社会政策的概念精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇社会政策的概念范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

自从18世纪末、19世纪初费尔巴哈提出刑事政策(德文Kriminalpolitik；法文la politique criminelle；英文criminal policy)概念以来，① 人们为刑事政策这一概念提出了多种多样的定义，刑事政策研究的历史几乎成了刑事政策定义不断添附的历史。② 如今，当人们在刑事政策题下不断地展开研究和讨论的时候，什么是刑事政策却仍然是一个充满争议的问题。我国的刑事政策研究初兴于20世纪90年代，③ 应当如何界定和使用刑事政策概念，更有待澄清。

如何界定和理解刑事政策概念，本质上是刑事政策观念问题。刑事政策定义上的分歧，反映了不同的刑事政策观念之间的分歧和碰撞。有鉴于此，本文试图在揭示刑事政策概念本义的前提下，明确我们应当坚持怎样的刑事政策观念，而不是简单地对刑事政策概念的定义再做添附。

一、两种刑事政策观念

我国学者在对刑事政策概念加以辨析并试图做出某种界定时，通常采用如下思路：首先对“刑事政策”一词做语义分析，例如，将“刑事政策”一词理解为由“刑事”加“政策”而构成的一个偏正词组，先分别解释何谓“刑事”、何谓“政策”，最后再界定何谓“刑事政策”。然后，对众多的刑事政策概念的定义进行参酌比较，以求得一种共识或者一个“最大公约数”。④ 这种研究思路对于我们理解和把握“刑事政策”概念的涵义是有所帮助的，但缺陷是在对刑事政策一词的解释中抽离了历史的与文化的要素，失去了对刑事政策概念进行本质性考察的初衷，而把刑事政策概念的定义之辨简化成了刑事政策概念的表达技巧问题，甚至把一个概念问题当作了纯粹的词语问题。

如何定义刑事政策概念，无疑是一个理论问题、学术问题，但作为一种客观事实的刑事政策是属于“实践应用”范畴的东西，是需要主体按照一定价值取向进行选择的社会建制，由此决定，如何定义刑事政策概念，与其说是一个理论问题、学术问题，不如说是一个实践问题、一个价值取向问题更为确切，因为其宗旨不是解决学术问题，而是解决实践、解决刑事政策(或犯罪对策)的价值取向问题。换言之，如何界定刑事政策概念问题，本质上是应当坚持何种刑事政策观念的问题。定义之争隐含着的是观念之争。当我们提出并试图回答“什么是刑事政策”或“刑事政策的本义是什么”的同时，也就必然隐含着、并且最终要按照一定的价值取向予以回答“应当坚持怎样的刑事政策观念”这一问题。进而言之，研究和定义刑事政策概念的关键问题不在于它“已经是什么”，而在于它“应当是什么”；不是在解决刑事政策概念的历史名分，而是要明确刑事政策概念的现实意义。在解决刑事政策概念问题上，我们所面对的不是一个简单的客观性描述问题，而是一个需要进行判断和选择的刑事政策价值取向问题。事实上，“什么是刑事政策”与“应当坚持怎样的刑事政策观念”是同一个问题的两个方面。所以，要想回答什么是刑事政策以及应当坚持怎样的刑事政策观念这一问题，必须对刑事政策进行历史分析，从历史的视角，透过刑事政策观念的演变来揭示和把握刑事政策的精神实质。追寻刑事政策观念形成及其演变的历史脉络，是理解刑事政策概念本义的最好方法。按照这个思路来分析刑事政策，不是要简单地给出一个抽象的刑事政策概念的定义，也不是试图求得一个刑事政策的“最大公约数”，而是在明晰概念本义的基础上，明确我们应当坚持怎样的刑事政策观念，和应当在实践中运用怎样的刑事政策。

如果对费尔巴哈提出刑事政策概念以来可以列举出的五花八门的刑事政策概念的定义做一番解析并加以归类，人们对刑事政策概念的基本理解其实只有两种，一种是古典的刑事政策，即单一的刑事惩罚政策，另一种是现代的科学的刑事政策。当然，在这两种基本理解之上，或可衍生出介于两者之间的其他一些理解，但那不过是两种基本理解的变体或者折中。⑤ 在中外学界，通常把这两种刑事政策分别叫做狭义的刑事政策和广义的刑事政策。然而，这种划分没能揭示上述两种刑事政策的精神实质，或者说没能清楚地揭示隐伏于其后的刑事政策观念，相反，这种划分会使人们误以为如何界定和使用刑事政策概念只是取决于定义者的个人偏好或取向，把一个重要的实践问题视为无所谓的学术分歧问题。

对刑事政策的上述两种基本理解，在形成顺序上一先一后，在内容上一窄一宽，这种一先一后、一窄一宽的格局，是在特定的历史进程中形成的，反映了刑事政策观念以及刑事政策科学发展演进的历史过程的阶段性。尤需注意的是，对刑事政策的上述两种基本理解，代表着两种不同的刑事政策观念。

作为一种客观事实的古典刑事政策自古就存在，而古典刑事政策观念的形成则要晚得多，大致可以溯源至18世纪末、19世纪初处于鼎盛期的刑事古典学派那里，它见诸于费尔巴哈、贝卡利亚、边沁等人的著作之中。这种古典的刑事政策观念建立在对犯罪的本质及原因进行抽象的思辨的基础之上，它把犯罪理解为抽象的规范性事实，把具体犯罪行为理解为是行为人功利计算、自由选择的结果，并最终由上述自由意志论犯罪观导出报应刑论或威慑刑论刑罚观。因此，古典刑事政策基本上是指刑事立法和司法的技巧和技术，所要考虑的核心问题是如何使刑罚运用得更加合理而有效。费尔巴哈对刑事政策的界定，可能是古典刑事政策观念的第一次明确表达，他认为，“刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和”，“是立法国家的智慧”，是“刑法的辅助知识”。费氏的刑事政策观概括起来就是：用刑罚进行惩罚是解决犯罪问题的唯一对策。他的这种观念为古典刑法和刑法学的发展带来了巨大的空间，以至于把本来应当指导刑法发展的刑事政策也被刑法和刑法学收容于麾下。受其影响，后来的刑法学家们大都把刑事政策理解为刑法的辅助知识，理解为刑事立法政策，即刑事立法技术或具体刑法制度的运用技巧；后来稍有扩展，理解为刑事立法政策、刑事司法政策和刑罚执行政策的总和。德国当代刑法学家汉斯·海因里希·耶赛克和托马斯·魏特根在《德国刑法教科书(总论)》一书中对刑事政策的理解，便是对古典刑事政策观念清楚的继承。他们认为：“刑事政策探讨的问题是，刑法如何制定，以便其能最好地实现其保护社会的任务。刑事政策与犯罪的原因联系在一起，它探讨如何描述犯罪构成要件特征以便与犯罪的实际情况相适应；它尝试确定在刑法中适用的制裁措施的作用方式；它斟酌允许立法者将刑法延伸到何种程度以便使公民的自由空间不会超过不必要的限制；它检验实体刑法是否作了使刑事诉讼能够得以进行的规定”。⑥ 他们还说：“除刑法教义学外，刑事政策也是刑法学的一部分。刑事政策主要与现行刑法的修改有关。它首先以现行法律为出发点，同时也吸收了刑法教义学的研究成果。它根据犯罪学经验研究的成果，对在将来修订现行法律的要求提供理由。因此，刑事政策是刑法教义学和犯罪学之间的一个重要的桥梁”。⑦ 这种古典的刑事政策观念，强调的是通过对刑罚的人道的、合理化的运用来打击和控制犯罪，把解决犯罪问题的全部希望寄托于唯一的刑事惩罚，还没有跳出刑法或刑罚这个“小圈子”去思考犯罪的应对之策。确切地说，这种古典的刑事政策仅仅是一种刑事惩罚政策，或刑罚运用的策略与技巧，在英语中，其更为准确的表达方式也许应当是penal policy，而不是criminal policy。⑧ 虽然它的主要任务被设定为检讨刑事立法、刑事司法和刑罚执行，但事实上这种被统摄于刑法学研究之下，成为刑法学的辅助知识的刑事政策，除了为刑事立法、刑事司法和刑罚执行提供一些策略和技巧方面的建议外，很难指望它能够跳出古典主义刑法的固有框架、站在罪刑法定原则之外而就古典主义刑事立法、刑事司法和刑罚执行的基本精神、原则和立场提供一些批判性的建议或者知识。这种古典的刑事政策观念，至今仍然为发展中国家的大多数刑事法学家继承着，客观上自觉不自觉地拒绝接受现代科学的刑事政策观念。

