城市治理作用精品(七篇)

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【关键词】邢台;七里河;综合治理;城市建设;作用

一、七里河综合治理工程简介

七里河位于邢台市南部，东西横贯市区，属于季节性行洪排水的河道。过去由于缺乏有效治理，河道淤积严重，生态环境恶化，给城市防洪安全带来隐患。为此，邢台市委市政府决定在保护城市防洪、行洪安全的基础上进行七里河综合治理工程。按照“防洪、生态、休闲、宜居”的原则，围绕建设历史文化名城、生态园林城市、优秀旅游城市的规划进行设计。

七里河建设中设沉沙池一座（含一座橡胶坝），新建跨河建筑物橡胶坝11座，跌水8处，平均水面宽度185米，11座景观桥，设河堤。防洪标准为100年一遇，规划定位为：“生态、休闲、宜居、宜业”等多功能为—体，在保证河流防洪安全的前提下，以自然、生态、园林为目标，营造水陆相依，适于居民休闲、游憩，体现人文精神的地域景观，形成城、景和谐的城市新区。

二、七里河综合治理工程在城市建设中的作用

1、防洪功能

七里河虽然是本市一条主要行洪河道，可长期以来，七里河区域缺乏有效的治理，河道淤积严重，加之河道内的违章建筑，极大地消弱了七里河的行洪防洪功能。而且沿线企业、厂矿污水及居民生活污水未经处理直接排入河内，致使河道内少量存水发黑发臭，蚊蝇孳生，河道内垃圾成山。工程完工后，邢台市区段防洪标准可达100年一遇设计，可保护城区人口免受洪灾之苦。

2、生态功能

工程完工后，共需栽植各类乔、冠、篱360万株，形成乔灌篱相结合的观赏防护林带，可使两岸绿树成荫、花团锦簇，河中碧水清流、波光荡漾，达到自然景观和人文因素的和谐统一。园林植物枝叶茂盛，下雨时，其庞大浓密的树冠可有效地阻挡或减少雨水的地表径流，降低降雨对地表土壤的直接冲刷；加上树木庞大发达的根系对地表土壤的固着作用、地表植物的截流以及死地被的吸收和土壤的渗透作用，减少和减缓了地表经流流量和流速，也减少了水分的蒸发散失，有效地积蓄了雨水。

城市空气中含有许多有毒物质如SO2、CI2、HCI、F2、HF等，植物的叶片可以将其吸收分解或吸收而减少空气中的毒物质。园林树木可通过分泌杀菌素、滞尘、减弱风速等作用直接或间接灭杀空气中的有害菌或阻止传播，可使空气中的含菌量显著降低。

园林树木一方面可以通过本身庞大的叶面系统吸附空气中的尘埃，又可以覆盖与防护作用阻滞空气中尘埃的流动和地面重复尘埃。树木枝、叶吸附积聚的尘埃经雨水洗涮后回到植被覆盖的地面，从而由流动态变为固定态，达到减尘的目的。其中，树木是绿地减尘的最活跃分子，减尘率可达22%---90%。

园林树木在一定程度上调节空气温度、湿度，庞大的树冠可阻挡阳光直射地面而减少辐射热，致使树荫下与阳光下温度不同，由草坪、地被植物覆盖形成的绿地由于对阳光的吸收与反射，使绿地温度远低于地面。起到冬暖夏凉的作用。

树干和茂密的枝叶对声波有很强的吸收能力，并能不定向地反射声波、减弱噪音、乔灌木的复层群落降噪效果最好。

3、休闲功能

沿河段由西向东，两岸分布有长廊、园林、亭榭、沙地、果园等等几十处休闲景观，处处典雅精致。一座河心小岛镶嵌河间，岛上滨水码头、竹松晚翠、蒲花纷飞等十几个景点令人乐而忘返。更兼有青松翠柏，绿树葱葱，令人陶醉……

森林休闲运动区位于自京广铁路西侧至规划守敬南路区域，布置户外观光、健身设施，并建设了水上项目基地，可以进行赛艇、皮划艇等水上项目的训练和比赛，也可以为市民游泳、沙滩排球、垂钓等活动提供条件。实现“让河于民”。沿京广铁路规划经济林带，成为沿铁路的绿色屏障。

餐饮休闲区位于新华南路与京广铁路之间、七里河北岸。引七里河河水入园，在园内形成富有水乡特色的园林式餐饮区，结合园景设置富于错落变化的复层水乡庄园式的园林别院，环绕水边，疏密有致，变传统的封闭式餐饮场所为融自然环境于其间的开敞空间。并有廊道、石桥、木栈道相连，营造优美的生态亲水自然环境，使商业功能与生态功能、文化功能和观光游览功能结合在一起。

开阔休闲区位于新华桥南岸东侧，以开敞空间为主，改变原有河岸单一生硬的特点，改变河道单调呆板僵直的岸线，运用卵石浅滩，木制观景平台、木栈道、引湖设丘等，布置满足青少年需要的游憩设施。

景区共设计了7个主要对外出入口，并在与景区交接的出入口采用绕行方式出入景区，达到既保障交通安全，又不影响景观效果。景区内观光车行道位于地形相对较高的50年一遇防洪堤上，沿河岸穿行于各个风景区段，是景区的结构性观景路。步行游览道主要有滨水景观道和景点游览步道。滨水景观道沿河岸水滨布置，与水面距离约0．4—1．6米，亲水性较强。景点游览步道在景区内形成便捷的局部循环式游览体系，具有灵活方便的特点，提高游览的选择性和通达性。在河心岛至西北两岸之间设计了步行栈道，增加了趣味性和游戏性。

景区植物以自然式种植为主，形成整体统一的大环境效果。夜景照明采用先进的太阳能等节能灯具，在景区内还设置了多处停车场、坐凳、公厕、停车点等公共设施。

4、宜居功能

该工程的建成使邢台市人均可新增水面9.4平米，新增绿地14.4平米。它改变城市绿化品种单一，面积小，缺乏游乐场地的现状，也为市民提供一个免费的亲水大环境，同时也为市民提供各种休闲广场及游乐设施，发挥文教和游憩的功能，成为市民休闲、游憩的好场所。

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本刊第四期刊发了中国人民大学教授莫于川、四川警察学院副教授禹竹蕊、中国人民大学博士研究生雷振的文章之后，不少读者来电，产生了良好的社会效益。赠人玫瑰、手留余香，本期续登另三篇有重点、有角度的好文，与广大关心城市管理的朋友们共享佳品。

一、从城市管理到城市治理的理念变革

“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。”[1]通过抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，从而推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。

当治理理论应用到城市管理领域，便产生了城市治理。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是“城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。[2]从西方国家的实践来看，城市治理的多元主体、协商、合作等理念已经得到广泛认同与运用。

就我国而言，各地城市管理的主体是政府机关，但传统的城市管理模式已无法满足日益多元化的公众利益需求。

（一）城市事务发展的客观要求

20世纪以来，城市规模扩大使其所面临的公共事务不仅数量增加，而且日益显露出综合性、动态性、复杂性和不确定性。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾始终存在。一个城市的大部分社会和经济问题的解决，需要有更多社会力量来推动，这就需要建构以公共产品和服务的有效供给为目标的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我国现行的城市管理体制基本特征为政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割，其困境主要体现在：（1）规划、建设与管理脱节，城市规划、城市建设忽视了后续的城市管理。（2）集权与分权的矛盾。城市竞争力的提升要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。（3）条块关系不顺。垂直管理与属地管理的矛盾，体现为城市建设和管理中的相互扯皮、推诿、争利等行为。（4）责、权、利不匹配。管理责任与权力的脱节与错位，源于城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。各地面临城市管理的困境，积极进行着改革探索，但迄今难以从根本上解决问题。须要践行城市治理理念和制度，明确政府与社会的合作伙伴关系，才能从根本上改变现状。[3]

