耕地保护论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇耕地保护论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一

1.城市化建设是发展的需要，要有一定土地做保障

改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。

国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻

国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（0.91亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。

新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展。仅仅1997年、1998年两年，全国耕地就净减少近600万亩。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加一亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地三项，可能还要减少耕地近一亿亩。

3.缓解城市化建设与耕地保护之间矛盾的途径

在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。

因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。土地集约化利用包括四个方面：（1）城市土地的集约利用；（2）农村非农用地的集约利用；（3）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投入高产出）；（4）全国整体的集约用地水平的提高。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则未引起高度重视，而此条正是解决用地紧张的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，促进经济的发展，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。下面就加快城市化进程对减少耕地占用的压力谈几点看法。

二、发展城市化建设与土地集约化利用关系

1.城市化建设有利于人口出生率的降低，从而减小众多人口对耕地的压力

城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。生育期一孩率城镇大大高于乡村，高达90％以上，乡村二孩率超过城镇的1倍多。1998年我国城镇人口出生率为13.67‰，自然增长率8.36‰，而县出生率为17.05‰，自然增长率为10.04‰。以上海市为例，1998年人口出生率仅为5.20‰，自然增长率为－1.80‰。我国历年市镇与县人口生长率与自然增长率对比见表1。

表1我国历年市镇与县人口出生率与自然增长率单位：‰

199019911992199319941995199619971998

市镇出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67

自然增长率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36

县出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05

自然增长率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的2－3倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。

2.城市化建设有利于集约化利用土地，从而扩大耕地面积

如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。我国历年城市与农村人均居住面积对比见表2。表2显示，我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出2－3倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达9.3平方米，而农村人口为86868万，占总人口69.6％，人均居住面积达23.7平方米。以山西省为例，1996年5个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达192.93平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地也越少。与小城市相比，要素的投入产出率和主要经济指标的人均水平也较高。我国不同规模城市各项指标见表3。表3表明，1996年全国城市增至666个，人均用地99平方米，其中，200万人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200万人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100万人的大城市人均用地99平方米，20-50万人的中等城市人均用地105.3平方米，20万人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市与小城市相比，产业密度（人均GDP）高，第三产业比重大，另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，5亿农村人口进城，若农村按人均160平方米计算，可减少占地8万平方公里，扣除城市建设用地5万平方公里，则全国可节约3万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。

表二我国历年城市与农村人均居住面积对比单位：平方米/人199019911992199319941995199619971998

城市人均居住面积6.76.97.17.57.88.18.58.89.3

农村人均居住面积17.818.518.920.720.22121.722.423.7

表三我国不同规模城市各项指标表

全国666个城市平均超大城市200万人以上特大城市100-200万人大城市50-100万人中等城市50-100万人小城市20万人以下

城市个数（个）666112344195393

人口密度（万人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76

人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6

人均GDP913815812144551306084006281

第三产业比重（%）37.249.343.838.834.129.2

3.城市化建设有利于水平和人口素质的提高，从而提高土地的集约化利用程度

科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则往往是发展家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。

城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。

三、我国城市化建设中土地利用存在的问题

在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。

1.城市土地闲置与撂荒

随着国民的持续快速和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（1）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（2）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通过清理，已复耕240平方公里，占闲置耕地的88.9％；限期开发建设9000公顷；调整使用2000公顷；收回土地使用权4000公顷。另外，根据国家土地管理局统计，我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为33300平方公里，其中70％左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到50-70％。

2.城市违法用地现象严重

1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992-1994年贯彻执行土地、法规的情况开展了土地执法检查。据《土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达500平方公里，浙、粤、桂3省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。

3.城市土地利用效率低下

根据1995年城市建设统计年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按10－15％计划，这些城市用地潜力达1926－2890平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。

4.乡镇布局分散，用地规模过大

1996年全国共有乡镇企业单位数2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1％，在建制镇的占7％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。

5.城市用地增长速度超过人口增长

随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986-1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近1倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。

四、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施

针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系

通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

2.做好城市土地利用规划

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过土地利用现状和土地潜力，地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。

3.控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地

由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潜力

城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。

5.根据具体情况，改革现有有关不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策

制定出一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度和政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自已和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。

6.依靠法律、法规制止城市化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面

对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。

总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制定城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探索城市化的发展途径，不断挖掘城市土地的潜力；另一方面建立有利于城市化建设的土地管理体制。

城市化道路也是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了经济结构的化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处理好保护耕地的问题。

