公共事业管理的市场化精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共事业管理的市场化范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词:公共事业管理;有效边界;三维权力;分化

中图分类号:D621.5文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0200-02

一、权力制度安排中的有效边界

政府权力是政府凭借其特殊身份所拥有的公共权力,它具有权威性和强制性。对公共事务而言,政府权力无疑发挥着积极的作用;而对准公共事务的治理,完全由政府权力主导则会产生诸多弊端。政府权力的运作往往倾向于公众的平均需求和偏好,既无法满足部分公众的特殊需求,也不能对新的需求作出及时反应。政府在提品时缺乏成本效益机制,往往因其“内部性”过度追求准公共产品的数量而忽视公众的真实需求,这样不仅造成产品资源的严重浪费,也使政府规模不断扩大,其间接表现为国家财政预算总额的增加,提高了准公共产品的供给成本。

市场权力即企业拥有的追求利润最大化的权力,它具有追逐利益的特性。准公共产品非排他性和非竞争性的特性,致使企业缺乏提供这种产品的动力和积极性。非排他性会使人们选择这样的消费方式,即等其他人购买后自己无偿消费,若所有人都采用此消费方式,其结果造成无人主动付费购买这种产品;非竞争性使得增加消费者的边际成本为零,增加边际成本为零的产品其价格也应为零。作为理性“经纪人”的企业绝不会生产没有消费者或价格为零的产品。

由此可见,依赖政府或市场权力来治理准公共事务,都无法提升公共事业管理的效能。二维权力的“失灵”,使得人们积极寻求政府、市场之外的“第三种力量”,即公共事业组织所拥有的社会权力。社会权力是社会公众赋予公共事业组织的一种非强制性的支配力量,它利用信用资源来沟通准公共产品的供需双方,来满足社会部分共同需要。这种权力的权威来自供需双方的信任,它的实施主要靠说服机制。作为社会权力有效载体――公共事业组织的创新和发展,使得社会权力拥有良好的生存和增长的“土壤”,从而突破了公共事业管理中二维权力的安排,呈现出政府、市场和社会三维权力结构。

有效边界分析是建立在权力拥有者――组织提品和满足需求的作用之上的。根据产权的理论,公共事业管理有效边界的确定是社会选择的结果,其选择标准就是交易成本。究竟是利用政府权力,还是利用市场权力,抑或是社会权力,要看哪种权力在实施过程中的运行成本更经济、更有效率。

二、有效边界生成的制约因素

国家民主进程。实践表明,社会的民主化程度越高,公共事业组织的发展就越活跃,其所拥有的社会权力就越强。相反,在高度集权的社会里,国家总是通过控制主要的社会资源,建立纵向等级制度体系和组织体系,试图将任何社会的、民间的力量纳入到自身统一的支配之中。这种情况下,很难产生独立于政府的社会权力:一方面,政府权力不断向社会扩散和渗透,使民间的社会力量被梳理进纵向的行政关系之中;另一方面,国家往往视民间力量为改造的对象和实现自身目标的障碍,导致社会权力处于消极被动、被排挤的地位。

市场发达程度。市场的发达程度影响着政府、市场和社会权力在公共事业管理中的地位和作用。一般来说,市场健全国家的市场、社会权力在公共事业管理中的作用大于市场欠健全国家,市场健全国家的政府权力的作用小于市场欠健全国家。就中国目前状况而言,虽然由计划经济向市场经济转制,但由于缺乏历史基础,市场的健全完善程度仍比较低下,传统的计划色彩仍十分严重。在这种情况下,政府权力在分配社会资源方面的作用比那些市场发达的国家大得多,在准公共产品领域,政府往往是唯一、直接的供给者。而在市场发达的国家中,准公共产品的提供主要由公共事业组织承担,政府只扮演“裁判员”、“掌舵”的角色。

历史资源禀赋。历史形成的资源禀赋集中在政府手里的国家,政府权力的作用自然大于资源分散的国家。例如,实行福利国家政策的瑞典,依靠市场权力解决不了的问题,都是通过政府权力,即社会福利制度来解决的,社会权力的作用极小;而在美国则相反,社会权力的作用很大。尽管中国正在完成由依赖政府、市场权力的体制向依赖社会权力的体制转化的任务,但政府权力仍在过渡过程中起很大作用。在目前公共事业组织尚不成熟、社会权力还比较弱小的状况下,政府权力在公共事业管理中的作用,仍将比发达市场经济国家大得多。随着以事业单位改革为切入点的现代事业制度的完善,政府权力将日益减弱,社会权力会不断加强。

社会文化背景。崇尚集体主义的国家,认为社会进步是国家引导的结果,而非个人力量所致;崇尚个人主义的国家,认为社会是由一个个有独立意识的个人组成的,社会进步是追求效用最大化的个人不断进取的合力推动的。前一种文化相信组织的力量,后一种文化相信契约的效力。在有前一种文化背景的国家里,政府权力的作用大于有后一种文化背景的国家,市场权力特别是社会权力的作用则小于有后一种文化背景的国家。中国的文化传统是崇尚集体主义的,是相信国家在社会进步中的引导作用的;同时又相对地缺乏契约传统,人们不甚相信契约的效力。

三、有效边界的生成:权力分化与调整

在计划经济时期,中国形成了“大政府、小社会”的管理模式。政府高度集权化,事无巨细均由政府一手操办,从时间的跨度上包括了“摇篮到墓地”的全过程,政府作为社会、个体的保姆或监护人,全面承担起广泛的社会事务。其极端形式就是政府包揽一切社会事务,社会为政府所吞没。事实经验表明,“政府办社会”模式是低效率的。随着政府职能的转变和社会主义市场经济体制的逐步建立,在治理准公共事务中,首先出现了政府权力和市场权力的分离。按照“政企分开”的原则,政府收缩公共产品提供的范围,改变传统的大包大揽的做法,将原来由政府承担准公共事务逐步让渡给营利部门。这一分离阶段,政府权力逐渐下降,市场权力不断提升。

在这一治理变革中,市场化是一种国际性潮流。市场化是通过一系列化公为私、公私合作方式,借以引入竞争机制,提高管理效率和服务质量,从而达到更好的社会治理效果。市场化价值取向推动了“企业办社会”模式的形成。市场化改革在某种程度上降低了准公共产品供给成本,提高了准公共服务的质量,减少了国家的财政开支,同时也带来了一些负面影响。从公共性的角度,政府市场化改革存在着经济性损失、公平性损失、腐败、公共责任缺失、社会稳定、引发政府管理危机等六个方面的问题。为了克服市场化的弊端,于是出现了第二次权力的分离,即市场权力与社会权力的分离。按照“企事分开”的原则,由政府交给企业的准公共事务又逐步转移给公共事业组织来承担。