（三）民间力量崛起的参与诉求

经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了各类社会主体自的不断扩大，新的社会角色和组织大量涌现，民众的权利意识及政治参与意识、参与能力逐渐增强。这种民间力量以自治性为其基本要素，在解决城市发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用。

（四）各国治理潮流的重要影响

当今世界，治理型政府模式日益发挥出重要作用，人们甚至将“更少的统治，更多的治理”作为改革和发展的口号。[4]以纽约和东京为例，它们都拥有发达的公共领域，其社会力量相当强大，民间组织多得难以统计。这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，而且使国家与社会密切沟通，易于使人们对城市的一些重要事项达成合意和共识。在此基础上，城市的各种政令得以畅通。同时，由于这些民间组织类似于遍布社会的大学校，可通过动员、组织、交流、合作、协商等活动，将其成员培养为现代城市所需要的、独立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主体共同参与为核心，因此在诸多方面与城市管理都有所差异。

（一）治理理念的现代性

相对于城市管理的这种单方性、高权性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念，构成有机联系、相互影响、共同作用的现代城市治理理念体系。

（二）治理主体的多元性

在城市治理中，政府承担着重要的基本职能和责任，却不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理权力的民主性

政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自主作出决定的自由。[6]只有充分发挥不同组织的正面功能，才能增强城市治理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各利益主体的利益，回应社会诉求。

（四）治理方式的丰富性

城市治理在方式上更注重平等对话、谈判、协商等民主方法的运用，特别是积极运用“增量资产”（即以柔性管理为主的新型管理和服务方法），对“存量资产”（即传统管理方法）进行民主化改造，形成刚柔并济的管理机制和方法。这可最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程中，从而切实推动城市各领域由单向管理向双向互动治理模式的转变。

（五）治理规范的多样性

社会主体的多元化要求由多样性规范来治理社会。实行城市治理，需要恰当运用各种社会规范，进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范、当地习惯等“软法”的作用。这些规范是在现实生活中逐渐形成的，具有很强的内生性，更具有灵活性，实施效果会更好。这既是对社会的一种支持，也是社会和政府之间互动的一种表现。

（六）治理效果的长效性

单纯的权力式管理通常容易忽视管理对象的意见，可能导致其不满，城市管理呈现出的秩序也具有不稳定性和暂时性，这在近年频发的中可见端倪。而城市治理提供了多样化的利益表达渠道，使得政府决策在充分吸纳市民的意见和建议后而形成，决策的执行过程会更为顺畅，治理效果才会更长效、稳定。

三、城市治理的组成要素

（一）以多元主体参与为中心

城市治理需要把社会各种力量和政府职能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，该系统中大致包括行政机关、行政助手、社区和社会组织、企事业单位、市民个人。各类主体分别在不同的城市治理领域以不同方式发挥各自所长。

（二）以体制、制度建构为支撑

城市治理的新理念不能仅仅停留在理论层面，应当在实际运作中以体制、制度为支撑和承载，构建其现实路径。在建构相应体制和制度时，需要融入治理的因素。实现城市治理的制度保障包括信息公开制度、公众参与制度、社会监督制度、公用事业市场化制度、刚柔并济以柔为主的执法制度等。

（三）以机制、方式创新为抓手

城市治理同样需要机制和方式上的创新，这为促进城市治理提供了新的抓手。“行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化”。[8]可以通过完善居民自治和政民沟通等机制，使用柔性化、民主化、公开化的行政手段（如行政指导等），达到政府与社会的合作与双向互动。

（四）以信息技术运用为保障

“新的技术，不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系。”[9]信息技术手段的高速发展改变了政府行为的方式，提供了更为便利有效的政治参与途径，提升了公民参与的兴趣和能力，从而改变了传统行政管理中的政府与公民的关系，促进了政府行为模式转变，有助于实现现代城市治理。

三、《南京市城市治理条例》的制度创新

南京市已经认识到城市治理的观念演进和现实需求，经多次征求各方意见后颁布的《南京市城市治理条例》（以下简称《条例》）明确提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我国城市尚属首例，其中不乏理论和实践的闪光点。

（一）城市治理的概念阐述

《条例》第二条第一款阐明了城市治理的概念，“是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。”

该条第二款则厘定了城市管理与城市治理的关系，指出政府的城市管理行为是城市治理的基础性内容。其中确定的城市管理和城市治理的关系是符合我国实际的。根据前文对城市治理多元主体的论述，现阶段我国的城市治理并不排斥政府的管理职能，政府的城市管理权力行使仍然发挥着重要的主导作用。因此，《条例》阐明实行“政府主导、公众参与”。然而，要谨防此种“主导参与”关系变异成为“政府单方决定、公民参与虚置”，这需要实效化的制度支撑。

（二）“公众参与、共同治理”的基本原则

《条例》第四条将“公众参与、共同治理”列为基本原则之一，作为城市治理的核心观念和集中体现，该原则足以彰显城市治理理念在该《条例》中的地位和价值。这类条理法既为《条例》及其细化规则的制定提供了标准，又可在法律空白或存在矛盾时提供行为准则，从价值追求上为《条例》的制定和实施进行正确引导和规范（需要说明的是，条理法是中国人民大学莫于川教授新近概括论述的一个概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范。条理法广泛存在、富有功用，执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下，可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据）。

（三） 城市治理委员会的设置及运行规则

《条例》第九条至第十一条大篇幅规定了“城市治理委员会”负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。该委员会由公务委员（市人民政府及其城市管理相关部门负责人）和专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。为了提高公众参与度，城市治理委员会的组成要求不低于50%的公众委员。他们具有“依法对城市治理重要事项作出决议”的权力。

作为体制上的创新，城市治理委员会的设置为公众参与城市治理提供了有力平台和支撑。虽然《条例》囿于地方性法规的篇幅限制，没有规定具体产生办法以及详细议事规则，但第十条第二款已经授权由市人民政府另行规定，值得持续关注。

（四）专章规定“公众参与治理”

公众参与是《条例》中的重大创新点，也是难点，城市管理部门贯彻落实城市治理条例的效果好坏，关键就在于公众参与程度和效果。为防止公众参与落空，《条例》详细规定了公众参与的相关内容。

1.公众参与的方式

首先，一般性城市治理活动，公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与。公众委员参与城市治理决策前，应当就会议讨论事项提先深入开展调研，听取和汇集公众意见。

其次，对于可以市场化的城市治理活动，可以通过购买服务、特许经营等方式转移给企事业单位、社会组织，推进政府公共服务社会化和市场化。

2.参与的多元主体

纵观该章，可以发现《条例》规定了多样的参与主体：包括公民个人、公众委员、企事业单位、社会组织、行业协会、志愿者组织、中介组织、社区、新闻媒体等。《条例》对各主体的权利义务进行了原则性规定，更为细化的规定有待相关下位法律文件的进一步深化。

3.政府的相应义务

政府应当为公众参与提供必要条件，如，在召开座谈会、论证会之前，政府负有公开相关信息、告知参与事项等义务，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。另外，各级人民政府应当为公众参与提供物质和制度保障。公众依法参与城市治理活动遭受人身伤害或者财产损失的，政府及相关部门应当给予适当救助或补偿。

除了上述一般性规定以外，《条例》还在第四章“城市管理的具体事项”中将公众参与进一步具体化。如：第二十条规定编制城市各项专项规划应当听取公众意见；第三十二条规定实行物业管理的区域优先适用物业合同以及业主大会制定的规章制度，是对公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的运用

《条例》不仅将“柔性管理、最小损害”确定为基本原则，还在七十二条进一步规定：“城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，并且未造成危害后果的，可以不采取行政强制措施、不实施行政处罚。”

可见，《条例》赋予了多种主体参与城市治理的权利，使有序参与得以法定化、制度化。虽然《条例》的规定仍显简单，但为进一步规则的细化提供了法律依据和指引。

参考文献：

[1]James N.Rosenau and Ernstt-Otto Czemiel， eds.，Governance without Government，Cambridge ：Cambridge University Press，1955.P.5.

