城中村改造的问题精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇城中村改造的问题范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

【关键词】城中村改造；社会问题；对策；合理化建设

一、引言

2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨指出，21世纪对全世界最具影响的两件大事，一是新技术革命，一是中国城市化。“城中村”改造关乎民众切身利益，一直是街头巷尾热议的话题。我们通常所说的“城中村”，是指在国家经济建设快速进行、城市化改革不断推进的过程中，城市用地剧增，以致位于城区边缘的农村地区被纳入城区范畴，在区域上成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制等多方面仍然保留着农村模式的村落，这些经村庄改造成的社区就被称为“城中村”或“都市村庄”。从这个意义上进行拓展，现在也有人将那些在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区也称之为“城中村”。这里主要讨论通常意义下的“城中村”。

城中村建设的直接结果是原来城市周围的村庄大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转变为全民所有制，同时最终返还给村庄的用地和村民的自留山、丘等仍维持集体所有制性质不变。此外，在土地权属、户籍、行政管理体制上，“城中村”仍然保留着农村模式的村落。即，“城中村”的管理仍由“村民委员会”而不是“街道办事处”进行。这在实际上保留了“城中村”居民的“村民”身份。

二、中国“城中村”改造现状及其引发的社会问题

（一）中国“城中村”改造现状

2007年，广州的城中村建设开始启用“卖地筹款”的“猎德模式”，村民们可以不搬迁，还可以维持租房经济，得到了紧随其后全国大多数城中村建设先锋城市的争相效仿，效果尚佳。之后，与猎德村隔江相望的芭洲村诞生了“芭洲模式”，整个城中村改造过程第一次由开发商全权负责，回迁安置房亦不再由政府负责组织建设。“城中村”建设大潮自此一发不可收。

现今，我国的城市基本都有城中村现象，在大中城市中较为明显。其中以珠三角、长三角、环渤海经济区等经济发达地区最为显著。在城中村中，不仅居住着原村落的村民，更停留着数以万计的外来务工者。进而因其人员组成之复杂和管理之混乱导致了诸多问题。目前，城中村问题已经成为制约这些地区发展的一大因素。

（二）城中村改造引发的社会问题

山东滨州经济开发区杜店街道办事处地处城区中心地段，并且与滨州汽车站、活塞、盟威等大型企业相毗邻，地理位置优越。过去村内乱搭乱建，居住条件差，人员复杂，垃圾乱倒，污水遍地，路不像路、街不像街，安全隐患也比较突出，影响群众的生活，损害城市形象，与城区的快速发展格格不入。改造工程已是势在必行。

2003年就列入了滨州城区改造计划，但多年来各类矛盾复杂尖锐，困难重重，改造工作一度陷入僵局，直到2010年，滨州经济开发区把改造作为一项德政工程、民心工程来抓，提出了“改造一个村，建成一个精品”的观点，让改造工作办好、办实，多方协调，权衡利弊，让广大群众共享发展的成果。的“城中村”改造工程才得以顺利进行。

通过对滨州以及国内其他城市城中村拆迁、建设过程的调查分析，我国城中村改造引发的社会问题主要可以概括为以下几个方面：

1.城中村改造经验不足，缺乏对城市整体的规划，开发商开发用地及居民住宅用地调节失衡。由于城市化初期的开发大多为开发商开发用地，导致重新建设规模盲目扩大，土地利用效率十分低下，留给农民的土地越来越少，非法占地和乱堆滥建等现象也屡禁不绝。这种只看重局部和短期利益而不着眼于长期持续性发展的过度开发将导致区域土地结构的严重失衡，土地资源的浪费也必不可免。

同时，用地的不科学也直接导致村内的建设缺乏统一规划，城市建设秩序混乱。居民住宅区建设品质低劣，容积率早已超过3，采光通风条件也相当恶劣。

2.村庄建设水准低下，配套设施严重短缺。村庄的经济水平发展速度未能与建筑建设取得同步提高，虽然在村庄建设中，现代居民住宅比例尚高，但与之相配的公建服务、市政设施、公共绿地等却明显不足，城市化建设也只见表面高楼不见实质文化提升。有些地区甚至因“城中村”依旧执行农村集体所有制和农村经营体制而无法被管理部门正式纳入城市规划管理。也因此村里的基础设施建设还是村子的水平，无法列入政府公共建设开支项目，建设达不到要求。

3.环境问题突出。在经济和社会高速发展的同时，村庄的疯狂建设自然造成了自然环境的局部破坏，生态环境也为此付出了极大的代价。各处“城中村”环境污染和沙土流失问题均尤为突出。并且，颇具特色的当地风土人情，也被雷同的高楼大厦所掩盖，没有实质现代化的同时也失去了村庄的历史。用地紧张也直接引起了“城中村”基本没有公共绿地的现状。垃圾成堆，污水横流，“脏乱差”已成为“城中村”在环境方面人尽皆知的代名词。

4.治安混乱不堪。城中村被喻作是另一个社会，是一个“小中国”，在这里卖麻辣烫的都是福建人，卖水果的都是湖南人，这里有收保护费的“烂仔”，有“摩的仔”，有小偷，以前甚至还有很多“站街女”。

三、解决城中村改造问题的对策

针对城中村改造引发的社会问题，全社会应齐心协力，采取有效措施，使城中村建设真正成为一项能够改善居民生活环境，推动城市经济可持续发展的惠民利民工程。

（一）解决城中村改造问题的措施

1.由点至面，经验传递，最终达到全覆盖。从城中村改造进展来看，可推进城中村改造试点工程，探索改造方法方式，积累工作推进策略，进而推广全国“城中村”建设先锋城市的成功经验，不断总结有效方法和手段，加强对其他地域“城中村”建设的控制与引导，制定符合村庄特色的、能切实提升村庄品质的合理策略，使后期“城中村”建设拥有先进的理念。

2.制定各类用地的合理化指标，有完整的可实施性规划。这些指标和规划，既要能够满足近期现行的体制下“城中村”建设的需要，同时又必须有能力适应未来城市的先进发展要求。既要切实落实农业及其它原住居民用地，又要同时切实落实非农建设用地，区域城市建设用地的具体情况。

3.严格控制并落实公共用品的配套建设以及政府机关及其所属行政部门的建设用地。实事求是，经过长时间的不懈努力，达到“城中村”住宅基地建设与公共卫生设施建设的同步。同时，增进用地合理性，努力达到公平、公正，减少资源浪费。

4.大力加强群众宣传教育，积极鼓励公众参与，共同完善村庄规划管理，管理自己的村庄。通过各种形式的宣传手段，充分调动群众参与热情，倡导新村庄共同建设的气氛，增强群众对规划建设的责任感，探索新时期“ 城中村” 规划管理的运行机制。

5.解放思想，与时俱进，借鉴其他国家城市化建设经验教训，制定适合我国国情的城中村建设方案，使城中村改造工作顺利进行。

（二）解决城中村建设问题关键所在

1.一个目标。实现共赢。在村庄居民赢得现代化生活、工作和居住环境的同时，开发商能赢得合理利润，政府赢得良好的投资环境和绝佳的改建机会，提升城市品位，得以极大地推进城市化进程。