随着“大政府”向服务、有效政府的转变以及民主化的纵深发展,推动了准公共服务的社会化进程。社会化意味着政府向社会转移了一部分职能,同时也把与职能相对应的权力转移给公共事业组织。社会化不仅是政府“放权”的过程,更是政府“还权”的过程,权力向社会分散是社会化的实质所在。社会化推动了权力的第三次分离,即政府权力和社会权力相分离,其变化趋势是进一步弱化政府权力的作用,增强社会权力的作用。按照“政事分开”原则,彻底改变公共事业组织作为政府附属物的状态和以政代事的局面,将政府承担的具体技术性、服务性的社会职能剥离出来,同时将公共事业组织承担的行政职能回归政府部门。简而言之,就是政府作为提供准公共产品的“政治决定”者与公共事业组织作为准公共产品的承担者分开。

公共事业管理有效边界形成之前,总体来说,政府权力、市场权力和社会权力之间的各种组合所产生的效率都是低下的。经过三次权力的分化与调整,逐渐生成了公共事业管理的有效边界。有效边界的形成,既不意味着独尊唯一的社会权力,也不意味着政府权力和市场权力的退却、消失,而是三维权力一种动态的平衡。它们在公共事业管理中的作用比重应是:社会权力>市场权力>政府权力。在公共事业管理中,政府权力的作用是对公共事业组织进行引导和规则。政府通过一定的政策、规则制度、法律、法规等,运用法制化的手段对公共事业组织的活动进行审时度势的调节,根据其活动是否符合法律和政策的要求,进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止。换言之,政府通过法规政策引导社会权力的正确行使,规制公共事业组织的有效运作。对于市场权力,其作用并不是对社会权力的替代,而是将需求、价格、竞争和激励机制引入公共事业组织中。公共事业组织通过需求机制,进入事业型市场充分调研公众对准公共产品的需求状况,制定合理战略规划;利用价格机制,制定产品的合理价格;通过竞争机制,逐步打破垄断的局面;利用激励机制,不断激发其成员的积极性和创造性,更好地提升公共事业管理效能。社会权力在公共事业管理过程中则发挥着主导作用,通过公共事业组织采取计划、组织、协调、控制等方式对准公共事务进行具体的管理。

参考文献:

[1][美]查尔斯・沃尔夫.政府与市场:权衡两种不完善的选择[M].北京:中国发展出版社,1994:56-59.

[2]赵立波.公共事业管理[M].济南:山东人民出版社,2005:23.

[3]杨体仁.论市场上三种权力的安排――一种分析盈利机构、非盈利机构、政府机构三者作用的思路[J].管理世界,1997,(5):48-49.

篇(2)

关键词：公共事业；改革；对策

前言

目前，我国的发展思路已经转向了以人为本、全面协调可持续的科学发展，公共事业在国家发展中的地位凸显。国家也正在积极进行公共部门和行政体制改革，以促进公共事业部门的发展。就当前我国各项改革的实际进程和状况来看，在实现新、旧事业管理体制转轨转型的过程中，我们依然面临着一系列的改革难题和障碍。只有排除这些改革障碍，解决这些难题，才能实现既定的改革目标。

1.对于通过公共提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类事业部门提供的产品具有纯粹公共产品的属性。一方面，私人部门不愿意介入到这些领域；另一方面，由于这些公共事业部门对于提供的产品和服务具有垄断性质，这种情况下如果放任公共事业部门自己定价的话，那么它会定得比较高。提供的公共产品和服务也会出现不足。因此，从外部改革的角度分析，对于这类事业部门，政府部门要继续对这类事业部门的公共财政投入，以防止供给不足现象，还有相关部门必须对这类产品的提供制定统一的供给机制，使得全民能够享受到这类产品和服务消费的效用；最重要的是，要建立与公共事业部门改革相适应的体制和机制。从内部改革的角度分析，由于这类公共事业部门具有很强的政府垄断性，因此必须对内部员工建立健全科学有效的绩效考核、晋升、分配、工资晋级、退休制度以及社会保险制度等，激活企业内部的激励机制。

2.对于通过市场提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门提供的产品具有准公共产品的性质①。因此，对于这类公共事业部门的改革，可以适当引入市场中的竞争机制，借鉴市场中企业与企业之间的竞争原理，对这类公共事业部门的改革方向是要在政府引导下的竞争。因此，从外部改革的角度分析，主要是建立与这类公共事业部门政府引导下的市场化经营相适应的体制，比如政事分开，分类管理，定价市场化等等。从内部改革的角度分析，由于是政府引导下的市场竞争，因此公共事业部门内部要建立类似企业的组织模式，完善专业技术职务评聘制，建立职业资格制度，提高公共事业部门的营利能力。

3.对于通过混合提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门的经营，政府与私人组织具有很大的合作空间，两者也都非常积极参与这类公共事业部门的改革和经营，因此，对于这类公共事业部门改革可以采用公私合作制②。在深化我国事业管理体制改革的过程中，可以针对不同的情况，分别采取不同的财政政策：对于那些应当产业化，而且可以立即实现产业化的公共事业，应将其尽快转化为企业，完全视同企业对待，按建立现代企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费；对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化的公共事业，可以先明确其市场化的改革目标，视同企业对待，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高公共事业的工作效率和事业经费的使用效益 。

4.深化我国公共事业单位改革的具体政策

4.1分类改革，大力调整公共事业结构

按照改革后公共事业的性质定位，清理、甄别现有公共事业，从总体上收缩规模、调整结构，是公共事业改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：第一，能够撤销的在做好相关善后工作的基础上坚决撤消。第二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的公共事业，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性公共事业，应明确转变为市场中介组织。第三，把国家财政全额拨款的公共事业减少到最必要的限度。依此原则，对现有全额拨款的公共事业，通过合并、重组形式进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款公共事业，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款公共事业中，也可以通过剥离相关公益事务，或者通过政府有偿委托进行相关公益的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。

4.2创新机制，强化公共事业内部管理

在通过分类改革对现有公共事业压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进公共事业内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。

公共事业改革的市场化发展模式主要在以下四个层面上进行：

（1）投资主体的多元化。包括两层含义，一是开放公共事业投资领域。二是对各类投资主体开放，彻底改变单一的政府投资模式。一方面将现有公共事业企业的国有存量资产向国内外资本进行整体或部分转让；另一方面鼓励各类投资主体投资新的公共事业项目，形成增量资产投资主体多元化格局。