[2]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：7.

[3]郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理[J].城市管理，2001，1.

[4]佟德志.从“管理”到“治理”——面向信息时代的政府职能创新[N].山西师大学报（社会科学版），2005，1.

[5]张志铭、谢鸿飞、柳志伟、渠涛，等著.世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系[M].上海：上海人民出版社，2005：338-339.

[6]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：20.

[7]莫于川.柔性行政方式法治化研究：从建设法治政府、服务型政府的视角[M].厦门：厦门大学出版社，2011.

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关键词：论述；生态景观；河道综合治理；应用

1河道综合治理的新理念

在河道整治中，要在充分利用河道自然生态特征的基础上，构建一个自然的生态体系，不但要保持河道自然流向，而且要注意协调城市建设与河道的和谐关系。目前，比较流行的河道综合治理的理念就是建设自然型河道。所谓自然型河道，也就是要在尽量维持河流固有生物环境的前提下，以制造优美的自然景观为目的加强护岸，保持河道自然原生态，使河岸景观建设体现自然形态。所以，河道整治不仅仅是单纯地保护自然，还要在河道环境建设中，实现自然回归。

2生态景观在河道综合治理中应遵循的原则

2.1统一性原则

在河道综合治理的生态景观规划中，首先要明确河道的生态状况，其次要考虑其上下游、左右岸生物群体的基本情况和相互之间的联系，统一规划、统一设计、统筹安排，确保河道综合治理的各个环节都能够融入生态因素。

2.2改善性原则

河道综合治理的目的就是要改善当前的河道现状。改善河道的生态环境既是出发点，也是综合治理的归宿。河道生态环境的改善涉及3个方面，首先是改善水资源质量，其次是改善河道生物群体生存状况，再就是河岸生态景观面貌的改善。

2.3融合性原则

河道与人们的生活密不可分，息息相关，对河道综合治理就是要让河道更加贴近人们的生活，让河道成为人们优美生活环境的一部分。所以，我们要进一步延伸河道水面，建立岸边绿化带，协调河道的生态环境，优化河道的生态系统，为人们的休闲生活提供一个好去处。

2.4美化性原则

河道的综合治理是对河流从下到上、从水底到河岸的一个系统的治理过程，疏通河流、护坡防洪、巩固堤坝等河道内工程施工，都要围绕着美化原则来开展。

3生态景观在河道综合治理中的应用

3.1改善水质，涵养水源

改善水质是河道综合治理的内容之一，因为河道与城市建设密不可分，河道的治理对城市品质的提升有重要促进作用。生态景观的应用，一方面可以有效截污治污，生态植物能有利于污水的截留和沉淀，减少河道污水的排放量；另一方面景观植被可以起到涵养水源的作用，汛期排洪泄洪依然是摆在河道治理中的首要目的，确保河道排洪泄洪安全，这是河道综合治理的基本任务。

3.2化城市水环境

河水被誉为是城市的生命线，城市水环境的优化建设，有利于保证城市生态环境及其社会环境建设的协调，实现经济效益与生态效益的协调，实现城市水利建设工程的可持续发展。河道里的水资源不仅给城市带来了生命之水，也对城市建设品质有非常重要的作用，优美的城市中一条清澈明亮的河水，提升了这个城市人们环境幸福指数。不但有利于建设宜居的生态城市，还有利于现代城市建设新理念的实践，更是提高了人们追求自然生活的品味。河道的生态景观建设与城市建设互为补充，提升了河水质量，也提升了市民的幸福指数，是互利共赢的举措。

3.3绿色河岸的生态景观技术措施

河道综合治理“绿色生态”的理念，生态景观的运用有很多方面，比如，改造原有的硬质河岸，在土坡采用柔性材料种植绿化，如根系发达具有良好护坡固土作用的紫穗槐、杞柳、胡枝子、黑麦草等品种，滨河绿带的种植要根据适地适树原则，分别选择适合当地立地条件的树种以及展现当地特色的植被。关于护岸工程，要以生态环境保护与可持续发展作为出发点，紧密的河道和生态景观相协调。其技术措施主要是采用梯形断面、人行道设置在堤顶、亲水平台设置在堤下。亲水平台与堤顶之间的衔接采用斜坡进行，并采用草皮护坡。所以，河道综合治理完全可以保持原河道的蜿蜒曲折，河岸绿色植被也能遵循原有的风格，生态系统就可以得以全面地保护。

3.4生态景观的改造措施

河道生态景观的改造工程措施中，植物种植必须要体现绿化的本质，并注重生态效益，充分发挥多种植物的特点，利用不同植物打造多层次、立体化的人工生态景观，并与河道呼应，确保河道景观的融合性和一致性。让人们深入河道沿岸生态景观中，感受不同景观元素错落有致的布置，使身心真正融入生态的环境中，体验着优美的自然风光，怡然自得。

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【关键词】河流环境综合治理；环境影响；生态建设

如今河流污染问题已经得到了国际上的广泛关注，尤其是对于一些沿河而生的城市发展区域，河流环境的综合治理对城市的发展和建设有着重要的发展意义。尤其是在国家倡导生态建设可持续发展战略的背景下，如何处理城市发展和河流环境综合治理的关系，是如今城市建设发展的关键因素[1]。

1 河流环境综合治理的重要性

1.1 河流对人类发展的重要性

人类文明的发展离不开河流的推动，通常情况下城市都是沿着河流进行分布。这主要有两个方面的重要原因，一是依靠河流居住可以便于人们获取河流水源；二是河流可以为人们提供水上运输的航线，从而方便城市的交通运输发展，也为经济的发展提供了良好的便利条件。在我国的城市分布中，许多城市都依河而建，尤其是长江流域和珠江流域，黄河流域和长江流域一直以来就是我国人类文明的诞生地，也是我国城市密度最大的区域之一，与此相反的一些水系不发达的西北内流河流域，相对来讲其城市分布较为稀少，并且该区域的经济与沿河的城市对比一般比较落后[2]。

1.2 河流环境综合治理对今后城市发展的重要性

随着近些年来工业化水平的不断发展，不仅促进了城市化进程的加快，还促进了人们生活质量的改善。然而，由于一些工厂将废水排放到河流当中，从而污染了河流的水源，不仅不利于人们饮用水，还影响了交通运输的发展。由此可见，河流环境的综合治理不仅对河流周围环境有重要的改善作用，对于城市化建设的发展也有重要的推动作用。此外，积极治理河流环境有助于生态建设的可持续发展，同时对于该区域空气质量的改善，以及人们的生活有非常大的帮助作用[3]。

2 河流环境综合治理工程环境影响评价的意义和优势

2.1 国内河流环境综合治理工程环境影响评价的意义

河流环境综合治理工程环境影响评价是对人们在进行河流环境治理工程之前，对整个河流工程可能造成的环境影响进行分析和评估，并提出可以预防或者减轻因河流治理带来的不良影响。环境影响评价是强化环境管理的一种重要手段措施，对于确立城市的发展和环境的保护具有非常重要的作用，尤其是在一些河流体系较为发达的地区，河流环境综合治理工程影响评价对该区域之后的经济发展方向具有重要的指导作用。

2.2 河流环境综合治理工程环境影响评价的优势

随着社会的不断进步，我国城市化发展的步伐越来越快。与此同时，我国城市化发展中，城市居民的分布存在严重的不均衡现象。同时由于人口的过度集中，给当地生态环境的发展造成十分恶劣的影响。例如，河流的水源枯竭、周围土地的荒漠化现象。因此加强河流环境综合治理，不仅能改善目前的城市发展现状，还能提升河流的防洪能力以及改善沿岸的河流景观，进而大大地改善了城市的生态环境，将清水、白云、蓝天再还给人类[4]。