篇(2)

【关 键 词】教育政策/逻辑分析/主体性/价值追求

【作者简介】蒋园园(1982-)，女，江苏盐城人，加拿大布莱顿大学教育学硕士，华东师范大学公共管理学院博士生，研究方向：教育管理学、教育政策和法规。华东师范大学，上海　200062

中图分类号：G40-011.8　文献标识码：A　文章编号：1674-5485(2009)06-0014-04

什么是教育政策主体性？教育政策主体性是一种认识论属性，还是本体论属性，抑或是价值论属性？教育政策主体性价值对教育政策的逻辑构成具有什么样的影响？教育政策现象能否超越教育政策主体性而获得一种普遍意义上的客观性？在以往的教育政策学理论研究中，这些问题都是沉睡着的“斯芬克斯”之谜。

从逻辑学的角度来看，教育政策主体性是很重要的教育政策范畴，它的主要内涵是作为教育政策主体的国家或政府（决策主体）、专家和智囊（咨询主体）以及教育行政机构及其官员（执行主体）所具有的合目的性和合规律性。合目的性和合规律性是教育政策价值体系中高于其他范畴的上位价值范畴。正是合目的性和合规律性左右了现代教育政策主体性价值的形式和内容。为此，教育政策主体性价值不能脱离教育政策主体性来作为合目的性的前提，价值不能自证其合规律性，而必须通过认识论和实践论来寻找价值证据，这是教育政策主体性价值逻辑分析的一个基本手段。

一、教育政策主体性价值的纬度

教育政策主体认识、信仰等许多问题，其实均可回溯到简单的思想范畴，这些思想范畴通过逻辑学就能得到透彻的处理。教育政策主体性价值的纬度是教育政策实践主体之间相互作用和关系的客观依据。E·迪尔凯姆(Emile Durkeim)曾说过，许多社会现象之所以具有一种规律的性质，实际上是强制性的结果，而不是普遍性的结果。人们在强制性面前往往将这种社会现象看成是一个自然的事实，而不是某些利益集团制造的结果。[1]教育政策作为现代教育的一个领域，教育政策主体是形成价值观念、构成价值关系以及影响价值判断的核心要素，因此，对于教育政策主体性价值纬度的探究是非常必要的。价值不仅体现着对人的需要的某种满足，而且还体现着人的主动追求。作为主体性价值的形式概念，其本质体现为：教育政策实施是使主体自身作为教育政策的对象，然后再成为主体的过程，有着更多的“价值负载”或“多重利益”参与其中。教育政策主体性价值是教育政策价值选择的结果，即教育政策的制定与实施本质上是教育政策主体的一种利益表达与整合过程，包括概念、判断和推论在内的通常所谓主观思维形式，其中教育政策的价值取向作为主体构成的重要组成部分和主体的重要特征决定或支配着主体的价值选择。

（一）主体性价值：概念的纬度

作为逻辑学研究对象的概念，教育政策主体性价值总是对于主体本身而言的，除了属于思维本身和通过思维所产生的东西外不能有别的内容。从主体性价值质的规定性来看，主体精神是自由的东西，是作为自觉地存在着的实体性力量。教育政策主体不仅要意识到自己肩负的教育政策责任以及教育政策的本质和价值，而且要考察教育政策本质的客观逻辑并建构教育政策活动的新型人际态度和思维方式。主体能力是把自己从一种潜在的主客统一体变成一种现实的中介，即具有外部实在性的主体性统摄客体性的统一整体的内在中介，是认识和改造世界的决定性力量。主体价值是指主体通过其对象性的各种活动，创造出适合作为主体在人的物质文化与精神发展方面所需的各种事物。这些产品反映着人的主体精神和主体能力，是人主体性的确凿证据。主体性价值的概念不是现成的东西，也不是任何其他东西产生的，而是它自己活动的产物，它只是在把自己建立起来时才存在，它本身就是这样一种自己实现自己、自己产生自己、自己创造自己的活动，这种活动一停止，概念就不再是概念，主体性就不再是主体性了，主体性价值就不再是主体性价值了。

由此可见，从概念的纬度把论述教育政策主体性价值存在和本质的客观逻辑看作是概念来展示，这里面除去逻辑学（作为逻辑学、本体论及认识论和辩证法的统一）所应有的意义之外，还包含着必须把论述从一系列价值原则及其理论依据到教育政策活动主体之间相互作用所形成的基本问题和关系，作为自我意识的精神或思想，即着重揭示貌似自然的事实或“规律”背后的利益关系、价值选择和价值冲突，平衡和协调不同利益群体的需要来展示的思想，并为此准备教育政策主体性价值的取向模式和内在格架。在教育政策科学理论的发展历程中，人们曾经从许多不同角度和层面讨论政策研究或政策分析，但对教育政策主体性价值概念是一种自由的、创造性活动的认识没有给予关注。其实，正是因为价值的涉入使教育政策的主体性自觉地变为了存在着的实体性力量。就公共政策本身的特点和当前我国教育政策的具体背景来看，教育政策主体性价值直接影响甚至决定教育政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。

（二）主体性价值：判断的纬度

概念自身是教育政策主体性价值的出发点，它仿佛是一粒种子，从那里将要生长出主体性的整棵植株。因此，从判断的纬度分析教育政策主体性价值，即以普遍性的形式把存在和本质的全部内容包含在主体性价值自身之中，来引导教育政策的形成，影响教育政策的过程，决定教育政策的结果，是贯穿在教育政策一切特殊性和个体性中的“灵魂”。一般而言，教育政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与教育政策制定过程的个人、团体或组织。然而，无论是教育政策功能的实现还是教育政策需要的满足以及教育政策的实践活动都是构成教育政策的必要要素，是构成教育政策主体价值的客体内容。基于教育政策主体性价值的判断，我们可以把价值普遍性和特殊性的否定统一所抽象出的主体需要作为教育政策实践中主体性价值的利益诉求和选择取向。实际上教育政策主体性价值判断突破了所展开的客观性分析过程，是把自身的内容创造成为自己的客体的自由创造活动。因为价值本身既是特殊的东西，又是普遍的东西。教育政策主体性价值判断的进展重演了教育政策主体性价值概念从存在到本质到概念的逻辑发展进程。