（2）公共事业的协作发展即公共部门或私人部门建立一种合作伙伴关系。具体形式表现为政府参股、租赁、承包和授权经营。政府参股分为政府控股和入股。政府控股是针对那些具有举足轻重地位的项目。政府入股主要是向私人部门提供资本和分散私人投资风险。政府参股的比例随着改革的推进而进行变化。

（3）管制的创新。公共事业的性质与特征决定了政府对其管制的必要性和重要性③。而市场取向的改革与管制在某种意义上来说又是相互矛盾或冲突的。因此，我们必须在政府对公共事业的管制方面有所创新，由过去反竞争的限制性管制角色转变为赞成竞争的管制角色。政府在公共事业领域管制的创新具体表现为：一是制定符合实际并有利于竞争的市场准入标准；二是制定质量、安全、环境等标准和其他相关的规则；三是实行弹性的价格与收益率管制，以微利或非营利为参照系，控制价格上下浮动的幅度；四是规则、规章制定程序上的公开化、透明化。

结论

综上所述，公共事业管理要建立适应社会主义市场经济体制的企业组织形式，打破福利型、行政型公共事业体制，对公共事业企业进行公司制改造，实行企业化管理，建立现代企业制度，大胆探索公共事业产业化的路子，最终提高公共事业企业提供物品或服务的效率与质量，达到大力发展公共事业，满足公众日益多样化、不断提高的消费需求目的。

参考文献及注解：

[1] 李洋.关于我国公共事业管理市场化治理的思考[J].中外企业文化，2013（24）：90-92.

篇(3)

关键词：公共事业；市场化；管制

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事业属于提供公共产品的行业，主要包括教育、医疗卫生、社会保障等领域[1]，涉及极为广泛的公共利益。公共事业的发展不仅关系到国民生活质量的高低，同时也与社会的和谐稳定息息相关。20世纪70年代开始，美英等发达国家率先开始了电信、电力、供水等领域的市场化改革。20世纪90年代，针对自身公共事业的存在的系列问题，我国也开始了公共事业领域的市场化改革进程。市场化改革不仅降低了公共服务成本，提高公共服务供给率，扩大了公共事业服务的目标人群，也精简了政府机构，缓解了地方财政不足，同时还推进了社会民主化的进程。但我国公共事业领域的市场化改革也渐渐显露出诸多问题，这些问题如若得不到有效解决，将会直接影响社会的和谐稳定。因此，通过借鉴国外成功改革经验并结合国情采取有效措施完善公共事业的市场化改革对我国公共事业的市场化改革意义重大。

一、英美等发达国家公共事业领域市场化改革的成功经验

1.管制机构相对独立

英、美等国家根据自身特有的环境和条件，组建了适合本国国情的管制机构，这些机构的独立性主要体现为：依法设立；相对独立于政府部门；经费来源相对独立。如美国的能源监管委员会一般由来自不同党派的5位专职委员组成，这些委员往往由总统提名、参议院任命并实行交错任期[2]；英国的公共事业管制机构均由议会批准设立并于政府独立。管制机构的独立性能够避免管制部门受其他权力机关的左右，保证能够公正独立的行使监督管理的权力。

2.健全的管制机制防止权力滥用

为防止具有一定自由裁量权的管制机构滥用权力，英美等国都设立了较为健全的权利牵制机制。立法监督方面，管制机构定期向立法机构报告管制工作，立法机构有权通过听证和调查来了解管制机构的运作和业绩。司法监督上，司法机构有权对针对管制机构的不正当行为进行有效监督和强制履行职责，同时受管制企业也有权就不合理的管制行为向司法机构提起上诉；行政约束方面，管制机构的领导层由政府首脑或政府部门任命，并建立对管制机构监督的行政约束机制；社会监督方面，通过建立消费者协会组织来加强对消费者合法权益的保护和对管制机构的监督管理。同时，管制程序公开透明，在制定管制法规、政策及价格调整时，都会召开听证会，向公众及时传达信息和结果。

3.立法先行确保公共事业改革顺利进行

英美等国家的市场化改革都是在清晰、完备的法律框架下进行的，英国自20世纪80年代以来，相继颁布《公用事业法》、《自来水法》、《煤气法》、《交通法》、《电力法》等法律；美国也先后颁布了《公用事业法》、《公用事业控股公司法》、《天然气法》和《水资源发展法》等相关法律，在此基础上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事业法律法规。立法先行赋予了市场化改革权威合法的地位，确保改革有理可依、有据可查。

二、我国公共事业领域市场化改革中的问题

1.政府管制机构不健全

一方面，缺少整体性的专门委员会。我国从中央到地方都设立了相应的公共事业管理部门，但却缺少一个全国性的公共事业管理委员会，针对公共事业各领域共同的公共性特征，对各领域进行统一监督管理，这就导致各部门间冲突、职能重复、推诿扯皮等现在时有发生。另一方面，缺乏针对公共事业各领域不同特点的专业化管制机构，对各领域进行专业化、行业化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在价格管制制度方面，我国政府对公共事业商品价格的制定和调整没有兼顾企业和消费者的利益，从而无法有效激励经营者降低成本。当前我国大多采用基于企业个别成本的公用事业定价制度，这不仅会导致企业虚报成本现象的发生还会严重影响公共产品的质量和效率[3]。此外，我国目前在财政补贴尚未建立完善的公交补贴测算体系，从而不利于我国公共事业市场的健康快速发展[4]。

3.城乡公共事业市场化发展不平衡

与城市相比，农村公共事业市场化行速缓慢，究其原因，一是城乡公共事业建设的历史投入相差较大，国家对于占人口绝大多数的农村的投入相对较少，2008年农村居民人均卫生费仅是城市居民的1/4。其次，城乡居民在享受公共事业方面的待遇相差较大，农村公共事业商品的价格往往比城市的高，据相关资料显示，2008年农村居民交通与水电燃料消费价格指数分别比城市居民高3.2，6.1。第三，农村公共事业市场化改革成本高，难度大，收益周期长，大多企业不愿参与到农村公共事业市场化改革中来，从而造成城乡公共事业市场化的差距愈来愈大。

4.缺乏系统的全国性法律

当前我国对于公共事业的管理依然承袭先改革后立法的传统，尚未建立完整的公共事业专项法律体系，公共事业的具体行业立法，基本上都是各地方政府出台的行政性法规，例如《供水管理条例》、《燃气管理条例》等，缺少更权威、更规范的全国性法律制度。由此，造成了我国公共事业市场化过程中的权限分配、公共事业运营方面不同程度上的空白和混乱，无法可依。