现今城市的发展离不开当下环境的改善和网络技术的推动，尤其是在国家大力倡导生态环境可持续发展的战略下，城市的发展不仅仅是经济效益的提升，还需要社会效益和环境效益的共同发展。由此可见，河流环境综合治理工程环境影响评价正好符合当下城市的发展战略，并且还能对河流环境的综合治理进行综合的评估、分析，减少河流治理中对周围环境的破坏，从而将环境的污染危害降低到最小程度，进而既能优化河流的环境治理，还能促进整个城市的经济发展和环境效益的提升。

3 河流综合治理工程环境影响评价的具体措施

3.1 河流环境综合治理工程环境影响评价的工程分析

河流环境的综合治理工程不可避免的会对改造区域的植被、土壤、水源等生态环境以及人们的生活带来一些直接或者间接的影响，这些影响因素有好有坏，并且不同的治理因素对于整个环境的改善作用也会千差万别，所以对于河流的治理工程方案应该事前做好具体的分析、调查，并且合理地布置其施工计划，最大限度地减少对当地环境的损害。

3.2 河流环境综合治理工程环境现状调查

为了能够更好地对河流环境的综合治理工程进行评价，需要对周围的环境进行全方位的调查和研究，并建立一个河流环境综合治理工程的数据分析表，在后期的环境影响评价中，结合其具体的图表对其进行研究和评价。因此，环境的调查区域相对而言比较广泛，包括周围的地质、地貌、水文气象和植被生长情况[5]。

3.3 河流环境综合治理影响环境因子的识别

环境因子的识别是指对已确定环境影响因子的识别，这包括河流环境综合治理工程项目地区的自然分布状况以及环境影响评价范围的确立。在此基础之上，对河流环境综合治理情况进行全面的分析，然后评价河流环境治理工程施工中可能对哪些自然环境和社会环境的环境因子产生影响，然后根据其影响因子，研究其具体的治理措施，从而减少河流治理对环境因素的影响。也就是说，在不影响周围环境的基础上，还能对周围的河流污染加以改善，从而促进周围河流交通运输行业的正常发展。

3.4 以信息化推动行政机关财务管理规范化

在河流环境综合治理中，环境影响评价除了对现有的环境影响因素进行评估外，还需要对潜在的环境影响因素进行预测，找出河流环境综合治理工程潜在的风险因素，并根据风险因素的大小进行识别、评估、判断和决策。这样做是为了保障河流在治理的过程中对周围环境不会造成任何的破坏，将其对周围一些生物物种和人们活动的影响减到最低，从而保证周围生态环境的可持续发展，并且在此基础上为周围的居民创造一个和谐的生态环境，也能促进我国经济效益、环境效益和社会效益的同步提升[6]。

4 结语

随着现代化建设的发展，河流对于人们的生活和城市交通运输的发展越来越重要。河流是当下城市建设的重要环境影响资源，无论对城市的建设还是城市的发展都有非常重要的推动意义。然而随着人们生活环境的改善，河流的污染现象却日益加重。究其原因是人类的工业化发展使得一些废水、废气以及固体废物排放到河流中，致使河流的水质出现污染现象，因此要想改善河流目前的污染问题，就需要对河流进行治理以及河流周围环境的改善。但是还应该在河流的治理中进行环境影响的具体评价，这样做的目的也是减少河流治理中对周围环境的破坏，并且尽可能将对周围环境的影响减少到最低。

参考文献：

[1]段昱君，张新禧.新城区河流景观改造――安徽省界首市界洪河环境综合治理工程为例[J].中华民居，2010，（11）：246.

[2]林鲁生.城市河流综合治理工程探索与思考[J].水利水电技术，2012，43（8）：112-114.

[3]陈莉.论西北地区城市河流综合治理工程[J].水利规划与设计，2012，（6）：6-9，16.

[4]朱向宏.河流治理的生态环境技术架构[J].中国水利，2011，（22）：20-21，26.

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社会资本：解决城市多民族社区集体行动困境的有效办法

为了解决城市多民族社区集体行动困境的问题，必须寻找一种有效的理论来指导如何破解集体行动的困境。当追述到集体行动困境产生的原因时，我们不难发现这样一个浅显的道理：既然集体行动困境是由于在个人利益的驱动下某些理性个体不合作造成的，那么促成理性个体之间的合作不就可以了吗？社会资本正好起到了促成多元治理治理主体合作的作用。

首先，社会资本所倡导的信任为城市多民族社区治理主体之间合作奠定了精神基石。帕特南认为社会资本所包含的信任有助于促进自发性的合作与协调，可以用来改善社会行动。在城市多民族社区内部，基本上每个民族都是一个利益诉求的主体，由于各民族文化差异大，各治理主体之间互不理解，导致了信任度低，表现出来将是各民族之间互相猜忌，合作无从谈起，所以，只有加强各民族，各治理主体之间的信任关系，合作才能展开。信任是一块基石，牢牢地奠基于合作的大厦之下，不易被发现，却默默的发挥着它的作用。

其次，社会资本为城市多民族社区合作提供了互惠规范。互惠规范是一种基于道德而非法律，带来普遍利益的非均衡规范。互惠规范不是合作者之间“一手交钱，一手交货”的“均衡互惠”，而是“现在给予人，将来人给予”的“普遍均衡”，一个良好的预期支持着大家遵守规范，等待着实惠的到来。[4]互惠规范虽不能给违反者法律上的惩罚，但会使违反者的长期利益受损。今天个体在社会组织中获得利益，在未来必须支付出相应的成本给予其他个体。如果受益个体违约，将来在组织中不可能再得到合作的机会，更不可能获得利益。这就是互惠规范的长期性惩罚。在城市多民族社区内治理主体都有自己的利益诉求，在追求利益最大化同时往往造成集体利益的最小化，造成长远利益的损失，而互惠规范能把各治理主体之间的利益结合起来，不遵守的便给予长期性惩罚。

最后，社会资本为城市多民族社区多元治理主体合作提供了社会网络。帕特南指出“如果说，横向的市民参与网络有助于解决集体行动的困境，那么一个组织的建构越具有横向性，就越能够在更广泛的共同体内促成制度的成功。”[5]在城市多民族社区中存在着政府、社团组织和各民族居民等不同的治理主体。在解决社区公共问题时，各治理主体之间由于缺乏一个合作的网络平台，往往各行其是，无法达成共识，造成工作重复，资源浪费，甚至可能产生摩擦。由于城市多民族社区特殊性和复杂性，各治理主体之间产生摩擦的几率很大，尤其是不同民族之间。于是城市多民族社区治理过程中入陷了集体行动的困境。所以多元治理主体之间合作依赖于平行发展的社会网络。社会网络是社会资本三大要素之一，这说明社会资本理论所提供的社会网络是城市多民族社区多元主体治理之间合作的重要条件。综上所述，本文推导出了城市多民族社区集体行动困境、多元治理主体合作和社会资本三者之间内在逻辑，如图所示：（略）。

城市多民族社区集体行动困境的产生及社会资本存在状况

随着改革开放，传统的单位制开始逐步解体，新型的城市社区制正在建立，社区治理模式逐步形成。在城市多民族社区治理的过程中，产生了多元治理主体集体行动困境的问题。关于产生的原因，本了以下两点概括：

首先，城市多民族社区治理状况不理想，没有达到多元主体共治的局面。由于起步较晚，我国社区治理仍处于较低的水平。政府在城市多民族社区治理过程中仍处于绝对的权威和强势的地位，其他的治理主体都是“弱势群体”。政府是社区治理唯一的公共权力的中心，控制社区绝大部分资源，对社区实行自上而下的直线式管理。其他的治理主体无法与政府建立平等的伙伴关系，这导致了其在治理过程中没有话语权，无法真正成为社区利益分配的决策者，更无法达成他们的利益诉求。因此各治理主体参与社区治理和行使权力的热情不高，消极怠工，造成了集体行动的困境的局面。

