保护黄河生态环境的建议精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇保护黄河生态环境的建议范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词  国务院八七分水 水权调整  优化完善  生态补偿  省区

1. 国务院批复八七分水方案

1.1八七分水方案

1987年9月11日国务院办公厅转发了国家计委和水电部“关于黄河可供水量分配方案报告的通知”。这是我国首次由中央政府批准的黄河可供水量分配方案。该水量分配方案由国务院办公厅以（1987）61号文通知各省（市、区）作为西线南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案。分配方案是基于黄河地表水资源量580亿m3，可供分配水量为370亿m3，输沙水量210亿m3。

1.2分配方案的局限性

现在看来，在那个时期已经考虑到了黄河水资源承载能力，统筹考虑生活、生产用水，但并没有生态环境用水，仅协调河道内与河道外用水。方案经历了较长时段的枯水期和严重断流的考验。

但是25前各省区对于水资源需求不像现在一样严峻，同时受其局限性不可能分配的十分科学和完美，比如山西省能源发展估计需求相当大，文件称“以山西为中心的能源基地大部分位于黄河流域，工农业需水量较大，水资源的供需矛盾更加突出”。当时分配43.1亿 m3，时至今日该省使用耗水15亿 m3，只占其分配指标的三分之一，当然有其山高水低，利用困难因素，导致山西省大量开采地下水，造成地下水位下降和水污染严重而引发生态环境问题，可以预见其未来即使扭转目前用水状况，其用水量也很难达到分配指标。

2.南水北调的确定性与不确定性

2.1西线南水北调工程不确定性

八七分水作为西线南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案，由于西线的不确定因素，很难说何时能够上马。西线经过了几十年的前期工作，近年国务院一度暂停了前期工作。西线主要问题在于生态环境的要求，以及长江及西南地区水资源遭遇枯水期和水利水电工程的大力发展，特别是我国政府承诺的节能减排目标，促使我国大力发展绿色水电能源，随着规划和开工建设大型水电站，生态补偿机制还没有建立，这都给西线的建设增加了不确定性因素。

2.2南水北调工程中东线的确定性

随着2014年南水北调中东线的通水，我国海河和淮河流域各省区水资源短缺得到局部缓解，受水区局部地区地下水严重超采得到遏制，生态恢复有了可能。原来黄河受水区缺水状况将有所变化。

因为黄河流域自身的水资源供需矛盾问题一直很突出，特别是西北干旱荒漠地区的治理更是需要安排一定水量来保证，黄河的水资源应该首先满足本流域生产生活和西北荒漠治理的需要为前提。基于上述南水北调西线引水工程不确定性和中东线引水工程的通水，要必要对黄河“八七分水方案”进行适当调整，使其逐步趋于合理和完善。

3.各省区政府相继批复了取水许可总量控制指标细化方案

黄河水量分配方案是我国大江大河中首次制定的分水方案，作用明显，在很大程度上促进了黄河流域各省区的计划用水和节约用水。

国务院八七分水方案是省区总量，没有划分干流、主要支流，需要细化到干支流以及地市。黄河取水总量控制指标细化体系是精细调度的基础。因此，各省区政府在流域机构的协调下相继批复了取水许可总量控制指标细化方案。

取水许可总量控制指标细化方案的颁布实施，将有利于加强分级总量控制，在有效遏制引黄用水需求的快速增长之时，有利于避免区域水资源配置格局的失衡和协调省（区）内部用水矛盾；有利于水权转让；有利于流域与区域的统一管理；有利于黄河水资源的统一配置和调度管理。各省区取水许可总量控制指标细化方案的实施，将更易显现干支流、各省区内部各市、各省区间实际用水与方案的不协调性及不合理性，将有助于“八七分水方案”的调整与完善。

   

4. 国务院批复第二次水资源综合规划

2010年国务院批复全国水资源综合规划，到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿m3以内，到2030年，全国用水总量力争控制在7000亿m3以内；在该规划里涉及到黄河总水量由国务院八七批复的580亿m3减少到现在的535亿 m3，也就是说现状黄河来水量比国务院批复“八七分水方案”时减少了45亿m3，即处于逐步减少趋势，而流域各省区用水量却趋于增加，这其中尚未考虑流域生态环境用水量及其趋势。

各省区政府在流域机构的协调下相继批复了取水许可总量控制指标细化方案仍然是按八七分水指标进行的，以后如何协调或调整需要进一步的探讨和研究，使其适合流域和各支流水量的变化。

5.对八七分水中优化、完善与调整

结合国务院分水的背景与现状的黄河水量变化、流域各省区用水量增加以及荒漠治理和生态环境需水，在南水北调西线生效前和东中线2015年前通水后，有必要对八七分水中370亿m3做必要的完善与调整，进一步优化。

5.1青海省增加生态保护补偿水量

“三江源”地区号称“中华水塔”，是长江、黄河、澜沧江三大江河发源地,是我国最重要的水源涵养区和生态功能区，不但对维护西北地区的生态安全十分重要，也是遏制西部荒漠化向东侵袭的天然屏障，三江源生态保护区应当建立起一个长效生态补偿机制。青海省提供了黄河水量的一半以上，当年仅分配14.1 亿m3，建议给予生态环境用水2~3亿m3或更多。

5.2宁夏、内蒙古适当增加水量

八七分水方案已经考虑了黄河最大可能的供水量，特别指出：山西省因能源基地发展的需要，增加用水量50%以上；宁夏、当前农业用水较多（但有效利用率不高，今后主要应在节水中求发展）增加用水量10%左右；河北省、天津市今后一个时期需从黄河引水接济，分配用水量20亿m3。其它沿黄各省（区）一般增加用水量约30~40%。

宁夏、内蒙古属于少数民族地区也是国家发展侧重地区，其用水量早已超指标，并大幅度地实施了水权转换措施解决工农业、城市与农村用水矛盾，而当时并没有考虑生态环境治理用水量，为了持续发展和荒漠治理和生态环境保护，建议给予两自治区区各5亿m3，重点解决荒漠治理用水。

5.3河北、天津随着南水北调中东线的通水减少依赖黄河水量

八七分水方案中河北省、天津市今后一个时期需从黄河引水接济，分配用水量20亿m3。随着南水北调中东线的通水减少依赖黄河水量，建议核减河北天津的水量，以解决黄河自身生态环境治理和保护所需要增加水量。当然，随着“引黄入邯（邯郸）”2010年11月开始引黄河水，规划中河北省将来达到15亿m3。同时，北京有可能利用黄河水。

5.4山东省的用水指标水权置换方式

山东省也已超过了国务院分水指标，虽然有东线南水北调的补给，但由于山东省经济和工农业发展迅猛，用水仍依赖黄河水。建议山东省的用水需要增加指标可通过水权置换方式获取，以解决超指标用水问题，比如给予用水指标富余的陕西省、山西省初始水权不同方式的补偿机制。采用什么方式可以探索，如通过援建对口支援等方式，主要还是针对解决两省水资源利用存在问题，是否可以探索把省区内部采用水权转换解决工农业、城乡和区域用水矛盾问题，引用到流域各省区件，以解决流域内各省区存在用水指标余缺问题，或者采用递进收取水资源费，至少要对超指标用水部分加倍收取水资源费，从经济上给予制约。

5.5甘肃省用水

甘肃省也面临荒漠化治理需要更多水资源，特别是石羊河流域用水除了“引硫济金”，以及通过甘肃“景电”向民勤供水，将来黄河黑山峡河段开发如大柳树水利工程的建设“引黄济民”工程，将极大改善石羊河流域的生态。

5.6充分利用水资源使其发挥最大效益

在我国水资源短缺的情况下，需要进一步高效利用水资源，但是节约用水毕竟是有限度的，要认识到水资源年年更新的大背景，如何减少入海出境水量，是最根本的出路。

其实，水资源是天然可再生资源，每年都在不断更新。从年内角度看，我国大部分地区降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上，经对汛期和冬季降水统计，扣除雪山冰川融水外，中国水资源每年更新来源于海洋季风大气降水超过90%以上。根据中国水资源公报，我国每年超过2.2万亿m3河川径流水资源没有被利用入海或出境了，而这些水量主要集中在南方，特别是西南。

我国水资源开发利用程度20%，但流域之间差异很大。特别是南方河流水能资源丰富而开发利用程度低，华北地区接近100%，海河和淮河每年大约引黄河水100亿m3，而长江流域只有18%，潜力巨大。

作者通过对黄河流域预测2013年将结束自1986年以来较长时段的枯水少水年，有可能出现一个平水年较丰的时期，随着污水资源化的全面使用，结合跨流域调水以及“洪水资源化”，，2015年将是北方环境修复成为一个“拐点”。

5.7建议调整的水量首先用于生态环境建设

在我国大江大河中，我们母亲河黄河是生态环境最为脆弱、大面积环境恶化，急需治理的河流，黄河流域还是水资源时空分布差别极大、人均占有量和耕地占有量较少的河流，同时还是水资源利用千差万别的流域，怎样合理把有限的黄河水用好，在解决好流域自身发展需要同时，把流域生态环境治理好。

黄河流域西北宁夏、内蒙一带生态环境恶化，不但影响下游，而且对我国华北地区也带来不利影响，所以两自治区生态环境治理事关重大。

建议调整的水量首先用于生态环境建设，改造荒漠化地区如河套地区相邻的毛乌素沙漠、库布其、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠南缘。

把少量黄河水留到生态脆弱区改善生态环境，充分利用有限水量进行生态工程建设，再造“河套”和沙漠变绿洲将成为可能。 参考文献

[1]李东.浅析水资源开发利用率与水电开发率(j).中国水能及电气化，2010(5)：31~35

[2] 中国水资源公报[r].水利部，2008

[3] 李东.高坝大库是我国大江大河长治久安的工程性保障措施. 2010-11-20

[4] 李东.地下水利用与保护规划技术分析.水信息网2009.12.28

篇(2)

关键词 黄河三角洲；高效生态区；生态补偿

中图分类号 Q148; X321 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)02-0015-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.02.003

2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，目标是在黄河三角洲地区探索绿色、低碳、可持续的发展模式。在发展高效生态经济过程中，生态补偿制度将起着减震器的作用，既能调节人和自然之间的关系，又能协调不同功能区之间发展和保护的矛盾。因此，制定合理的可操作的黄河三角洲生态补偿制度，是保障黄河三角洲高效生态区可持续发展的基础。

黄河三角洲高效生态区生态补偿原则和利益相关方的责任和义务

长期以来，我国环境利益及其经济利益在受益者、保护者、破坏者和受害者之间的分配很不公平，除了法规、制度的缺失外，一个重要原因是生态补偿利益相关方各自的责任、义务模糊。黄河三角洲要有效实施生态补偿，就必须确立生态补偿的原则和责任主体。

1.1 生态补偿原则

根据我国生态环境问题的特征和黄河三角洲高效生态区建设高效生态经济的需要，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统功能整体优化、政府主导、全社会参与、保护者受益、受益者补偿等原则。