2.两个前提。政府高度重视，加强对房地产市场的宏观调控作用。政府高度的政策重视以及国家的宏观调控作用将决定“城中村”建设的存亡，是推进改造的必要条件。

3.三个保障。组织保障，政策保障，思想保障。调动国家各部门、各方面的参与热情，密切配合，共同构建新形式“城中村”。

4.四个环节。一是重视公开招投标环节，规范招投标程序，选用真正能保证工程质量的信誉建设单位；二是控制管理建设资金环节，加强监管机制；三是保证居民回迁房建设环节，保证工程质量和工程进度，确保村民按时回迁；四是切实落实文明社区规范化规划环节，提升村民整体素质，提早融入城市文化氛围。

5.五项原则。一是统一规划、分步实施；二是符合各地不同文化特色，原则上统一，手段上鲜明；三是遵循“以人为本，服务居民；资源共享、共驻共建；责权统一、管理有序；扩大民主、居民自治；因地制宜、循序渐进”社区建设原则；四是继承和发扬特色传统优秀文化；五是可持续性发展原则。

四、结语

中国社会科学研究院的李培林先生曾从社会学角度指出，“城中村”的终结要经历一个艰难的产权重新界定和社会关系网络重组的过程。一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规村约等深层社会网络连接的村落乡土社会，其终结不是依靠非农业和工业化就能解决的。村落终结过程中产生大量的裂变和新生，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。同时改造过程也是一个利益博弈的过程，必须创造一种对弈各方共赢的合约安排才能使开发顺利和成功。因此，只有总结好“城中村”改造中存在的各方面问题，分析好问题成因及找出解决问题的有效对策，以民为本，打造社会各方共赢局面，我们才能确信“城中村”的合理化建设指日可待。

参考文献

[1]冯菲.西安市城中村改造对住房供应体系影响初探[J].大众商务,2011(115).

[2]杨琰锋.社会视角:“都市村庄”都市化发展问题研究[D].西安:西安建筑科技大学,2003.

[3]刘建芳.美国城市化进程中的城市问题及对策[J].山东社会科学,2003(4).

[4]崔玲.城市化进程中“都市村庄”建设存在的问题探析[J].焦作工学院学报(社会科学版),2003,4(3).

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关键词：城中村改造；郑州市；城市化

一、引言

近年来，随着郑州市日益加快的城市化进程，“城中村”问题也逐渐显露出来，成为影响城市化协调发展的主要问题。城中村在资源利用、人文景观、城市规划、环境卫生、村民社会保障等方面与城市化的内在要求都有着极大的差异，因此笔者认为郑州市要想实现城市的内涵式发展，实行城中村改造势在必行。

二、郑州市城中村改造的经济社会意义

每一个快速实现城市化的城市几乎都存在着城中村问题，因此这一问题也可以说是存在于城市化进程中的一种特殊现象。城中村问题对城市的协调发展有着深刻的影响，极大的阻碍了城市化进程，不利于城市的发展。在郑州市，城区分布着数量较多且相对分散的城中村，这些城中村对于郑州市打造良好的城市环境，建设“文明郑州”、“和谐郑州”产生了许多负面效应。因此可以说城中村改造顺利与否直接关系到郑州市城市化快速发展能否顺利实现。

三、郑州市城中村改造的现状

（一）现状概述

郑州市区原有124个行政村，下辖228个自然村，占地面积约70万平方千米，城中村人口约30万。2003年，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》，2004年了《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（试行）》等一系列相关政策，开始对全市范围内的城中村着手改造工作。而且还在《郑州市国民经济和社会发展十一五规划纲要》中明确提出，老城区现有城中村的整改任务要力争在2010年前基本实现。2005年郑州市全面拉开了城中村改造工作。2007年市政府又下发《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文（2007）103号），进一步规范和细化城中村改造工作。截止目前，郑州市已批准95个村（组）（含144个自然村）实施改造，约占城中村总数的63%.其中，已实现集体土地转国有的有46个村（组）（含69个自然村），已完成改造规划编制工作的有38个村（组），已通过招拍挂出让改造用地的有19个村（组）（含34个自然村）。

（二）郑州市刘砦村基本情况

刘砦村地处南阳路北段，属于惠济区，面积一共200多亩，有农户156户，农业人口296人，非农业人口366人；由于当前村正处在城中村改造时期，暂住人口不足500人，非特殊时期暂住人口可达到3000人左右。刘砦村共有党员38人，党小组一个，党员平均年龄45岁，35岁以下10人，学历为高中以上文凭的党员15人，每名党员都联系有帮扶户，帮助开展致富项目，共有联系户18户，掌握1―2门实用技术的党员占党员总数的95%。

村原有的2个市场（刘砦综合市场、南阳路服装羊毛衫批发市场），由于城中村改造，不再经营，开发商对村集体有经济补偿，对每家每户拆迁安置也有不等的过渡费，村民人均年收入过万余元。目前，拆迁改造正在进行中。

四、郑州市城中村改造面临的困难与挑战

（一）改造费用

来自专家的统计数据显示，郑州市的城中村改造费用，仅三环以内就需要上千亿元的资金，而且随着时间的推移，城中村居民对改造赔偿费用的期望值会越来越高，带来的问题就是改造的难度更大了。刘砦村的改造费用高已经是郑州市城中村改造无法避免的难题了。

（二）拆迁安置问题

1.城中村的拆迁。“拆和建”现象是刘砦城中村随处可见的现象：一边是铲车挥舞着巨大的机械手臂拆掉早已人去楼空的房子；另一边却为了得到更多补偿，在本已拥挤不堪的街道边搭建脚手架将原有的房屋继续加高修建。这样的做法严重阻碍了城中村改造的进程，因为拆迁补偿费用的巨大数目使得开发商望而怯步。

2.城中村居住人员的安置。除了原住民，城中村因为房屋比较老旧，所以房租相对较低，这吸引了很多刚刚走出校门的大学生在此租房。随着城中村的改建，很大一部分房屋会被拆掉，无论是原住民还是在此租房住的人群，都面临着搬离的问题。客观说，如果城中村居民向外环流动的话，必然会提升外环的人气，但是对于这些人群而言，也势必会增加其经济压力。因此，从长远来看，做好城市中低收入者居住权利的保障工作，才是从根本上解决郑州市城中村改造难题的出路。

（三）社会治安问题

不可否认，城中村为外来务工人员提供了一个绝好的暂居地。刘砦村内的人口大致可分为村民、租户和商业经营者3类。郑州市外来人口的80%都居住于城中村。其中刘砦村非特殊期暂住人口可达到3000人左右，这些暂住人口来自五湖四海，流动性强，且成分复杂，不仅给社区管理带来了困难，而且容易滋生违法犯罪事件。

五、有关郑州市刘砦城中村改造的可行性方案分析

（一）解决住房安置问题，保障城中村居民的居住权。城中村除开原住民，还有很多的外来打工者选择在此租住，而这些人是城市经济发展不可或缺的推动力，因此政府必须重视其合法权益的保障，解决因为城中村改造为他们带来的住房问题。因此政府在这方面应加强廉租住房和周转房建设，以便保障他们能在搬离现居住地后能够有房可住。

（二）做好就业安置工作，保障城中村居民的再就业。城中村的改造必然会导致部分人群的就业和生存问题，因此势必要做好保障工作。针对就业安置问题，可以将被征地农民纳入城镇就业援助体系，将城中村改造中被征地居民进行划分，劳动年龄的居民可以进入城镇劳动力市场寻找就业机会，并且可以提供就业培训服务，增强其就业能力，使其尽快就业。此外，对于有条件的居民，也可以提供相应帮助，鼓励自主创业。

（三）做好规划工作，合理建设三环以外地区。城中村改造是郑州市城市建设不可分割的一部分，因此一定要做好规划工作，保障改造的顺利进行。首先，在城市整体的规划建设体系中应该将城中村改建纳入其中，与周边城区的建设一起做好统筹规划；其次，城中村改造中应该注意对优秀的传统文化与建筑风貌的合理继承和延续。因为城中村有些村落在长久的历史发展中形成了独特的村落文化和人文景观，虽然城中村的改造势在必行，但是也应该注意对历史文化和传承的保护。除此以外，对于城市边缘区而言，是非常容易形成新的城中村的地带，因此在城市建设和规划中，也应加强对城市边缘地区的规划建设，将其纳入整体，以避免成为新的“城中村”。（作者单位：郑州大学旅游管理学院）

参考文献

[1]马继迁.我国“城中村”研究评述[J].经济与社会发展， 2008，6（10）：76～78.