其次，在城市多民族社区内多民族文化背景下，各治理主体容易产生纠纷与冲突。社区内各民族不同的文化背景，必然会产生多元民族文化共存的现象。这些各具特色的民族文化互动很大程度上有益于民族的融合。但是我们也该看到每一种文化的个性决定了文化的排他性，这导致不同民族交往的过程中出现文化否定和碰撞。表现在日常生活中，便是不同民族群体间的纠纷与冲突。如本民族居民族对非本民族居民的风俗习惯、生活方式和不尊重，甚至出现伤害民族间感情的过激行为。民族文化不同是社区治理集体行动困境的深层次原因。这导致了各民族间缺乏信任的基础，只靠单纯的利益结合而形成的合作无法形成一种长效机制。如何使社区内各民族之间共通互溶，建立良好的互动关系，才是城市多民族社区集体行动困境解决的关键所在。

关于城市多民族社区社会资本存在状况及问题，单菲菲进行了富有成果的探索性研究。她认为“现阶段城市多民族社区中社会资本的显著特征表现在同质性社会资本远远多于异质性社会资本。”她还认为“社会资本存在着结构性问题，主要表现在：第一，‘局限信任’多于‘普遍信任’；第二，‘封闭性网络’多于‘开放型网络’；第三，互惠规范难以建立”。[6]本文在此基础上进行了更深入的研究与总结。现阶段城市多民族社区中社会资本仍处于萌芽阶段，存量小，发展缓慢，同质性社会资本多于异质性社会资本。总之，社会资本生存状况不容乐观，具体表现在下面三个方面：36首先，社会网络处于一种无序的状态。在城市多民族社区中，正式的社团组织很少，多民族参与的社团更是少之又少。在民族内部容易形成一些非正式的组织，这些组织对其他民族具有强烈的排斥，是一种封闭的网络。社区组织成员的活动与宗教文娱活动密切相关，而对社区公共事务缺乏关注和兴趣。其次，互惠规范的约束力存在较大差别。互惠规范形成于社会网络成员的不断合作之中。宗教性组织的互惠规范往往是宗教教义，显然约束力较强。正式的社团组织互惠规范是社团规则章程，也具有较强的约束力。其他的社区互惠规范约束力约束力不强，不能起到规范成员的作用。这便削弱了组织的影响力，降低了组织在多元治理过程中的地位。最后，社区普遍信任尚未形成。信任产生于相互认同的个人和群体之中。同一民族的群体认同度高，容易产生信任。城市多民族社区内各民族文化差异的存在，导致了社区内各民族认同感低，不能形成普遍信任。普遍信任的培育任重道远。

培育社会资本，走出城市多民族社区治理集体行动的困境

城市多民族社区集体行动困境的存在是社区治理所面临的重要问题。如何走出这样的困局，本文得出了“社会资本促成多元治理主体之间的合作，走出集体行动困境”这一内在逻辑。通过研究城市多民族社区中社会资本的存量发现，少量的社会资本不能发挥出在解决社区治理集体行动困境时应有的作用。只有培育社会资本，增加社会资本的存量，才能发挥出社会资本的在解决集体行动方面的积极效用。要培育社会资本，必须从社会资本的三要素入手，使三者协调发展。

第一，培育信任，凝聚社会资本的精神。城市多民族社区信任的形成和发展受到了自组织、居民参与和制度化等方面因素的影响。社区内自组织的长期互动促进治理主体之间信任的关系。在社会资本框架下，社区自组织和网络成为信任的重要载体。信任是合作互助的前提和基础，更是互助合作的结果。随着组织内部成员之间长期互动、协调和沟通的发生，彼此间有了许多互助合作的行为。因为互助合作建立在信任的基础之上，所以成员之间互助合作的行为可以从一定程度上反应彼此间的信任关系。

第二，培育城市多民族社区互惠规范，建立有效的约束机制。在城市社区参与和治理的过程中，居民和社区自组织被赋予了管理公共事务的空间，其责任意识和参与热情被激发起来，可以投入较大的精力处理居民共同面对的问题。居民在参与和治理的过程中，必然要面临协调人际关系、调解冲突，解决集体行动，规范成员行为，分配资源等问题。这些问题的解决就是社区规范产生和培育的过程。

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[关键词] 环境问题；环境治理；政府角色；角色转变

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-087-1

一、环境问题

环境问题是指由于人类活动作用于周围环境所引起的环境质量变化，以及这种变化对人类的生产、生活和健康造成的影响。人类在改造自然环境和创建社会环境的过程中，自然环境仍以其固有的自然规律变化着。社会环境一方面受自然环境的制约，也以其固有的规律运动着。人类与环境不断地相互影响和作用，产生环境问题。

二、环境治理

环境治理是指使得受到污染或破坏的生活环境或生态环境，在人为的强制、辅助以及环境的自净能力作用下，恢复到与污染前相近或一样的环境状况。当前中国城市环境治理虽然取得了一定的成绩，可距离我们的目标还是有一定差距的，为达到预期的目标，不仅需要我们大家的不懈努力，更重要的是政府要在环境的治理中发挥好其作用，以使环境治理的良好效果早日实现。因此，需要采取一系列切实有效的创新措施，以改善城市环境质量，促进经济社会的全面发展。

三、政府在环境治理中的角色

（一）政府扮演主导者的角色

政府的一项重要职责就是进行环境建设，政府在环境治理中具有举足轻重的作用。政府的政策、法令、规章制度等对环境保护进行直接干预，为环境治理投入大量资金，这些也对经济发展模式、公众行为发挥影响的同时又间接影响生态环境保护。政府可以把各种资源有效结合起来，在环境治理中处于主导地位。

（二）政府扮演合作参与互动者的角色

1.在现代环境治理中出现了主体多元化的现象。2.由于环境治理结构的网络化，治理成为政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统，新型城市环境治理模式中的治理是政府与公众建立在信任和互利基础上的协调网络。3.治理过程的互动化使得在新型模式中，政府、市场和社会公众在进行城市环境治理的过程中是合作与互动的。

（三）政府扮演引导者和监督者的角色

环境治理方式的协调化使得在城市环境治理中，如果各个参与主体之间没有分工合作、综合协调，那么效果是极其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理权的内容并没有泛泛化，也不是环境治理的唯一主角。它明确自身的角色，仅仅充当了引导者和监督者的角色，引导各个主体参与到环境治理中来，引导他们合理有序地治理环境，并就环境治理过程进行合法有效的监督，从而使环境治理能在尽量短的时间里取得显著的效果的同时，保证其在进行过程中没有损害老百姓的合法利益以及集体和国家的利益，让市场机制和公众有效参与环境治理，协调参与方式，起到了很好的作用。

以黄河兰州段治理为例，黄河兰州段水污染状况已经得到有效改善――兰州市政府之前已研究制定的计划投资74.36亿元的水污染综合治理项目，已经进行了全面实施并取得了一定的效果。有关人士认为，这是兰州市保护母亲河流域水资源，总体提高黄河水体质量，为兰州市及黄河下游地区创造和谐优美的可持续发展环境作出的一项重要举措。这一综合治理项目上报国家发改委后，已经争取到国家的资金支持。目前，南河道综合治理工程已完成拆迁征地工作及清淤疏浚主体工程，并于2007年5月完成了截污管网工程，从根本上解决南河道生活污水直接污染黄河的问题。三是兰州市城市垃圾综合治理项目。主要建成了具有处理能力为2200吨/日的集中生活垃圾收集转运站及配套的收集运输设施工程；在城关区、七里河区、安宁区、西固区建设处理规模为2100吨/日的集中生活垃圾卫生填埋场工程。改变了兰州市垃圾处理设施严重不足，垃圾场多为简易填埋，对黄河水体构成污染隐患的现状。在实施治理的过程中，兰州市政府积极发挥其在环境治理中的主导地位，制定了具体的规章制度、法令等对黄河兰州段的保护进行直接的干预，为水体治理投入大量资金，把各种资源有效结合起来治理水体污染。同时，在治理的过程中，充分调动了政府、市场和社会公众的有效参与，在政府主导、市场调节、公众参与的情况下，有条理有组织的进行了水污染的治理并取得了一定的成绩。在南河道综合治理拆迁过程中，群众的积极配合，体现了新形势下，在环境治理过程中，政府转变其角色，悉心听取老百姓的想法意见，使得政府取得民众对于其治理行为的信任和支持，从而使治理工作更加高效有序地进行。

在传统的城市环境治理模式下，政府管理的内容泛化，并且由于存在信息失灵、委托人等问题，使得政府在城市环境治理中面临重重困境。因此，明确政府角色，清晰界定政府该做什么、不该做什么以及如何做等问题，才能提高政府在城市环境治理中的作用。

参考文献：

[1]杨妍，孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理，2009.