托斯顿·胡森和莫里斯·科根曾经对决策者与研究者之间的相互关系进行过研究，认为他们分属于“政治”与“学术”两种不同的文化，由于不平等的地位、看问题的不同角度以及对学术的不同看法，决策者和研究者之间的紧张关系和意见分歧常常会引起他们的分裂”。[2]为何会分裂，从主体性价值判断的纬度来看，教育政策主体性价值概念内在的否定性把自身内部的各个环节区分了开来，同时又把区分开的环节的同一性建立起来了。决策主体作为国家利益的代表，咨询主体和执行主体作为教育利益的代表，由于利益追求的差异会表现为价值认识和选择上的冲突。面对国家教育权力、教育制度、受教育权利、受教育机会、教育资源、教育过程中个人与组织的活动、政策环境，教育政策主体性价值概念原始的统一性被教育政策主体性价值判断分割，从而把教育政策主体性价值的内容显示出来了，就好像种子发芽把种子内部的潜能表现出来了一样。自身判断将教育权力分配关系、受教育权利与机会分配关系、特定教育制度框架下个人及组织活动的关系、教育资源配置关系、教育政策与其政策环境的关系等概念中潜在的规定性揭示了出来。

（三）主体性价值：推理的纬度

教育政策本质上应该是教育政策的客体属性与主体的需要在实践的基础上所形成的一种效用关系。教育政策主体性价值概念自身是否定的自身统一，因而就是有生命力的、能动的、发展的东西。教育政策主体性价值判断所建立的各种有区别的环节的同一最初是抽象的，在教育政策活动的过程中，不同的政策价值主体需要、利益、活动等动态地交织在一起，政策主体必然要面对政策问题作出价值选择，经过判断从一种形式到另一种形式的转化和发展过程，不同内容和类型的价值选择之间相互博弈，通过价值组合和价值对抗等活动，最终构成不同的价值选择模式与取向，当这种同一被建立为具体的同一时，判断就过渡到了推理。教育政策主体性价值推理是概念和判断的统一，从概念自身的原始统一性来说，由于教育政策对象主体的价值追求是为教育活动提供教育环境或分配教育资源，使主体自身的教育活动得以有效的完成。为此，引导和促进教育政策主体确立合理的价值取向具有长远的战略意义。从判断的自我分化来说，教育政策主体性价值决定并表现着教育政策的功能、教育政策主体的需要以及教育政策实践活动。

正因为如此，教育政策作为一种有目的的、有组织的动态发展过程，其逻辑推理本身实质上就是一个价值选择的结果。“教育政策的主体性价值与其他政策相比并没有更多的自由——并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别。”[3]相反地，推理作为主体性价值的自身反思，它的不同环节本身即是全体也即是概念，因而彼此同一。教育政策活动主体之间相互作用，就其为自觉地存在着的客观依据，即推理的各环节作为概念的不同规定性，是概念本身的一个“自由存在”，而主体性价值推理本身则因此是一个绝对否定性的全体，即一个自我规定、自我分化、自我统一的否定之否定的自由而有机地进展的主体。教育政策主体性价值的推理一方面能够在客观逻辑上对教育政策的制定和实施进行反思，另一方面通过主观逻辑的方法能够对教育利益在某种程度上限制或控制决策主体比较隐蔽的意向和行为，而作为这两者之间的反思规定体系则形成了教育政策的价值基础。

二、教育政策主体性价值的意蕴

肇始于逻辑学的纯粹概念是一个整体，必须从两方面来考察：一方面，当作实在的或存在的来考察；另一方面，作为概念的概念来考察。这种概念用教育政策主体性价值具体的形式来说，其意蕴就是对于教育政策主体性价值的存在、事实、“是”，主体性只是其基本属性之一；而对于价值、“应该”，主体性则是其根本性质。因为实体是本质论范畴运动的最高阶段，而本质又是从存在发展而来的。由于不同的教育政策主体对教育政策的价值的理解与需要存在着差异，在教育政策价值的实践和运行过程中，政策价值主体或利益需求主体的政策价值目标、政策价值评价和政策价值选择以及政策价值实践手段等因素对教育政策主体性价值概念自身、判断和推论的规定构成无法超越表面化的文本政策而溯及其背后真正的利益动因。或许只有在认同教育这种共同利益的实体基础上，它们才能寻找和彰显自己存在与发展的意义。据此分析，从教育政策主体性价值的意蕴关注现代教育政策价值体系的合目的性和合规律性，立足主体性的逻辑表征来进行价值分析，主体性价值就会变成现实教育政策价值环节的统一体。

（一）合目的性的逻辑表征

目的性作为理性概念，由于否定了直接的客体而达到了自由的实存，教育政策价值的客观性向自身回复着主体性，它可以是一种“解放的力量”，要求每个人立足自身的主体尺度，选择对于自身、对于社会最有意义的价值。尽管目的最初是主观的，或者说，是一种自觉的主观的东西，然而，教育政策主体性价值的目的，除了把自身作为主观的东西同外在客体区别开来，它还通过主体性思路与方法，明确主体的权力与责任，高扬主体性，消解传统价值哲学中的客观性神话、普遍性神话以及所谓永恒真理。正因为如此，教育政策价值取向同目的性内在的逻辑联系随着主体性价值从消极地适应教育政策到积极地驾驭自己所认识的客体的进化，获得了日益丰富的表现形式。教育政策主体目的与利益的结合在一个辩证否定的逻辑链上不断运动，由对教育政策主体利益的漠视，到对教育政策主体价值的肯定。在教育政策主体意识不断觉醒的过程中，教育政策主体的目的与利益实现了逻辑上的直接结合，并产生了教育政策目的与利益彼此互动的逻辑关系。

教育政策价值取向的合目的性，主要表现在两个方面：第一，坚持为国家发展与为教育发展的统一。从逻辑联系上来看，国家发展可以为教育发展提供更好的条件从而促进教育发展，教育发展则可为国家发展提供良好素质的公民从而促进国家发展，两者互相促进、相得益彰。教育政策目的的这种特性表明，目的最初虽是主观的，但并不是从外面提出并硬加到客体上去的偶然的规定，而是客体自身的内在本质或内在目的性。当国家发展与教育发展直接地发生逻辑互动关系时，合目的性就会使客体内在价值在客体中具体体现或显示出来。第二，坚持公平与效率的统一。这种统摄教育政策外部实存的主体性，是衡量教育政策价值的两个重要尺度。教育发展是整体发展，公平与效率对立统一于教育发展整体之中，是单一指向并互补的两个方面。只有在认同教育机会均等这种共同利益的基础上，教育政策才能寻找和彰显自己存在与发展的意义。合目的性使沉寂为“自在”状态的教育平等权利，揭示并激活成“自为”状态，公平与效率的统一形成了一种内在的冲力，确信主客的同一为真，对立为妄。