1.1.1 生态系统整体功能优化原则

生态系统功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益。如：水源涵养、土壤保持、生物多样性保护等。生态补偿最直接的目的是保护生态系统功能优化的生态系统，实现生态系统功能可持续提供的目标。黄河三角洲高效生态区，只有着眼于规划区内生态系统的整体协调，才能达到生态功能的优化，实现生态高效的目的。

1.1.2 政府主导、全社会参与的原则

生态系统是公共物品，受益者应包括区域内的所有居民、企业、社会团体和个人等。黄河三角洲高效生态区政府及相应管理机构有责任建立和实施生态补偿制度，同时，作为生态系统保护成果的受益人，企业、团体和个人也应积极参与。

1.1.3 生态保护者受益的原则

“谁保护、谁受益”这已是近些年来我国生态补偿探索中形成的共识，也应成为黄河三角洲高效生态区实施生态补偿的原则之一。由于保护者不能直接从生态保护中得到经济收益，必须给予相应的直接经济补偿，使生态保护不再是政府的强制和社会的公益事业，而成为投资和收益相对称的经济行为，把生态保护成果转化为经济效益，鼓励人们更好地保护生态环境。

1.1.4 受益者补偿的原则

即“谁受益，谁付费”。生态保护具有向社会提供生态服务的功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济的原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。黄河三角洲高效生态区生态补偿机制应建立起以政府引导、市场调控的机制。

1.2 生态补偿利益相关方的权利与责任

目前我国在实施生态补偿实践中，各级政府扮演着生态补偿的主体，生态补偿的客体――即利益相关方一般归纳为四类：生态保护贡献者、生态破坏的受损者、生态治理过程中的受害者和减少生态破坏者。目前有关生态补偿的核算方法主要有按生态系统服务的价值、按生态保护者的直接投入和机会成本、按生态破坏恢复或修复成本、按支付意愿和受偿意愿，以及基于生态足迹确定生态补偿标准等。

黄河三角洲高效生态区实施生态补偿，必须明确利益相关方各自的生态保护责任、范围、面积，将权利与责任统一起来，摸索出一套便于计算、便于评估、便于监督的公正透明的运行机制。在实践中，应在充分考虑生态系统的特征和地区特点的基础上,选取适宜、综合的方法,以便构建兼顾各利益相关方的补偿机制。如对流域水资源保护，除界定清楚是否属于跨界污染的前提下，应制定出区内流域生态补偿实施办法，对于黄河三角洲高效生态区19条河流，应一一区分上游、下游各自的权责，上游保护则下游受益，上游破坏下游受害。只有充分明确上游生态保护的职责和保护付出获得补偿的权益，才能达到生态保护的目的。对于划定的自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带等核心保护区，属于严格限制各类开发建设活动的区域，该区域内居民和企业的主要任务是稳定生态系统结构，维持生物多样性等生态服务功能，构筑生态安全屏障。因此需要根据保护活动的付出和禁止开发的损失给予补偿。对于石油、化工等重点开发的企业、单位，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，对造成的坏境污染和生态破坏，收取排污费和生态修复费。

黄河三角洲高效生态区生态补偿平台建设

黄河三角洲处在省界交汇处，生态补偿内容多样化，既有黄河流域的流域间生态补偿，也有老石油基地的矿产资源开发管理补偿，同时又是重要的生态湿地和生物多样性保护中心地带。随着山东蓝色经济的发展和生态补偿重要性的显现，该区域将发生越来越多的生态补偿交易，这必将涉及到跨界资金流动，需要建立统一的市场平台来规范和进行交易。

2.1 明确黄河三角洲高效生态区的功能细分

根据黄河三角洲的总体功能定位和资源环境容量，生态补偿平台建设需要统筹考虑生态保护、经济布局和人口分布情况，优化空间结构，规划出重点开发区、限制开发区和禁止开发区合理分布的总体框架。

2.1.1 重点开发区

就黄河三角洲而言，是指以陆域沿海防海大堤内的盐碱荒滩地为主的未利用地和国家及省级开发区、城镇建设用地等区域，这一区域是产业集聚、人口稠密的重要区域和进行工业化和城镇化的重点区域。

在产业布局中，要充分发挥区域内未利用的土地资源，集中力量发展生态产业和循环经济。依托东营、滨州、潍坊和莱州，重点发展临港产业区。东营临港产业区：位于东营市东北部和东部临海地区，主要为国有荒滩盐碱地。发挥高效生态经济区建设的龙头带动作用，重点发展精细化工、能源工业，大力发展高技术产业、生态旅游业和高效生态农业，打造全国重要的石油装备制造基地，建设区域物流中心和产品集散中心。 滨州临港产业区：位于滨州市无棣、沾化北部沿海地区。建成国家级循环经济示范区、环渤海地区物流中心和油盐化工、船舶制造、清洁能源、生物制药等产业聚集区。 潍坊北部临港产业区：位于潍坊市寒亭、寿光、昌邑的北部沿海地区。重点打造船舶发动机和汽车制造、科技兴贸创新和全国最大的海洋化工基地，建成国家级循环经济示范区。 莱州临港产业区：位于莱州北部沿海。积极发展现代物流，建成电力、冶金、精细化工、机械制造、滨海旅游、生物育种等产业聚集区。以四大临港产业为核心，以东营港为龙头，以经济技术开发区、特色工业园和高效生态农业示范区为节点，形成贯彻黄河三角洲发展的高效生态经济带，从而连接起环渤海南岸经济聚集区。

在城镇布局上，要积极落实国家关于小城镇发展的规划，在推动大城市建设的同时，要围绕大城市进行县市镇和重点镇的建设，构建黄河三角洲的功能齐全、城乡一体的城镇体系。对于东营和滨州这样有一定工业基础的城市，要提升综合实力、完善服务功能，发挥辐射带动的能力，打造适宜人居住的城市，同时要围绕大城市打造各具功能的小城镇，依托港口和大型企业、商品集散地的不同特色，大力发展具有高科技水平的第三产业，优化农村居民点，加快社会主义新农村的建设。

2.1.2 限制开发区

黄河三角洲的限制开发区包括沿海岸线的浅海滩涂、高效生态农业区以及黄河现行的备用入海流路。对限制开发区，要以综合开发利用滩涂资源为中心，以农副产品加工和休闲农业为支点，发展低能耗、可循环和少排放的生态农业。对于浅海滩涂，要根据其生态环境相对脆弱的特点，有针对性的发展养殖业，合理开发海水、滩海油田，大力发展风能等新型清洁能源，同时结合限制开发区的旅游资源和特色，发展旅游业，严禁发展重化工业。在高效生态农业区内，要打造潮土和盐化潮土相结合的粮棉区、沿海的生态渔业区、中部的生态畜牧区和绿色果蔬区。开发高效生态农业区要始终贯彻优质、高效的原则，考虑到农林渔牧业的空间布局，促进农产品的优势集中，提高农业的综合生产能力。严格保护耕地，加强农田水利工程设施建设，推进黄河三角洲荒碱地综合治理。对于黄河入海区域，要严格限制生产建设活动，在黄河备用流路区控制城镇建设和人口迁入居住，实行依法有序利用。

2.1.3 禁止开发区

禁止开发区就是黄河三角洲的生态环境的敏感区和脆弱区，主要包括自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带，在这个区域要严格限制各类开发建设活动，稳定生态系统结构，维持生物多样性的生态服务和生态屏障的作用。对于黄河三角洲湿地自然保护区这样的自然保护区，要结合主体功能区进行统一的规划，对保护区的地域范围要严格控制，实行环境保护制度，加大资金的投入制度，通过完善保护区的管理机制，引导人口能够有序的迁移，促使自然保护区的生态环境良性发展，努力达到污染物的零排放，重点发展生态旅游业，适度开发绿色食品产业。在水源地，对河流源头和水源涵养区要实行强制性的保护，加强水流域植被的修复和保护，禁止污染企业的设立，合理安排城镇建设和人口规模。黄河三角洲处于渤海湾内，区域海岸线范围广，要合理划分海岸线功能，保护海域资源，实施海洋集约型开发，保护好浅海护养，加强人工造林工作，发展生态旅游和健康养殖。

2.2 实施黄河三角洲生态补偿平台建设

黄河三角洲生态补偿平台应当由4部分组成，分别是生态补偿市场平台、生态补偿风险保障平台、生态补偿交易中介服务平台和生态补偿交易监管平台(见图1)。

2.2.1 建立集中生态补偿交易市场机制

生态补偿交易市场平台由政府主导建立，并出台相关的政策来激励生态补偿市场，比如对主动参加生态补偿的企业，从税收和财政上给予相关的倾斜，对于生态破坏比较严重又不能关停或者迁出的企业，实施强制分配生态补偿指标政策，促进其参与生态补偿交易平台。政府主要负责制定交易规则和监督管理，搭建交易平台，而相关生态补偿项目价格的制定、买卖等具体交易，则应当依靠市场本身去完成。生态补偿交易系统分为3个组成部分，首先是交易系统，该系统通过网上执行交易，其最大特征是价

格公开透明。其次是清算和结算系统。该系统处理所有交易活动，并把每天和每月的交易传递给会员。最后是注册系统。用于记录和确定会员减排量和交易的生态补偿金融工具。

2.2.2 建立生态补偿风险保障平台

建立黄河三角洲生态补偿平台，需建立以下四方面的生态补偿风险保障机制，一是建立生态补偿保险市场，开设自然灾害政策以及远期风险保险等保险品种。二是设立生态补偿期货商品，尤其是森林碳汇的期货交易，为生态补偿交易双方提供套期保值交易业务，减少碳汇价格风险损失。三是建立生态补偿提供者互助基金，以互助形式分散个别生态补偿提供者的土地价格风险和政策风险。四是建立证券化交易的生态补偿市场，让市场制度和规则清晰化、标准化、减少不确定性，提高生态补偿交易商品的流动性，最大限度节约交易成本，降低风险损失。

2.2.3 建立生态补偿交易中介服务平台

主要包括相关独立认证和监测(检测)机构、独立资产评估机构、独立审计机构、相关机构等。这些机构属于营利性的独立中介机构，依法独立从事业务活动，除依法接受行业协会或行业监管部门的业务监管外，其执业活动不受其他政府部门的干预。

2.2.4 建立生态补偿监管平台

包括三个方面：一是要从立法上确定并通过制定相应的法律法规规范黄河三角洲生态补偿交易。二是政府设立监管部门对相关交易所、中介机构以及交易主体进行业务监管。三是设立行业协会，以加强对行业的执业指导，并协助政府监管部门工作。

黄河三角洲生态补偿平台的四个系统不是各自独立，需要相互联系、相互支撑，参与交易的商业实体大部分应当是大公司或其他机构。当参与企业或机构达不到生态保护的目标，就必须从其生态建设或者生态修复项目中，购买生态补偿信用额度，“抵消”超额的生态破坏指标。而生态补偿受偿方由认证机构认证后进入生态补偿交易市场，通过中介组织评估后将生态补偿资金拨给这些实体或个人。可以通过吸纳政府、企业、中介组织、社会大众的力量增强生态补偿平台运行的实践性和高效性。