1.中国统计年鉴，1999

2.中国城市统计年鉴，1997

3.国际统计年鉴，1997

4.刘岳等编：国人口分析与区域特征》，海洋出版社，1996

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关键词：城镇化；耕地保护；对策；建议

中图分类号： F301.21 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-06-01-1

1 城镇化简析

1.1 城镇化定义

城镇化就是城市化，是伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，人类社会活动中农业活动的比重下降，非农业活动比重上升。城镇化与社会发展的经济结构变动相适应，城市人口与农村人口此消彼长，居民的建设表现与其生活方式逐渐稳定，这个过程被称为城镇化过程。就现在而言，城镇化水平的高低视其占总人口的比例大小而定。

1.2 城镇化特征

城镇化有四方面的特征：时间特征。主要表现为城镇化过程与阶段的统一，以渐进为主；空间特征。主要表现为城市与城镇的结合，在这二者结合期以城镇为主；就业特征。主要表现为以非农为主，就业特征就是农业人口向城市涌进的过程中人员就业问题；生活方式特征。从世界城镇化发展类型看可分为发达型城镇化与发展型城镇化两种。

城镇化进程必然会引起就业结构、投资结构以及土地结构的改变。城镇化致使大量人口进入城市，耕地问题也会随之出现。本论文就城镇化与耕地保护问题做以下阐述。

2 促进城镇化发展与耕地保护的对策建议

城镇化发展与耕地保护的矛盾是对立统一的，城镇化发展与耕地保护要协调发展，要创新耕地保护意识，克服城镇化建设中对耕地保护的不利因素；改革耕地保护制度，协调好土地规划和城镇规划。

2.1 强化耕地保护意识，提高社会参与度

随着人们对生活需求的变化，耕地保护的内涵也随之改变。农业生产从最基本的谷物生产开始向生态农业和观光农业转变，拓展耕地保护理念，坚持生态型保护理念。一定要高度重视耕地的非生产，要让耕地生产为城镇化发展服务，提升耕地的潜在效用、生态效益，要提高城镇与农村居民保护耕地的主动性。要改变城市人口的传统观念，误认为耕地与城市的发展没有关系并对土地持漠不关心的态度。这是一种错误观念，一切事物的发展都是存在内在联系、相辅相成的，城镇化的发展是离不开土地的生产价值的，因此要强化耕地保护意识，提高社会参与度。

2.2 创新土地保护制度，统筹城乡发展

在城镇化发展过程中，我们会发现城镇土地的扩张呈无序状态，这就体现出土地制度存在漏洞不够完善。因此，加快、加强土地制度改革是减少土地资源浪费、提高土地利用率的关键，同时也可有效保护耕地资源。加快土地制度改革，加强土地所有权和使用权的变更管理，公益性土地使用和经营性土地使用要严格进行区分，对土地使用变性也要严格控制。对于征地标准一定要按照市场征地价格对被征用土地所有者进行补偿。要完善土地市场，加强制度保障，建立统一的土地市场调节建设用地供应，完善土地拍卖以及实施细则，鼓励拍卖土地转让，促进闲置土地开发再利用，减少土地浪费。在创新土地保护制度过程中要促进农民进城集中居住。这就要采取优惠政策，更重要的是落实补偿制度和社会保障制度。只有创新土地保护制度，才能让土地得到最大的利用价值，才能让城乡得以统筹发展。

2.3 确定合理的城镇化发展战略，保护现有耕地

城镇化发展一直坚持大中城市与小城镇协调发展的道路，在这条道路上要充分考虑城镇化的发展规律以及各个区域的差异性。城镇化发展的一般规律是当当地城镇化发展水平达到30%以上时，城镇化进程会加速发展，这将成为城镇化发展的一个趋势。在这个趋势的驱动下，耕地面积将面临着更大挑战。城镇的扩建需要大量土地资源作为支撑，而城市化中的土地已所剩无几，为了满足城市的发展势必要进行扩建，对耕地资源进行征用。在征用过程中要根据城镇化的发展战略和区域的发展情况进行合理规划。

参考文献

[1] 楼江.城市化过程中的土地管理方法与实务[M].南京：东南大学出版社，2004.

[2] 钱文荣.城市化过程中的耕地保护问题研究[M].北京：中国农业出版社，2000.

[3] 张全景.我国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究[D].中国农业科学院，2007.

[4] 崔晓黎.当前保护耕地资源面临的问题与对策[J].新农村建设，2008，（2）：42-44.