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关键词：城中村；治理；临沂

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0129-02

随着近些年临沂城市化进程的加快，城区规模快速扩张，部分村居逐步并入城区成为“城中村”。“城中村”给临沂市城市发展提供宝贵的空间的同时，也带来了诸多的问题。“城中村”的治理改造成为社会稳定和谐必须要解决的课题。

一、临沂市“城中村”治理现状

近年来，临沂市由于经济的迅速发展，城市化进程快速推进，出现了许多的“城中村”。临沂市的“城中村”可分为两类，一类是建城区范围内各村街，已被城市所包围，形成“城中村”。这些街村已成为城区的一部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍保留原农村模式，住户大多独门独院，土地利用率低，建筑密度大，村内道路狭窄，存在很大的消防安全隐患；出租房屋缺乏管理，外来人员多，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件差。另一类是由于新一轮城市规划，将新增加的“城中村”。城郊接合部的村庄，位于规划区内，但未完全纳入城市建设范畴，村民群居意识较强，生活方式接近农村。随着城市的发展，这些村庄有可能成为新的“城中村”。

根据统一的城市规划和城市发展的定位，市委、市政府高度重视旧城改造工作，把旧城改造和城中村治理作为优化城市发展布局，提升城市品位，改善人民群众生活环境的大事、实事来抓，相继出台了《关于加快推进城中村改造工作的意见（试行）》，《临沂市城中村改造项目开发建设技术文件》等相关文件，保证城中村改造的规范运作。遵循大规划、高品位的城市建设理念，统一规划，确保了将“城中村”的治理与大临沂的城市建设紧密结合，不搞重复建设。

2003年以前，临沂市主要进行的是市区的旧村改造，由于资金等方面的原因“城中村”改造进展缓慢。近几年来，市委、市政府加快了“城中村”的改造治理，列入规划范围的村居有249个，其中已完成改造的“城中村”有64个，正在改造中的“城中村”有118个，累计拆除房屋面积1 710万平方米，新增安置房面积1 086万平方米。

二、临沂市“城中村”治理的特点

临沂市的“城中村”改造工作取得了较大成绩，极大改善了居民的居住条件，改善了城市环境面貌，取得了很好的经济效益和社会效益，也摸索出了因地制宜，实施“城中村”改造的一些方法。

1.将“城中村”治理改造统一于大临沂的建设中

遵循大规划、高品位的城市建设理念，为确保城市建设的高标准、高档次，临沂市专门请来两院院士、国内城市规划的权威专家参与指导新一轮城市规划，结合临沂的自然、历史、地理、资源特点和发展前景，将城市定位为“鲁东南地区中心城市，全国性商贸物流中心之一，历史文化名城，具有滨水特色的宜居城市”。统一规划确保了将“城中村”的治理与大临沂的城市建设紧密结合，不搞重复建设。

2.因地制宜，实施“城中村”改造

在“城中村”改造工程的实施中，按照“统筹规划、因地制宜、分类实施、以点带面”的指导思想，始终坚持以城市规划和土地利用规划为龙头，在保障被拆迁群众利益的前提下，“拆一还一，先建后拆”；对企业搬迁的，实行先补后拆，城区内统一建设社区，实施成片区规模改造；在农村，采取填实“空心村”、合并建立中心村、建设统一社区（农民公寓）等模式进行改造。在改造的方式方法上，采用村居为主，自我改造；土地收储，政府改造；吸引外资，联合开发；以强带弱，共同发展等多种方法进行改造。

3.多种举措，妥善安置搬迁村民

“城中村”虽然有这样那样的问题和弊端，但村民早已习惯，他们最关心的不是改造后城市环境如何优美，街道如何整齐，而是更多地担心改造后失去赖以生存的房产和土地，害怕既不能保住自己原有的资产，又失去谋生的手段。因此，如何妥善安置搬迁村民，是市委市政府考虑的首要问题。在拆迁安置中，各级部门充分听取群众意见，采取货币安置、还建安置、留地安置、养老保险安置、用地单位安置等多种形式做好群众安置工作。想民之所想，忧民之所忧，妥善安置村民，解决他们的后顾之忧，使临沂市的“城中村”改造进展顺利。

三、关于临沂市“城中村”治理问题的思考

当前，临沂市的“城中村”治理，主要是对“城中村”的建设改造，侧重的是统一的规划和拆迁重建工作。对于既定的旧城旧村改造任务中“促进旧村居和城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的企业”及“村民”向市民转变的问题，所关注的程度还远远不够。

“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累了一些成功经验，例如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”也成功完成了改制，都市农民成为公司股东，“城中村”撤销村委会，组成股份公司，按《公司法》经营原来集体企业与物业。借鉴这些经验，我们认为，临沂市在继续推进“城中村”治理的工作中，应更加注意以下方面：

1.加强“城中村”改造与城市社区建设相结合，促进“村民”向市民的转变

总结目前各地“城中村”改造的做法，要特别注意防止将“城中村”改造仅仅局限于房屋形态的改造，忽视“城中村”社会形态的改造。“城中村”不仅仅是一种房屋的形态，它还是一种社会形态。因此，“城中村”的治理就不仅仅是人们由平房搬进高楼大厦这么简单。城市化进程中，人的城市化更加重要。这就要求我们在“城中村”改造中树立长远眼光，注意在进行房屋改造的同时，尽可能实现社会形态的改造，使“城中村”更好地融入到城市整体中去，以实现“城中村”彻底的城市化。

首先，在“城中村”改造后的社区引入规范化、市场化、统一化的物业和社会管理方式，使“城中村”社会结构和管理实现现代化。临沂市在“城中村”改造中所实行的成片开发，即合并组建大型社区的做法非常值得肯定。这一做法为改造后实现社会结构与管理现代化打下了很好的基础。

其次，通过大力开展社区文化、社区教育、社区服务等工作，从思想观念、行为方式、社区管理等方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人。

2.加快城市建设步伐与注重民生相结合，坚持“以人为本”

在加快城市建设过程中，必须“以人为本”，善解民意，善待百姓。治理“城中村”要考虑到那些以出租房屋为生计的村民和居民的生活来源问题，而这恰恰是需要各个方面认真考虑的问题，也是考验城市管理者智慧的问题。目前临沂市在这方面已经做了一些工作，但工作还应该更细致、更扎实，争取将每一项工作落到实处。

首先，要强化就业技能培训，积极促进村民就业。“城中村”村民有工作，有固定的收入，才能保障社会的稳定。针对“城中村”村民的文化程度普遍较低的状况，要加强就业技能培训，从而提高村民的素质，促进就业。