三、借鉴国际经验解决公共事业领域市场化改革

1.构建独立公正的政府管制机构

一方面，组建超脱于公共事业经营企业和公民的专门委员会，对城市公共事业的价格、竞争、经营、特许权的招标投标等实行统一管制。在市场化的过程中，政府和企业之间存在信息不对称的情况，企业具有信息优势，政府在对企业进行管制时容易因缺乏有效信息而导致管制不足或管制不利；而公民作为“经济人”，在面对公共事业时往往只从自身的利益出发，难以做出客观、照顾全局的考虑，专门委员会或类似机构的建立可以最大程度的避免这两方面的负面效应。另一方面，应积极组建针对不同领域的管制机构，对公共事业进行行业化、专业化的管制，促进公共事业向更加专业化、规范化的发展。

2.完善政府的管制制度

在市场准入制度方面，通过鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济进入公共事业商品市场的制度路径，打破公共企业和事业机构对公共事业商品市场的垄断，让更多符合标准的企业特别是非公有制经济进入公共事业领域；价格管制制度方面，制定适合我国国情的价格管制制度，公共事业商品价格的制定和调整，必须同时兼顾公共事业经营企业的利益和消费者的利益，同时提高价格制定的社会参与度；明确公共事业价格调整周期，充分发挥商品成本对公共服务价格的带动能力；在财政补贴制度方面，政府要加强对公共事业经营企业的财政补贴力度，以补偿其因承担社会责任而遭受的损失[5]。

3.建立完备的强制性信息披露制度

公民具有知情权，政府的行为应当公开化，建立完备的强制性信息披露制度，可以改进政府信息的流动，提高信息的供给水平，加强人民对政府行为的监督，抑制不合理和不合法的政府行为，防止腐败行为。强制性信息披露制度的范围，不仅包括政府决策和行为的最终结果，还包括政府决策和行为实施的全过程以及解答公众疑问、回应公众咨询等各个环节。强制性信息披露制度的具体活动方式主要包括：监督和审计公共部门组织、确定公共事业组织信息披露的义务、提高透明度、提供公共咨询服务、相关的公共信息等。

4.促进城乡公共事业一体化发展

首先要确保公共服务标准化，将城乡公共事业置于同一水平线上进行统一规划布局，实现公共服务设施配置标准化以及经营机制和管理体制一体化，确保农村居民在公共事业方面与城市居民享有同等待遇。第二，完善农村金融财政制度，努力确保政府对农村的财政投入持续显著增长。针对当前农村公共产品相对短缺的现实，政府有必要将公共资源的分配重点放在农村，把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设；不断加大财政支农资金整合力度和三农资金支持力度，探索建立稳定的惠农资金增长机制以及多元化的惠农资金投入机制，并通过相关投入保障机制的完善来规范地方政府作为农业积累投入主体的行为[6]。此外，还需加强对财政部门、审计部门的跟踪监督保障政府财政对农业的足额、及时和高效投入。

5.构建完整的法律体系

需要从横纵两个方向来构建完整的法律体系。在横向上，行业立法与专门立法并举。一方面，针对公共事业各行业的特征，通过制定行业专业法律法规，对市场准入条件、定价、服务质量等做出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。另一方面，制定《公共事业法》之类的专门性法律，为公共事业运作机制、监督程序、定价程序等事项提供法律依据。在纵向上，中央立法与地方配套法规并举。制定全国性统一法律，对市场准入、私营部门的投资权、经营权和收益权等进行基础性界定和保护，地方政府则应当根据全国性法律法规的原则性规定，结合当地实际情况，建设地方性政府管制的法律法规体系，使其具有可操作性和针对性。

参考文献：

[1]岳世平.西方国家公共服务市场化改革及其启示[J].党政论坛，2007，（12）.

[2]王俊豪.美国联邦通信委员会及其运行机制[M].北京：经济管理出版社，2003：11.

[3]王正儒.公用事业改革与政府管制的经济分析[J].宁夏社会科学，2009，（1）.

[4]李明敏，方良平.城市公共交通财政补贴方法的改进[J].城市公用事业，2008，（4）.

篇(4)

关键词：公共经济管理；改善民生；积极作用

民生问题是我国政府当前面对的主要问题，也是政府当前最关注的问题，改善不仅仅关系人民的生活质量和基本权利，同时还关系着社会的稳定和国家繁荣。因此，总理明确提出了民生工作是当前的政府工作的首要任务。政府公共管理承担着提供公共产品、公共服务、制定公共政策等重要职能，因此在改善民生方面起着巨大的作用。本文简单探讨了加强公共课经济管理和改善民生的关系。

一、加强公共经济管理对于改善民生的积极作用

公共经济管理维护社会分配的公平性，根本目的是为了实现保障社会公民的利益，和我国当前经济发展迅速。2011年统计数据显示，在2010年，我国经济已经超越日本成为世界第二大经济体，但是收入分配不够合理的问题一直是困扰我国的一个严重问题。我国的两极分化已经呈现出越来越严重的趋势，这对于我国的国计民生来说，是一个巨大的挑战。公共经济管理有利于民生需求的实现。民生内涵和领域，随着社会经济发展水平的提高，民生不仅仅是过去温饱问题和住房问题，已经拓展到了基本生存要求之外，包括了社会保障、教育、卫生等公共服务和产品需求，改善民生成为真正实现人民利益、保持社会稳定的根本和需要。

在这种情况下，由于公共经济管理承担着庞大的公共产品服务，管理着庞大公共事务，所以对于民生改善有着巨大的影响，加强公共管理对于改善民生有着巨大的积极作用。

二、加强公共管理和改善民生的关系研究

1　公共产品是改善人们生活的基础

公共经济管理为公民提供公共产品，这些公共产品是改善民生的基础。我国当前经济发展迅速，已经超越日本成为世界第二大经济体。在2010年，GDP增长超过了10％，是经济发展的一个巨大成就，人民生活的基本生存需要已经得到了满足。但是，国民对教育、医疗卫生等社会福利的需求也在快速增加，然而这些公共品的供应却因为体制和管理等原因，难以保持相应的增长速度，公共产品的需求和供给之间存在缺口。

由于政府是我国目前的提供公共服务产品和社会福利的主体，政府向社会直接或间接的提供公共产品，才能够保证人们的公共产品品种、质量，极大满足人们的公共产品需求，从而成为人民生活得到进一步改善的基础。但是目前我国公共产品供给还存在着很多问题，比如社会保障体系迟迟没有建立，医疗，教育，和养老问题一直困扰广大农村群众的重要问题。所以，给广大农民和贫困线以下的城镇居民提供福利和社保就依靠通过采取有效措施，加强公共经济管理，提供大量的公共产品，是改善民生的基础。