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关键词 耕地保护；经济合理性；利益相关方；土地出让

中图分类号 F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0061-05

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.05.011

土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题。由于耕地保护经济政策相对不足，相关方土地增值收益分配结构不合理，过于依赖行政、法律手段保护耕地，虽然能够保持耕地数量的表面稳定，但却难以对耕地保护相关各方形成有效激励，并可能会使土地收益分配不公平问题更加严重，尤其可能会导致保护耕地的农民持续受损，这些都有悖于和谐社会的宗旨。因此，在强化现有耕地保护行政、法律手段的基础上，迫切需要寻求能够合理调节土地增值收益分配结构，在确保耕地稳定的同时，使耕地保护利益相关方尤其是作为耕地保护主体的农民收益公平的新的经济政策。国内学者就土地征收模型、土地税收对土地利用的调节［1］，土地非农化过程中土地增值收益在利益相关方间的分配及其制度创新［2］，作为土地供应者的地方政府的土地供给政策目标［3］，现行农地保护制度由于经济管理手段的缺失而产生的不良影响［4］，中央政府对地方政府行为的规范［5］等进行了系统研究。但已有研究，要么局限于土地征收―出让阶段，要么局限于农用地内部，割裂了耕地保护―耕地征收―土地出让这一耕地（土地）收益流转体系，因而难以从根本上控制耕地向建设用地的转用。本文建立了耕地保护―耕地征收―土地出让的耕地（土地）收益流转全过程中，相关方耕地保护经济合理性一般均衡理论模型，并以山东省典型案例区为例，进行耕地保护经济合理性实证研究，希望能够对我国的耕地保护实践有所启迪。

1 耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型

基于我国现行的耕地保护经济政策体系，采用一般均衡分析方法，建立耕地保护―耕地征收―土地出让过程中，相关方耕地保护经济合理性分析理论模型。

征地区片综合地价：

P=F(X,S,ti)（1）

式（1）中，P：征地区片综合地价；X：农户耕地收益；S：耕地总量（人均耕地面积）；ti ：农户耕地收益以外的制定耕地区片综合地价的因素，包括：产值、土地区位、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等。

地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价：

D=P+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r（2）

式（2）中，D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；P：征地区片综合地价；Q：新增建设用地土地有偿使用费；bj：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响新增建设用地使用费的相关因素，包括基准地价水平、社会经济发展水平等；U：耕地占用税；ck：耕地收益和耕地总量（人均耕地面积）之外的影响耕地占用税的相关因素，如经济发展水平等；V：征地区片综合地价、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等之外的土地出让成本之和，如土地前期开发成本等；r：地方政府期望的土地出让收益。

地方政府土地招拍挂和协议出让收益：

Y=D+R（3）

式（3）中，Y：地方政府土地招拍挂和协议出让收益；D：地方政府土地招标、拍卖、挂牌和协议出让底价；R：地方政府通过土地招拍挂和协议出让所获得的市场收益。

由式（1）-（3）可得：

Y=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)+V+r+R（4）

式（4）表明，地方政府土地招拍挂、协议出让收益、农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）、相关土地开发成本和税费、地方政府期望的土地出让收益和通过土地招拍挂、协议出让所获得的市场收益间存在着确定的相关关系。

令Z(X,S,ea)=F(X,S,ti)+Q(X,S,bj)+U(X,S,ck)，则

Y=Z(X,S,ea)+μ（5）

式（5）中，ea：为农户承包经营耕地收益、耕地总量（人均耕地面积）之外的影响土地出让收益的税费因素；μ为残差。

进一步求取式（5）的反函数，可得

S=H(X,Y,ea)+（6）

式（6）中，为残差。

式（6）两边对S求导，可得：

dSds=HXXs+HYYs+Heaeas（7）

式（7）表明，耕地面积的变化率、农户承包经营耕地收益变化率、土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率及相关税费变化率等因素间存在着确定的相关关系。上述4个相关变量任何一方变化，都会引起其余变量连锁反映。

式（7）也为耕地保护经济合理性分析和政策设计提供了便捷的途径，即保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

2 典型案例区耕地保护经济合理性一般均衡分析

根据式（7），本文以耕地面积的变化率为因变量，建立多元线性回归模型，以分析土地用途和产业结构差异下，典型案例区耕地数量和粮食作物播种面积变化的驱动因素。

模型数据来源于2005年和2009年典型案例区

应调研单位要求，本文隐去了典型案例区相关背景数据。关键指标以百分比表示。

农村经济统计年报和相关部门实地调研数据。模型所需收入比例全部以当年价格核算，增长率指标全部以核算至2009年后的数值计算。由于各年度出让土地位置、土地出让方式、土地用途等存在较大差异，为综合衡量地方政府土地出让收益及方便下文的研究，将2005-2009年各年度、不同出让方式和不同土地用途的土地出让收益统一按用途分别核算至2005年和2009年的平均收益。由于耕地出让主要局限在城镇周边地区，要核算全案例区的土地出让收益，必须计算全案例区各村可能的土地出让收益。本文以城镇周边的土地出让收益为基准，采用典型案例区征地区片综合地价调整得出各样本村可能的土地出让收益。不同用途、不同出让方式的土地出让收益分别按当年价格取加权平均值。调整方式如下：

