是所谓的对教育政策的“正义”或“善”的伦理追问。从这点来看，教育政策伦理是对政策活动的普遍伦理规范和道德诉求。在这一层面上，教育政策伦理的研究内容主要包括：制定教育政策，解决教育问题的伦理依据是什么；制定公共教育政策背后的制度安排是否符合伦理要求；对制定的教育政策进行伦理论证，提供道德合法性的辩护；等等。
从微观层面上，教育政策伦理要解决的是政策主体（教育政策的制定者与执行者）的个人利益问题，试图对政策主体的德性或职业道德问题作出回答。从这个层面来讲，教育政策伦理体现的是对政策主题的德行要求。这里的研究内容是教育政策伦理必须对政策主体在教育政策活动中正当与不正当的行为规范、职业伦理精神与信念、政策主体的权责、政策主体之间(领导者与被领导者之间、同事之间)、政策主体与组织之间的道德关系与要求等相关问题作出回答。
从中观层次上讲，“合乎德性”的政策主体在政策活动中应用与实践普遍的伦理规范，即政策主题应该通过具体的政策活动将普遍的伦理理论与具体的个体德行结合起来。在这一层面上，教育政策伦理主要研究:教育政策主体如何依据特定的伦理原理，通过公众赋予的公共权力，将有限的教育资源在不同的利益主体之间进行合乎伦理或“正义”的制度安排；教育政策如何定位合理的伦理目标，选择正当的政策手段；对弱势群体采取何种措施进行伦理安排与制度补偿；等等。
（四） 教育政策伦理评价的标准
教育政策伦理的评价标准只有两点，一是公平原则，公平乃公正和平等，是教育政策伦理的首要标准。［5］从教育的本质和承担的社会责任来看，公平应是教育、教育政策的基本属性之一。［6］罗尔斯提出了机会公正平等原则和差别原则的结合是制度伦理的原则之一,主要调节社会和经济利益的不平等问题。第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。［1］二是效率原则，效率是经济学中的一个核心概念，谈到教育政策效率，人们更多的是关注教育政策制定和实施的投入和产出率，即效率的物质基础。教育政策满足效率原则要求，应从物质效率和道德效率两方面着手。一方面是物质效率，最大限度地提高投入和产出率；另一方面是道德效率，道德效率的提高关键在于教育政策主体的个体道德。［5］
（五） 关于教育政策伦理研究的意义
教育政策制定及实施过程是否合乎道德及价值规范关乎全国人民的利益，因此，教育政策伦理研究的意义是显而易见的。教育政策伦理研究的意义可以体现在理论和实践两个方面。伦理学可以分为理论伦理学与应用伦理学：从理论伦理学角度来说，教育政策伦理研究试图为教育政策提供伦理原则与道德规范的理论支撑，为教育政策理念、目标、原则等提供内在的道德“合法性”的证明，并对教育政策活动进行伦理价值以及道德规范进行论证，有利于拓宽学科基础,促进教育政策科学的学科发展；从应用伦理学角度来说，教育政策伦理研究是以解决教育政策活动中的伦理困境与道德难题为目的的，有利于深化与创新研究视角，把握教育的重大问题，有利于为教育政策制定与执行提供新的标准与参考。［4］
（六） 关于教育政策伦理现状
史翠苹从教育政策伦理基本原则和具体规范的缺失两个方面说明教育政策伦理的现状不容乐观，并从教育政策自身因素（如政策的观念、体制、机制问题）、外部因素（如制度、经济、文化因素等）两方面分析我国教育政策伦理缺失的原因。［7］
此外，在教育政策伦理研究中还涉及教育政策研究伦理道德规范体系，教育政策伦理研究作为一种职业或是社会活动，研究者本身也需要有一套明确的伦理道德规范，要遵守客观性、对顾客负责、公众利益优先以及权利优于善的原则。［8］还有对具体的教育政策伦理缺失状况进行分析评价，如江应中的《教育资助政策的伦理困境与价值实现》。［9］
二、 研究视角
（一） 教育管理伦理视角
其实，在研究教育管理伦理的相关文献中直述教育政策伦理的很少，只是把教育政策伦理作为教育管理伦理的一个内容去分析。教育管理伦理研究主要把握教育管理活动中的伦理关系，探讨教育管理理念、政策、制度与行为的伦理价值，及其实现的可能和路径，对教育管理活动中的道德问题进行思考和分析，探寻教育管理活动道德实现的现实保障。［3］由于教育管理的特殊性，如今更强调管理者的责任、以人为本、注重人性以及自律等伦理要求，在管理中强调道德性和管理者的伦理意识。其最重要的一点是要求管理者在实践中体现公正性。［10］
（二） 公共政策视角
公共政策的基本功能，是对现实的社会利益关系和利益格局进行调整。分析者在对政策目标的妥当性进行论证时，应当对政策的受益群体、非受益群体、负受益群体作出明晰而准确的区分，并进而对受益群体的幅度与分布、非收益群体的可能反应和负受益群体的受损程度等作出客观而翔实的说明，尤其是在对政策目标实现途径的合理性进行论证时，应当把公共部门对负受益群体的社会补偿明确计入政策的成本。［11］很多学者是从政策的环境、内容以及制定与执行主体等方面来探讨公共政策的价值和伦理关系。高红《公共政策规范伦理分析框架的构建》，通过考察3种公共政策理论框架对伦理研究的缺失，指出了伦理学思想渗透到政策研究的过程中的方法。文章主要探索的是寻找学科之间的结合点。杨军指出,现代社会的公共政策的价值判断应该以功利主义为准则，同时指出政策过程的价值失范表现，进而得出避免价值失范的途径是事前的评估与事后的问责。［12］
（三） 制度伦理视角
张烨认为，制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点，他从教育政策价值特征的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间的关系以及教育制度时常扭曲制度伦理的一些表现来论证教育政策和教育制度都关联着制度伦理。因此，他认为从制度伦理的视角将教育制度和教育政策联系起来，考察两者的动态发展变化及其相互关系，对教育政策的分析才有可能更加科学，而制度伦理的核心就是公正。他认为这是一个全新的研究框架。［1］而教育制度伦理公正就是通过对教育制度伦理的价值论证，为教育制度伦理确立一种可能的实践伦理基础和普遍性的伦理规范基础。［13］王本陆也说过教育公正是教育制度伦理的核心原则。［14］弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。［15］