2　促进社会公平是改善民生的先决条件

公共经济管理的重要职能是协调公共事业发展，推进社会公平，改善民生作为一项公共事业，是公共资源配置的一个体现，市场经济是追求效率的，公平被摆在次要的地位，只有发挥公共经济管理的作用，提高公共资源配置，才能在保证社会公平的基础上，提高公共资源配置效率，满足人民群众对公共产品需求，实现真正意义上的民生的改善。我国的民生问题是社会主义市场经济的发展时期，是在社会转型时期遇到的不可避免的问题，公共经济管理相对滞后于社会主义市场经济的飞速发展，甚至在一些比如医疗卫生等重要的公共领域的改革产生了强烈的市场化的色彩，没有把解决卫生服务公平性问题作为首要任务，而一味强调全民共同承担健康责任，试图通过市场解决医疗卫生问题，这样就导致了广大收入过低的人民无法承担高昂的医疗费用。无法实现医疗事业的公平性。市场不能代替政府公共经济管理的地位，政府要在公共事业管理和公共资源配置中发挥主导作用，才能够有效改善民生。

3　公共经济管理制度法制化是改善民生的法制保障

我国民生问题主要是供给不足造成的，这就需要政府在财政支出结构进行调整，压缩非公共品的支出，将“服务投资性财政”转变成为“公共服务性财政”，加大公共民生领域的产品投入，使财政支出以改善民生为宗旨，建立有效的财政支出体系，改善财政结构，健全公共财政体制，提供公共产品的有力资金保障。

同时，我国当前的首要任务就是确保公共经济管理制度的法制化和规范化，从制度角度保证改善民生落实和有效执行，为提高公共经济管理提供有效地制度保证，将公共经济管理活动纳入到法律体系之中来，对公共经济管理过程及机构的权限予以规范，使整个公共经济管理活动有法可依，使人们能够形成良性预期，从制度上保证人民的利益得到尊重和保护。

篇(5)

广义的公用事业是指所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的产业及活动，包括电信、邮政、电力、铁路、航空、道路、桥梁、供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、园林绿化等。在我国，城市公用事业一般是为城市生产、流通和居民生活服务的各项事业的总称，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、市政设施、园林绿化、环境卫生等，即城市建设部门分工进行行业管理的范围。本文所谈及的公用事业主要是指此范围。城市公用事业的民营化，可以理解为更多依靠民间机构，而更少依靠政府来满足公众的需求。它针对的是“城市公用事业只能由政府统包”的传统观念，强调民间资本的进入是超越社会政治制度的世界性浪潮。

二、公用事业民营化的必要性与可行性

(一)公用事业由政府部门垄断性经营所带来的种种弊端对民营化提出了要求。我国的城市公用事业是改革二十多年来触及较少的一个领域，传统体制所带来的弊端不仅没有消除，反而随着其他行业改革步伐的加快而日益凸显，主要表现在：

1.垂直垄断的经营模式带来资源配置的低效率

在城市公用事业中，多数行业长期以来采取一体化的经营模式，如供水、供气、供热等行业。城市公用事业管理机构所属企业垄断了这些行业产品或服务的生产、输送和分销等所有环节，垄断企业利用垄断优势强行交易、限制竞争行为屡有发生。

2.低效率的价格形成机制使企业缺少降低成本、提高产品与服务质量的激励

改革开放以来，我国的价格改革主要集中在私人产品价格领域，而对传统的公用产品价格体制触动较少。因此，目前我国公用事业的价格形成机制仍然延用着计划经济时期的模式，价格的制定主要依据企业的自报成本，企业增加的成本可以轻易转嫁出去。在这样的机制下，企业很难形成降低成本的激励，运营过程中出现了“亏损--涨价--再亏损”的怪圈。同时，由于缺少竞争，公用事业企业服务意识差，服务质量往往得不到保证。

3.投资主体的单一化，给政府财政造成巨大压力的同时，也难以满足城市发展的需要

近年来，尽管各级政府对城市公用事业的投资力度不断加大，但仍难以弥补日益增长的需求与建设资金的缺口。城市公用事业建设资金的来源单一，吸引民间资本成为当务之急。

(二)科学技术的发展与社会分工的扩大，缩小了原有自然垄断的范围，创造了新的竞争领域，使公用事业民营化成为可能。传统理论认为，诸如城市供水、供气、供热、公共交通等行业，由于其自身的网络性特征，更适合由一家企业垄断经营；而由于其同时叉具有公用性和公益性，加之投资大、网收期长等特点，垄断权理所当然地落入政府手中。但现实的情况是，随着科学技术的进步与社会分工的扩大，人们对传统自然垄断行业垂直一体化经营的合理性产生了质疑。在2O世纪7O年代，电力、电信等传统自然垄断行业的纵向拆分就已经在西方发达国家兴起，其中也涉及到一定数量的城市公用事业。拆分之后，除网络部分仍保持垄断经营以外，其他部分均以引入竞争，为民间资本的进入提供了广阔的空间。

(三)公用事业民营化使多方受益，是社会经济和城市发展的趋势对民营投资者来说，涉足公用事业风险低、现金回报稳定，具有相当的诱惑力。从政府角度来讲，民间资本的介入，对于减轻财政压力，及时筹集资金加速城市建设，提高地方政府政绩都将起到积极作用；另外，实施民营化以后，公用事业的竞争性加强，可以向城市居民提供更多的产品与服务，公供服务的质量也相应得以提高，从而增加整个社会的福利水平。

三、我国城市公用事业民营化现状及其障碍

(一)我国城市公用事业民营化现状

在计划经济体制下，供水、供热、供气、公共交通等城市公共服务由事业单位提供，事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物。因而我国的事业单位具有十分明显的政府特征：资金来源于政府拨款，活动与服务依赖政府，机构设置有行政级别，事业单位人事有行政编制，高度封闭而自成一体，事业单位由官办、官管、管养等。随着市场经济体制的建立，这种过分依赖于政府的公共事业愈来愈多地表现出矛盾和问题：政事责任不分，管理方式单一，社会化程度不高，布局和结构不合理，管理机制和运行机制不适应市场经济要求。事业单位也存在兴办主体结构单一、内部机制不活、效率不高、增长过快、机构重叠、人浮于事财政负担沉重等弊端。为了改革上述弊端，从20世纪80年代开始，我国进行了以公共事业组织自由化、公共事业服务社会化、事业人才流动市场化、公共事业经营多元化和公共事业管理法制化为特征的事业单位和事业体制的改革。在事业单位改革和事业体制改革过程中出现了些民营化的项目，如今，我们探索出或引进了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的缩写)，即“建设--经营--移交”和合资、股权出让等模式，以投资和生产主体多元化，政府与生产者角色分离，政府管制与市场竞争有机结合，契约约束取代行政管理，投资的风险、责任、回报分散等方式，实现了建设资金来源的多渠道、资金使用的高效率，并且引进了先进经营理念和管理经验，减轻了财政补贴压力，分担了政府投资公用设施的风险，提高了企业的市场竞争力。