P=UWNMRi（8）

式（8）中，P：调整后的各样本村各类用地土地出让总收益；U：各样本村非种植业收入；W：各样本村农村经济总收入；N：案例区Ⅲ级地区片地价（元/亩）；M：案例区Ⅰ、Ⅱ级地区片地价均值（元/亩）；R：案例区各类用地土地出让总收益（万元）；i=1，2，3，分别代表不同土地用途的不同的土地出让方式。

取2005年和2009年两个截面的数据，运用SPSS17.0统计分析软件，为避免变量多重共线性影响，不同组合变量逐一进入模型，采用向后消去法进行多元线性回归分析。结果见表1和表2。

C耕＝0.003+0.201X1+0.246X2+0.245X3+0.032X4

-0.159X5（9）

式（9）和表1中，C耕：案例区耕地面积年变化率；X1：种植业总收入年变化率；X2 ：种植业占农村经济收入比年变化率；X3：农户家庭承包耕地规模年变化率；X4：粮食收入占农业收入比年变化率；X5：土地出让价与种植业收入比年变化率。

C粮＝0.022+0.543Y1-0.011Y2+0.712Y3-0.066Y4

-0.451Y5（10）

式（10）和表2中，C粮：案例区粮食播种面积年变化率；Y1：种植业总收入年变化率；Y2：劳务收入占农村经济收入比年变化率；Y3：粮食收入占农村经济收入比年变化率；Y4：粮食作物复种指数年变化率；Y5：土地出让价与粮

食收益比年变化率。

注：检验均在5%的显著性水平上有效。

化驱动因素中，土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率是便于政府调控的控制性因素。本文设定典型案例区土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的耕地（粮食）面积变化驱动因素可能的变化情景，分析将土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率控制在何种水平，可以在不显著改变其他驱动因素的情况下，保持耕地数量和粮食播种面积的稳定。

耕地（粮食）面积变化驱动因素年变化率一般不会出现剧烈变化。因此，选取各驱动因素保持不变、提高5%和降低5%共3种情景进行情景分析。变化率在现有基础上每年提高5%，即第一年由原来的11.14%的年变化率提高到11.70%，第二年则由11.70%提高到12.29%，依此类推；年变化率保持不变则意味着第一年和最后一年一直保持11.14%的年变化率不变。分析某一驱动因素的影响时，除土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率以外的其余要素保持不变。本文以2009年为起始年度，模拟2010-2040年的31年里，在各驱动因素变动影响下，案例区通过调控土地出让价格与种植业（粮食）收入比年变化率，可能将耕地（粮食播种）面积保持在何种水平。以案例区种植业总收入年变化率降低5%的情景为例。调控前，单位面积土地出让收入与种植业收入比为14.67%，2040年的耕地面积仅有2009年的74.6%；当将单位面积土地出让收入与种植业收入比调控到8.75%时，2040年的耕地面积就可以与2009年的耕地面积持平（见表3，4）。

由表3和表4可知，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，为保持耕地面积的稳定，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%之间；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间。

上述结果具有深刻的政策涵义：①如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率没有超出上述范围，则可以在维持现状的情况下保持耕地面积的稳定；②如果单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率超出上述范围，则将超出部分补偿给本县（市、区）范围内保护和经营耕地的农户，因为这些农户因耕地征收―出让而承担了更重的耕地保护责任；③地方政府可以将补偿给农户的成本计入土地出让底价，由土地使用者承担。如此一来，则既能保持现有耕地面积不减少，又能使土地增值收益惠及

农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。

3 结 论

本文构建耕地保护经济合理性一般均衡分析理论模型，选取山东省典型案例区进行了耕地保护经济合理性一般均衡实证研究。主要结论如下：

（1）保持耕地数量的稳定可以通过调控农户承包经营耕地收益变化率、地方政府土地招标拍卖挂牌和协议出让收益变化率、相关税费变化率3种方式来实现，要求农户承包经营耕地收益达到理想水平，地方政府土地出让收益适度增长，确定合理的土地收益分配结构与比例。其中，在土地出让阶段，地方政府单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率成为关键的调控指标。