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关键词：城市商业银行；股权结构；股权集中度；股权制衡度；经营绩效；理性大股东；战略投资者；公司治理；商业银行股份制改革

中图分类号：F832.35文献标志码：A文章编号：16748131（2014）02010009

一、引言

近几年，我国城市商业银行发展迅速。城市商业银行资产总额、所有者权益分别从2003年末的14 622亿元、499亿元增长至2012年末的123 469亿元、8 075亿元，分别增长了7倍和15倍，年复合增长率高达26.75%和36.25%，分别较业界平均水平高出7.62个百分点和10个百分点，同期市场份额分别从5.29%和4.69%增加至9.24%和9.31%；与此同时，城市商业银行年度税后利润总额从2007年的248.1亿元增长至2012年的1 367.6亿元，年复合增长率高达40.69%，高出银行业金融机构平均水平13个百分点，市场占比由5.55%增加至9.05%，年平均增加0.7个百分点。城市商业银行实现了规模与效益双赢，市场份额稳步提升，成为国内银行业体系的重要生力军。

城市商业银行的快速崛起改变了国内银行业体系，在丰富多层次银行业结构体系的同时，为实体经济的发展注入了强劲动力。与此同时，伴随国内金融体制改革，尤其是银行业改革不断深入与完善，城市商业银行的公司治理问题越来越受到监管层的高度关注。2013年7月19日，《商业银行公司治理指引》《商业银行公司治理指引》将此前颁布的关于国有商业银行、外资银行法人机构、中小商业银行、股份制商业银行等各种公司治理文件进行整合，全面考虑了国内各类型商业银行在公司治理方面的异同，进一步明确了今后银行业金融机构公司治理的发展方向和路径，对今后我国银行业持续、健康发展将起到积极的推动作用。 ，商业银行，尤其是处于深化改革进程中的城市商业银行的公司治理问题再次成为银行界、理论界及地方政府关注的焦点。2013年9月16日，银监会主席尚福林在出席中国银行业协会第十三次会员大会时提出未来银行业改革的六大重点，其中“强化有效制衡、完善公司治理”被摆在首位。尚福林指出“既要防止股权过度集中可能导致的大股东控制问题，又要防止股权过度分散可能造成的内部人控制问题”，优化股权结构、强化对股东（特别是主要股东）行为的制衡成为公司治理完善的重要突破口。2013年9月22日，四川省政府办公厅《关于推进城市商业银行改革与发展的意见》，提出“引进战略投资者”“优化城市商业银行股本结构”“提高城市商业银行公司治理水平”等举措，意在进一步优化四川省内城市商业银行股权结构，从而提升公司治理效率，培育核心竞争力。在此背景下，深入研究国内城市商业银行股权结构与其经营绩效的关系，具有重要的理论价值及现实意义。

陈一洪：城市商业银行股权结构与绩效关系研究截至2012年底，国内城市商业银行总股本中民间资本占比达到54%，其中，浙江省辖内12家城市商业银行民间资本占比为76.48%，有2家城市商业银行为民间资本100%持股；并有包括杭州、宁波、台州、温州等在内的城市商业银行引入境内外金融机构或大型央企作为战略投资者，通过优化股权结构、引进战略投资者，实现“引资”“引智”“引制”的有机结合，进一步优化公司治理结构。面对监管层及地方政府一系列推进城市商业银行改革与发展的举措，尤其是对股权结构进一步优化的制度安排与期望，城市商业银行股权结构的调整是否真的达到提升经营绩效的目的？本文将集中研究沪、苏、浙、鲁四地四地处于国内经济金融发展前沿，市场化程度高，城市商业银行股份制改造、战略投资者的引进较为彻底，能为国内城市商业银行相关研究提供有价值的参考。 27家主要城市商业银行27家样本城市商业银行包括：上海银行（上海），江苏银行、苏州银行、南京银行（江苏），宁波银行、杭州银行、温州银行、稠州银行、泰隆银行、民泰银行、台州银行、金华银行、湖州银行、嘉兴银行、绍兴银行（浙江），青岛银行、齐鲁银行、齐商银行、莱商银行、日照银行、威海银行、潍坊银行、烟台银行、东营银行、泰安银行、德州银行、济宁银行（山东）。样本城市商业银行数量及资产总额占比均超过四地成商行总数的95%以上。 股权结构与经营绩效的关系，以回答这个问题，并希望能够为监管政策及地方金融政策制定者带来有益的启示。

本文研究样本取自27家城市商业银行2007―2012年的相关数据，采用面板数据扩展了样本容量；并将影响城市商业银行经营绩效的股权结构变量引入无效率函数，使样本城市商业银行经营效率的估计更加准确；同时，采用随机前沿分析模型，扩展了以往关于城市商业银行股权结构与绩效关系的文献以线性回归为主的研究框架。值得注意的是，与以往研究结论不同，本文实证研究结果表明，我国城市商业银行现阶段受制于自身转型与竞争力的不足，地方政府持股在一定程度上有助于其经营绩效的提升；并且，东部沿海省份较为发达的经济金融环境以及较高的市场化程度，为当地政府持股行为的转变和城市商业银行公司治理机制的改善提供了良好的发展环境。

二、相关理论与文献综述

股权结构是企业各类股东产权占有比例以及特定比例结构下的股权集中及股权制衡特征。不同的股权结构特征代表了不同的控制权配置结构，从而决定了差异化的公司治理机制。完善的股权结构安排能够降低经济运行中的交易费用，从而起到优化资源配置、提高运行效率的作用。因此，股权结构是企业公司治理制度的基础，是公司治理行为的重要起点，也是企业公司治理机制与效率研究的逻辑起点。Larner（1966）、Demsets（1985）、Shleifer等（1986）、La Porta 等（1999）的经典研究表明股权结构能够影响与激励治理主体的经济行为，提供一定的内外部约束，对企业公司治理及经营绩效具有重要作用，也为商业银行股权结构与治理效率的关系研究奠定了坚实的理论基础。

1.政府持股与商业银行绩效关系

La Porta等（2002）最早提出了关于政府持股银行的“政治观”（Political View）和“发展观”（Development View），在理论界具有重要影响。他们认为，政府的“政治观”使其更加注重地区经济发展及政府政绩最大化，往往会通过自身在商业银行的控制力，利用金融资源为辖区内的政绩项目服务，将行政权力凌驾于商业银行法人治理架构之上，削弱公司治理效率；而持“发展观”的政府更加注重地区金融发展，特别是扶持地方银行，通过自身影响力为地方银行提供各种形式的支持，促进其经营与发展。