三、 教育政策伦理研究存在的问题及原因
当前国内教育政策伦理研究还处于初步阶段，在许多方面需要改进。
在研究方法上，描述过多而哲学反思不够。从搜集的资料来看，大部分学者都采用理论的研究方法，而很少有实证研究方法，更缺少比较研究法。其实，在国外教育政策的伦理研究已经不是一个新话题，但是很少有学者将国内的研究与国外的研究进行比较，这是较为遗憾的一点。
在研究内容上，比较分散而不成体系，有一些重要方面还没有涉及。这些不足最突出的表现就是理论研究薄弱，这极大地影响了教育政策伦理体系的建构。在检索到的文章当中,篇名含有“教育政策伦理”字样的只有6篇，这说明把教育政策伦理当做一个明确主题的研究还非常少。
笔者认为，导致教育政策伦理的理论研究薄弱最主要的一个原因就是教育政策伦理研究的复杂性。一方面，教育政策是教育管理伦理学的一个分支，而目前教育管理伦理学研究方面的理论研究也很少，在缺少其母体的理论研究支持下，要进行教育政策伦理的理论研究是很困难的。另一方面，它又从属于公共政策伦理学的范畴，而这也是刚刚兴起的一门学科，理论研究也不充分。其次，教育政策伦理涉及了教育学、伦理学、政治学、哲学、社会学、经济学等多门学科的知识，这对理论研究者的要求就非常高，必须具备多方面的知识才有可能从理论角度来分析教育政策问题。
四、 教育政策伦理研究的未来走向
教育政策伦理研究是一个新兴的研究领域，有很多问题亟待人们去研究，笔者以为，其未来走向或者说进一步的研究方向有以下几点：
（一） 加强基本理论研究
理论是实践的基础，没有正确丰富的理论指引，实践也不能很好地发展。教育政策这个关乎国计民生的大问题，更需要正确的理论进行指导，这样才能有助于教育政策制定者更全面、周到地考虑政策的内容是否合乎全国人民的真正利益。
目前的教育政策伦理研究内容过于狭窄，主要集中在对其概念、内容及意义等基本层面的研究，同时还有围绕教育政策的公平、正义、保障个体的自由和价值、教育机会均等等方面的研究，但是没有深入，研究范围过于狭窄。方法过于单一，主要就是理论研究，且还是最初步的理论研究。因此，笔者以为，今后的研究方向是要运用多种研究方法进行更广泛的教育政策伦理研究。
（二） 加强国外教育政策伦理研究相关成果的进展介绍
教育政策伦理研究在中国是从20世纪80年代末90年代初才开始的，而国外的研究早于我们十几年，但是我国对这方面的介绍却很少见。因此，国内学者应多关注国外的研究动态以及研究成果，分析比较，去其糟粕，留其精华，为我所用，使我们的研究可以跟随时代潮流，尽快发展、完善。
（三） 加强学科的关联性研究
从上述分析可以看出，教育政策伦理是政策伦理和教育管理伦理的一个分支，或者说教育政策伦理均属于它们两个的研究内容，因此应该加强这三者之间的关系研究，或者说可以综合研究，这样才能更全面地看待教育政策伦理这一问题。
参考文献：
［1］ 张烨. 教育政策分析的制度伦理视角［J］. 清华大学教育研究，2005（01）.
［2］ 郅庭瑾. 教育管理制度伦理问题研究［J］. 华东师范大学学报（教育科学版），2006（12）.
［3］ 郅庭瑾.教育管理伦理：一个新的研究领域［J］. 华东师范大学学报（教育科学版），2005（09）.
［4］ 刘世清. 论教育政策伦理的内涵、结构与意义［J］. 天津市教科院学报，2006（05）.
［5］ 石火学. 和谐社会建设中教育政策伦理的选择［J］. 高等工程教育研究，2007（01）.
［6］ 刘晓. 构建以公平为目标的教育政策［J］. 教育与职业，2005（13）.
［7］ 史翠苹. 我国教育政策伦理现状及其成因［J］. 萍乡高等专科学校学报，2008（02）.
［8］ 陈能浩，李晓东. 教育政策研究伦理道德规范体系探讨［J］. 当代教育论坛，2004（01）.
［9］ 江应中. 教育资助政策的伦理困境与价值实现［J］. 教育发展研究，2007（11）.
［10］ 张丹丹. 教育管理的伦理向度探析［J］. 教育导刊，2006（11）.
［11］ 朱光明. 论公共政策分析中的伦理问题［J］. 理论学刊，2004（06）.
［12］ 杨军. 论公共政策的“价值失范”［J］. 甘肃社会科学，2005（04）.
［13］ 刘歆立. 公共政策道德性及其意义初探［J］. 重庆社会科学，2005（07）.
篇(7)
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
中图分类号：F123.16
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)13-0053-02
1 政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2 地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3 政府公共危机管理协作主体分析
3.1 非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2 营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3 公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民
众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4 地方政府协作管理的困境
4.1 公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