其次，应多措并举，妥善解决村民的养老、医疗保障问题。临沂市规定，村民身份改变为城市居民后，符合参加城镇职工社会保险条件的应按规定参加城镇职工社会保险。村民转为城市居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策，符合低保条件的可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。“城中村”改造后居民的养老保险、医疗保险如何纳入城市保险范围及所需资金从何处筹集，是需要十分关注的问题。

再次，关注贫困、弱势群体，加大廉租房建设的力度和管理。“城中村”由于低廉的房租，使得它成为农民工、外来务工人员初到城市的栖身之地，成为城市包容性的一大体现。目前临沂市区的一些村子里，近1/3是外来人口，拆迁后这些人的居有其所也是我们政府部门所应关注解决的问题。

3.坚持依法处理土地权属和改造集体经济组织形式

经过这几年的工作，临沂市旧城旧村改造取得了明显成绩，土地集约利用水平显著提高。根据临沂市人民政府《关于加快推进市区城中村改造工作的意见（试行）》，“城中村”改造中的集体土地，具备条件的依法征为国有土地，并按国有土地进行管理；其中农用地必须按规定办理专用手续。“城中村”的集体土地征为国有后，任何单位不得无偿使用。凡涉及改造的村居，其还建安置用地、村民生产经营设施的经济发展用地规模必须根据市政府的政策规定，以满足本村居民还建安置和经济发展的实际需求来确定，禁止以还建安置等名义变相占地进行商品房开发。然而，由于大规模地进行旧村治理改造，审查监管工作跟不上，有些“城中村”以旧村改造的名义从事房地产开发，由于其建设用地未办理土地出让手续，致使公开向社会出售的这部分房屋无法办理房产证，因此造成大量的民事纠纷，带来一系列的社会问题。对于“城中村”改造必然涉及的土地问题，政府对此必须依法出台具体的、易于操作的实施办法。要依法处理好集体土地，健全城市土地供应的管理机制。

另外，要改造“城中村”集体经济组织形式，建立现代企业制度。农村集体资产去留和经营中涉及村民切身利益的大事，建议通过税费政策和土地升值收益的调节使集体资产实现普遍增值，再将村的集体资产组建为社会化股份公司。在改制工作中，还要正确处理国家、集体和个人的关系，在留足必要的集体公共积累外，按人口、劳动年限将股份尽可能量化到个人，从而壮大和优化原有的集体资产，解决“城中村”村民转为城市居民的后顾之忧。兰山区的曹王庄社区，是原曹王庄改造后的社区，集体资产改制后组建成了集团公司。社区的集团公司是社区的经济实体，有300多人参与集团公司工作，每年工作人员最低的能拿到15 000元，高的一般能拿到五六万元。另外，村里进行旧村改造时还建了18万平方米的沿街楼作为公产，集体对外承包、租赁，收入由社区居民共有。村民根据公司的发展情况，每年有分红和福利。这样做，将“城中村”的集体经济组织形式的改造和解决村民的生活问题更好地结合起来，切实解决了村民的后顾之忧。

4.坚持“城中村”改造与保留城市历史相结合，注重城市特色

“城中村”的改造和治理应该是多样的，而不是整齐划一的。世界上每个城市都有高楼大厦，似乎都一样，但当你走进城市，仔细去品味时，就会发现每个城市都让人有不同的感受，这种独特的感受源自于我们对这个城市的历史、城市的内涵的感触。城市的历史与韵味，积淀在城市古老的建筑中，积淀在城市深处的小巷中，也存在于原住民的生活方式中。无论是“城中村”中的古建筑还是原住民，在他们身上都承载了这座城市的记忆，在“城中村”改造的同时应该保护这样一种人文生态。这种人文生态和自然生态具有共同点，其中蕴含的类越丰富、越多样，生态系统才能越具有生命力。

我们今天的城市建设，需要改造“城中村”，因为“城中村”在城市发展中确实出现了很多的问题。但我们在大规模的拆迁旧居时，要注意对有地方特色建筑的保留，开发性地保护城市记忆，而不是让我们的城市看上去整齐划一，非常漂亮，仔细体味时却发现是一个没有历史记忆的城市。临沂市是一个有悠久发展历史的城市，有着丰富的文化资源，有孝文化、兵学文化、红色文化。老城区的每一个街道，每一条小巷都有其历史的渊源，有一个值得传颂的故事。因此，在“城中村”改造的过程中，我们不能忽视对历史文化的保护、继承和延续，要对历史文化街区和历史优秀建筑实行保护性整治，使之凸现我们临沂市的城市历史文化特色。

参考文献：

[1]李俊夫.城中村改造[M].北京：科学出版社，2004.

[2]蓝宇蕴.都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究[M].北京：生活・读书・新知三联书店，2005.

[3]代堂平.关注“城中村”问题[J].社会，2002（5）.

[4]刘伟文.“城中村”的城市化特征及其问题分析[J].南方人口，2003（3）.

[5]胡莹.“城中村”的文化冲融――以广州市石牌村为例[J].城市问题，2002（3）.

[6]城中村改造古建筑消失 原住文化何处去[EB/OL].（2007-08-

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【关键词】内控审计；城中村改造；运用

随着中国经济稳步进入了新常态模式，城镇化建设也到了如火如荼的地步。全国各地城镇化都在高速发展，城中村改造也成为了各级政府的一项重点工作。然而随着城中村改造的步伐加速，我们经常在各种媒体上看到城中村改造过程中出现的极端事件，暴力拆迁事件层出不穷，违规拆迁屡见不鲜，自焚乃至以命抗拆的现象时有发生，这就聚焦了一个全社会关注的问题――城中村改造的规范运作问题。

一、城中村改造中的问题及分析

在城中村改造中存在的主要问题有加盖、赔偿不能达成一致、违法拆迁、扬尘、安全事故、质量问题、延期交房、回迁安置问题等，造成上访频次高，群访社会负面影响大，究其原因，主要有以下几点：

1.城中村改造主体文化理念存在着业绩观、形象观的问题，没有将百姓利益放在首位。

2.城中村改造过程中运营不规范，拆迁评估监管不力，拆迁安置程序混乱，监督公示不到位，造成了各种违法拆迁等负面社会现象的发生，以至于百姓利益受损。

3.城中村改造中管理体系不健全，管理制度和业务流程不全，内部控制等管理工具缺失，是造成城中村改造出现问题的主要成因。

4.城中村改造过程中的监督控制缺失，缺乏第三方的监督，相关信息渠不畅通也是造成上访的原因。

二、如何解决城中村改造的问题

如何规范城中村改造业务？如何解决在城中村改造过程中出现的突出问题？内部控制审计就提到日程上来。

1.开展城中村改造内部控制体系建设

在城中村改造过程中，由于涉及面广，涉及部门多，各业务流程接口以及相关政策都存在缺乏统一标准的问题，因此规范城中村改造工作，搭建内部控制体系，加强内部监管，通过对内部控制体系的审计，促进整个城中村管理体系的提升就成为规范城改业务的关键。

（1）内控体系建设基础阶段

组织架构上设立内控工作领导小组与内控推进工作小组直接对内控工作领导小组负责，保证了内部审计的独立性。通过编发《内部控制审计制度》等相关内控管理制度，赋予内部控制推进工作小组人员开展城中村改造内部控制体系建设及开展内控审计的权力。