（2）山东省典型案例区的实证研究表明，在耕地变化驱动因素保持不变、提高5%和降低5% 的3种情景下，典型案例区单位面积土地出让收益与种植业收益比年变化率至少应保持在1.09%-8.75%；单位面积土地出让收益与粮食收益比年变化率应至少保持在4.24%-10.78%之间，方能保持现有耕地面积不减少，使土地增值收益惠及农民、政府（地方政府、省级和中央政府）土地出让收益不受损，并能够使土地使用者承担相应的耕地保护责任。上述结果具有深刻的政策涵义，可以为土地参与宏观调控及我国耕地保护政策的制定提供参考。

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Study on Economic Rationality of Cultivated Land Protection in Typical Case Areas of

Shandong Province

WANG Xingjie1,2,3 GU Shuzhong4 DONG Dekun5 ZHANG Xinhua1,2

WU Hong1,2 ZHOU Hong1,2

( 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy Sciences, Beijing 100101, China;2. Graduate University of Chinese Academy of Sciences, Beijing

100049, China; 3. Reserch Center for Sustainable Developmentof Shandong Province, Shandong

Normal University, Jinan Shandong 250014, China; 4. Institute of Resourceand Environmental

Polices, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China;

5.School of Management, Qingdao Technology University, Qingdao Shandong 266520, China)

Abstract Since to turn cultivated land into land for construction use yields high added value of land, construction occupation and use is one of the important factors of the decrease of cultivated land in China, and to control construction land use is an indispensable link in keeping the stability of cultivated land. An analytical theory model is constructed for the general equilibrium in the economic rationality of cultivated land protection. The study of the model shows that in order to control effectively the occupation of cultivated land for construction use, a certain limit must be kept for the ratio of land sale profit to planting industry profit. The empirical study on cultivated land protection of 2 typical case areas in Shandong province shows: In the scenario where the driving factors of cultivated land change remain unchanged at the original annual change ratio, the annual change ratio rises by 5% ,and falls by 5%, and in order that the present cultivated land area is not to decrease, that land added value profit benefits farmers, that land sale profit for the governments ( at local, provincial and central levels) is not to be damaged, and that land users bear relative cultivated land protection duties, the annual ratio of unit area land sale profit in the typical areas to planting industry profit should remain at least at 1.09%-8.75%; the annual change ratio of unit area land sale profit to grain profit should be kept between 4.24%-10.78%. The above results can serve as reference for the making of cultivated land protection policies of China.

篇(4)

论文摘要：本文在借鉴国内外众多文献的基础上，结合我国的实际特色和一定数据，提出一套适合兵团乃至全国的制度性对策理论体系。为解决阻碍兵团土地流转发展的难题提供思路，利于土地资源配置的长远优化发展。为兵团乃至国家的土地政策科学评价形成，为建立科学可行的利益联结体系与制度体系提供理论借鉴。

论文关键词 新疆兵团 土地流转 法律对策

一、土地流转问题概述

(一)近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认土地使用权可以依照法律的规定转让。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告积极推进农业产业化经营的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显着的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面;较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的总结着述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现关注民生的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显;调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

(一)新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了两费自理、租赁承包等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展回头看为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护一票否决制建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在35年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。(二)新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。

笔者认为：兵团制定土地流转政策，首先应对兵团团场流转模式进行调研研究。研究应当包括：转包模式统计与分析、出租模式统计与分析、互换模式统计与分析、转让模式统计与分析、股份合作模式统计与分析、其他模式统计与分析。其次要作兵团农户满意度与土地流转意愿田野调查，包含针对普通农户农地流转意愿调查，和针对经营大户农地流转驱动机理调查。最后，还应当作国外土地制度的比较与借鉴研究，文明各国国家土地治理实务中各种土地理论已经演化形成形态各异的法律制度与政策工具。如德国的土地评估制度，土地整理制度，提供了公众参与土地管理的经验和启迪。美国的土地信托制度，法国的农地流转市场管制制度，英国的弃地者补贴制度，日本的租赁土地主义制度，都可为土地流转的市场化提供借鉴。本部分研究可以通过比较研究为兵团土地流转制度的法律设计提供科学的借鉴。例如国外农村土地政策案例分析、美国的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美国的土地信托制度、对美国土地制度的评价、日本的农地制度、日本农地制度的设定体系、日本农地制度评价及启示，以及欧洲土地制度与改革评价等等。

篇(5)

关键词:土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施

1．当前阶段现行土地管理制度的概述

1．1现行土地管理制度的目标

《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。

1．2现行土地管理制度存在的问题

首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。

2．现行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的内容存在冲突

尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。

2．2地方官员过分提升自身利益

地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。

3．中国现行土地管理制度的重构

3．1确定国有和集体土地的产权

通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。

3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率

在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。

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篇(6)