（二）合规律性的逻辑表征

从逻辑学意义上讲，合理性就是合规律性。教育政策价值取向的合理性一般是普遍性和单一性相互渗透的统一，其形式就是根据普遍的规律和原则而规定教育政策行为。要把政策做成“应如何”？即按照主体的目的来确定价值，或者说，使主观的规定成为客观的东西，就要在宏观上保持教育政策价值取向的基本性质和方向符合社会发展规律，特别是历史进步潮流或趋势；微观上保持教育政策价值取向在目标定位、现实化的设计与操作等方面遵循教育发展的客观规律。具体说来，表现在教育政策主体能够规定自己，并按自己的规定来改造外界客观对象，使之与主观的规定一致，在逻辑层次上使它变成政策主体所要求的某种需求满足物。不为利益的存在形式而任意判定规律的逻辑要素，在统一性的基础上坚持偏移性原则，实现历史的具体的统一。在现阶段应当相对突出价值取向中“为教育发展”这一极，尊重教育自身发展的内在需求，引导个体发展他们的主体精神，从而使国家和教育的共同发展得到全面自由和谐发展，为社会整体进步提供原动力。这样的逻辑过程才是真正地实现了主体的主观能动性和客观需要的有机结合。

合规律性在逻辑上的核心要点是要有效地组合教育政策主体意志和利益的互动运作形式。在教育政策领域，国家利益和教育利益在观念上的障碍反映到教育政策中，会影响教育的生存与发展，最终会损害政治统治的合法性和社会秩序的稳定。规律性作为教育政策的“均衡器”或“显示器”，简单用一种“应然性”来推及整体的“应然性”，在逻辑上是站不住脚的，在实践中也行不通的。为此，在理论上要使自己的认识理念符合教育政策的发展进程及其内在规律，在实践上要使自己的主观目的同教育政策的发展进程及其内在规律相一致，把认识自己和认识教育政策、改变自己和改变教育政策相统一。国家利益与教育利益的关系问题在很多方面不再只是一般的观念问题，也不仅仅是技术问题，更是一个合乎规律性的问题。伴随着知识权威和教育主体地位的确立，教育政策应当在现代教育的两翼，即人力资源开发与人的自主发展上保持教育的功利价值与非功利价值相平衡，提升和改善教育的内在品质，防止国家主义、经济主义、技术主义、能力主义以及急功近利的短期行为等对教育的伤害，防止教育的失衡和异化。

（三）目的性与规律性统一

教育政策的价值取向的最一般规定性是坚持合目的性与合规律性的统一。现代教育政策的设计是在综合考察主体价值的目的性和规律性的基础上进行的，因此，教育政策的价值既有合目的性的一面，也有其合规律性的一面。合目的性是基于为国家发展与为教育发展的统一以及做到公平与效率的统一而产生的。作为一种价值理念它在目的性上具有强烈的理论主义预设的特点，也就是说，国家发展可以为教育发展提供更好的条件从而促进教育发展，教育发展则可为国家发展提供良好素质的公民从而促进国家发展，两者互相促进、相得益彰；教育效率为教育公平的实现提供必要的物质前提与实施基础，教育公平又为教育效率的实现提供精神动力和有效环境。由于教育政策主体价值是依靠蕴藏在人与自然、人与人关系中内在有序的逻辑关系运作的，离开了最基本的逻辑要求，仅仅依靠缺少目的性指导的实践活动，教育政策主体的价值是没有生机的。抽象地说，教育政策主体性价值的合目的性同合规律性一般是普遍性和单一性相互渗透的统一。具体地说，这里合目的性同合规律性是教育政策主体客观自由与主观自由两者的统一。

总之，从逻辑学视域分析教育政策主体性价值，其合目的性和合规律性的统一不是偶然的。作为主体性价值下的合目的性，在国家发展与教育发展秩序的维持上表现为一种双向制约与“塑造”，两者互为目的、互为手段。教育政策主体性价值在逻辑上应属于全社会的每个个体，在具体制度上是通过教育发展来实现的。教育权利平等和教育机会均等的价值理念代表了人类精神发展的基本走向，通过教育政策的主体性、否定的统一、绝对的否定性，理想便不再只是我们的理想，而是它自己的对象了。如果说合目的性要求教育政策的价值取向做到为国家发展与为教育发展的统一、公平与效率的统一，那么合规律性就是这种合目的性得以现实化的必要条件。合目的性的逻辑形式是可以概括合规律性的逻辑形式的，但合目的性的逻辑形式却不能无限制地适用于合规律性的逻辑形式，合规律性应当作为合目的性的有效形式而存在。在教育政策主体性价值的意蕴中，合目的性的实质逻辑内涵拥有合规律性形式的逻辑上的可能性。

【参考文献】

[1]［法］E·迪尔凯姆.社会学方法的规则[M].胡伟译.北京：华夏出版社，1998.6.

篇(3)

一、刑事政策与刑事司法政策

何谓刑事政策，正如研究者所言:迄今为止，学者们的认识大相径庭，基本状况是，有多少个刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念。尽管如此，不妨碍在这些众多研究刑事政策的学者中选择我们认为较为适当的刑事政策概念。经过梳理，考虑到我国学者的认可度，曲新久教授在其《刑事政策的权力分析》著作中，对刑事政策的概念界定获得学界的广泛认可。即刑事政策是指国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。由此展开，刑事政策具有以下几个方面的涵义:第一，刑事政策的主体是国家，即执政党以及政府国家机关。社会组织、经济组织以及公民个人尽管在刑事政策的制定、执行过程中具有一定的地位和作用，但不是刑事政策的主体。第二，刑事政策的目的是为了预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维护秩序、实现正义。其中预防犯罪、控制犯罪是刑事政策的直接目的，保障自由、维护秩序、实现正义是刑事政策的根本目的。预防犯罪体现在犯罪发生之前和犯罪发生之后，其参与的主体具有广泛性;而控制犯罪则是强调以惩罚、打击为主要方式，并通过司法的过程发挥作用，其参与的主体是国家的司法机关。第三，刑事政策是同犯罪斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施的总称，是一个整体。

刑事司法政策的研究在我国要晚于刑事政策的研究。刘武俊在其《司法政策的基本理论初探》一文中认为:司法政策的研究刚刚起步，迄今国内法学界很少有学者关注司法政策的系统研究(仅是刑法学界有少数学者对刑事政策作专业研究)，司法政策的研究成果屈指可数。确实如作者所言，司法政策类的研究应肇始于刑事司法政策的研究。何谓刑事司法政策呢?从研究者对刑事司法政策的表述看，基本上都是沿用了刑事政策的表述，如:刑事司法政策是指在刑事司法活动中所奉行的政策，涉及刑事侦查、起诉和审判三个环节。刑事司法政策就是社会力量的刑事司法利益主张，表现为抗制犯罪的刑事司法反应。在刑事政策的体系中，刑事司法政策隶属于为组织犯罪斗争的司法艺术和战略的一个部分，共同服务于抗制犯罪的社会实践。刑事司法政策是指导刑事司法实践的具体指导思想和策略原则，主要包括刑事侦查政策、刑事起诉政策和刑事审判政策。

笔者认为，尽管研究刑事司法政策的学者力图突出刑事司法政策研究的特色，强调刑事司法政策与刑事政策的差别，尤其是二者制定的主体、存在的空间、发挥作用的机制有别，但从实质上看趋同性大于差别性，主要理由如下:

第一，无论是刑事政策还是刑事司法政策从其属性上讲，都是刑事政治主张，是在政治层面上考量如何对付犯罪，从其归属上应属于政治学的范畴。并且，刑事司法政策的研究基本上就是犯罪问题的 全方位的探讨，而且具有突出的实践导向。这种观点得到了很多学者的认可。如刑事政策集大成者法国的马克.安塞尔，克里斯蒂娜.拉塞杰，以及米尔依尔.戴尔玛斯一马蒂等国外学者。①国内的学者如储槐植教授、陈兴良教授、卢建平教授以及周建军博士等也都认为刑事政策就是刑事政治，②尤其是周建军博士在其著作中指出，刑事政策就是刑事政治，但是始终没有在西方政治学中找到清晰的刑事司法政策的定义，当然中国国内学者更没有对刑事司法政策作出明确的界定，于是请教国内较早研究刑事政策的卢建平教授，卢教授深有体会地告诫:刑事司法政策的定义藏在政治学中，要放在政治学中理解。对刑事司法政策的研究来说，定义是次要的，最主要的还是刑事司法政策的实践。

第二，刑事政策和刑事司法政策从其表现形式上看，都是非法律的法(超法律的法)。非法律的法与法律的不法是相对的一个概念，来源于德国学者古斯塔夫拉德布鲁赫在1946年发表的论文《不法和超法律的法》，意思是说尽管有法律的表现形式，但是如果是恶的，有违人类的正义和平等，从其根本上就不是法，即法律的不法;当有法律形式的法与平等、正义等这些法的本质东西相冲突，需要非正式法的渊源介入的话，我们将这些非正式的法律渊源称为非法律的法。法律的不法与非法律的法这一二律背反的现象是化解社会转型期刑事制度供给与刑事制度需求间的矛盾的有效方法。正如博登海默所言:现在我们知道，由国家确立的实在法制度必然是不完整的、支离破碎的，而且它的规则也充满着含义不清的现象。有些理念、原则和标准同正式的法律渊源相比，可能更加不明确，但是他们不管怎么样还是给法院裁决提供了某种程度的规范性指导，而只有诉诸这些理念、原则和标准才能克服实在法制度所存在的那些缺点。对于当下的中国而言，无论把宽严相济作为基本的刑事政策还是作为刑事司法政策，都是作为非法律的法的地位来认识的，这一点应是学界的共识。

第三，刑事政策和刑事司法政策具有相同的特征。一是表现在二者都具有公共性。即二者都需要最大程度地反映各类社会力量的刑事利益的主张，将犯罪的控制任务和人权保障的要求结合起来，将规范刑法具体内容和个别情形结合起来，共同作用于抗制犯罪的需要。二是二者都具有综合性。从其所属学科看，二者既是刑事法学科研究的内容，也是政治学研究的范畴，除此外，还要结合经济学、社会学和心理学等学科综合研究;从评价其效果看，都要涉及政治利益、经济效率、社会统筹、公共管理、司法心理、哲学逻辑、司法统计、系统分析等诸多学科的核心内容。三是二者都具有实践性。检验刑事政策或刑事司法政策成功与否不在于政策本身，更不在于学者们理论的解读完善与否，而是最终取决于在刑事政策指导下控制犯罪现象的社会实践。四是无论刑事政策还是刑事司法政策都秉持了公共政策的批判性。五是二者所关注的对象主要是犯罪现象，假如社会不存在犯罪这类反社会的现象，其存在的必要性都将不复存在。

第四，无论是刑事政策还是刑事司法政策，在处理与刑事法律的关系上都要坚持:一方面刑事法律的制定或执行应体现刑事政策或司法政策，政策是法律的灵魂;另一方面，必须在刑事法律的框架内发挥政策的最大作用，这是刑事法治必须坚持的底线。

综上，刑事政策与刑事司法政策，虽然其表述以及一些具体事项上有差别，但实质上具有趋同性，只是学者们研究关注点不一样罢了。这样理解，也就容易弄清为什么一项政策在中国学者们的研究范式中，既可表述为刑事政策，也可表述为刑事司法政策。实际上在作为刑事政策或刑事司法政策研究的国外学者那里，大陆法系倾向刑事政策的表述，而英美法系则倾向刑事司法政策的表述。

二、刑法基本原则与刑法

通常认为刑法基本原则是指刑法所特有的、贯穿全部刑法并指导和制约刑事立法和刑事司法工作的准则。判断是否是刑法基本原则的基本标准是:它必须是刑法所特有的，而不是其他部门法所共有的;它必须是贯穿于全部刑法的，而不是局部性的具体原则;它是具有指导和制约刑事立法和刑事司法工作的准则。只有全部符合上述三个标准的原则才可成为刑法的基本原则。我国刑法基本原则包括罪刑法定原则、罪责刑相适应原则和适用刑法人人平等原则。刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律，是掌握政权的统治阶级为了维护本阶级政治上的统治和经济上的利益，根据其阶级意志，规定哪些行为是犯罪并应当负何种刑事责任，给予犯罪人何种刑事处罚的法律规范的总和。

刑法基本原则与刑法是一种什么关系?根据上述对二者的界定，我们不难看出，一是对刑事立法而言，必须遵守刑法基本原则，如罪刑法定原则的确立，废除了原有的类推制度;在具体犯罪的罪状以及各种法定刑设置方面，力求法条的可操作性，尽量使用叙明罪状，在犯罪的处罚规定上，注重量刑情节的具体化等。二是对司法而言，要求司法机关在认定犯罪和判处刑罚过程中必须遵守刑法基本原则;在进行司法解释过程中也不能违背刑法基本原则。但是，刑法基本原则作为刑法自身的一部分内容，为什么能对刑法有这种指导和约束作用，刑法学理论研究过程中少有人论及。

美国的社会法学派代表人物罗斯柯庞德认为，法律是由律令、技术和理想三种要素或成分所组成的，其中法律的律令本身又包括规则、原则、概念和标准。他认为规则是对一个具体的事实状态赋予一种确定的后果的律令，原则是用来进行法律推理的权威性出发点，概念是可以容纳某些情况的权威性范畴标准则是根据每个案件具体情况加以适用的行为尺度。英国的新分析法学派代表人物赫伯特哈特则认为，在所有发达的法律制度中都有一套规则，即分为设定义务的第一性规则和授予权利或权力的第二性规则，其中，第二性规则又包括确认规则、改变规则和审判规则三种成分。确认规则是规定一定规则在符合何种条件下才能取得法律效力，它能够消除单纯第一性规则的不确定性，并能够将调整社会中的人际关系以及区别正义行为与行政行为的首要社会行为规则区分开来。美国新自然法学派罗纳德德沃金则反对哈特把法的要素归结为规则的观点，他坚持法律除了规则成分之外，还包括原则和政策的成分。特别是在那些疑难案件中，原则和政策起的作用将会更大。美国法律哲学家埃德加博登海默对于法律的性质和作用的论述，也持规则-原则-政策模式论的观点。他认为一个法律制度，从其总体来看，是一个由一般性规范同适用与执行规范的特殊性行为构成的综合体。它既有规范的一面，又有事实的一面。在法律规范的有效性上，他坚持法律的规范性结构，可以说是一种应然体的集合，这当然是从这些规范要求人们服从但在现实生活中并不总是得到遵守或执行的意义上而言的。