(一)我国城市公用事业民营化存在的障碍

1.立法比较滞后

我国一直没有一个大的法律方面的规定为民营化提供制度保障，具体表现在：(1)制度安排的层次低，法律效力不高。(2)政出多门。相关规定从多个部门出台，如建设部国家计委、工商行政管理总局及有些地方都对之做出一些规定。(3)内容陈旧。以往建立在计划经济模式基础上法规体系远远赶不上实践的需要，一方面许多旧有条款已明显不适应甚至背离改革发展的趋势；另一方面还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。

2.公共责任缺失

无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。毕竟，公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化。公共行政理论认为：政府是一种委托机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能中的重要组成部分。欧文.E.休斯指出“政府与公民之间的关系形成了责任机制。与此同时，市场行为只有在满足利润的前提下才会对消费者负责，如果没有利润，即使是公众不可缺少的服务，市场也可能不会完善供给。由于管理主义的责任机制来源本身就存在责任问题，所以就无法期望公共机构在确立一种新的责任制时不忽略或削弱另外的一些责任，其结果可能如欧文.E.休斯所言：“管理主义的责任机制确实需要适当的确立并被公民广泛接受，如果责任机制含糊不清、或很容易被回避，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战。”

3.监管力度不够

政府对行业的监管没有跟上，现在的监管还是完全用计划经济的思路。监管的构架还没有建立起来，这不仅表现在对市场准人的监管上不够，还表现在对价格监管、质量监管上的不够。如：沈阳市政府在将沈阳第八水厂民营化过程中准人监管不够，没有引进竞争，只将中法水务公司作为惟一的候选伙伴，致使政府处于被动地位。

4.政府的诚信约束机制不够健全

项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，挫伤民营投资者的积极性，也给外国投资者造成了不稳定的预期。

四、化解我国城市公用事业民营化主要对策

(一)完善政府监管机制，切实维护公共利益

由于公用事业的公共性，在保证民营化高效运作的同时，政府应保证公众的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害，具体应做到：

1.健全市场准入制度。既保持适度竞争，又要维护各时期各类竞制者的公平权益。

2.立法规定控制权。通过法律形式规定国家在某些特定的关键性基础设施领域保持绝对控股地位或相对控股地位以及必要的决策权或否决权。

3.建立公共服务定价机制。根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。

4.建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度。通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行为进行整改。

(二)建立腐败防范机制，规范政府行为

通过减少政府控制的资源，民营化可减少腐败。采取以下措施可使腐败机会最小化：(1)加速民营化进程，不给腐败交易留更长的时间；(2)按照标准程序操作，减少推行过程中的行政自由裁量权(即小要在实施过程中随意改变规则)；(3)确保透明度，做到民营化进程、企业价值、最终结果等方面的信息公开；(4)对进程拥有独立控制权，避免由企业原来隶属的政府部门控制一切，因为这可能导致利用原有关系搞幕后交易。

(三)加强监督，建立独立规制机构

规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。借鉴国外的规制经验，笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构。这可以：

1.在结构上使其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要干涉。

2.监管委员会由一个合议机构来集体领导，从人员构成来看，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家等组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。

3.监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。同时也要借鉴发达国家的做法，完善社会监督机制，使公用事业得以真正体现其公共性。

(四)加强政府对民营资本的支持力度

某些行业本身微利，在没有政府支持或支持不力的情况下，私人获取利润的空间不大，必须直接给予一定的支持才具有投资获利的吸引力。另一些行业，由于没有发展到一定的程度，私人进入最初成本较高，这时应给予一定的补贴、税收优惠或其他支持，待发展到一定程度后，成本下降了，则可减少支持，实现其正常发展。

篇(6)

关键词：公共服务；市场化；适度

推进公共服务改革，进一步转变政府职能，促进社会协调发展，加强社会管理能力，提升公共服务水平，提供更多更好的公共服务来满足社会需要，是我国政府面临的新课题。公共服务市场化是市场经济发展的必然要求，本文从公共管理的相关理论及国内和国外的实践情况出发，阐述了我国公共服务市场化过程中取得的成就及存在的问题，提出了政府作用和市场机制应紧密结合起来，把握好公共服务市场化度的观点。

一、公共服务市场化是改革的趋势

20世纪70 年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论，主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，同时，提高政府公共管理的绩效，运用非政府组织和民营部门提供混合公共产品；重视成本和绩效分析，以期提高公共服务的质量。其中“公共选择理论”强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务”。以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大的提高了政府公共服务的水平。

我国在过去很长一段时间内，在生产力水平较低的历史时期，我国政府对公共服务领域的垄断发挥了一定的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化改革是必然趋势。

公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会提供的、基本的、非盈利性的服务。它既包括物质形态的公共物品，又包括非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展所需要的服务型项目。其特点是投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、具有显著的非排他性。政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济忠的一种最基本角色。这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。

一方面，由于公共服务的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和提供的主要责任。另一方面，市场机制在某些情况下，无法实现资源的最优配置，这就是“市场失灵”，与公共服务相关的“市场失灵”主要表现在其外部性，由于外部性问题不是通过市场交易出生的，因而也就不能通过市场机制来加以解决，只能靠政府来解决。

由于公共服务的特点，加上市场在提供公共服务时存在“市场失灵”的地方，以及政府有责任保障公民得到满意的公共服务，这就成为了政府干预公共服务的最充分的理由。

虽然，“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府在提供公共服务中也同样存在着“政府失灵”现象。随着公众对公共服务的需求越来越旺盛，政府公共服务供给不足，财政支出没有严格控制，政府机构不断膨胀，成本不断加大，公共服务质量和效率降低，这些迹象表明，市场机制做不好的事情由政府直接来做也未必能做好，政府不能完全替代市场。

因此，公共服务不能完全交给市场，也不能完全由政府负责，政府和市场都应参与，在公共服务的提供中引入市场竞争机制，通过竞争提高效率，使投入少而产出多；通过竞争打破垄断，使供给者对公众的需要做出反应；通过竞争推动人们去创新，改善公共服务的质量。公共服务市场化是改革的必然趋势，是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是经济社会良好发展的需要。公共服务市场化有利于转变政府职能，有助于和谐社会的构建和发展。