内控推进工作小组通过开展城中村改造过程中各部门以及城改工作小组的权责界定、做好各部门管理制度、城改业务流程的梳理工作，理顺单位内部层级之间、部门之间的权责；实现制度无遗缺、无重复。

（2）内控体系建设搭建阶段

针对单位在城中村改造过程中宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待等各业务层面的风险识别、评估和应对措施的制定，对城中村改造过程中各业务的全流程风险进行定性定量，建立有效的防控措施。

（3）体系推广实施阶段

对城改内控体系进行测试、改进和推广实施，通过测试改进使城改内控体系紧贴城改业务实际，达到可操作、能执行的目的，通过推广实施使城改内控体系融入日常经营管理活动。

（4）评价与持续优化阶段

针对已运行的城改内控体系，进行自我评价和持续优化。通过实施该阶段工作实现对风险的动态管理，对内控体系的持续优化、对城改内控运行的跟踪督导，保证城中村改造内控体系落地。

2.如何在城中村改造过程中运用内控审计

在开展内部控制审计时应遵循有效性、全面审慎性、独立性原则，在实施城改内控审计过程中对被审计部门内控制度的健全性、合理性及内部控制过程的有效性进行测试与评价。

（1）明确城改内部控制审计范围及重点内容

城改内控审计范围主要包括了城中村改造的控制环境、风险评估、控制活动、信息及沟通、监督五个方面，同时重点关注宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待主要业务流程，使得审计内容贯穿于主要的经营活动中。

①城中村改造的控制环境包括了城改的治理结构和议事规则、组织结构及权责分配、内部审计、人力资源政策、城改理念、文化等。重点审计方向是城改治理结构是否完善、“三重一大”决策制度是否落实、政策宣传及宅基地审核等业务小组岗位职责是否明确；人力资源结构是否合理、引进开发与使用退出环节机制是否健全；城改过程中的社会责任是否履行，包括工程建设安全生产、安置房质量控制、治污减霾措施是否得当；城改中是否以阳光拆迁、法制拆迁、和谐拆迁为主题文化开展相关工作。

②城中村改造的风险评估主要包括识别和分析影响城改目标实现的各类风险、对城中村改造业务流程进行风险评估、及时调险应对策略，建立城中村改造风险管理体系。重点审计城改各业务环节中风险是否被准确识别并制定相应应对策略。

篇(5)

城中村改造必须满足城中村居民的优势需要，改造的目标与模式选择也要与城中村居民的需要层次相匹配，同时要坚持实事求是、因村制宜、造福群众、服务群众的人本管理原则，强化管理人员的公共服务意识。

关键词：城中村改造，人本管理，社会管理创新

Abstract: the city of guangzhou liwan district village reconstruction implementation of humanistic management practice shows that villages of social management innovation must in order to maintain the fundamental interests of the villages as the premise, and focus on promoting the economic development of villages and happiness community construction. Therefore,Villages reform must meet the advantage of village inside city residents need, reform, goals and mode selection and the inhabitants of the villages to match needs hierarchy, and at the same time we persist in seeking truth from facts, because of the village, and benefit the masses on the specific, serving the people of humanistic management principle, and to strengthen the management of the public service consciousness.

Keywords: rebuilding the villages inside the city, humanistic management, and social management innovation

中图分类号：C916文献标识码：A 文章编号：

城中村问题是一个困扰许多城市管理者的棘手问题，如何在工业化、城市化的社会变迁中，对城中村进行彻底改造，是城市管理者及专家学者积极探索的一个热点问题。广州市的城中村由于地处南方改革开放前沿，相对于中西部或欠发达地区来说，最大的个性特色是拥有总量极大的集体与私人物业和资产，市场化程度较高，在功能上已经和城市紧密相连，改造牵涉的社会面比较广，社会影响比较大。2002年以来，广州市政府相继出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号文）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】56号文）文件以及相关细则，这些文件从撤村建居、股权固化（即以某时段为固化始点，这之前的村民均可以通过参加原集体经济的分配方式获得股权）、村民转居民以及土地规划、建设实施等诸方面提出了城中村改造的政策保障和实施指导，推进了城中村改造的步伐。经过几年的努力，成效十分明显，这与政府在城中村改造中推行的人本管理理念密切相关。

一、城中村改造中的人本管理理念

1、人本管理的内涵

人本管理就是以人为本的管理。从哲学的角度看，“本”有三层含义：一是指原质、本原。原质就是物质或事物的本性，是派生出其他东西的东西。西方康德哲学所讲的“物自体”就是万事万物的本；二是指根基、主体，如庄子就把树的根和杆视为本；三是指根据和原因，我们平时常说的治标与治本中的本，指的就是根据和原因。这三个方面告诉我们：本是事物中自在的、原生的、能够派生和决定其他部分的东西。通常可以用两对范畴表达出来：一是目的与手段；二是原因与结果，其中，目的和原因为本，手段和结果为非本。

人之“本”应该是什么？马克思说：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是，人们为了能够‘创造出历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此，第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质活动本身。”[ 《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页]马克思的话可以理解为，人的本质就是人根据自身发展着的、富有层次性的需要，去改造包括人自身在内的客观世界，来满足自己的这种需求。因此，凡是管理的过程和结果能满足人的需要的管理就是具有“以人为本”性质的管理。

人本管理必须满足三个前提，一是人本管理是相对于物本管理、事本管理而言的，着眼点是满足管理对象的优势需要，即什么情况、什么条件、什么发展阶段其最需要的是什么？是满足人的民利、公平正义、价值实现、精神文化等社会需要，还是满足人的生存、安全、健康等自然需要，而不是单纯满足管理者的物欲需要或权力需要。二是管理对象的需要层次与发展阶段的最优匹配状态，即既能满足人的当下需要，又有合理的未来发展空间。三是管理模式上必须坚持相信群众、依靠群众的群众路线，真正体现人民群众的当家作主，体现作为管理对象的人是主动参与建设、参与管理的主体。

总之，只有管理的目标与共同愿景和管理模式与上述前提匹配才是真正的人本管理，而只有真正体现“以人为本”的管理才能赢得群众的信任。

2、城中村改造中的人本管理理念

城中村改造是指由政府统一规划管理，以经济联社和农转居民为主体，在城中村范围内依法组织实施的改造建设活动。[李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版]人本管理视阈下的城中村改造必须确立满足城中村居民优势需要的理念。

根据马斯洛的需要层次理论，人的需要有很多种，但最能满足当下需要的就是优势需要。城中村改造不仅要促进旧城改造，更重要的是通过改造造福群众、服务群众，为群众提供方便。根据调查，改善民居条件，完善城市设施，提升居民生活幸福指数，营造宜人、宜居、宜业的温馨和谐家园，使转制后的城中村村民也能享受到城市生活的便利，就是城中村居民包括生活和居住在城中村的外来人员的优势需要。

确立满足城中村居民优势需要的理念，体现在实际操作中必须坚持三个转变的导向：一是由外部化目标向内部化需要转变，即城中村改造的总体思路、制度设计和愿景目标应当由从脱离人的需要的外部目标出发转变为从人的内源性需要出发；二是由手段性向目的性转变，即由把城中村改造看成单纯服务于城市改造的手段转变为提升城中村居民的生活质量的目的，特别是要追溯手段后面的目的是否真正符合人性，是否真正以人为目的。三是在工作方式方法上由简单的服从向自愿转变，城中村改造本来是一件利国利民的好事，是典型的“民心工程”但如果只是图政绩，做表面文章，就有可能使“民心工程”变味，不仅可能对群众实行围追堵截，还有可能采取强迫性的拆迁，导致群众充满怨言。相反，只有把城中村改造之类的“民心工程”做实做好，使之成为群众自觉支持、自愿参与的心愿与行动，才能真正得民心，也才能使其达到亲民、保民、利民、得民与益民的目的。