我国的法理学学者对法的要素所持的观点，主要有如下几种学说:四要素说。即认为构成要素主要是规范，但不限于规范。一般认为是由法律概念、法律原则、法律技术性规定以及法律规范四个要素构成。三要素说。其一是认为法的要素区分为三类，即规则、原则和概念三种基本成分;其二是认为法由概念、原则和规范所构成。要素说。认为法律规范是法的最基本的细胞，它与整体的法的关系是系统的个别因素，并且认为原则不过是原则性规范、概念不过是定义性规范而己，它们实际上都是调整人们行为不可少的部分，是法的职能专门化的结果和表现。

综观国内外各家对于法的要素的不同阐述，到目前为止，虽然每一种分析都未能在法学界取得一致同意，但是对于刑法理论研究却大有裨益。

刑法基本原则是刑法的重要内容，但作为法的构成要素，刑法基本原则的法条与刑法其他法条属于法的构成要素的不同内容。刑法基本原则是法律的原则要素。而刑法其他法条，如我国刑法总论中关于犯罪概念、犯罪故意、犯罪过失、意外事件、共同犯罪、正当防卫、紧急避险、犯罪预备、犯罪未遂、犯罪中止、累犯、自首、立功、追诉时效、公共财产、重伤、国家工作人员等，则属于概念性要素。刑法分则规定的具体犯罪与法定刑的法条则属于法律规范性要素(有的称为规则要素)，三者有明显的区别。

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怀特教授在《美国侵权行为法：一部知识史》一书中将美国侵权法史划分为概念主义、现实主义、共识思想和新概念主义四个时代，并从知识史角度体现了思想对法律制度的影响，在增订部分，他通过对过失原则复兴现象的观察，展现了贯穿侵权法的若干循环模式：私法与公法，个人正义与公共政策，惩罚与补偿等。在书中，怀特所描述的一种个人正义与公共政策因素在侵权法中的博弈现象吸引了我的注意。在侵权领域，个人正义似乎是永恒的主题，而公共政策却很少为人所知。事实上，围绕公与私的本位，个人正义与公共政策在侵权法发展历史上产生过数次交锋。这种交锋，其本质是侵权法惩罚或补偿之根本目的变化的体现。在侵权法的“棋盘”上，个人正义与公共政策正如“棋手”，而过错责任、严格责任、注意义务及因果关系等侵权法核心要素的变迁，都如“棋子”一般，受“棋手”驱动。例如，在个人正义占上风时，过错标准被严格遵循，而公共政策占上风时，严格责任则呈现星火燎原之势。怀特认为正如“棋手”的下一步走势是难以推知的一般，侵权法难以确定一个“综合性的责任标准”，其未来走向也是难以预测的，二十世纪八十年代过错的意外存续正是这种无法预测性的强力佐证。但是，事实上，侵权法本来就不可能存在一个简单的责任标准，因为其责任标准受个人正义与公共政策博弈的影响，这种博弈注定了侵权法的规则原则是复杂、动态、综合的。但这并不妨碍我们从社会环境变迁及思想变化的角度来揣测侵权法的发展趋势，正如我们虽然无法精确预测“棋局”的下一步，但总能从以往对弈的蛛丝马迹中窥见“棋局”的走势一般。

二、历史研究：美国侵权法中个人正义倾向与公共政策倾向循环

美国侵权法发展历程伴随着个人正义与公共政策倾向的循环，夹杂着公或私本位讨论。19世纪末，侵权法的主要功能在于对应遭谴责的民事不法行为进行惩罚或震慑，个人正义因素在侵权法中占主导地位，而补偿制度的观念尚未出现。二十世纪十至四十年代，侵权法的范围悄然发生了扩张，相对性义务的出现显然在呼唤对个案进行利益衡量。伴随着精神损害赔偿等问题的出现，公共政策走上侵权法的历史舞台并扮演了重要角色。二十世纪四十至七十年代，法律思想中民主、平等的因素开始抬头，两种竞争性的法律思想并肩而行，一种认为普通法是公共政策的工具，而另一中倾向个人正义的保护。比较过失、产品责任及隐私权的新发展，体现将侵权法作为公法的思想，正在取代将侵权法作为私法的思想，对公共政策维度的关注达到顶峰。二十世纪七十年代，过失责任被证明对个人正义的追求更有效率。从以维护个人正义为目的到倾向公共政策考量，再到个人正义的复兴，美国侵权法完美展现了私—公—私的循环。作为一个论据，过错责任的发展完整地伴随着这一循环。在个人正义时期，过错责任产生并猛烈发展；公共政策时期，过错责任受限，严格责任产生；而在个人正义再次抬头的今天，过错责任出现了出乎意料的猛烈复兴。法律史的背后是思想史，将侵权法的发展与时代思潮的变迁结合起来，才能在现实中观察侵权法的演进与发展。十九世纪晚期，过失侵权的产生深受概念主义影响。二十世纪初期，概念主义由盛转衰，美国的思想出现现实主义的倾向。现实主义学者主要以客观性与实证主义作为其理论诉求和研究目标，侵权法中个人正义因素开始减弱。二十世纪四十年代后，共识思想的产生实际上是将现实主义披上了修正概念主义的外衣，此时的侵权法裁判已经是法官对公共政策的衡量。二十世纪七十年代以来，新概念主义基于经济理论和道德哲学分析等法律外部视角，为侵权法注入了新活力，个人正义抬头趋势再次显现。侵权法“活在体系的复杂的‘事实性’中，并在其中得到理解”。法律史的背后是思想史，思想史的背后是社会发展、思想变迁、政治压力或文化形态等外部因素。事实上，个人正义可能较为稳定，但公共政策确是处于变化之中的，任何时代的公共政策，都不可能脱离其所处时代的社会经济结构，更不可能抛弃孕育其生长发育的时代文化背景。概念主义的背后是美国内战后“维多利亚”时代的知识分子为重构社会秩序；现实主义发源于二十世纪初社会改革阶段对法律形式主义的猛烈批判；共识思想源自战后美国人运用法律中的价值和原则使“自由美国”区别于“集权主义”的呼唤；新概念主义及其后的侵权法变迁，则至少部分可归因于二十世纪七八十年代以来时代思潮的转向，依靠政府解决问题的思路正在逐步让位于市场解决方法。事实上，正是这些社会环境创造了美国独特的社会思潮，从而像蝴蝶翅膀一样，改变了侵权法的发展走向。