3 黄河三角洲高效生态区生态补偿运行机制设计

3.1 建立生态补偿的法制措施

所谓生态补偿法，有学者概括为：“生态补偿法是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以在对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用等活动中形成的人们之间的社会关系为调整对象，保障生态补偿机制顺利实施和运行的法律规范。”黄河三角洲作为山东蓝色经济的引领者，也是未来中国经济发展新的增长点。我们应当对黄河三角洲高效生态区的发展进行全面的规划，深刻落实科学发展观，以黄河三角洲的生态发展带动环渤海地区的全面、协调发展，更是要求我们加强法制环境建设，重视区域立法。

3.1.1 在国家层面上，应当加快制定《生态补偿法》

制定《生态补偿法》既是当前经济社会转型的要求，也是未来社会生产方式低碳化，生态补偿普遍化的要求。通过制定《生态补偿法》，对经济、社会、生态的发展进行统筹规划，用法律制度来维护和促进人民的生存权和发展权。因此，对《环境保护法》等一系列生态法规的修订，限制开发区和禁止开发区生态开发区生态环境保护和建设，建立专门的《生态补偿法》，管理自然资源的开发利用，生态环境的保护建设，生态环境投入与补偿的方针、政策，能够使生态补偿真正地落实到经济生活中。

3.1.2 加快区域法规制定进程

要制定《黄河三角洲高效生态区补偿协定》，首先要把一些基本的原则和制度用法律形式落实下来，明确黄河三角洲高效生态区区域发展的各个主体的权利和义务，做到有法可依。具体做法是首先明确有关区域地方政府作为补偿主体，主要包括黄河三角洲区域以及更大的环渤海经济区的省级政府以及黄河三角洲区域内的省级以下政府。其次界定补偿资金的来源，包括生态补偿基金的财政预拨款方式、支付周期、核算方式、区域生态补偿基金的保值，增值方式和捐赠资金的管理机制。第三是规定补偿金的支付方式和用途，包括生态效益的保值补偿和生态效益的机会成本补偿，真正使补偿资金能够依照法律程序落到实处，发挥真正的作用。第四是建立补偿资金的管理机制。这个管理机制涵盖生态补偿基金的征收、发放、使用和监督等。可以设立一个专门的机构来进行转移支付额度和方式的确定并划拨相应的资金。这个机构要有一定的行政职能，能够对转移支付的最终效果进行进一步的调查、追踪、反馈、监督和考评，能够使社会效益和经济效益达到统一，提高转移支付资金的使用效率。

3.2 完善生态补偿的财政政策

3.2.1 完善中央财政转移支付制度

中央财政应当增加用于黄河三角洲高效生态区限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补偿科目。目前在《政府预算收支科目》中，对生态环境保护支出的30多项项目中，具有显著生态补偿的项目如退耕还林沙漠化防治等只占支出项目的1/3，没有专设生态补偿的科目。黄河三角洲高效生态区作为国家设立的生态功能区和新的经济增长点，需要政府在财政转移支付上投入更多的资金，把保护生态环境而造成的财政减收作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。国家应当对有可能破坏黄河三角洲高效生态区生态环境的行为进行政策上的限制，增加对黄河三角洲生态保护地区环境治理和保护的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等政策支持。

3.2.2 提高横向财政转移制度的纵向化

黄河三角洲高效生态区区域包含着几个县市，建立地方政府间的横向财政转移支付制度尤为关键，实行开发地区对保护地区，受益地区对生态保护区的财政转移支付。通过建立财政转移的横向机制，使生态收益的优化开发区和重点开发区的政府直接向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付，以横向财政转移改变黄河三角洲地区间的既得利益格局，提高限制开发区和禁止开发区人民的生活水平，缩小各个地区之间的经济差距，防止过分追求经济利益而忽视生态利益的急功近利型的发展，实现各个区县的均衡发展、和谐发展。

3.2.3 建立“环境财政”制度

将环境财政纳入目前正在建立的公共财政体系框架中，强化政府的环境财政职能，加大财政转移支付中生态补偿的力度。应当在中央和山东省政府设立环境转移支付的专项资金，并且把资金列入到财政预算之中，形成多元化的融资体制。黄河三角洲高效生态区内的地方财政也要加大对生态补偿和生态环保的支持力度。为了扩大资金来源，可尝试建立生态环境补偿基金。资金的安排使用，应当向欠发达地区，尤其是为了生态环境保护丧失了发展机会的地区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域，加大对污染防治的新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。

3.2.4 拓宽社会环保资金筹措渠道

从全国来看，近年来环境保护投资占国内生产总值比重提高的主要原因是部分增发国债资金用于环境保护，今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决环境资金的缺口问题。针对黄河三角洲的发展前景，应当考虑增设新型的环保债券和彩票，从资本市场上筹集一定的环保资金，金融监管机构要出台优惠政策，鼓励环保型企业上市，争取在股票市场上形成黄河三角洲为主体的绿色环保板块。对私人企业从事绿色产业的投资，国家应当在政策方面提供优惠政策，金融机构应当开发出面向绿色产业的金融衍生品和新的贷款政策，要充分利用黄河三角洲沿海的有利条件，面向国外，加大金融开发政策，积极吸引国外资金直接投资到生态项目中。

3.3 黄河三角洲高效生态区的税收政策

3.3.1 推进资源税的改革

现行税种中，资源税对于生态环境保护和调节具有重要作用。黄河三角洲高效生态区作为一个以石油产业和相关化工产业为主的地区，其自然资源的开采利用，无论企业是否获利，都会对资源造成一定的破坏。应以开采量作为企业缴纳税款的依据，对不同等级的油田的开采实行不同的征收标准，普遍征收资源税，实现税收的调节作用。同时，要进一步扩大征收的范围，将水资源、森林资源、湿地资源等纳入到征收范围之中，突出资源税在调节不可再生资源中的作用。改变减免税的单一优惠政策，采取多种方式，发展循环经济和绿色经济。

3.3.2 征收生态税，建立生态环境补偿基金

选择黄河三角洲高效生态区作为征收生态税的试点地区，把“生态税”作为保证补偿金长期稳定的来源。尝试建立面向生态保护的专门税种――生态税，在内容上设置具有典型区域差异的税收体制，体现“分区指导”的思想。尤其对严重破坏生态环境的生产生活方式通过税收调节加以限制和控制，对木材制品、野生动植物制品适当提高税率。对环境友好、资源节约和有利于生态恢复的产品，可以考虑减少税收。在没有出台生态税之前，可以先设立生态附加税，通过将生态附加税附加在增值税、营业税和企业所得税上，逐步地实现从附加税过渡到生态税。

3.3.3 改革现行消费税制度

在众多税种中，消费税对于调节消费结构有着重要的作用。发挥消费税在环境保护方面的作用，利用税收的杠杆原理，将一些对环境危害较大的消费品纳入到征税范围中，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业的发展，倡导理性消费模式和生产模式，形成绿色节约的社会氛围。

3.4 推进生态补偿机制的保障措施建设

3.4.1构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系

生态补偿工作需要明晰职责，科学评估。建立生态环境评估体系，科学测度限制和禁止开发区生态环境价值，确定生态补偿标准。通过生态补偿资金的有效使用，把生态环境保护、当地经济社会发展和人民生活水平提高结合起来。

3.4.2 健全生态补偿指标考核体系

建立以补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿标准、补偿支付模式为内容的生态考核体系。要会同相关部门制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究制定资源减耗、环境损失的评估方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，充分显现生态补偿机制的经济性。

3.4.3 完善环境执法监督管理体

在黄河三角洲高效生态区要充分发挥监管部门的作用，采取有效措施，夯实环境监管基础，对各类排放污染物的违法行为，要加强执法监督，尤其是环保部门要依法对环境保护实施监督管理。对涉及黄河三角洲高效生态区的湿地和黄河水污染的重点地区、重点范围、重点查处的企业要重点监督，可派驻专员进驻到这些区域和企业中，进行重点督办。行政部门要审核执行排污申报登记与排污许可证制度，对排放超过排放总量控制指标的，限期治理。同时，要调动群众的积极性，建立公众参与机制，制定公众举报制度和公众听证制度。

3.4.4 加大科技支撑力度

黄河三角洲高效生态区是山东半岛蓝色经济的增长点，目前也正处在从单一的二元经济结构向多元化的高新产业过渡的阶段。要充分利用先进的科学技术，提高生态恢复和建设的创新能力，加强环保科技的基础研究，通过产学研相结合的方式，增强环保科技成果推广与转化机制，注重人才的作用，吸引人才、尊重人才，建立环境科技人才库，吸引海内外优秀的生态科技人才来为黄河三角洲高效生态区的生态发展做出贡献。

3.4.5 提高公众参与度

黄河三角洲高效生态区的生态补偿制度必须得到全社会的关心和支持。需要进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去，扩大生态补偿的社会影响。在人、财两缺的贫困地区，应当加强政府部门和社区组织的能力建设，包括决策者、规划者、管理者等等，通过典型示范和逐步推进来使生态补偿制度深入人心。

生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护体系、机制和建设资金筹措和使用等各个方面。我国总体上经济发展水平还比较低，黄河三角洲高效生态区的生态经济发展才刚刚起步，所以经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐。黄河三角洲高效生态区生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。建议将黄河三角洲高效生态区生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对黄河三角洲高效生态区的补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、资源开发和重大工程活动的生态影响评价，都需要跨学科综合研究，需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。

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Research of Policy of Environment Compensation of Yellow River Delta

ZHAO Jianjun HAO Dong DONG Jin

(Party School of Central Committee of C.P.C. Philosophy Department,Beijing 100091,China)

篇(3)

关键词:湿地恢复;生态系统;黄河湿地;河南新乡

AbstractThe Xinxiang wetland of Yellow River is one of the wetland areas with typical features in China，so it is significant to implement wetland ecological restoration in these areas. The Xinxiang wetland of Yellow River，whose wetland structure and function showed significant changes and wetland ecological environment are worsening because of many physical and human factors，which affects natural evolvement of wetland ecosystem and exertion of wetland function. According to these，the problems，restoration of the principles and objectives，the restoration of pivotal technologies around wetland in the Xinxiang of Yellow River were put forward.