二、广州市荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践

1、充分尊重和满足城中村村民的优势需要，从城中村村民的内源性需要出发来实现城中村改造的目标是广州市荔湾区城中村改造的基本经验。根据我们在荔湾区的调查发现，城中村干群对城中村改造与发展的期盼主要集中在怎样建造、怎样补偿、如何完善市政设施等事关村民切实利益的大事上。其中，征地是城中村改造的核心问题。广州市城中村的村民大都希望政府尽快来征地，以此谋得经济联社和村民自身的发展，焦点在于如何利用土地与政府博弈。但在具体实施上，村民也有自己的想法。比如，在城中村改造的目标选择上，81.63%的干部和87.31%的社员以及69%的外来务工人员希望改造后的城中村具有水秀花香的岭南特色，既有城市味道又具有乡村特色。在城中村经济发展上，56.35%的社员希望荔湾区的城中村改造应抓住与佛山市相连的地理优势，发挥原有的绿色休闲产业的优势；39.59%的社员则主张利用优美的自然环境，打造广州人的生活休闲区。在从对“所居住的环境中，哪方面不满意？”的调查中，社员和干部以及外来企业主、外来务工人员认为交通不便的分别占53.3%、52.04%、36.6%和39%。此外，51.02%的被调查干部、36.04%的被调查社员、46%的被调查外来务工人员和51.5%的被调查外来企业主都对其所在城中村的市政配套设施不满意，要求尽快将其完善。在“城中村改造过程中，如果必须征收你的宅基地或物业，哪种补偿方式您能够接受”的调查中，73.47%干部和67.01%的社员认为，回迁是最能够接受的补偿方式。

针对这些问题，广州市政府相继出台了相应的政策，从土地、规划、融资合作、建设实施等诸多方面大大加强了城中村改造的政策保障和实施指导，例如，对于连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。荔湾区政府强调城中村的改制与改造必须服从和服务于城乡结合部社会稳定的大局，有利于经济联社社员生活的改善。该区对难度较大的集体土地转制问题采取试点的办法，重点抓好被市政府列入城中村改造试点的花地村改造和西裕安围整治改造，力求在取得经验的基础上推进其他城中村的全面改造。荔湾区政府还将城中村改造相关的行政审批、审核事项列入“绿色通道”，争取“一站式”并联办理服务，提高了政府的办事效率。由于措施得力，改制工作全面完成，基础设施建设成效显著，改造试点工作也取得突破，得到了城中村干群的充分肯定。

2、从实际出发，力求城中村改造的模式选择与城中村村民的需要层次相匹配。在城中村的改制与改造中，荔湾区始终注意按照本地的实际，从兼顾保障村集体经济发展、村民经济利益和建筑容积率因素等方面考虑，实事求是地推行广州市政府提出的城中村改造要实行“一村一策”的做法，因地制宜地提出了“政府主导，村为主体；统一规划，一村一策；社会参与，主动优先”的改造思路和“科学统筹、分类指导、分步实施”的改造方针，强调城中村改造必须与白鹅潭地区的规划相结合、与推动重点经济项目建设相结合，与打造“两个适宜”的环境相结合，与广佛经济圈的形成结合，并从深化体制改革、完善城中村建设规划、加快基础设施建设等方面整体推进改造进程。比如，在城中村改造的具体形式上，荔湾区将重建型的全面改造与调整型的整治改造结合，形成了周转地块启动改造的花地模式和西村裕安围整治改造模式；在城中村改造的主体选择上，严格按照市场运作的要求，采取政府引导、各经济联社为主的办法，鼓励与房地产开发商合作。这一做法突破了以往只有政府的积极性而没有充分发挥社会参与的积极性的局限，既发挥了政府的主导作用，又调动了经济联社自身参与改造的积极性，同时也吸引了社会力量来参与城中村的改造，有利于解决城中村改造中资金不足、人才缺乏的矛盾，有利于协调各方面的利益，是城中村改造思路上的突破，也为后面的城中村改造工作提供了可供借鉴的经验。

3、把城中村改造作为一个系统工程来配套实施，注重解决村民的长远发展与生计问题。城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、历史、环境等方方面面，需要配套实施。比如，由经济利益的重新分配而产生的新的社会问题，原村民的就业问题，外来人口的再次择业问题，村民旧思想观念与城市文明的冲突等，都要求在改造的过程中加强其他方面的配套改革。荔湾区的城中村改造首先是从体制转轨开始，通过撤销村委会、保留经济联社、村民实现农转居完成转制工作，然后针对改制中出现的问题出善转制的相关文件，为经济联社社员落实相关的配套政策，减轻经济联社的负担，规范经济联社的内部管理，鼓励条件成熟的联社完善股份制改革，同时大力完善城中村的市政基础设施建设，解决农转居民的生活用水问题，这就为城中村的空间改造逐步扫清了机制障碍。在改制中，各经济联社还将村民的素质提升贯穿其中，比较好地解决了城中村的社会治安问题，促进了村民向市民的转变。这些举措注重解决村民长远发展和生计问题，充分体现了实事求是、执政为民的要求，是落实科学发展观的具体体现。

三、从荔湾区城中村改造中的人本管理看社会管理的创新

荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践说明，城中村社会管理的创新可以通过以下路径实现。

1、城中村社会管理的创新必须以维护城中村村民的根本利益为前提。城中村改造主要是围绕土地的征集而展开的，因而，在某种程度上说，城中村改造实际上是政府、经济联社和社会力量（如开发商）三个改造主体在土地问题上的利益博弈，任何一方都希望在这场利益博弈中获得满意的收益。作为开发商当然希望通过城中村改造获得更多的经济回报，而代表国家和城市形象的市、区政府则希望通过城中村改造彻底解决城中村城乡并存的二元结构问题，实现城乡一体化的和谐发展，不仅彻底改变城中村的脏乱差现象，提升城市的整体形象，更可以盘活城市的现有土地资源，提升土地存量的拓展和发展空间。而作为社员代表的经济联社则希望通过城中村改造带动联社集体经济的发展，进一步提升联社经济的市场竞争力，促进集体经济的壮大和可持续发展，进而使农转居民尽快享受到现代化的成果。

在三方的利益博弈中，很显然，政府是站在城市全局的整体利益上来考虑的，因而，城中村的多数干部和社员都能站在政府的立场上理解政府的行政作为，也期盼政府主持公道，城中村干群之所以希望城中村改造由政府来主导，主要是担心开发商或其他人的插手，只顾及自己的利益而牺牲了城中村村民的利益。这说明，政府在城中村改造上的行政作为体现了人民政府是城中村改造的主心骨和依靠，在事关群众切身利益的大事上，人民政府要真正代表和维护广大群众的根本利益。如果政府的决策或政府工作人员的行政作为背离或伤害了群众的利益，政府的公信力就会失去根基。所以，城中村改造应坚持“政府为主导、联社为主体、多方参与”相结合的原则。这不仅是城中村村民的愿望，也是城中村改造的一个基本原则。