一、工作中存在的问题

通过认真征求意见，我局在贯彻落实科学发展观方面还存在着以下四个方面的主要问题：

（一）落实两个最严格的土地管理制度还不够到位。

论文百事通根据党的十七届三中全会《决定》提出的坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，深入研究分析新形势下如何加强耕地保护和实行最严格的节约用地制度，对于保障粮食安全、社会安全、生态安全、经济安全，实现全区经济的可持续发展意义重大。因此落实两个最严格的土地管理制度，是国土资源部门今后长期的、首要的任务。而我局在落实两个最严格的土地管理制度方面不存在着一些不足。一是在耕地保护方面，突出问题是共同的耕地保护责任体制还未真正建立。由于目前对各级领导干部工作业绩考核体制，造成耕地保护责任没有真正与各级领导干部工作业绩挂钩，缺少强有力的奖惩措施，使耕地保护目标责任和制度难以落实；耕地保护的责任主体应该是各级政府，共同责任应该是各部门，而不只是土地管理部门的事，但现实情况却好像仅有国土部门是作为履行责任书的考核部门，与其他部门无关紧要；全区耕地保护责任目标一签两年，仅约定了保护数量，没有强化质量。此外，在实行耕地占补平衡中，重数量轻质量的现象仍然存在，长此下去必将使耕地质量总体下降。二是在节约集约用地方面，全区还存在着发展不平衡的问题，由于河东地区（潮白河以东9个镇）经济发展水平相对落后，土地市场发育不全，还没有形成良好的规范的招商引资环境，也没有形成支撑城市建设与发展的主导产业等客观原因，在招商引资项目、农副产品加工项目等用地上，还存在着土地利用粗放，浪费耕地的现象。

（二）与科学发展观的要求对照，在土地管理工作中还存在着重服务轻监管、重眼前轻长远的现象。党的十六大、十七大都曾经明确指出：“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”要求，各级各部门的工作都必须服从于这一要务。尽管我们对这一论断进行了认真地领会和学习，但由于在理解的程度和广度还不够彻底，致使在利用局自身职能服务“发展第一要务”时，存有职能发挥的片面性，一些职能没能够及时有效地发挥好。如：随着国家对土地管理实施宏观调控，中央对土地管理将越来越严，但是，从我区发展的角度来看，这几年又是全区发展机遇最好的一段时期，一些重点工程的相继启动以及小城镇建设和农村城市化进程的加快，都将不可避免地占用大量土地。在这个过程中，我们片面强调了服务的重要性，而忽视了对土地的监管，形成了一定的浪费现象。同时，对于土地如何在全区的经济和社会发展中实现长远可持续利用，我们虽然早已意识到这个问题的重要性，但距离真正拿出解决办法和思路，还有一定的差距。

（三）在土地执法方面，还存在着执法措施不严，手段偏软的现象。近年来，我们围绕土地执法难的问题进行了不少探索。先后开展了“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规专项行动”、全国土地执法“百日行动”等一系列专项行动。这些行动当时成效明显，过后都有反弹。时至今日，土地执法难的问题仍然没有从根本上得到改观。一是土地违法行为制止难。在我区，由于推行了动态巡查责任制，及时发现违法用地已不存在任何问题，但问题的关键是制止不住，制止不到位。制止土地违法案件不适用强制措施，执法人员只能按程序下发停工通知书，或者进行思想教育，但当事人仍然我行我素，使执法者束手无策。二是土地违法行为查处难。当前，土地违法主体多是各级政府部门，由于这一特殊的违法主体，导致土地执法出现“不愿查”、“不敢查”、“不想查”的局面。“不愿查”，就是现实中各级政府的主要精力在于发展经济，考虑经济发展总是先于考虑依法用地，这种因公违法的大形势难以扭转；“不敢查”，就是面对各级政府这一特殊的违法主体，处罚措施很难落实，查处难以到位；“不想查”，就是近年来国土资源部门下了很大的力气，查处了一些政府部门的土地违法案件，但多数是罚款了事，补办手续了事，甚至有些案件还不了了之，对社会产生了很多负面影响。三是土地违法行为执行难。《土地管理法》没有赋予国土资源部门强制执行权，案件查处后，如果当事人不自动履行，就要申请法院强制执行。而法院强制执行前，履行各种法定程序快则几个月，慢则一年甚至数年，且多数都以影响稳定或者不具备执行条件而不了了之。