Key wordswetland restoration;ecological system;the wetland of Yellow River;Xinxiang Henan

湿地被誉为“地球之肾”，是一种重要的自然资源，也是人类及许多野生动物、植物的重要生存环境之一，是地球表层系统中物质与能量交换最为活跃和复杂的生态系统，具有极其重要的作用。同时，湿地还是地球上最脆弱的生态系统之一，除自然原因外，人类对湿地资源的不合理利用都会造成湿地某些功能的改变或丧失，使湿地生物多样性降低、水质改变，严重威胁到人类自身的可持续发展[1-2]。目前，新乡市黄河湿地面积的减少、土壤盐碱沙化、生物多样性的降低已成为湿地退化的主要过程[3-4]。因此，保护现有湿地、恢复退化的湿地，已经成为发挥湿地生态效益、经济效益和社会效益的最重要途径。为防止这些过程的进一步恶化、湿地进一步退化，现将新乡黄河湿地恢复研究概况总结如下，以期为湿地恢复提供参考。

1湿地恢复的概念

所谓湿地恢复，是指通过生态技术或生态工程对退化或消失的湿地进行修复或重建，再现干扰前的结构和功能，以及相关的物理、化学和生物学特性，使其发挥应有的作用[5-6]。包括提高地下水位来养护沼泽;增强调蓄功能;迁移湿地水域中的富营养沉积物和有毒物质;提供野生生物栖息地等。目前的湿地恢复实践主要集中在沼泽、湖泊、河流及滩涂湿地的恢复等方面[7]。一般在许多情况下，湿地受扰前的状态是湿林地、沼泽、滩涂或开放水体等，湿地恢复为哪一种状态在很大程度上取决于湿地恢复管理者和计划者的选择。

在湿地恢复过程中，由于许多物种的栖息地需求和耐性不能被完全了解，因而恢复后的栖息地无法完全模拟原有特性[8]。因此，湿地恢复是一项复杂而又艰巨的工程，需要全面了解受扰前湿地的环境状况、特征生物以及生态系统功能和演替、发育特征，以更好地完成湿地的恢复和重建过程。

2存在的主要问题

2.1湿地范围逐渐萎缩

围河造田、建设用地、泥沙淤积，使区内湿地面积萎缩，削弱了湿地对洪水的调蓄和缓冲功能[9-10]。据调查，20世纪90年代新乡黄河湿地面积达2.478万hm2，估计目前该湿地面积不足1.5万hm2，由一个完整的通江河的大面积湿地被分割为几部分，面积明显缩小。

2.2野生动植物濒危，生物多样性降低

随着生态环境日趋恶化，生物群落受到严重影响，湿地内鸟类由156种减少至130多种，被国家列入重点保护鸟类由39种减少至29种;鱼类由7目10科32种减少到25种;组成本区湿地植物有多种，水域分布主要为眼子菜科、金鱼藻科、睡莲科和浮萍科植物;沼泽地分布则以香蒲科、禾本科和莎草科植物为多，这些植物也大量减少[11-15]。分析其原因主要是人类的过度开发建设、生境的破碎、环境污染和外来种入侵。

2.3水源干枯，沙荒盐碱面积扩大

湿地的需水量是湿地为维持自身存在和发展以及发挥其应有的功能而需要的量，可以分为生态需水量和环境需水量。生态需水量是维持自身存在、发展过程和保护生物多样性所需要的水量，环境需水量则侧重支持和保护自然生态系统生态过程及改善环境而需要的水量。由于新乡黄河湿地水源补给的季节性、不稳定性和地方对水资源的过度开发，导致湿地水源问题的可持续性受到严重威胁，进而影响生态系统的功能退化和丧失，最终导致沙荒盐碱地面积扩大[12-15]。

3湿地恢复的原则和目标

3.1湿地恢复的基本原则

3.1.1可行性原则。湿地恢复的可行性主要包括环境的可行性和技术的可操作性。现时的环境状况是自然界和人类社会长期发展的结果，其内部组成要素之间存在着相互依赖、相互作用的关系，尽管可以在湿地恢复过程中人为创造一些条件，但只能在退化湿地基础上加以引导，而不是强制管理，只有这样才能使恢复具有自然性和持续性[16]。不同的环境状况，花费的时间也就不同，甚至在恶劣的环境条件下恢复很难进行。新乡黄河湿地具有暧温带内陆平原湿地生态系统类型气候条件，春季一般降雨较少，通常偏干旱，多风沙;夏季炎热多雨，春末夏初植被自然恢复速度比较快。另一方面，一些湿地恢复的愿望是好的，设计也很合理，但操作非常困难，恢复实际上是不可行的。因此，全面评价可行性是湿地恢复成功的保障。

3.1.2区域性和优先性原则。为充分保护区域湿地的生物多样性及湿地功能，在制定恢复计划时应全面了解区域湿地的广泛信息。新乡黄河湿地是国家鸟类自然保护区，是鸟类等野生物高价值的保护区，是内陆平原湿地的典型代表，是鸟类迁徙的重要通道[17-18]。新乡黄河湿地恢复的目的是恢复湿地的动态平衡而阻止陆地化过程，但轻重缓急在恢复前必须明确。湿地中一些濒临灭绝的动植物种，它们的栖息地恢复就显得非常重要，即所谓优先性。

3.1.3最小风险和最大效益原则。由于生态系统的复杂性和某些环境要素的突变性，加之人们对生态过程及其内部运行机制认识的局限性，人们往往不可能对生态修复的后果以及最终生态演替方向进行准确把握。因此，退化的新乡黄河湿地生态系统恢复具有一定的风险性。这就要求对被修复的生态系统进行综合分析、论证，将风险降到最低程度;同时，还应尽力做到在最小风险、最小投资的情况下获得最大收益，在考虑生态效益的同时，还应考虑经济和社会效益，以实现三者的统一[19]。

3.1.4美学原则。湿地具有多种功能和价值，不但表现在生态环境功能和湿地产品的用途上，而且具有美学、旅游和科研价值。因此，在许多湿地恢复研究中，特别注重对美学的追求，如国内外许多国家对湿地公园的恢复。美学原则主要包括最大绿色原则和健康原则，体现在湿地的清洁性、独特性、愉悦性、可观赏性等许多方面[20]。

3.2湿地恢复的目标

3.2.1湿地生态恢复的要求。为了推动新乡黄河地区生态-社会-经济复合系统的有序、健康发展，有必要对区域湿地生态系统演化与修复的关系进行研究，探索湿地生态健康评价、预警机制，寻找适合当地社会经济协调发展的生态恢复对策与措施，并通过生态景观设计与规划，为湿地资源的合理利用、有效保护和管理提供科学依据[21]。新乡黄河湿地生态恢复的基本要求是:实现生态系统地表基底的稳定性、改善湿地的水环境质量、恢复植被和土壤、实现生物群落的恢复、恢复湿地的景观、实现区域社会和经济的可持续发展。

3.2.2湿地生态恢复的具体目标。恢复湿地的功能，特别是有助于小气候生态环境的调节和改善，例如有助于调控水资源供给，也是大气中二氧化碳重要的汇，湿地还带动了当地经济的发展，如渔业等;保留和恢复自然湿地，为特有的目标种或目标群落设置特定生存空间，例如新乡黄河湿地成为鸟类栖息的芦苇床，同时也大大恢复了生物多样性;恢复传统景观与土地利用方式，从湿地形成与发展来看，目前新乡黄河湿地特征是传统的土地利用方式形成的，例如夏秋收割湿地植物，有些湿地也被改造成了低湿度的草地、农田[22-23]。

4湿地恢复的关键技术

以湿地的构成和生态系统特征为依据，新乡黄河湿地的生态恢复可概括为湿地的生境恢复、湿地的生物恢复和湿地生态系统结构与功能恢复[24-25]。

4.1湿地生境恢复

4.1.1生物栖息地恢复。通过合理设计物种与生境间搭配关系、种的生态学特征和生境大小等，恢复和改善生物栖息环境[24]。利用新乡黄河湿地自然景观要素，如农田、芦苇地、沼泽、滩涂地等，营造鸟类理想的栖息地;沼泽湿地种植芦苇、苦草、莎草、微齿眼子菜等湿地植物，滩涂盐碱地种植白茅、沙蓬、猪毛菜、碱蓬等，为水禽和候鸟提供良好的生活环境;通过天然、招引和人工放养手段，经过一段时间抚育和自我繁衍平衡后，形成鱼类、两栖类、水禽等的自然栖息环境，构成较完善的湿地生态链，恢复湿地生态稳定性和自维持能力。

4.1.2土壤和基底恢复。新乡黄河湿地地表土壤为粉质黏土或粉土，一般为3～15 cm，在埋深50～70 cm处有1层厚8 cm左右的粉土、粉质黏土底板。黄河背河洼地土壤为褐色、灰黄色粉质黏土，土质结构一般较松软，局部夹黑色淤泥。黄河滩地地表土为粉砂、细砂[12]。由于围垦、废水排放，造成土壤污染和肥力下降。其恢复措施主要有:在土壤里加入修复剂，转化和驱除污染物;利用具有超积累功能的植物吸收一些重金属污染物;在土层缺乏的地方采取客土移植，增加土壤厚度和肥力。湿地基底恢复是通过工程措施，对湿地地形和地貌进行改造，维护基底稳定与湿地面积，包括基底改造、清淤等技术[26]。新乡黄河湿地为自然形成的黄河泥沙沉积，后经围垦造田，大部分湿地已经陆地化，很难完全恢复到以前的自然状况。基底恢复主要包括人工湿地建设、陆地生物本土化等。规划采取合理配置陆地、渠、沼泽、滩涂，形成以湿地为主的多元景观元素嵌套，各要素互相协调，最终实现生态平衡。

4.1.3水体恢复。新乡黄河湿地水体恢复包括水文条件恢复和水环境质量改善。湿地水文条件的恢复，原则上要利用黄河水资源，利用各种工程和管理措施引黄河水灌湿地，减少湿地排水，拦蓄洪水，改善池塘、洼地的水面景观，从而达到保护、恢复和重建湿地的目地。具体措施有:筑坝以抬高水位，修建堤坝材料用低渗透膜;堵塞排水沟以减少湿地横向排水，修建引水渠等。湿地水环境质量改善以生物措施为主，如在景观设计中有意识仿效自然，种植芦苇、香蒲等一些既有良好景观效果，又能有效净化水质的湿地植物，它们根系发达，能吸附水中悬浮物[27];也能对水体污染物质逐级吸收和降解。

4.2湿地生物恢复

4.2.1提高植被覆盖率。新乡黄河湿地植被恢复可采取物种选育、培植、引入和移植，以及种群动态调控、群落优化配置与组建等技术，使植被覆盖率达到60%以上。在工程实施中，可将水生、湿生植物的种子、鳞茎、根系、幼苗和成体作为湿地植被恢复的材料。植被恢复优先利用原有种子库，短期恢复可选择育苗。在没有表面水情况下，可撒播种子。滩涂盐碱地种植白茅、莎草、沙蓬、碱蓬等。湿地恢复初期，沉水植物因漂浮及水分浑浊存在生存和繁殖困难的问题，通常不被考虑使用，但在湿地恢复中、后期引入可有效维持底泥稳定。

4.2.2控制外来物种。新乡黄河湿地对外来物种实施防范性控制和实时控制。防范性控制是从源头上杜绝外来有害物种和病源虫源入侵，物种引进要经过严格的专家论证和病虫害检疫;实时控制是对已发现的外来物种，评价其环境效应和危害性，对有害外来物种采取生态控制为主、人工控制为辅的手段，最大程度降低其危害性[22，28]。湿地恢复建设尽量使用丰富的天然种质资源，若当地物种具有同种功能则不选外来种;同时，物种引入要实施严格的物种筛选与安全测试，建立数据库，为风险评估提供咨询，以确保湿地的生态安全。