三、对比思考：美国侵权法与中国侵权法

侵权法属于私法领域，其审判中的个人正义因素广为人知，但其补偿目的蕴含着公法中的利益分配，这一点很少被注意到。事实上，公与私的交锋在侵权法利益衡量中展现的淋漓尽致。而提起这种利益衡量，必须谈到美国共识思想时期的侵权法——公共政策的巅峰。从二十世纪四十年代起，美国侵权法研究的主流思路是综合的法律概念主义与法律现实主义的理论创见，寻求立法者与司法者在其立法与司法活动中可能遵循的核心价值或基本原则，即所谓“共识”。共识时期是侵权法中公共政策因素“战胜”个人正义，达到鼎盛的时期，其中最著名的代表学者是普罗瑟，他给修正的现实主义披上了概念主义的法则外衣，创造了法官试图做出理性裁判，并反过来在法条中为其案件结果找出有效理由的审判方法。这种审判方法让人感到十分熟悉。中国法官在侵权法具体案件审判中关于公共政策的运用与美国共识时期如出一辙。这种现象的出现有其特殊的原因。首先，随着技术进步和社会发展，新型的侵权案件层出不穷，法律毕竟具有滞后性，不能穷尽所有情况；其次，舆论的力量逐渐扩大，法院在判案时“潜移默化”或者不得不将公共政策考虑其中，因为这代表了社会的“民意”，或者说是公共价值观；最后，公共政策类似于兜底条款，在法律没有明确规定的时候，为了维护公平和正义，不得不引用公共政策作为判断依据。但在中国，公共政策的考量似乎占据了过于重要的地位，甚至有“过度”使用公共政策之嫌。以最高法院公报案例为例：1985~2010年的《最高人民法院公报》上公布的侵权案例有130余个，其中至少12个案例与公共政策因素有密切关联或者说按照公共政策进行了审判。众所周知，法条具有稳定性和可知性，而公共政策因素具有不可预知性，这种不可预测是对法律稳定性的打击，这也是美国侵权法在共识思想后逐渐降低公共政策因素的原因，所以中国法院审判中的此类现象值得我们关注。

四、合理预测：个人正义与公共政策的连接与平衡

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关键词：协商民主；公共政策；合法性

一、 政策合法性及其危机表征

在政治学语境中，合法性是自国家产生以来关于政治统治秩序何以维持的探讨，“合法性是社会学和政治学的核心概念，几乎所有的政治学家和试图在理论上发表意见的社会学家们，都必须借用这个概念。”①合法性是一个不断演进与完善的概念，可追溯至古希腊时代。从马克斯・韦伯始，到哈贝马斯，再到让-马克・夸克，对于合法性的认识有共识之处，即被统治者认可与服从某种政权，认为其正当、合理且符合道义。

而政策合法性与从属于政治合法性，是政治合法性实现的必要手段。一般认为，政策合法性既包括程序或形式合法性，又包括实质或公意合法性，其是有效解决社会公共问题，维护公共利益，实现公共目标的内在基础。然而，我国正处于急速转型期，新旧体制转轨过渡不完全，公共政策运行环境愈加复杂，诸多因素导致我国公共政策过程中存在着一定程度的合法性危机，具体表现为下：

其一，公共政策决策主体权威削弱。我国处于转型期，公民个人意识普遍觉醒，众多社会问题层出不穷，政府执政能力得到考验。同时，作为决策主体的党与政府有自利倾向，在政策过程中或会扩大部门利益，导致决策主体权威削弱。

其二，公共政策内容偏离公共利益。公共政策公共性的丧失是公共权力的非公共运用导致的，诱发了公共政策偏离公共利益。如我国近年来弱势群体的大量出现和贫富差距的扩大正是典型的政策公正缺失的结果。

其三，公共政策参与低效。公民掌握资源有限，与政府相比往往处于弱势地位，参与政策不充分、参与程度差、参与质量低，这影响了政策价值认同和政策效果。

其四，公共政策过程缺乏规范性。政策过程每一阶段都应追求程序正义。我国政治体制导致公共政策过程具有主观、随意特点，过程程序缺失以及与程序相关的法律制度的不完善，往往会引发政策过程危机。

二、协商民主与政策合法性的联系与契合

而协商民主是在批评现代民主基础上发展起来的，代表着当代民主的新形态。这一概念在西方学术界时兴。中国的理论研究尽管晚于西方，但协商民主在国家政治发展和民主建设中的地位而言，正在深入推进。作为关注合法性的政治理论，协商民主的意涵界定应为“一种自由、平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式。”②即通过公共协商过程使人们交流不同观念达成共识，解决利益争端和社会冲突。协商民主与公共政策合法性是具有深刻联系与契合的。

第一，协商民主促使政策议程公开，提升政策形式合法性。隐蔽政策的产生影响合法性。一项政策必须符合程序正义，合法的协商民主议程促使政策议程透明化，使得政策能更好地为社会服务。

第二，协商民主减少有限理性，提高政策科学化程度。有限理性会造成决策主体信息不完全，会导致最优化决策无法实现。而协商与公共讨论正是减少或消除有限理性的一种方式，可增加政策主体作出最优决策的几率。

第三，协商民主要求广泛参与，夯实政策民意基础。民众的广泛参与是协商民主的本质要求，公民通过团体或个人的方式参与对公共事务的讨论与协商从而对政治过程产生影响。经过共同协商的Y果具有合法性。

第四，协商民主关注公共利益，直指政策合法性根源。协商民主过程即将公共利益凝聚、将公共意见汇集的过程，亦直指了政策合法性根源。其作为公众个人偏好集合的对立面，要求公众超越私利，导向公共利益，并通过制度平台使利益相关者表达利益诉求。

三、 协商民主新范式：政策合法性的重塑

现代社会结构的多元化与利益分化，使协商民主发展的社会基础不断扩大。多元价值观念为公民追求合理合法的利益提供了前所未有的空间，协商民主新范式的实行与扩大对于重塑政策合法性显得尤为关键。

第一，建立与完善公共决策协商机制。公共政策效果关键在于决策。应推进政府决策的科学化、民主化，在政府与公众间形成协商关系。完善公意代表产生机制、决策信息筛选生成机制与协商共识机制，在协商民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。

第二，进一步丰富协商民主形式。这是我国公共政策合法性的制度保障。首先是坚持与完善多党合作和政治协商制度，其次是创新极具时代特色的协商民主载体。协商民主发展空间很大，在公民实践中必将创造出更多的形式。

第三，建立规范的协商交流与对话，注重公民政策参与。为了保证政策过程开放性、公平性、价值理性的实现，应允许政策参与渠道畅通无阻且多元化。决策主体与公众在平等的协商环境中沟通，追求民主与理性，公共政策合法性必将得到提升。

第四，规范政策协商程序，保证程序正义。程序合法化是政策合法化的前提。因此欲重塑合法化，一要保证公共政策过程的程序正义、程序中立，确保协商的有序性。另一方面应完善决策程序及相关的法律制度，从制度上提升政策合法性。

[注释]

①张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯[J].教学与研究，2002，（03）.

②陈家刚.协商民主与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2010：8.

[参考文献]

[1]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].学术月刊，2003（04）.

[2]戴激涛.协商民主研究――主义视角[M].北京：法律出版社，2012：237.

[3]詹姆斯・博曼. 公共协商： 多元主义、复杂性与民主[M].中央编译出版社， 2006.

[4]张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯[J].教学与研究，2002，（03）.