国内城市商业银行自组建之初就以地方政府持股为特征，在以行政权力加快资产重组及不良资产剥离的同时，也为地方政府建设提供金融支持。黄建军（2010）研究指出，在现有财税体制下，一方面地方政府从城市商业银行身上获取了重要的金融资源；而另一方面，城市商业银行也从地方政府获取大量支持，无论是重组之初的资产置换、不良资产剥离，还是其后发展过程中的业务开展，都有优质项目、大额资金、政策优惠等方面的支持。因此，二者之间存在明显的利益互换关系。

2.股权集中与商业银行绩效关系

股权集中有第一大股东持股比例和前十大股东持股集中度两个重要衡量指标，理论界围绕股权集中与绩效的关系展开了大量研究。而在商业银行领域，随着20世纪90年代股份制改革的推进，股权集中的绩效影响日益受到关注。

理论界关于第一大股东持股比例的绩效影响存在两种不同观点：一种观点为“帮助之手”，即第一大股东较高的持股比例可以激励其更加努力监督企业运营，从企业绩效的提升中获取更高的收益；而另一种观点则认同第一大股东的“攫取之手”，即当第一大股东持股比例足够高从而达到控制效果时，第一大股东有动机通过控制企业经营资源为自己牟私利，也即所谓的“掏空效应”。从已有研究来看（李成 等，2008；白积洋，2012；赵尚梅 等，2012），支持“攫取之手”的理论及实证研究占主导。陈一洪（2013）对国内53家样本城市商业银行2009―2011年面板数据的随机前沿分析表明，国内城市商业银行内部大股东的“掏空效应”明显，并且第一大股东持股比例越高，这种负效应愈加明显；李成等（2008）基于委托理论对国内上市银行股权集中度与净资产收益率进行了实证检验，结果表明，上市银行的股权集中度越高越不利于经营绩效的提高。

3.股权制衡与商业银行绩效关系

由于目前国内包括并购市场、资本市场、职业经理人市场等的外部市场机制的缺失，为城市商业银行第一大股东的机会主义行为提供了操作空间（欧阳青东，2013），因此，亟须完善内部治理机制，而股权制衡无疑是目前条件下弥补外部市场机制缺失的重要一环。除第一大股东之外的其他股东较高的持股比例有利于对第一大股东形成股权制衡，特别是在第一大股东持股比例较高的情况下，在形成控股或相对控股的条件下，其他大股东的股权制衡是防止第一大股东机会主义行为的重要机制。任远等（2007）、白积洋（2012）的研究结果证实了适当的股权集中从而达到股权制衡状态有利于提升商业银行的经营效率。

此外，战略投资者的引进除带来先进的行业技术、管理经验以及人力资源外，对于优化城市商业银行公司治理机制、构建相互制衡的决策机制具有重要作用。朱盈盈等（2011）的研究表明，引进境外战略投资者能在短期内显著提升中资银行的创新能力，从而有助于其经营绩效的提升。

三、变量选择与定义

本文采用随机前沿分析法，通过引进包含股权性质、股权集中度、股权制衡度在内的股权结构变量，并辅之以风险控制变量作为非效率函数的构成变量，构造一个以资本及劳动力为投入变量、税前利润为产出变量的随机前沿面，分析样本城市商业银行股权结构差异对其经营效率造成的影响。本研究选择的股权结构变量包括三种类型五个指标，同时引进两个控制变量（参见表1）：

一是股权性质变量。用第一大股东股权属性来表示城市商业银行的产权性质第一大股东的产权性质不同，对城市商业银行公司治理、经营绩效会产生不同的影响；由于认识到第一大股东产权性质的重要影响，学术界一般都将第一大股东的股权性质作为公司治理的重要衡量指标。 ，同时，本文关注样本城市商业银行战略投资者的引进情况，研究金融行业战略投资者对样本城市商业银行经营绩效的影响。在文中，当城市商业银行第一大股东为地方财政局、地方国资委、地方国有资产管理公司以及地方国有独资企业时，界定为国有产权属性，否则为非国有。

二是股权集中度变量。股权集中度是指全部股东因持股比例的不同所表现出来的股权集中或是股权分散的数量化指标，是衡量股权分布状态的主要指标。诸多研究表明，大股东持股比例，尤其是第一大股东以及前十大股东股权集中度对企业控制权、经营管理具有显著的影响，通常以这两个指标衡量股权集中情况。相关文献中，股权集中度一般通过第一大股东持股比例衡量，但由于国内城市商业银行存在明显的十大股东股权高度集中状况，因此，本文选取第一大股东及前十大股东股权比例来代表样本城市商业银行的股权集中度，考察不同股权集中度特征下样本城市商业银行的经营绩效差异。

三是股权制衡度变量。股权制衡是指控制权由几个大股东分享，通过内部牵制，使得任何一个大股东都无法控制决策，达到大股东相互监督的股权安排情况，既能保留股权相对集中的优势，又能有效抑制大股东对公司利益的侵害。本文以第二至第五大股东持股比例之和与第一大股东持股比例的比值（“Z指数”）来衡量城市商业银行其他大股东对第一大股东的股权制衡状况，比值越大，股权制衡状况越佳。

四是控制变量，本文选取与城市商业银行公司治理具有紧密关系的资本充足率和不良贷款率两个指标作为控制变量。

四、研究方法与计量模型

随机前沿分析是参数分析方法的典型代表，通过分离随机干扰项与非效率因素使估计结果更加准确；与此同时，它所建立的随机生产前沿面使得跨时期的面板数据分析更加接近现实，因此，在生产分析，尤其是跨时期分析当中得到广泛应用。随机前沿生产函数的基本设定形式为：

五、计量分析结果与讨论

1.变量的描述性统计

表2给出了相关变量的统计特征。

27家样本城市商业银行规模和效益存在较大差异：从税前利润来看，最高的江苏银行2012年末税前利润达到96.26亿元，而最低的威海银行2008年的税前利润规模仅有0.51亿元，即使以2012年的数据对比，最低的湖州银行税前利润仅有4.39亿元。这种差异还体现在资本投入及劳动力投入上。

样本城市商业银行股权结构存在如下几个明显特征：一是第一大股东国有属性相当明显，高达六成的样本城市商业银行第一大股东为地方政府或国有企业；二是第一大股东的平均持股比例为1677%，持股比例较高；三是股权集中度较高，十大股东平均持股总和超过50%，远高于多数上市银行35%左右的十大股东平均持股；四是股权制衡度较高，除第一大股东之外的其他四大股东持股总和平均约为第一大股东的2.22倍；五是比较重视战略投资者的引进，包括上海、南京、宁波、杭州、台州、青岛、烟台等在内的十多家城市商业银行均引入境内外金融机构战略投资者，比例高达四成以上。

2.计量分析结果

本文利用Coelli（1996）编写的Frontier4.1程序软件，采用一步极大似然估计法对随机前沿生产函数和技术无效率方程进行联合估计。表3列出了随机前沿模型的回归结果。

模型中γ=0.920 5，表明模型的误差有90%以上来源于包括股权结构变量在内的技术无效率影响因素，即模型中的误差有着较为明显的复合结构，因此，对样本城市商业银行技术无效率的随机前沿分析十分有必要；单边广义似然比检验值通过1%以下水平的显著性检验，表明生产前沿采用超越对数生产函数的形式设定比较合理。

3.计量分析结果讨论

随机前沿模型非效率函数的回归结果表明：第一大股东是否为国有以及是否引进境内外金融机构战略投资者所代表的虚拟变量都通过了1%显著性水平下的t检验，且系数符号都为负，表明当第一大股东为地方财政或地方国有法人股时，对样本城市商业银行的技术效率有正面影响，并且，金融机构战略投资者的确能够起到对效率的促进作用；第一大股东持股比例的回归系数符号为正，但系数并没有通过显著性水平检验，表明这种负相关关系并不显著；前十大股东持股比例的回归系数通过显著性检验且符号为正，表明前十大股东持股比例与样本城市商业银行技术效率之间存在显著的负相关关系；而反映样本城市商业银行股权制衡度的Zit指数通过了显著性检验，并且其系数符号为负，表明样本城市商业银行股权制衡度越高越有利于其技术效率的提升。针对上述研究结果，本文进行如下讨论：