2、城中村社会管理的创新要围绕城中村的产业改造，促进城中村的经济发展进行。城中村改造包括机制改造、空间改造、产业改造和村民的思想观念改造等四大改造。其中，产业改造是基础，它是从经济发展的角度对城中村原有产业进行的提升。没有城中村自身集体经济的发展，就不可能为城中村改造提供足够的资金，也不可能从根本上改变城中村村民的生计与发展问题。从目前广州市各个城中村的实际情况看，经济发展不平衡，主要是原有产业发展不平衡，因此，必须以产业改造为切入，带动城中村的全面改造与发展。事实上，产业升级改造恰恰是城市区域发展的中心，城村一体化发展，升级整合现有产业，既增加经济联社的集体收入，又增加城市税收，还能同步有计划的推进城中村人居环境的整治改造，最大限度地调动各个经济联社的积极性。总之，以产业升级促改造带发展，政府和经济联社围绕共同的目标跳双人舞，步伐才能一致，效果才会更佳。

3、城中村社会管理的创新要着眼于幸福社区的构建，不断提高城中村村民的生活质量。城中村改造是一个以发展为目的、促进城中村村民生活提高的“民心工程”，不仅关系城市形象的塑造，更关系到城中村村民的发展与长远幸福，必须依靠群众，发动群众，充分尊重城中村干群的意见，体现“以村民为本”的理念。因此，要把有关城中村改造的政策向广大群众宣传，让更多的人对城中村改造的意义与法规有更深刻的理解，从而自觉地支持和参与城中村改造。建议政府部门可在改造前后建立与居民之间的信息交流平台，使城中村居民在能够充分接受政府各项相关政策和监督政策实施情况的同时，也能够将自己对城中村改造的意愿和建议及时上传到政府部门，保证政府与居民之间的信息对称和信息通畅，在双方互动维护下实现城中村改造的顺利进行。

土地、房产与社会保障是城中村居民最敏感的话题，他们对城中村改造最关心的问题是改造之后能否安置好，补偿程度如何以及社会保障的措施是否落实。其中，最突出的是保证农转居民可以在文化、卫生、教育、医保、社保等享受到与城市居民一样公平地享有城市公共产品。此外，加大对城中村的市政设施建设，改善城中村的基础条件，尽快完善交通、教育、卫生服务、娱乐休闲等方面的配套设施，完善就业培训制度，努力增强社员的就业能力，也是他们很关心的问题。[荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.省略 ）

]

4、城中村社会管理的创新要注意强化干部的公共服务意识，改善社区管理的工作效率。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，这一宗旨要求社区管理人员应强化公共服务意识，真正为群众做实事，办好事。在群众的心目中，干部为群众服务是天经地义的，服务态度好，实事办得多，干部的威信就高。相反，对群众提出的问题敷衍塞则，马虎对待，群众就会有意见。在城中村调研中，我们感受到比较深的一个问题是：由于干部在处理涉及村与村民利害关系问题上工作不够细致，政策把握缺乏前瞻性，给政府的信誉造成极大损害。这说明，管理人员在城中村改造中虽然是在为群众办实事，但如果执行不到位，也会造成群众的误解。所以，在城中村改造的实施过程中，有关部门要注意听取城中村干群的意见，并通过不同方式收集城中村改造的建议。城中村不仅有原住居民，还有许多外来工和外来业主，城中村改造中应注意解决外来工的住房问题，避免住房价格因房屋改造而波动，同时要加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务，完善特殊人群的管理和服务政策，特别是要加强城中村社区的环境卫生与治安的管理与服务，增强外来人员对城中村社区的归属感。

参考文献

《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页

李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版

荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.asp?id=18，2009-02-16

篇(6)

城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物。目前我国的城市基本都有城中村现象，其中以珠三角、长三角、环渤海经济区等经济发达地区最为明显。城中村改造是统筹城乡战略的重要组成部分，也是我国城市化进程的重要组成部分。因此，我国应加大力度进行城中村改建，以使其适应现有的经济社会发展方式。

城中村与周边城市地区相比，在建筑景观、经济特征、行政管理等方面有着明显的差异，其特征表现为：

1、土地和建筑特征

城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地较少。建筑物以村民家庭住宅楼为主，一般缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施较为缺乏。

2、人口特征

本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。

3、经济特征

城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业等服务业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营活动，房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。

二、现阶段我国城中村发展中存在的主要问题

（一）城中村存在的主要问题

目前我国大部分地区都存在城中村现象，综合其共有特点，可以看出城中村生活设施条件差，缺乏公共绿地空间，环境质量差，建筑物间距小，城市二元管理体制的存在和行政、管理体制的混淆和散乱，规划滞后、管理落伍、建设混乱、市政建设和公共设施缺乏及其他问题，导致社会治安问题十分突出，经济社会发展后劲不足，这些严重制约了城市整体服务功能的提高与生活质量的改善。

（二）城中村改建存在的问题

基于城中村存在的问题及其对我国城市化发展的消极影响，我国大部分地区开始提出并实施城中村改建的发展策略。然而，从近年来城中村改建效果并不明显，而且存在着亟待解决的问题。具体表现在以下方面：

1、利益的非均衡分配问题

城中村建设的核心问题在于利益的非均衡分配，具体表现在以下几个方面：

（1）社会资源分配的非均衡性。城中村以其廉价私房为外来人口提供居住场所，但城中村在基础设施投入和城市建设管理方面存在严重不足，存在严重的消防、治安隐患，使城中村居民的生存条件极其恶劣。

（2）城市改造投资分配的非均衡性。区位条件好的旧村开发利润较高，是城市房地产开发商的新宠，城市投资成本大量聚集。而区位条件相对较差的地区则面对着资金匮乏、投资不足、社会关注不足的困境，制约了其进一步的改造。

（3）补偿分配的非均衡性。开发商和被拆迁人的利益分配冲突制约城中村的改造，两种利益主体的相互博弈，延缓了城中村改造的快速发展，造成了大量社会资源的浪费，保障城中村改建过程中的各方利益。

2、城中村土地管理问题

效率与公平难以兼顾。在现行的土地制度下，由于有些地区实行以工补农政策，补贴按承包面积发放，导致有些村民不必要地承包土地，将承包土地作为领取补贴的手段不仅使城中村改造企业不堪重负，也造成社区间的收入水平难以趋同。而且，村民自发实行土地流转，这在某种程度上更加深了城中村土地管理的难题，为城中村改建增加了难度。

3、有形改造与无形改造的非均衡问题

城中村改建过程中，过多的注意物质文明的发展，却忽略了精神文明的提高。一些城中村村民没有适应由村民向居民的角色转变，在思想认识方面还存在着一些旧观念、旧思想，导致有形的城中村外貌改造与无形的思想意识改造发展不平衡，制约了城中村的综合发展。

基于城中村存在的问题及城市化改造过程中存在的主要问题，我们必须加大力度推进城中村改进的步伐，进一步完善城市规划，实现城市发展的有序管理，逐步提高我国的城市化水平。

三、城中村改造的建议

城中村的改造，主要涉及政府、开发商、村集体、村民等行为主体，政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成了一些比较典型的城中村改造模式，值得我们借鉴。但是基于城中村的不同情况、改造的特殊性和复杂性，各地区在进行改造时应与城市整体发展规划相结合，并坚持"一村一策"的原则，本文将根据其共有特征针对不同的行为主体提出具体的建议。