（四）在队伍建设方面，还存在着个别干部素质不高，服务意识不强的问题。近年来，我们在严格遵守国土资源部颁布的“五条禁令”、“十项措施”准则的基础上，先后开展了“完善体制，提高素质”、创建“文明科室”、“青年先锋岗”和“争当人民满意的工作者”活动，进一步加强了队伍建设，使全局干部队伍整体素质得到了较大程度的提升。但和科学发展观的要求相比，仍然存在很多问题。一是干部的选拔、管理、监督、激励机制不够健全。干部选拔任用机制的制度体系尚未完全形成，政策的系统性、配套性和规范性还不强。而且用人渠道狭窄，激励机制不全，干部职工的积极性难以充分发挥。二是个别干部工作作风不实。一些干部的群众观点和宗旨意识、公仆意识不强，对待群众缺乏应有的诚心、耐心和感情。不擅长做思想工作，缺少处理化解人民内部矛盾的能力。三是思想观念不新。一些干部思想僵化，唯书、唯上、唯经验，遇到事情不愿动脑筋，没有独到见解，工作上缺少创新工作思路，在服务基层、服务群众上缺乏主动性和创造性。

二、整改措施

按照“四个明确、一个承诺”的原则，经过分局党组认真研究，制定如下整改措施（见附表）。

三、保障措施

为不断巩固主题教育活动的成果，切实落实整改方案，经局党组研究决定，从以下两个方面着手，不断加大工作力度，确保整改方案落到实处、见到实效：

（一）不断加大督查工作力度。局督查室（政工科）制定、下发《**区国土分局督查工作通知单》，对各责任单位、科室贯彻落实整改方案情况进行定期督查，以此确保整改措施能够落到实处。

篇(7)

关键词：灰色系统；马尔科夫模型；土地利用；重庆市

中图分类号：F32 文献标识码：A

原标题：基于灰色马尔科夫模型的重庆市耕地利用变化趋势预测

收录日期：2014年3月3日

为保护国家18亿亩耕地红线，确保粮食安全，促进国民经济健康、稳定、持续发展，实现规划年耕地保有量等指标的科学合理预测是土地利用规划的重要内容。基于耕地保护思想的预测一般是采用线性回归模型、指数平滑法和模糊预测等预测方法，前两者是单纯对时间序列数据进行单纯的数据处理，而没有考虑到自然和社会经济发展水平等因素对土地总量影响的后效性，因此具有一定的局限性；后者将众多的影响因素综合起来，通过各因素对土地需求量的影响权重进行模糊预测，此方法的局限性在于影响土地需求的因素在不断变化中，权重的大小也应该不断变化，因此这种方法不适合做长期的预测。如何有效地运用方法模型，合理预测各类用地的规模，为土地利用规划提供依据，是目前需要研究的课题。笔者将灰色GM（1，1）模型与马尔柯夫模型进行结合，既发挥了灰色系统对时间序列模型所需数据量较少、预测结果精度较高的优势，又利用了马尔科夫模型对波动性较大的数据预测精确的特点。该模型对重庆市耕地利用变化进行预测，提高了预测精度，为相关部门合理确定耕地保有量以及土地利用规划工作提供决策依据。

一、灰色马尔科夫模型的建立

改进算法的灰色马尔科夫模型的思路是：先建立灰色GM（1，1）模型，根据改进的算法，得出预测曲线。再以预测曲线为基准，划分若干个状态区间，再根据落入各状态区间的点及其发展趋势，计算出马尔科夫的状态转移概率矩阵，从而得出预测年份的值所处的区间，取区间的中点作为预测值，从而提高精度。

（一）改进的GM（1，1）模型

1、灰色GM（1，1）模型。灰色GM（1，1）模型是单变量的一阶线性模型，它是运用预测对象自身的时间序列数据建立模型，分析其变化的规律性。灰色系统理论把受众多因素影响而又无法确定其复杂关系的量，称为灰色量。对灰色量进行预测是从自身的时间序列中寻找有用信息建立模型，发现内在规律，进行预测。

2、改进的GM（1，1）模型。改进算法的灰色GM （1，1）模型是不对原始序列进行累加，而是直接对原始数据序列建立一阶微分方程：

将t换成（t+1）代入并与原式做算术平均，得到：

有了a，b的值之后，就可以带入建立的一阶微分方程（3），在通过变换和积分，可以得出预测函数：

（二）马尔科夫模型

1、马尔科夫模型。马尔科夫模型是利用变量的现在状态和变化趋势去预测规划年的值。当系统由定义状态的变量所取的值来描述时，称系统处于一个状态。如果系统的描述量发生改变，从一个状态的特征值转移到另一个状态的特征值时，则称系统发生了状态的转移。估算未来的数值主要通过确定转移概率矩阵，计算出状态转移概率矩阵后，再根据现在时刻事物所处的状态，计算出未来事物所处的状态。