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公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

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央行换概念

社会融资总量，在央行的《2010年第四季度中国货币政策执行报告》中被首次提到。央行为什么要推出社会融资总量这样一个概念？

面对社会的猜测，央行调查统计司司长盛松成2月17日在央行网站发表文章，对社会融资总量的概念进行了解释。

盛松成首先表示，正是因为传统的中间指标已经无法反映实体经济的融资总量，故而提出社会融资总量。

对众多人来说，中间指标是个陌生的概念。

在现代金融体系中，货币政策的最终目标是促进经济增长、实现充分就业、保持物价稳定和维持国际收支平衡。

但是从央行实施货币政策（包括公开市场操作、存款准备金率变动和基准利率变动等）到最终对经济增长和物价产生影响，有一个传导过程和时滞。这个传导过程是通过金融体系尤其是银行体系来进行的。所以货币和银行信贷总量在传统上是政策最终目标的中间重要指标。

中金公司一位人士解释，货币和银行信贷是经济增长和物价变动的领先指标，货币政策当局和市场往往依据其变化来判断未来经济的走势。

信贷是非银行部门外部融资的主要来源，尤其是它会影响公司部门的投资行为。而货币总量是非银行部门的货币资产或流动性，其变动影响消费和储蓄，以及储蓄的资产配置。

盛松成称，过去，货币政策重点监测、分析的指标和调控中间目标是M2和新增人民币贷款。在某些年份，新增人民币贷款甚至比M2受到更多关注

如去年被媒体连续报道的“货币超发”概念，央行前副行长吴晓灵曾表示央行超发货币达到43万亿元，成为通货膨胀的重要推手。

但实际上，整个社会的资金来源不仅仅来自于央行的货币发行和银行的信贷。近年来，中国内地金融产品和融资工具不断创新，证券、保险类机构对实体经济资金支持加大，商业银行表外业务对贷款表现出明显替代效应。新增人民币贷款已不能完整反映金融与经济关系，也不能全面反映实体经济的融资总量。

央行货币政策委员会委员夏斌公开表示，如今实体经济和企业融资的渠道非常广泛，不仅仅是从银行贷款，还包括企业债、股票发行、股本融资和私募融资等渠道。而货币供应量的传统指标仅仅反映了银行这一个渠道提供的融资量。

央行公布的数据显示，2010年全年新增贷款7.94万亿元，但当年社会融资总量为14.27万亿元，其中新增人民币贷款以外融资6.33万亿元，占新增贷款79.7%。

无法操作的社会融资总量

那么，社会融资总量到底怎么计算？

上述央行网站的文章给出了社会融资总量明确的定义：一定时期内（每月、每季或每年）实体经济从金融体系获得的全部资金总额。

盛松成表示，社会融资总量主要包括三个方面：首先是金融机构对实体经济提供的全部资金支持，包括人民币各项贷款、外币各项贷款、信托贷款、委托贷款、金融机构持有的企业债券、非金融企业股票、保险公司的赔偿和投资性房地产等。

其次是实体经济在金融市场获得的直接融资，主要包括银行承兑汇票、非金融企业股票筹资及企业债的净发行等。此外还有其他融资，主要包括小额贷款公司贷款、贷款公司贷款、产业基金投资等。

如果用一个数学公式来表述社会融资总量的范围，那么就是：社会融资总量=人民币各项贷款+外币各项贷款+委托贷款+信托贷款+银行承兑汇票+企业债券+非金融企业股票+保险公司赔偿+保险公司投资性房地产+其他。

实际上，上述种类繁多的融资渠道可以简单地概括为两种，通过金融机构的间接融资和不通过金融机构的直接融资。

由于央行在年度工作会议上并没有像往常一样公布2011年的新增信贷和M2增速目标，加上央行又提出了社会融资总量的概念，市场猜测，央行有可能以社会融资总量取代M2和新增贷款作为新的货币政策中间目标。

如中信建投最新的一份研究报告就认为，全国“两会”后，央行将牵头编制和实施社会融资总量，制定2011年的信贷（以及信托、票据、理财）、债券、股票等大类融资的规模，稳定紧缩预期，缓解情绪紧张。

衡量一个指标能否作为调控的中间目标，有两个重要标准，一是它与最终目标的关联性，二是它的可调控性。但在一些经济学家看来，社会融资总量尽管和M2以及新增贷款相比可能更加准确，但是其可控性以及是否能够作为央行调控的中间目标仍然要打上一个问号。

此外，有专家认为，央行的统计口径仍然与实际的社会融资总量的口径存在差异，即比实际口径偏小。除了私募股权基金、对冲基金等资金来源未纳入社会融资总量的范围之外，央行的社会融资总量统计口径另外一个明显的疏漏是对FDI（即外商直接投资）的忽略。

涉及企业发行债券和股票融资这块，央行也仅仅考虑了国内市场的融资，而当下企业到国际金融市场上发行企业债券和股票的案例已不鲜见。

除此之外，中国银行副行长王永利认为，社会融资总量这个指标还容易搞混存量和流量之间的界限。由于各种融资渠道都存在着融资期限的问题，有些短期融资流动性很快，从发生额累计看，可以远远高于时点余额，即社会融资总量的流量总额可能完全不同于存量余额。而且不同融资渠道之间还可能存在相互转移的叠加作用，如企业用银行贷款进行投资，或者购买股票、债券等。

王永利认为，即使能够直接获得存量指标，直接监控社会融资总量也是非常困难的，一方面融资渠道非常多，而且分散在不同的市场之中，监管部门也不同，要确定和保持合理的社会融资规模和节奏是非常困难的。

更为重要的是，各种融资渠道尽管可以改变社会资金的配置，但并不是都会创造新的货币投放。一般来讲，只有银行贷款等间接融资才会增加货币投放，而直接融资则不会，因而社会融资总量不同于社会货币总量。

中央财经大学教授郭田勇也在其微博上发表观点认为，社会融资总量无法取代M1、M2，成为新的货币政策中介目标。

“既然是融资总量，理应包括民间借贷等非正规融资，这在统计上是个盲点，而且，股票融资、保险投资等，均不在央行调控范围内。社会融资总量目前只能参考，调控的核心还应是银行信贷。”郭田勇表示。

事实上，在现行宏观调控的决策框架下，即使央行将社会融资总量作为调控的中介指标，央行也无法对直接融资进行有效的调控，从而只能通过货币总量和新增贷款来调控整个社会融资总量。华泰联合证券学术顾问陆磊据此认为，将社会融资总量纳入货币政策的中介目标“可操作意义不大”。

央行暗度陈仓？

既然如此，央行在这个时点提出“社会融资总量”指标意欲何为？

一种看法认为，央行在此时抛出社会融资总量的概念，并非为了将其作为真正的调控目标，而在于“转移紧缩的视线，稳定民众预期”。

在过去两年，中国新增贷款高达18万亿元，广义货币余额已经超过70万亿元，名义上的适度宽松货币政策实际上已经成为极度宽松的货币政策。

随之而来的就是驱之不去的通胀阴影。在此情况下，“紧缩”成为必然。而宏观调控讲究出其不意，在“紧缩”成为全社会共识的情况下，调控效果往往要打一个折扣。一些学者认为，之所以在当前提出社会融资总量的概念，是为了在实施紧缩货币政策时，减少来自地方和部门的反对和压力。

王永利撰文表示，在前两年实施了极度宽松的货币政策之后，通胀风险急剧扩大，紧缩政策不可避免，而在融资渠道多元化已经成为不可逆转的发展趋势下，要收缩货币总量，必然要压缩银行信贷投放。这就可能使银行信贷投放近期出现明显回落。而这非常容易给社会造成金融不支持经济的印象，甚至引发来自各级地方政府和部门的反对和压力。

央行特别强调：“随着直接融资比重的不断提高，贷款在社会融资总量中的占比逐渐下降，在宏观调控中需要更加注重货币总量的预期引导作用，更加注重从社会融资总量的角度来衡量金融对经济的支持力度。”