（一）政府方面

政府作为城中村改造的规划者、引导者、服务者、监督者，要充分发挥其组织、规划、指导、服务和监督的职能作用，努力做到以下方面：

1、模式选择

"城中村"改造中应采取"政府主导、市场化运作"的基本模式。政府牢牢把握改造方向，进行合理引导和适当调控；坚持"规划先行"原则,在改造中对基础设施、公共服务、城市风貌、开敞空间、绿地系统等进行全面调控；权力下放，主体下沉，让各区政府成为"城中村"改造的组织者、协调者；综合运用各项优惠政策，吸引投资者，调动村内居民的积极性和主动性。

2、法律保障

要根据城中村改造过程中出现的问题制定相应的法律、法规，做好法律宣传，使人们更加懂法、知法、用法，依法保护自身的合法权益。在法律执行上，应加大力度，保证违法必究，保障各方利益及城中村改建各项事业的有序进行。

3、利益协调

政府要维护各方参与者的利益公平，特别是要维护广大村民的根本利益。在城中村改造中，政府要照顾到村民的心理感受，考虑他们将来的生活保障等，做好拆迁安置工作。并保证开发商投资进行城中村改造中取得一定的经济利益，只有这样才能保障改造工作资金链的衔接，并保证城中村改造工作的顺利进行。

（二）开发商方面

采用信托融资方式解决土地开发的问题。信托融资模式的构想是解决目前城中村改造融资结构单一的有效途径，期待着新的融资模式能够取得良性发展，形成传统融资模式与新兴融资模式相结合的格局，从而既能分散和降低银行风险，又能使城中村改造走出目前的融资困境。银行信贷长期内仍将是房地产融资的主要工具，其在城中村改造中也具有一定的现实意义。

（三）村集体和村民方面

城中村村名应积极转变观念，参与到城中村改建中来。发挥自身的主体性和能动性。"城中村"改造政策的执行关键在于村民的积极配合。村民参与到"城中村"改造执行计划当中，及时准确地了解政策内容、政策目标、政策要求，这有利于政策执行资源的合理配置，减少政策执行过程中的资源浪费，将参与决策化为"城中村"改造政策执行的内在动力。

在城市化的发展进程中，应该坚持以人为中心推动城市化，创新城市化管理和城市治理模式。城中村问题的有效解决，必将推动我国城市化的发展。

参考文献：

[1]肖仲萍，于桂兰.我国城中村土地管理存在问题与对策分析[J].科技信息.2009：85

[2]冯小东.高度城市化地区城中村全面改造模式研究[J].经济与产业.2010（3）：22-23

[3]郭婧."城中村"改造研究浅探[J].内蒙古环境科学.2007（3）：9-15.

[4]李继学.中国面对"半城市化的挑战"[N].中国财经报.2010-9-28 （4）

篇(7)

一、扩大农民的知情权

当前,城中村农民在拆迁补偿方案上相互攀比,要价过高,很大程度上是由于知情权不够造成的。要进一步完善城中村拆迁改造的组织形式,全面推行拆前听证,扩大城中村农民在拆迁改造中的知情权。首先,要告诉广大农民城市规划确定的用地性质和开发强度。其次,帮助农民算好账。容积率既定,地块面积既定,房子就只能盖这么多,如果大家所要的拆迁补偿过高,可能就没有开发商参与开发建设,自己的居住环境就没法改变。在扩大农民知情权的同时,如果各市能够进一步加强对城中村拆迁补偿方案的指导,适当降低城中村拆迁补偿成本还是能够做到的。

二、城中村改造与优化城市用地布局相结合

相当一部分城中村处于城市的中心区或者历史风貌地区。大城市的中心区由于城市职能过分集中、土地开发强度过高,需要在规划建设过程中逐步疏解,以缓解空间拥挤、交通拥堵的压力。历史文化名城城市,为保护城市的传统风貌,需要对开发建设的高度、体量、容积率进行严格控制。在这些地区,如果城中村改造采取就地平衡的方式,势必与城市用地布局调整的方向相背离,不利于完善城市的整体功能。解决这一问题,一是建议各城市政府特别注意引进品位一流、业绩优秀、实力雄厚的战略投资者参与城中村改造,对相邻的城市重要地段进行集中成片的开发建设,在保证城中村开发建设品位的同时,实现城市用地布局的优化调整。二是建议各城市政府把城中村改造项目和新区开发的项目统筹运作,打捆进行招拍挂。三是要切实加强城中村改造的规划管理,严格依照城市总体规划、分区规划确定的功能分区进行改造,严格依照国家技术规范和控制性详细规划确定规划设计条件,切实保证城中村开发建设的空间环境。

三、积极探索城中村改造新模式

在近年来城中村改造的实践中,各地采取了不同的拆迁安置和开发建设模式,归纳起来主要有四种:一是村集体以城中村改造的名义,自行组织开发建设。除部分土地用于安置村民住宅以外,规避土地和房地产市场管理,对其余土地进行变相的房地产开发,向社会出售。这种模式虽然有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性,但既违反国家的土地和住房政策,又造成低水平的重复建设。二是农村集体经济组织实力比较强的城中村,自行组建开发企业进行改造。三是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作,进行城中村改造。四是名义上由土地储备机构实施拆迁,实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁,开发企业、土地储备机构和被拆迁人签订拆迁补偿安置三方协议,形成净地后通过招拍挂出让,出让后再用土地出让金支付原开发企业垫付的资金,获得土地使用权的新开发企业自行组织开发建设。上述四种模式,普遍存在一个严重的弊端,就是在城中村改造过程中政府没有真正能够实现土地收储,不利于合理把握市场上的土地投放量,不利于持续促进城中村改造,不利于从根本上改造城市环境。为此,我们建议积极探索新的城中村改造运作模式:实行政府收储后统一拆迁安置,净地招拍挂后由开发企业进行开发建设。这种模式有利于在当前形势下加快城中村改造步伐,加快城中村的拆迁安置和实现土地收储,也有利于政府合理把握开发建设的节奏,实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象。

四、城中村改造要实现四个转变

城中村改造是一项复杂的系统工程。空间形态的转变是城中村改造的基础,但城中村改造绝不是单纯的空间形态转变。在城中村改造过程中,必须统筹解决好村民住宅的补偿安置、村民就业和生活来源、村民生活的社会保障、集体经济积累的合理处置等四个方面的问题。广州在本世纪初的城中村改造,就是首先解决这些城中村改造的关键问题,先改制后改造,合理确定村民住宅补偿标准,采取留地和政府扶持等多种方式解决村民就业与生活来源,统一将城中村居民纳入社会保障范畴。其中很重要的一条,就是推行农村集体经济组织资产股份固化,保留村民在集体经济组织中的分配权,解除了农民城中村改造的后顾之忧,形成了有利于改变城乡二元结构的新机制。承德的雹神庙村拆迁改造速度很快,在很大程度上也得益于这四方面关键问题解决得好。

城中村改造在实现空间形态转变的同时,还必须推进农村集体土地向城市国有土地、农民身份向市民身份、村委会向社区居委会、农村生活方式向城市生活方式的转变。

解决好四方面的关键问题,同步实现四个转变,涉及经济体制改革、国土资源管理、户籍管理、基层政权建设、劳动就业和社会保障等各个领域,必须在城市政府的统一领导下,组建一套专门班子,形成一套完整的改造规划,并区别不同情况,在政府指导下做到一村一策。

五、合理把握城中村开发建设目标