2、马尔科夫修正。以预测曲线为基准，结合每年的具体数值，划分成若干个与预测曲线平行的状态区间，各状态区间都是下含上不含。

状态转移概率矩阵的计算。计算状态转移概率矩阵的公式是：

Pij（k）=nij（k）/ni （7）

有状态Ei经过k步转移到Ej的次数记为nij（k），状态为Ei出现的次数为ni。

得到状态转移概率矩阵：

P（k）=P11k P12k … P1mkP21k P22k … P2mk… … … …Pm1k Pm2k … Pmmk （8）

状态转移概率矩阵反映了系统内部各状态之间的转移规律，通过状态转移概率矩阵和初始状态，就可以确定未来的发展趋势。

预测值的计算。根据现状数据以及所确定的状态转移概率矩阵，就可以得出未来的状态，也就确定了预测值的变动区间[Q1i，Q2i]，取该区间的中点作为预测值。由Q1i=x（t）+Ai，Q2i=x（t）+Bi得到：

二、实证分析

（一）耕地利用GM（1，1）预测。重庆市2002～2009年耕地利用变化状况如表1所示。（表1）2002～2009年重庆高速发展的8年间，耕地面积从2002年的246.58万公顷减少至2009年的223.76万公顷，耕地减22.82万公顷，年均减少耕地2.85万公顷。

本文运用灰色GM（1，1）模型和马尔科夫模型相结合的方法对未来耕地规模进行预测，对时间序列上的耕地规模建立灰色GM（1，1）模型，计算得到a=0.007252，b=234.045247。

预测曲线为：

x（t）=[246.58-32273.2001]e-0.007252t+32273.2001 （10）

根据灰色预测方程（10），计算出2003～2009年度的预测值，拟合结果验证如表2所示。（表2）

（二）耕地马尔科夫转移矩阵的获得。根据马尔科夫分析方法的应用经验和实际情况，按照年耕地变化趋势的增幅与灰色预测结论，将其划分为5个状态区间：

状态1：呈现极度的高估状态，即：相对误差小于-10‰。从表2中可见，在7年（2003～2009年）中没有出现过这种状态。

状态2：呈现高估状态，即：相对误差小于-5‰大于-10‰。在7年中有两年（2005年、2006年）呈现这种状态。

状态3：评估较为准确，即：相对误差在 -5‰～5‰之间，也称为正常状态，在7年之中有四年（2004年、2007年、2008年、2009年）呈现这种状态。

状态4：呈现低估状态，即：相对误差在 5‰～10‰之间。在7年中，有一年（2003年）呈现出这种状态。

状态5：呈现极度的低估状态，即相对误差大于10‰。在7年（2003～2009年）中没有出现过这种状态。

从以上分类中可以获得2002～2009年的状态转移情况，如表3所示。（表3）

从而可以计算出一步转移矩阵：

根据马尔科夫预测原理，得到原始数据之后若干年（2010～2020年）的预测状态向量如表4所示。（表4）

（三）GM（1，1）预测结果的马尔科夫改进。依据前面的分析，我们根据耕地灰色预测结果的马尔科夫状态向量，对预测结果进行改进，见表5。（表5）

由表5计算结果可知，预测2010～2020年的情况处于状态Q3的概率分别是0.5000、0.6250、0.5625、0.5782、0.5703、0.5723、0.5713、0.5716、0.5714、0.5715、0.5713，其概率均高于状态Q2和Q4，预测精度可信。马尔科夫改进结果并不给出具体的预测值，而是给出预测值的范围，同时给出落入该范围的概率。

三、结论

（一）通过上面的灰色GM（1，1）模型预测和马尔科夫的改进，得出未来2010～2020年的重庆市耕地利用面积，见表6。（表6）

（二）对影响因素较多、较复杂且有一定波动性的耕地进行预测，改进算法的灰色马尔科夫模型的预测精度更高，拟合程度更好，预测所得的数据更为准确，可用于土地利用总体规划的预测数据。

（三）改进算法的灰色马尔科夫模型预测方法结果表明，重庆市未来耕地利用变化趋势是：若继续保持2010～2020年的变化趋势和速度，在未来10年内，耕地面积将持续减少，而需求量不断增加，这对国家粮食安全造成更大的压力。根据重庆市土地利用总体规划（2006～2020），到2020年，全市耕地保有量不低于217.07万公顷。然而，据灰色马尔科夫模型预测2020年的耕地减少到204.57万公顷。因此，建议合理配置土地资源，科学规划土地配置结构，实行合理的土地整治和整理项目，加大耕地保护力度。

主要参考文献：

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