（1）地方政府持股与城市商业银行绩效的关系

与以往关于城市商业银行公司治理研究结论不同，本文实证研究结果支持地方政府持股的“发展观”，这与目前国内城市商业银行自身的不足以及转型不够高度相关。受制于先天不足，国内多数城市商业银行在规模、渠道、信息科技、产品开发、人力资源等方面处于明显劣势，面对国有银行及股份制银行的竞争压力，许多城市商业银行尚无法离开地方政府在稳定性资金来源（如财政性存款等）、资金运用渠道（如重点优质项目等）等方面的支持。因而，在目前中国工业化和城市化发展进程中，地方政府持股有助于稳定正处于成长期的城市商业银行的资金来源及运用渠道，对于促进城市商业银行可持续发展具有重要意义。

除此之外，与欠发达地区政府承担振兴地方经济重担，使其很难超脱不同，样本城市商业银行地处国内经济金融发达、市场化程度较高的东部沿海四省，地方政府普遍财政收入较高，区域金融集聚能力强，能够调动更多的金融资源为地区经济发展服务。因此，地方政府的职能定位相对合理，其持股行为正由过去行政干预向出资人的角色转变，这对于规范城市商业银行股东行为、发挥公司治理效率具有积极作用。以上海、杭州、青岛、台州等城市商业银行为例，其地方政府均已让出第一大股东地位，具有战略协同作用的金融机构战略投资者正在发挥着关键性作用。

（2）股权集中度与城市商业银行绩效的关系

实证研究结果表明，样本城市商业银行前十大股东持股比例与经营绩效存在明显的负相关，过高的股权集中度会导致样本城市商业银行的低绩效，一定程度上支持前述的“掏空效应”假说。从样本城市商业银行的统计特征我们可以发现，前十大股东持股比例平均值达到55.02%，最高值超过70%，这种较大程度的股权集中很容易造成大股东之间通过合谋达成对某项经营决策的控制，特别是在缺乏理性大股东以及股东之间信息资源分布不均的情况下，大股东之间存在的“搭便车”“羊群效应”行为还容易造成少数大股东控制董事会、股东大会的局面，使公司治理流于形式。而国内城市商业银行在股份制改造过程中大量引进的民营资本股东多数缺乏金融领域的管理经验，并且普遍重视股本回报、利润增速、当年分红比率等短期财务指标，缺乏长期的声誉激励，短期行为严重，股权的过度集中不但发挥不了大股东的公司治理作用，反而会为这些大股东滋生机会主义行为提供空间比如部分民营资本股东通过套取关联贷款把城市商业银行当成圈钱工具的现象频频发生。 。

第一大股东持股比例与城市商业银行经营绩效呈负相关，但这种相关关系未能通过显著性检验。随着国内城市商业银行股权结构优化进程的加快推进，越来越多国有企业、民营企业进入城市商业银行股东行列，在股权结构多样化的同时，也进一步稀释了第一大股东持股比例。统计分析表明，样本城市商业银行第一大股东平均持股比例为16.77%，无论是地方政府、地方国有企业，还是越来越多的战略投资者成为第一大股东，第一大股东对城市商业银行经营决策的控制力度正在逐步减弱。

（3）股权制衡度与城市商业银行绩效的关系

样本城市商业银行前十大股东股权集中度较高。通过股权制衡，由少数几个大股东（具体来说，本文中指第二至第五大股东）分享控制权，形成内部牵制，使得任何一个大股东都无法单独控制企业的决策，达到互相监督、抑制掠夺的效果。越来越多的研究结果表明一定的股权制衡既可以监督经理人的经营行为，又可以达到防止大股东“淘空行为”的目标，是一种有效的权力分配和内部监督机制（赵景文 等，2005；徐莉萍 等，2006；袁玲 等，2008；钟杏云 等，2012；安灵 等，2008）。因此，股权制衡成为目前国内城市商业银行股权较为集中的现实条件下抑制大股东掠夺行为的重要机制，同样也是在既有条件下改善公司治理结构切实可行的办法。样本城市商业银行Z指数平均值达到2.22，除个别城市商业银行股权未达到制衡状态外（Z

（4）战略投资者与城市商业银行绩效的关系

样本城市商业银行中，包括上海、南京、日照、莱商、杭州、宁波、台州等引进境内外金融机构战略投资者的城市商业银行均表现出了超出样本平均水平的较高的技术效率。因此，整体来看，金融机构战略投资者无论是在项目合作、人才引进，还是在技术输入方面都能够给被投资城市商业银行带来积极影响。而已有理论和实证研究同样表明了这一观点，张宗益等（2010）以2001―2008年国内13家引入境外战略投资者的面板数据进行实证研究表明，战略投资者能够在一定程度上通过复制其在境外较为成熟的公司治理结构、较为先进的风险控制技术及经营理念来帮助上市银行改善公司治理机制、提升风险控制水平，从而提高其经营绩效；陈一洪（2012）通过国内城市商业银行引入战略投资者的案例分析同样表明，战略投资者，尤其是金融机构战略投资者自身拥有的先进、成熟的经营管理理念以及人才的输入对于被投资者具有积极的促进作用。

六、结论及政策建议

国际金融危机及国内银行业频发的风险案件凸显银行业公司治理的重要性，尤其是在银行业深化改革的大背景下，公司治理机制的健全与完善对于保证商业银行持续、稳健经营具有至关重要的意义。而股权结构无疑是公司治理制度的基石，良好的股权结构、理性的大股东治理行为对于商业银行公司治理效率的提升具有关键性作用。本文的经验研究提供了国内城市商业银行方面的证据，回答了不同股权结构特征对国内城市商业银行经营绩效会产生怎样的影响，对于当下我国城市商业银行的股权结构优化以及监管层和地方政府的相关政策制定具有重要的指导意义。

研究发现：地方政府或国有企业作为第一大股东持股能够在一定程度上起到对城市商业银行的效率促进作用，但是，第一大股东持股比例与经营绩效之间呈负相关，虽然这种相关关系并不是非常显著。结合前十大股东持股比例与经营绩效的显著负相关关系，以及股权制衡度与经营绩效之间的正相关关系，本文认为，城市商业银行前十大股东持股不宜过度集中，但也不宜过度分散，特别是除第一大股东之外的前五大股东应保持适当的股权集中，确保对第一大股东形成有效的股权制衡。此外，境内外金融机构战略投资者对被投资城市商业银行的经营绩效具有一定的积极作用。

上述研究结论对于目前国内城市商业银行股权结构优化领域的政策意义在于：一是降低各种类型的国有股比例，将国有股总额控制在总股本的20%以内，并进一步规范国有股东行为，国有股东应以出资人身份履行大股东职责，为城市商业银行的股权结构优化及公司治理完善营造良好的治理环境，从培育、激活地方金融体系的角度扶持城市商业银行发展，特别是在小微业务方面为其拓展资金来源，实现经济社会与城市商业银行“双赢”；二是控制单户股东及其关联股东的股权比例，将其比例控制在10%以内，降低十大股东股权集中度；三是以增量改革优化城市商业银行股权结构，在现有股权结构基础上，推动城市商业银行至少引进1家来自商业银行领域、具有较强综合实力和先进管理水平的战略投资者，实现股权结构优化与引进先进风险控制技术、先进公司治理理念的有机统一；四是培育具有一定控制力的理性大股东，强化大股东公司治理行为，实现真正意义上的股权制衡（而非表面上的以Z指数来衡量的股权制衡），使得大股东有能力、也有动力从根本上抑制其他大股东的掠夺行为，形成互相监督态势，使股权制衡从“形似”走向“神至”，进一步优化城市商业银行股权结构、改善公司治理效率。

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