二、我国公共服务市场化必须适度

我国的公共服务市场化是一个长期的变革过程，在此过程中难免出现许多问题，诸如：传统思想观念的影响；政府过度垄断，财政压力过大，供给总量不足，供给水平不平衡；市场不成熟，市场运行机制不完善；公共服务供给方式单一，非政府组织发育不全；甚至在某些领域存在着市场化过度的现象等。

从我国公共服务市场化存在的问题来看，一方面，我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，它有两个典型的特点：一是公共服务基本上是由政府部门一家独揽；二是政府依靠行政命令采用计划分配方式提供公共服务。大量的事实证明，这种公共服务体制不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量也难以提供。因此，必须引入市场机制。另一方面，我国的市场化必须适度。在任何社会，我们必须分配有限的资源，一些公共服务可以市场化，而另一些仍由政府提供为好，那么，其是否得当的“度”如何把握？应具体问题具体分析，在“市场失灵”的时候，政府应加强监督和控制，在“政府失灵”的时候应该引入市场机制。

因此，必须在科学实践中把握公共服务市场化“度”的问题，从而使整个社会健康发展。具体来讲包括：

1、加强公共服务市场化的法制建设。只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。

2、培育市场。有学者研究指出：“2000年中国经济的总体市场化程度未超过50％，以此为基数，到2010年接近60％，2020年达到70％，成为准市场经济国家”。由此看来我国目前的市场化程度并不高，只能在逐步推行公共服务市场化的过程中，加大力度培育市场，充分发挥市场在资源配置方面的作用。

3、明确公共服务市场化对象，进一步研究公共服务的供给范围，一些必须由政府提供，而另一些可市场化或部分市场化。第一、基本公共服务如：国防、外交、义务教育，以及突发事件和紧急情况等，由于此类物品在消费上的非排他性和非竞争性，消费者会出现“搭便车”现象，导致“公地悲剧”的产生。按照福利经济学的观点，应该全部由政府供给。第二、具有非竞争性强和非排他性弱的服务，如邮电、电信、民航、铁路服务等传统上属于垄断，应逐渐打破垄断，国有公共部门可进行公司化改革，通过入股方式吸引外部投资主题的参与，同时政府发送市场准入的限制，将一部分公共服务的供给交给私人部门去完成，在政府的引导下形成一种竞争机制，施训安公共服务的市场化运作。第三、具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通和社会保障等，则可引入竞争机制，由市场进行调配。

4、 明确政府和市场的各自责任。明确政府和市场之间的“非零和博弈”关系，在很多领域，政府和市场并非是“非此即彼”、“此消彼长”的对抗性关系，而是一种相互补充的合作态势。所以应把政府手中掌握的资源配置权利适度还给市场，实现市场机制配置资源的优势。而政府则对公共服务的供给由直接生产转为组织协调、规划决策、加强市场的法制建设及监督管理，实现政府在保障社会公平及市场良好运作的优势。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化是必然趋势。因此，我国的公共服务市场化必须将政府作用与市场调节紧密结合起来，必须根据我国国情，根据我国市场经济发展的程度，把握政府主导作用的尺度，把握市场化的尺度，建设有中国特色的公共服务市场化道路。

作者单位：成都理工大学文法学院

参考文献：

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[2]张良.公共管理学[M].上海：华东理工大学出版社，2005.21-49

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[7]朱光磊、孙涛.“规制――服务型”地方政府：定位、内涵与建设[J].中国人民大学学报，2005，1：103-111

篇(7)

[关键词]城乡一体化；环境卫生；市场化；思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711249

1龙文区城乡环境卫生管理现状分析

目前，龙文区的环境卫生管理主要分成三个部分：一是城市主、次干道（街道）和公共区域的保洁由环卫部门负责管理；二是商品房住宅小区、机关事业单位大院由相应的物业公司负责管理；三是农村、安置小区、城乡结合部等区域由环卫部门和镇村联合多级管理。目前，龙文区的环境卫生管理已基本实现了城乡一体化，环卫市场化率达100%，即通过政府公开购买服务，由有资质的保洁公司承包运作，从而形成了保洁公司负责作业、环卫部门或镇村监督考评的管理模式。应该讲，龙文区垃圾管理体制和主体是明确的，但垃圾随处可见、随处倾倒的现象仍然大量存在，那究竟问题出在哪里？龙文区现有常住人口1829万人，流动人口约4万人，常住人口和流动人口共计2229万人，按每人每日产生1公斤的生活垃圾测算，该区每日约产生223吨的生活垃圾。但是，每日进入蒲姜岭垃圾焚烧厂的生活垃圾平均只有174吨，这意味着每日仍有近50吨的生活垃圾囤积在区内的某个角落，一年就达18250吨，这还不包括农村和企业大量的建筑垃圾、生产工业垃圾、生活杂物等。长此以往，人们将被垃圾包围，垃圾也将逐步腐蚀生活的环境。

2龙文区城乡环境卫生问题成因

21保洁经费无法保障市场化的高标准

龙文区目前执行的保洁单价是城市道路 486元/O年、公园景区134元/O・年、农村和城乡结合部13元/O年，这在全省乃至全国都处于较低的水平。省内一些城市（区）保洁单价如表1所示。

以城市道路保洁单价为例，龙文区按照城市中心区的功能定位，城市道路需执行二级以上的标准，按照国标配套的定额是：每个环卫工人每班次的清扫保洁面积是3125O，每天至少需25个班次（每班次有效工时为65小时），根据国家和福建省定额标准进行测算，保洁单价将达到了12元/O・年以上。而龙文区现行清扫保洁的招投标成本是按照每人每班次负责清扫保洁面积8000～8500O（四级道路保洁标准为3375O・/人・班）每天1个班次进行预算，而实际中标额每人每班负责的清扫保洁面积超过了10000O。对照国标，相当于不到04个班次的环卫工人配备数量需要去完成25个班次的工作量。因此目前龙文区道路的保洁档次仍然较低，清扫保洁时间大多只有8～10小时，保洁空点仍大量存在。财政缺口使保洁经费受限，使保洁质量和标准都难以有效提升。

22城乡保洁责任体系存在多头管理

目前按照龙文区的城乡保洁责任体系划分：城市道路属环卫部门管理、公园景区和绿地属市区园林部门管理、下水道属市政部门管理、公路的机动车道属市公路局管理，农村、安置小区、镇道、城乡结合部等属环卫部门和镇、村共管。这种保洁责任体系的弊病：一是路面作业相互影响；二是作业时段不同，使区域洁净度不一；三是作业的质量标准不同；四是保洁专业程度不一致。各管理部门交叉管理，各自为政，推诿扯皮，使保洁合力难以形成实效。