4.3湿地结构与功能恢复

4.3.1生态系统恢复。农田、芦苇沼泽和河漫滩涂地是新乡黄河湿地典型的生态系统，也是水禽和鸟类的乐园，其规模结构和质量直接关系到整个湿地的生态功能[8，22]。但是，长期以来在自然和人为因素影响下，新乡黄河湿地芦苇沼泽和草本滩涂地规模不断减少，质量不断降低，严重影响了湿地生态功能和生物多样性。因此，恢复新乡黄河湿地生态系统是生态恢复不可缺少的内容。在新乡黄河湿地，沿农田、沼泽和滩涂地建设森林湿地、芦苇沼泽、草本盐碱地，有意识地仿效自然湿地类型。

4.3.2湿地景观恢复。根据新乡黄河湿地地理与生态环境状况，将景观恢复与园林建设相结合，在恢复湿地动物、植物、水体等自然景观的同时，创造必要的人工景观和多种生境，增强湿地景观的美学感受[6，20]。湿地景观恢复的主要方法有以下方面:一是采用芦苇、灌木、乔木等喜水湿地植物，分几个区域对现有岸边进行处理，用自然、柔和而有修复功能的土质护岸;二是植物绿化以多样性为原则，尽量使用乡土植物，适当选择落叶与常绿、阔叶和针叶树种相结合，构成丰富的景观效果;三是低洼部分恢复水域，采用较多曲折岸线，不仅在空间上形成开敞、线状等变化，而且布置了较多湾、岛，以达到增强景观的多样性和增加边缘生境的目的。

4.3.3生物多样性恢复。湿地生物多样性恢复办法有以下方面:一是采取珍稀动物放养、植物移植等手段，直接增加生物多样性[19，29];二是根据鸟类迁徙、繁衍等规律，通过生境保护和恢复手段，为鸟类提供适宜的生长、繁育环境;三是在湿地水域内进行鱼、黄鳝等放养，为生态系统的稳定提供支持。四是保护盐碱地及生态敏感区植被，以提高土壤肥力，恢复森林。

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篇(4)

关键词：三江源；生态环境；保护；建设

中图分类号：F124.5

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0021-04

三江源地区位于中国西部、青藏高原腹地，是黄河、长江、澜沧江的发源地，也是我国重要的淡水资源补给区和生态安全屏障。受人类活动和气候变化等影响，从20世纪70年代起，三江源地区草原沙化、冰川萎缩、水源涵养功能退化等问题日趋严重，生态安全问题日益突出。为加强三江源地区的生态环境保护和修复，我国政府投入巨资、先后启动了两期三江源生态保护建设工程。作为西部大开发的骨干工程和一项国家战略，三江源生态保护建设能否顺利推进，不仅对源区人民具有重要意义，更对维护三江流域乃至国家生态安全具有重要作用。本文将立足于公共经济学和区域可持续发展的角度，对三江源地区生态保护建设的战略意义、工程实施效果及其存在问题进行深入系统的分析，以期为建立三江源生态保护建设的长效机制提供参考与借鉴。

一、三江源生态保护建设的重要意义

目前，对于三江源生态保护建设的认识，往往局限于其生态环境功能，但实际上三江源生态保护建设是一项具有多重意义的国家战略。

首先，三江源生态保护建设是维护国家生态安全的重要举措。三江源地区是我国淡水资源的重要补给区，水资源蕴藏量超过2000亿立方米，长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%源自于此，有“中华水塔”之称。长江流域、黄河流域是中华民族的起源，是中国经济社会最发达的地区，三江流域（长江、黄河、澜沧江）省市总人口和GDP总量均占到了全国的90%以上。因此，三江源地区承载了极其重要的生命负荷和经济社会发展负荷，保护好三江源的生态环境对于三江流域乃至整个中国的生态安全和可持续发展都具有重要意义。

其次，三江源生态保护建设将为我国主体功能区规划的落实特别是限制开发区、禁止开发区的可持续发展提供可资借鉴的经验。根据我国主体功能区规划，国土空间被划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发区和禁止开发区一般是关系到国家或区域生态安全的生态屏障区和自然保护区。如何平衡好这些限制开发区、禁止开发区的保护与发展，是当前我国面临的重要难题。从公共经济学的角度，三江源等生态屏障地区为流域地区乃至国家提供的是非竞争性、非排他性的生态财富和生态服务，具有典型的公共产品特征，理应由公共财政（包括中央财政和下游各地区财政）来购买其生态财富和生态服务，共同维护好流域和国家的生态安全。因此，三江源地区的生态保护建设不仅对当地人民的生存发展具有重要意义，更对其他类似地区特别是我国西部广大的限制开发区和禁止制开发区的可持续发展具有先行探索意义。

第三，三江源生态保护建设将为探索不同利益主体之间的生态补偿提供参考和借鉴。如何进行广范围、跨区域、不同主体间的生态补偿，是一个极少有成功案例的世界性难题。三江源在生态保护建设过程中，同样面临如何确定其生态服务的受益者、受益范围、受益大小，以及如何通过生态补偿体现其生态价值的难题，其探索和实践将为我国和世界其他地区建立生态保护的长效投入机制提供有益参考。

最后，三江源生态保护建设是中国参与全球环境保护、强化国际话语权的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河发育的集中地，是亚洲国家的江河之源。三江源区独特的地形，阻截了西南气流携带的大量水汽，形成了充沛的降水，对大江大河起着源头补给和初始循环的作用。同时，三江源也是最重要的世界高原生物基因库，有9个植被型、50个群系、70多科、390属、1700多种植物，其中包括重点保护植物34种；有各类野生动物396种，其中国家级重点保护动物69种；对维护亚洲生态安全和世界生物多样性具有重要意义。在生态外交日益成为国际外交重要内容的今天，中国可以通过三江源生态环境保护，以水为纽带，加强与澜沧江下游、东南亚5国的生态合作与经贸文化交流，进一步巩固地缘政治。同时，树立负责任大国的形象，提升在国际生态环境领域的地位和话语权。

二、三江源生态保护建设工程实施效果评估

为确保三江源生态保护建设工程实现其预定目标、发挥其重要作用，需要对工程实施情况进行动态评估，发现问题，及时反馈，以期为工程的顺利推进提供参考。截止目前，我国先后启动了两期三江源生态保护建设工程。其中，一期工程于2005年启动，2013年完成。二期工程于2014年启动，保护面积和规划投资均扩大到一期工程的2倍以上（具体见表1），是一期工程的延续和深化。由于二期工程刚刚启动，本文将主要对一期工程的实施效果进行分析与评估。

三江源生态保护建设一期工程总投资75亿元，覆盖范围包括青海省玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州、18个自然保护区，总面积15.23万平方公里，主要内容包括生态保护、农牧民生产生活基础设施、支撑项目三大工程和退牧还草、鼠害防治、草地保护、退耕还林、水土流失治理等22个子项目。2005-2013年一期工程实施期间，三江源地区累计完成封山育林511万亩、退牧还草5671万亩、退耕还林近10万亩、湿地保护160万亩、黑土滩综合治理523万亩、地面及地下鼠害防治11781万亩和沙漠化防治66万亩，同时配套开展了生态移民、基础设施建设、新农村建设和小城镇建设等工作，取得了较为明显的生态保护成效。主要表现在以下几个方面：

1.水源涵养能力提升，流域供水能力加强。根据监测，一期工程的实施使得三江源地区的水资源总量增加了约85亿立方米，湖泊面积增加了760平方公里，湿地面积增加了104平方公里，草原生态系统水源涵养量增加了约29亿立方米，由2004年的169亿立方米提高到2012年的198亿立方米，长江、黄河、澜沧江的年出境水量比工程实施前的2004年增加了20%以上。同时，水体质量得到有效改善，长江、黄河、澜沧江源头干流水质连续8年达到Ⅱ类以上。上述数据说明，三江源生态保护建设工程使该地区水源涵养能力提升、水量增加、水质改善，对于保护地区生态环境和保障长江、黄河、澜沧江流域的水资源安全发挥了重要作用。

2.草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自2005年三江源生态保护建设工程实施以来，工程区域内的植被明显恢复，中等覆盖度草地面积呈现稳定态势，高覆盖度草地面积以每年2378平方公里的速度增加；黑土滩治理区的植被覆盖度由治理前的20%提高到80%以上，大面积沙化地区的植被覆盖度由治理前的不到15%提高到38%。工程区内的草原退化趋势得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特别是人工增雨工程对缓解荒漠化的作用尤为显著。

3.区域生态系统改善，生物多样性逐渐恢复。2005-2012年，三江源地区森林面积增加了150平方公里，工程区域内草原植被覆盖度提高了11.6个百分点，植物种群得到有效保护，各种野生动物种群明显增多。目前仅玛多县境内的藏羚羊数量就已达到4万只以上，比10年前增加了1.5万只；藏野驴达到3万多头，增加了0.2万头；岩羊达到0.7万只，增加了近0.5万只。区域生态系统有所改善，生物多样性正在逐渐恢复。

4.城乡基础设施改善，农牧民生产生活条件提升。加强基础设施建设、改善农牧民生产生活条件是三江源生态保护建设工程的重要组成部分。工程实施以来，三江源地区共完成生态移民5.6万人，建立了86个生态移民社区，改善了23个小城镇的基础设施条件，增加了5万亩灌溉饲草料基地，投入了3000万元生态移民创业扶持基金，解决了13万人的饮水安全问题，农牧民纯收入年均增长10%左右，吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难等民生问题都得到明显改善。

5.生态环保意识提高，生态文明理念增强。三江源生态保护工程实施以来，通过广泛的宣传、教育、培训和各种生态工程的建设实践，当地干部群众对加强三江源地区生态环境保护的认识有了明显提高，参与生态环境保护建设的自觉性和积极性明显增强，传统过度放牧的“掠夺性”生产方式也发生很大改变。

三、存在的问题及其原因探析

尽管三江源地区的生态保护和建设工程已经初见成效，工程区内的生态环境也得到较为明显的改善，但仍然存在着许多问题：

1.生态环境恶化趋势并未得到根本性遏制。一期工程实施以后，虽然工程区内的生态环境有所改善，但据监测，整个三江源地区的草地仍在以每年近8万亩的速度退化和沙化，水土流失情况和荒漠化趋势依然严峻。究其原因，一是生态恢复的艰巨性与资金投入的有限性矛盾使然。三江源地区的生态环境非常脆弱，历史欠账过多，生态恢复、保护与建设的成本高、任务重、难度大，需要长期、持续和稳定的资金投入。目前，尽管国家已经陆续投入大量资金，但总体上依然存在较大缺口，环境治理的速度跟不上生态退化的速度。二是生态建设的长期性与工程项目的短期性矛盾使然。生态环境的保护、恢复与建设是一个长期的、复杂的过程，但目前三江源地区的生态环境保护主要是以阶段性、项目式的工程建设为主，缺乏可持续的长效机制。如国家从1998年开始实施的退耕还林、退牧还草等政策纷纷到期，根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），还草补助期限仅为2年，而三江源地区的牧草生长周期很长，恢复原生草原植被大约需要15年甚至更长的时间。三是生态保护的整体性与具体建设的局部性矛盾使然。区域生态系统的保护建设要求整体性和协同性，但2005年启动的三江源生态保护与建设一期工程覆盖面积只占三江源地区的40%，尚有60%的地区未能开展协同建设。二期工程虽然涵盖了整个三江源地区，但生态保护建设资金多头管理、分散使用、政出多门现象比较普遍，生态保护建设尚未形成合力，给区域生态系统的整体保护、整体建设带来难度。四是特殊地理环境和全球气候变化的影响使然。如生态保护建设工程实施以来，工程区内的植被覆盖度明显提高，但由于高寒地区特殊的自然环境，那些对于水土保持更具意义的植被根系层却恢复缓慢；又如全球气候变暖使三江源地区的冰川融水增多、区域水量增加，但随着冰川消融速度加快、雪线持续退缩，从长远看，冰川对河流的补给可能经历先增后减的倒U型变化，使三江源地区未来的持续供水能力堪忧。