23非生活性垃圾渣土管辖机制缺失

非生活性垃圾主要有建筑渣土、装修垃圾、工业垃圾等，其行业主管部门有执法部门（渣土办）、建设（房管）部门、环保部门。但是目前应管部门对垃圾渣土的专业性管理不够重视，管理机制处于失控的境地，而龙文区正处于城市建设的快速推进阶段，但路面滴、撒、漏现象相当严重，小区物业和工业企业垃圾杂物、土头随处乱倒在工地、港道，严重影响了市容、市貌。

24基层环卫管理机制缺失

镇村对于垃圾治理重视不够，有严重的“一包了之”的“大爷”情绪，同时镇村尚未配备专职的环卫管理机构和人员，未建立完善的镇村环境卫生综合考评机制、市场化的委托监管，也使区镇两级推诿扯皮的现象增多。而治理责任和服务思想的缺失，构成了卫生监管的盲区。这在一定程度上也使各镇村将突击式的应付检查作为农村垃圾管理的重点，而不是将心思放在长效机制的构建上。同时，群众（甚至保洁人员）卫生意识不足，对垃圾治理参与度较差，有的甚至破坏创卫成果，从而在垃圾治理上造成了恶性循环。

3解决城乡环境l生问题的对策思路

31公布和保障环卫市场化指导价标准

环卫服务质量与当地财政状况息息相关，因此要在环卫劳动定额的基础上，公布全国各城市的清扫保洁市场化指导价，以确保财政资金足额供给。各地再根据区域差、人流量进行适当系数调节，严格执行。我们以龙文区为例，推算全国各城市的指导价以供参考。由于环卫清扫保洁是以人工为主，配合机械作业，因此，可在原市场化价格标准的基础上，以最低工资标准和保洁时间、密度的提高幅度为依据，确定龙文区的环卫指导价。对此，根据龙文区的人口密度，笔者因地制宜，认为城市范围内的道路、广场、公共区域等清扫保洁时间须达到16～18小时；农村保洁时间只需12小时。考虑到从2011年至今，龙文区最低工资标准提高了4次，从950元/月提高至1350元/月，如表2所示。

因此，2018―2020年新一轮市场化运作，最低工资标准预计将比目前提高25%～30%，同时增加50%的保洁密度。据此，相应的清扫保洁市场化指导价（城市）的合理取值范围应在8～10元/O年；农村的保洁单价应在2～3元/O年；风景园林的保洁单价可保持25%～30%的增幅（与最低工资标准的增幅持平），维持在17～2元/O・年。按此标准，龙文区每年的清扫保洁经费需增加3000万元左右，扣除最低工资标准和物价指数的增长因素，实际用于提高保洁质量的投入估计在30%以内。2016年龙文区完成一般公共预算总收入153亿元，而用于环卫清扫保洁约4000万元，按照目前的增幅，到2020年一般公共预算总收入将近30亿元，而7000万元的保洁费应是在区财政的可控范围。综上，按城市线类划分，漳州应属三线弱城市，应比龙文区（漳州的新区）提高一个档次。因此，一线城市保洁市场化指导价应在25元/O・年以上，二线18～25元/O・年，三线12～18元/O・年，四线7～12元/O・年。

32提高市场化准入门槛

改变按道路、镇街、村落划分标段，由不同资质保洁公司分别承包的方式，引进上市公司或大型国企，整合市场和资源，以县区为单位一个标段统包，由真正有实力的公司承担保洁任务。同时，在市场化中采用PPP的模式，中转、设备、车辆由中标企业一次性投资，按折旧纳入市场化预算，环卫部门按合同每月核拨，以减少财政压力。推行先进的“桶换桶”垃圾不落地收集方式，以高品质的公司管理来提高保洁标准。

33建立多渠道筹资新体系

对环卫市场化资金应改变政府大包大揽的体系，转为区、镇、村三级负担的筹资新体系。按区域划分经费负担体系：城市道路、景区公园由区财政全额负担；农村、安置小区、镇道等由区、镇（村）各负担50%。村按村规民约的形式向村民收取20～30元/年的卫生费，不但能增强群众的卫生意识，也能弥补镇（村）级的配套资金。

34实施齐抓共管的市容监管体系

一是将原属各部门管理（公路、园林、市政等）的环卫保洁职能全数划归环卫部门管理，配套资金同时划转环卫部门，整合环卫保洁职能，形成一把扫帚扫到底的一体化管理模式；二是城建、房管、谭ā（渣管）部门应加强建筑工地、拆迁工地、小区装修以及渣土车的管理，推广湖南、广东等地的模式实施建筑渣土押金管理制度，规范建筑土头临时堆放点的管理，强化文明施工和扬尘的管控，实施“痕迹”执法，全面杜绝渣土撒、漏和乱倒的现象。

35建设“智慧环卫”管理模式

充分依托“互联网+”技术，应用GPS定位，对接“数字城管”，建设以“智慧环卫”为核心的大公共事业管理平台，以云服务方式随时为管理者及作业人员提供所需服务。及时分配任务，反馈整改成果，同时对管理范围所涉及的人员、设备、车辆到作业面和垃圾多发点以及工作流程进行全过程实时管理。合理规划管理和考评模式，提升作业质量，降低运营成本，提高突发事件应急能力，形成规范化、智慧化、精细化、标准化的管理模式。

36建立并完善大环卫长效管理机制

一是加强镇级环卫机构建设，实行“以块为主，条块结合”的区镇分级管理模式。二是在加强区级乡镇综合考核的基础上，推广四川等地先进经验成立城乡整治办，将市容环境卫生纳入镇一级的政绩考核评价，从而形成“镇村日常巡查监督、环卫部门定期考评、区整治办协调监管”的分级管理模式，建立“一级抓一级、层层抓落实”的常态化工作格局。三是将小区、店面、企业垃圾上门收集纳入市场化范围，使整个市场化运作体系不留死角。四是应用群众喜闻乐见的方式如风水学、致富学等，利用网络、动漫、壁画、LED、广告车走村入户，进学校、入企业，开展“美丽庭院”“卫生家庭”评选，进行铺天盖地的宣传推介，引领群众从配合垃圾治理到参与治理、美化家园的工作中来。

城乡环境卫生治理是一项长期的系统工程，只有建立完善的监管机制，配以强力的执法以及群众的宣传发动，才能将此项利国利民的民生工程转变为城市化进程的助推器。

参考文献：