2.生态移民“留不住、难致富”的难题亟待解决。三江源生态保护工程实施以来，先后有5万多牧民实施了退牧搬迁，但其中相当一部分人面临着“留不住、难致富”的困境。其原因主要在于：一是生活补助低。围栏禁牧、退牧还草等措施的实施，使众多迁移牧民失去了放牧、养殖等基本生活来源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自给自足变为对外购买，生活成本大幅提高。而三江源生态保护建设一期工程对每户牧民仅给予每亩5.5斤饲料粮、折合现金约2.5元的补助，整体搬迁牧民每户每年补贴8000元、连续发放10年，补贴标准明显偏低，不足以弥补其发展成本和生活成本的损失。二是就业能力弱。三江源地区的生态移民大部分以畜牧业为生，文化素质低，劳动技能差，很多藏民讲不好汉语，很难找到正规稳定的工作和持续的经济收入来源。三是接续产业发展难。三江源地区海拔高、气候恶劣、地处偏远、交通不便，生产建设和产业发展的成本高，受生态保护的限制大，当地市场消费能力不足且又远离主要市场，接续产业和替代产业发展困难，移民就业渠道十分狭窄。很多牧民特别是老一代牧民在搬迁后找不到工作，只好靠国家发放的退牧还草补助勉强维持生计，部分生态移民的生活水平出现较为明显的下降。而且一旦退牧还草政策结束后，这些移民的长远生计将会面临更大困难。如果不能很好解决这个问题，未来这些移民可能存在回流的危险。

3.生态补偿机制尚需进一步完善。三江源地区生态保护所需资金巨大，必需建立完善的、多元化的生态补偿机制，才能从根本上形成三江源生态保护建设的长效投入机制，对三江源的生态环境进行可持续的保护和建设，真正维护好其生态安全。从目前来看，三江源地区的生态补偿机制仍然存在许多问题。一是补偿主体单一。作为中国最重要的生态安全屏障和水源涵养区之一，三江源地区的生态效益惠及范围广、涉及主体多，但目前其生态补偿资金主要来自于国家，体现其巨大生态价值的流域间、区域间、上下游之间的生态补偿机制尚未建立。二是补偿标准相对较低。2005-2013年，国家为三江源生态保护和建设工程累计投资75亿多元。但实际上，为保证长江、黄河的水质和流量，三江源地区每年仅禁伐和休牧就要损失数十亿元，生态补偿与三江源地区放弃发展的成本相差很大。三是缺乏持续稳定的利益补偿机制。退牧还草、退耕还林补偿等政策都是为了通过对生态移民进行经济补偿而进一步促进生态环境保护，但目前这些政策大多以工程、项目的方式组织实施，具有明确的时限，缺乏延续性，存在较大变数和风险。

4.专业化管理体系建设相对滞后。面对大规模的生态建设，三江源地区生态保护的专业化能力和管理体系建设明显滞后。一是组织机构不匹配。实施三江源生态保护建设工程以来，当地政府的主要职能由经济建设转为生态环境保护，但政府的机构设置和承担职能并没有进行相应的改变。三江源办公室等管理部门大多属于负责项目实施的临时性机构，生态环境保护缺乏有效的组织机构保障。二是专业化人才匮乏。生态环境保护是一项系统工程，需要大量的专业化人才，如生态监控、草场管护、水土涵养、沙化治理、动植物保护等，同时地区建设如社区管理、产业发展等也需要一支具有现念和专业素养的人才队伍。而三江源地区地处偏远、气候恶劣、条件艰苦，很难吸引和留住人才，各类专业化人才都严重匮乏。三是管理措施不到位。特别是对退牧、禁牧出来的草场管理出现真空，既无相应的管理机构和管护人员，又缺乏必要的管理措施，禁牧区草场管护问题日见凸显。

四、推进三江源生态保护建设的对策建议

三江源生态保护和建设二期工程的规划目标是：林草植被得到有效保护，生态恶化趋势得到有效遏制，生物多样性显著恢复，农牧民生产生活水平稳步提高，生态系统步入良性循环。根据上述目标，针对三江源地区生态环境保护当前存在的问题，本文提出以下对策建议：

1.创新生态保护模式，推动自然修复与人工修复相结合。从三江源地区以往的生态保护实践来看，退耕还林、退牧还草、封禁管护、围栏封育等措施对短期内减轻草场负荷、增加地面植被、遏制土壤沙化发挥了很大作用。但从长期来看，一味强调“退、封、禁、围”，单纯使用人工修复手段，既缺乏科学性，阻隔了动物迁徙途径、割裂了食物链条；又不尊重自然规律，忽视了牛羊群、野生动物适度啃食、排便对草地牧场所起到的非常重要的强化与养育作用，其结果往往适得其反。因而，在三江源生态保护和建设过程中，必须尊重自然规律，坚持采用人工手段与自然修复相结合，逐步减少人为干扰，促进并最终实现自然生态系统的自我修复和动态平衡。

2.建立生态移民的多元途径，让移民“稳得住、能致富”。在三江源地区，当地牧民通过千百年的游牧活动，已经成为草原生态系统的重要组成部分。三江源地区的生态恶化虽然是由于人类对自然资源的过度掠夺所引发，但如果因此而因噎废食，通过大规模生态移民和简单禁牧、制造无人区，就会从一个极端走向另一个极端。事实上，野生动物的采食量远大于家畜，如一头藏野驴的采食量大约相当于6只羊，如果缺少人类制约，野生动物无序增长，会对草原生态造成新一轮的破坏。因此，在生态移民的实践过程中，要根据不同地区的不同情况采取灵活多元的移民模式。在空间上，要根据保护区、核心区、缓冲区、实验区以及区域自然生态的不同情况，科学制定移民规划，引导牧民有序迁移，优化人口空间布局，合理确定畜牧数量，促进草畜平衡、人与自然平衡；在结构上，对于很难实现职业转换的老一代牧民，可以通过定畜定量、减牧补贴、聘用为生态保护监督员等措施，让他们在合理放牧的过程中主动参与到草原生态的保护中来。对于知识结构较新、职业转换相对容易的新一代牧民，可以通过加强职业培训和定向劳务输出等，引导他们走出去，向周边城镇乃至外省转移和集聚，实现非农化和异地城镇化；在措施上，可以一方面加强对迁移牧民的基础教育、职业教育、生产技能培训和就业指导等，提高他们自身的人力资本和就业创业能力；另一方面综合运用财政补贴、税费减免、创业扶持基金、产业引导基金、低息和贴息贷款等多种优惠手段，促进生态旅游、乡村旅游、特色文化产业、民族手工业、农牧产品加工、藏药藏香等产业的发展，积极拓宽生态移民的就业创业渠道，让牧民“移得出、稳得住、能致富”。

3.建立健全财政转移支付制度，形成生态补偿的长效机制。首先，要正确认识和充分体现三江源地区的生态环境价值，进一步加大中央财政转移支付的力度，提高一般性转移支付中的生态补偿比例，从实际出发，对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为财政转移支付的重要因素加以考虑，并尽可能减少或取消地方财政配套，使生态补偿资金发挥最大效益。其次，应借鉴国际类似地区的先进经验，探索建立流域上、中、下游地区之间的生态补偿机制，根据中、下游地区的用水分布、用水规模以及生态受益范围，征收不同标准的生态补偿基金，直接或通过第三方转移支付给三江源地区，用于加强生态涵养、保护和建设。第三，可探索建立多元化的转移支付方式，如人才支持、技术转移、设备转移、资产转移、教育培训转移等，促进三江源地区的生态建设和经济发展。最后，应根据三江源不同地区的生态贡献和生态保护建设需要，确定不同的资金分配和补偿标准，立足整体层面，形成具有针对性和可操作性的多层次生态补偿体系。

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【关键词】湿地保护 调查与建议

湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一，它不仅为人类的生产、生活提供多种资源，而且具有巨大的环境功能和效益，在蓄洪防旱、控制污染、调节气候、美化环境等方面有其它系统不可替代的作用，因此，湿地被誉为“地球之肾”，也被誉为“鸟的乐园”和“物种基因库”。通过调研，进一步了解了当前我市湿地保护工作的基本现状和面临的主要问题，对下一步做好我市湿地保护工作有了新的认识和思考。

一、菏泽市湿地资源现状

我市是山东省湿地资源最丰富的市之一，据2012年菏泽市第二次湿地资源调查，全市湿地面积79968.14公顷，占国土总面积的6.53%。其中河流湿地类面积66951.85公顷，占全市湿地面积的83.72%；湖泊湿地类面积11.41公顷，占全市湿地面积的0.01%；沼泽湿地类面积173公顷，占全市湿地面积的0.22%；人工湿地类面积12831.88公顷，占全市湿地面积的16.05%。由于我市湿地环境典型独特，滩涂广阔，生态系统复杂多样，成为众多野生动植物的生长栖息之地，尤其是珍稀濒危水鸟的重要越冬、繁殖、迁徙和停留地。据调查，全市共有鸟类200余种，分属17目、41科，其中国家一级保护动物3种，二级保护动物19种，省重点保护鸟类22种；兽类动物有19种，两栖类动物8种，爬行类动物10种。全市有湿地植物有69科227种，其中湿地野生植物有6种、湿地栽培植物有3种，分别列入《国家重点保护野生植物名录（第一批）》。

二、湿地保护与恢复项目建设情况

市委、市政府高度重视湿地资源保护工作，把湿地保护摆在生态菏泽建设的突出位置，提出强化生态功能区保护和生态修复，修复黄河故道，加快赵王河等湿地开发。近年来，我市大力推进湿地保护与恢复，加快湿地公园建设力度，对全市湿地资源实施抢救性保护。截至目前，全市已拥有湿地公园6处，其中国家级3处、省级3处，分别是东明黄河国家湿地公园、曹县黄河故道国家湿地公园、单县浮龙湖国家湿地公园、东明县庄子湖省级湿地公园、菏泽牡丹区万福河省级湿地公园和单县东舜河省级湿地公园。已经完成的湿地保护恢复项目1个，即单县黄河故道湿地保护与恢复示范项目；已获省发改委立项的湿地保护恢复项目1个，即单县黄河故道浮龙湖湿地恢复与综合治理工程。通过有效保护，湿地面积减少和功能退化的趋势得到有效遏制，湿地的生态、经济和社会效益得到了充分发挥。我市湿地保护事业呈现出不断加强的态势，不仅维护了重要湿地的生态功能，促进了全市的生态文明建设，而且也为经济社会的协调、可持续发展奠定了基础。

三、当前湿地保护工作存在的主要问题

通过多年的湿地保护和建设，我市湿地生态系统在一定范围得到了恢复，湿地的各项功能和生态、经济、社会三大效益在一定程度上得到了修复和提高，有效地保护了湿地境内的野生动植物和生物多样性，为生态菏泽建设做出了积极贡献。但是，由于人口剧增和经济快速发展的双重压力，我市湿地保护的形势仍不容乐观。主要表现在：

（1）掠夺性围垦造成湿地面积减少。随着城市化进程加快，开发建设用地需求增大，有的地方对湿地作为一种独特生态系统在社会经济发展所起的作用缺乏全面认识，只顾短期经济利益，进行围垦造地，导致湿地被侵占甚至转为建设用地。

（2）保护宣传教育有待加强。湿地保护管理是一项新兴事业，目前全社会还普遍缺乏湿地保护意识，对湿地的价值和重要性缺乏足够认识。虽然开展了环境保护和生物多样性保护等方面的宣传，但湿地保护和合理利用的宣传、教育工作仍滞后于经济发展和资源保护形势的要求，宣传教育工作的力度、深度和广度都不够。因此，宣传普及湿地知识，提高全民的湿地保护意识，仍是今后湿地保护管理工作的重要任务之一。

（3）缺乏湿地管理协调机制。湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多，是一项跨部门、跨行业的综合性工作。但由于许多历史原因，至今尚未形成良好的协调机制。长期以来，不同部门因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同，利益不同，各自为政，各行其事，矛盾突出，影响了湿地的科学、有效的管理。目前，我市尚未建立湿地保护管理与开发利用统一的协调组织与机构，难以形成联合行动、分工协作的保护管理机制。

（4）湿地不同程度地受到威胁。近年来，随着工农业的迅速发展，工业污水的大量排放，有许多湿地失去了应有的价值，湿地环境污染不仅使水质变坏，而且环境污染对湿地的威胁正随着经济的发展而迅速增大。污染湿地的因子主要包括大量工业废水、生活污水的排放，以及农药、化肥的面源污染等。由于大量使用化肥、农药、除草剂等化学产品，影响到河流的水体质量，给湿地资源带来了严重的污染。我市河流、坑塘普遍受：到氮、磷等营养物质的污染，水体已出现不同程度的富营养化。菏泽市赵王河公园、环城公园等因水质富营养化严重，导致蕨类水草及浮游生物泛滥成灾，严重影响了城市景观。

（5）保护和建设资金短缺。湿地保护是一项社会公益性事业，具有超前性、渐进性的特征，投入要有高瞻远瞩的战略眼光，既要有阶段性投资，又要有长期的渐进性投入，还要有大手笔的重点项目投资。近年来，虽然国家重视湿地保护的建设和发展，但由于我市属经济欠发达地区，地方投入湿地保护的基础设施经费和管理经费都很少，所以无法满足管理工作的需要，使得湿地保护和管理工作举步维坚，湿地的监管职能和监管能力下降，不能保证工作的正常开展，已批复的湿地恢复和湿地公园项目建设难以实施。湿地保护和开发的经费匮乏，已经成为制约湿地保护和利用的瓶颈。

四、加强湿地保护工作的建议

保护好湿地是生态菏泽建设的重要组成部分，必须立足于市情和湿地保护工作现状，以建设生态文明为目标，按照积极保护、科学恢复、合理利用、持续发展的原则，加大湿地建设力度，加快建立有效的湿地保护管理机制，全面促进我市湿地持续、健康发展。

（1）提高全社会的湿地保护意识。利用各种媒体，采取多种渠道，开展形式多样和喜闻乐见的宣传方式，如科普讲座、制作专题片、环保志愿者等活动，广泛宣传保护湿地的重要意义，进一步提高全民的湿地保护意识。从科学的角度、用科学的方法，让人们了解和认识湿地与人类的关系，特别要加大警示宣传的力度，使湿地保护成为各级领导和广大人民群众的自觉行为，形成全社会支持湿地保护事业的良好氛围。

（2）开展湿地保护恢复和湿地公园建设。科学编制湿地资源保护和建设利用规划，加快推进湿地恢复和重建工作。要依照我市湿地保护工作的总体布局，统盘考虑、突出重点、分步实施。对全市典型独特的湿地类型区和生态敏感区、脆弱区，要抢救性建立一批自然保护区或保护小区，扩大湿地保护面积，使其自然恢复其生态功能。对生态退化和损失严重的区域，建立保护小区或湿地公园，通过生态技术或生态工程措施对退化或消失的湿地进行修复和重建，恢复湿地受干扰前的结构和功能。要加大自然保护区和湿地公园的建设力度，推进黄河湿地自然保护区和黄河故道湿地自然保护区建设，科学划定重点生态功能区，合理确定受保护范围。

2月3日，山东省政府办公厅下发了《关于进一步加强湿地保护管理工作的意见》（菏政办字正〔2015〕14号），确定“省里自2015年起，将湿地资源动态变化考核纳入各级政府科学发展政绩考核范围。”根据全省湿地保护总体布局，我市共有23处湿地列入省级重点湿地保护工程，今后将采取抢救性保护、修复与治理、污染控制等人工适度干预措施进行重点保护。这23处湿地包括10处湿地保护工程、3处湿地恢复工程和10处人工湿地水质净化工程。10处湿地保护工程包括1处湿地自然保护区和9处湿地公园。1处湿地自然保护区即黄河湿地自然保护区；9处湿地公园包括：万福河省级湿地公园、鄄城雷泽湖湿地公园、东明黄河国家湿地公园、庄子湖省级湿地公园、单县黄河故道湿地自然保护区、浮龙湖国家湿地公园、东舜河省级湿地公园、曹县黄河故道国家湿地公园、定陶县菏曹运河湿地公园。10处人工湿地水质净化工程包括：牡丹区赵王河、安兴河、沙土镇生态湿地，定陶县新河湿地，单县东沟河湿地，成武县文亭湖北区，巨野县老洙水河湿地，郓城县宋金河湿地，东明县五里河湿地，曹县四季河湿地。

对已批准建设的6处国家和省级湿地公园，要按照建设规划进行实施。力争2020年以前，再新建一批省级或国家级湿地公园。同时，以湿地保护区和湿地公园为基础，建立湿地资源及其生态功能效益监测网络，健全完善由相关利益方共同参与的监控机制和功能评价体系，全面提升对全市湿地进行持续测定和调控的能力。

（3）加强湿地资源环境综合整治。加大重要湿地内的退耕还林、还草、还湿力度；加强生态公益林和水源涵养林建设管理，减轻河湖淤积；对部分淤积的河流、湖泊进行清淤；加强对保护区周围污染源的类型、数量、范围、排污途径、总量等数据调查，有计划地治理已受污染的河流、湖泊，对排污超标的单位予以处罚并限令整改，对严重污染环境的企业单位，坚决实行并、停、转、迁。应加大执法力度，加强对自然湿地的监管，坚决依法制止、打击各种破坏湿地的违法行为，确保湿地保护工作科学、健康、顺利开展，尽快扭转湿地面积不断减少和生态环境破坏的局面。

（4）多渠道筹措湿地保护资金。湿地保护是公益性事业，国家和省应加大对湿地保护的投入，各级政府要纳入国民经济发展计划，结合本地条件，出台湿地补偿和扶持政策，在经费上给予保障。同时，还要多方筹措湿地建设资金，拓宽融资渠道，争取合作项目，吸引社会力量参与湿地保护建设。要按照“谁保护、谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会各界和个人积极投资湿地保护。要将湿地生态旅游资源保护性开发引入股份制、合作制、民营制等多种形式的融资渠道；全面推动湿地保护和合理利用的社会化进程，争取社会各方共同参与。

（5）强化组织协调。林业部门是湿地保护的职能部门，但湿地保护管理还涉及发改、财政、水利、环保、城建、旅游等多个部门，需建立“综合协调、分部门实施”的管理体制，通过定期召开湿地保护协作会议，及时研究解决湿地建设和保护管理工作中出现的新情况、新问题。各级政府要做好组织协调，充分发挥各部门优势，形成齐抓共管的湿地保护互动机制。要建立湿地管理档案，对每一块湿地明确管理部门和单位，明确执法主体，同时建全完善考核奖惩机制，增强管理部门和单位责任感和积极性。

总之，通过加大湿地自然保护区、湿地公园建设和管理等措施，力争到2020年，使我市90%的重要湿地得到有效保护，基本形成自然湿地保护网络体系；通过对我市重要区域湿地的恢复示范工程，使这些湿地的自然湿地面积萎缩和功能退化的趋势得到有效遏制；同时，较大程度地提高我市湿地资源监测、管理、科研、宣教和合理利用能力。

参考文献：

[1]温亚利.城市湿地理论初探[M].中国林业出版社，2013.

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2017年4月17日上午9时许，河南省孟津县会盟镇黄河南岸。 2017年4月17日上午9时许，河南省孟津县会盟镇黄河南岸。一辆电力抢险车推举着几名工人在电线杆上拆除变

压器。

挖掘机巨大的铁铲一钩，岸边一间房屋轰然倒下。附近，一辆电力抢险车推举着几名工人在电线杆上拆除变压器。不远处，几辆警车警灯闪烁，十多名警察和多名政府官员正指挥对岸边房屋的拆除工作。

黄河波澜不惊，几艘大型采砂船静静停泊。一场涉及采砂企业的强拆正在岸边进行，这些采砂企业的船只、采砂设备及建筑物将被强行拆除。

拆除地位于黄河湿地自然保护区内，迫于中央环保督查的压力，政府开始整治保护区内的采砂企业。

但被强拆的采砂企业，早年却是由当地政府公开拍卖开采权引入，证照齐全，如今补偿未有定论，被一纸公文“夷为平地”，损失惨重。

实际上，从中央到地方，都有立法明令禁止在保护区内进行开采作业。企业一边“违法”生产，另一边则握有官方各种行政许可，这种合规但“违法”的矛盾状态存在多年。 黄河河道内拍卖采砂权

2011年8月16日和9月1日，豫西黄河河务局孟津黄河河务局（下称孟津河务局）连续两份“孟津黄河河道砂石开采权拍卖公告”，称受孟津县政府委托，欲出让孟津黄河河道的砂石开采权。

孟津县位于河南省中西部丘陵山区，是洛阳市的下辖县，孟津黄河河道系黄河中下游，探明的矿产资源主要包括建筑用砂岩和建筑用沙。

然而，被拍卖砂石开采权的矿区，地处黄河南岸河道与河漫滩结合处，正位于孟津黄河湿地自然保护区的范围内。以保护水禽及湿地生态环境为主的这块保护区，在2003年6月经国务院办公厅批准，与三门峡库区、洛阳吉利保护区合在一起晋升为国家级自然保护区。其位于孟津县北部，地处黄河中游，总面积1.5万公顷。

中国《自然保护区条例》明确规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。但是，法律、行政法规另有规定的除外。

国家既有明确法律规定，当地政府部门如何能拍卖湿地中的砂石开采权？

据一份2011年孟津河务局向孟津县政府的报告，政府之所以进行河道砂石开采权拍卖，主要因为孟津县黄河公路大桥以东采砂厂全面停采后出现了问题：一是该县建筑砂石呈紧缺局面，引起建材市场砂石价格骤涨;二是原有采砂企业不断上访，不利于社会和谐稳定;三是黄河北岸孟州区域内的采砂船越界采砂现象严重，“不仅造成我县砂石资源的流失，而且容易导致河道管理秩序紊乱”。

《财经》记者了解到，当时采砂业被全面停采，主因是采砂秩序混乱，给当地环境造成很大破坏，且砂石运输破坏道路、影响周边。比如，周边景点王铎故居距离黄河约3公里，经常有载满砂石的重型货车从该景区门前经过，并穿越市镇，将道路碾轧得坑坑洼洼，引起周围很多居民不满。

孟津黄河河道部分区域虽处于湿地自然保护区内，但其中砂石资源的私挖滥采现象一直不绝。此外，保护区内砂石开采权的拍卖也与政府部门的黄河防汛疏浚措施相关。

保障河道防洪安全是各级政府防汛主管部门的重要工作，而疏浚又与采砂行为关系紧密――水流过程变化必然造成泥沙沉积，因此适当开采河道砂石不仅不会对河流造成大的影响，还利于河道疏浚。所以，有组织地进行疏浚性采砂，疏通河床，理顺河势，是河道管理部门常用的管理措施。

由于疏浚往往和采砂相伴而生，所以政府一般会允许疏浚作业的企业进行一定的采砂及销售行为，前提是企业可以合法获得诸多采砂的行政许可，且严格受政府监管，限时限区作业。因为采砂行为一旦过度，则会适得其反，导致行洪能力降低、水土资源流失、生态环境破坏等问题。

拍卖公告后，吸引了来自河南洛阳的吕克俭等投资人。吕联络朋友、筹措资金，拍下“二广高速黄河公路大桥以东至花园镇控导工程29坝”之间的采砂权，并于当年12月20日以个人名义与孟津河务局签订《河道采砂（石）疏浚合作协议书》（下称《协议》）。

《协议》称，为加强对孟津黄河河道的整治，改善河段内砂石淤积现状，甲乙双方本着“采砂与疏浚互利双赢”的原则。《协议》约定，根据黄河防汛和黄河河道治理需求，依法监督乙方（中标人）服从黄河防汛统一指挥。如发现乙方采砂（石）行为影响黄河防汛、河道治理或防洪工程施工，可通知乙方无条件停采，且不负担乙方因停产所造成的任何损失。《协议》还特别明确，因地方政府、上级机P组织采砂整治或者重大项目规划、建设，需要乙方停止开采时，可通知乙方无条件停采，且不负担乙方因此造成的任何损失。 企业拿到诸多证照

获得采砂权后，中标人于2012年2月成立了洛阳大禹发展有限公司（下称大禹公司），进行该疏浚项目的运作。

工商资料显示，大禹公司注册资本300万元，两名自然人股东，大股东及法定代表人为焦林涛，营业期限自2012年2月27日至2032年2月26日。

《协议》详细规定了禁采区的范围，并约定孟津河务局依照采砂（石）许可办理程序为中标企业办理河道采砂（石）许可证，并批准不多于20艘的采砂船;一次性缴纳50万元的规范安全生产保证金外，中标企业还需按采砂实际数量缴费，第一年为每立方米2元，其后每年增长0.2元/每立方米。

除此以外，政府要求中标企业有效解决道路通行问题，即砂石运输车辆不得在原有公路上行驶，且不能扰民和对环境造成污染。因此，采砂企业投资几百万元，铺设了一条砂石运输专用路。

协议顺利签订，河南黄河湿地国家级自然保护区孟津管理局（下称孟津湿地局）当时的意见是，出于防汛需要，原则上同意在一定时间和区域内采挖，并提出禁采期。

该局曾于2012年1月11日发给大禹公司一份公函称，“根据有关法律、法规、县领导批示和县黄河南岸采砂整治工作联席会议精神，为了保证黄河防汛、疏浚河道需要，我们原则同意你厂按照防汛要求在规定的时间和区域内进行采挖。”但每年11月10日至次年3月底为禁采期，“作业必须在水上进行，不得进入陆地作业或堆放砂石”，“必须服从县黄河湿地管理局的监督，不论任何原因需要停产时，必须无条件停工、停产”。孟津湿地局还要求采砂企业设置爱鸟护鸟监督管理员。

吕克俭称，之后大禹公司顺利取得由黄河河务局颁发的采砂证。

2013年12月，《河南省湿地保护条例（草案）》向社会公开征求意见。其中规定，在湿地内禁止非法挖砂、取土、开矿，禁止擅自建造建筑物、构筑物，禁止占用湿地或者改变湿地用途。

2013年1月，孟津县政府称，为改善生态环境、规范矿产资源开发秩序，⒍广高速黄河公路大桥以东区域内的4家砂石企业也整合进入大禹公司，并签订补充协议，将合作期限从5年变更为8年，至2020年2月29日。

经孟津县政府向洛阳市国土资源局申请，于2013年12月2日由孟津县国土局向大禹公司颁发了天然石英砂矿建筑用砂的“采矿许可证”。2013年12月16日，大禹公司的“矿山地质环境保护与治理恢复方案评审意见表”经国土资源行政主管部门盖章同意。

该方案称，“预测采矿活动将引发崩塌灾害，对含水层影响程度较轻;对地形地貌景观的影响和破坏较严重，对土地资源的影响和破坏较轻。”该方案认为，预估11.82万元的矿山地质环境保护与治理恢复经费“基本合理”，“目标任务明确，工程部署和治理措施基本可行”。

有工商部门颁发的营业执照、国土部门的采矿许可证、与河务部门签订的协议书和采砂证及湿地管理部门的“原则同意”，大禹公司等“合法”砂石企业进入快速扩张期。

由于河南省地处内陆，没有造大船的经验，不少砂石厂投资人到湖南、浙江等地考察，招募造船的技术人员。

湖南人罗李称，他听到洛阳的朋友讲了孟津黄河的采砂项目，看到政府支持、各种手续完备，认为是个好的投资机会，便投巨资加入。“我们造的大船有100多吨，是根据黄河孟津段的水下地质、砂石材质等设计、现场制作的，均为非标设备，拆除后只能当废铁卖。”

这些船只通过船检所的检验，取得了海事部门颁发的“船舶所有权登记证书”和“船舶国籍证书”。

但产能扩张后，遭遇到2014年和2015年当地砂石销售价狂跌，加之每年近五个月的禁采期，砂石企业陷入亏损。

等到砂石价格回升，《河南省湿地保护条例》已经河南省人大常务委员会审议通过，自2015年10月1日起施行。其第25条明确规定，在湿地保护范围内禁止擅自采砂、取土、采矿。

2015年环保力度加大，企业的采砂行为被叫停很长时间。而这种状态在中央环境保护督察组到来后，对企业的采砂行为显得更加严峻。 环保重压整改，谁来承担后果

2016年7月，第一批中央环境保护督察工作启动，8个中央环境保护督察组进驻内蒙古、河南、云南等8个省（自治区），掀起又一轮环保风暴。其中，第五环保督察组对河南省进行环保督察。

2016年11月，中央第五环保督察组作出对河南省的环保督察总结报告。报告称，黄河湿地保护区洛阳等段违法采砂问题十分突出，河道管理部门未经保护区管理部门同意擅自为有关企业办理采砂手续。

按报告指出的问题，环保部进一步发出通报函。河南省相关地方政府开始设立整改目标――清除采砂，恢复原有地貌。

随即，孟津县政府组建孟津县环保督察黄河湿地采砂企业清理整改指挥部（下称整改指挥部），并建立日报和周报制度。对砂石企业，政府开出“自愿拆除”的条件――每条生产线补偿10万元，建筑物每平方米100元，采砂船每吨500元。

但采砂企业投资者认为，这些“拆除费用”相比之前的投资，是杯水车薪。大禹公司法定代表人焦林涛介绍，企业仅仅3条砂石破碎生产线的投资即3000余万元，20余条大型采挖船、运输船的投资达4000多万元。

焦林涛还说，经过几年努力，黄河该河段疏浚效果明显，黄河河段的水位下降4米左右。

截至目前，鲜有投资人领取补偿。

据孟津县黄河湿地采砂整治工作领导小组的一份会议纪要显示，政府曾研究大禹公司外迁选址的问题，但吕克俭等大禹公司的投资者现场考察后，发现那片地的村组已与其他人签订了承包协议。

2017年3月底，孟津县政府吊销了辖区内两家采砂企业的证照。将企业的砂石余料清运完毕，拆除全部12条生产线。对吨位过大、无法吊装的27条船只，永久断电并拆除了电机、挖斗等主要部件。

孟津河务局、孟津湿地局、孟津县国土资源局等五部门更联合下发《关于黄河湿地采砂整治工作的公告》，要求对在孟津县黄河湿地范围内采砂的船只、设备、建筑物进行自行拆解和拆除，超过今年4月15日未拆的，进行强拆。

4月17日，超期两天时，河中采砂船和岸上房屋无人自行拆除，于是多个部门开始进行强拆。

这一举动随即遭到众多投资人的抵制。一些采砂企业主说，“请我们来的是政府，没谈好赔偿强拆的还是政府。”

孟津黄河河段的复杂性还在于，虽然法律明确规定禁止在保护区内开采，但当时河道管理部门与投资人签订的是疏浚协议，而对于疏浚行为，法律中并无明确规定。例如，自然保护区内能否疏浚采砂？疏浚与采砂的尺度又该如何把握？这些问题难以回答。

“这其实反映出立法的漏洞，防洪疏浚和生态保护是有可能产生冲突的。” 北京林业大学法学系副教授、生态法研究中心副主任杨朝霞说，不过，即使是为了防洪疏浚的需要而进行砂石开采，也应尽量降低对湿地生态功能的影响，且有法律和行政法规作为依据。

2015年出台的《河南省湿地保护条例》第12条的规定较为合理，“防洪、抗旱、水系治理等涉及湿地的工程应当兼顾湿地生态功能，最大限度地减少采用影响湿地生态功能的工程措施”。

现实中，确实存在诸多“以疏浚之名，行采砂之实”的政府默许行为，由于尺度难以掌握，常造成一定的生态环境破坏，这种行为在法律上往往难以规制。

在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，既然家划定了自然保护区，则意味着保护区内的生态不能造成任何破坏，也包括疏浚行为。

一些投资人纠缠的焦点是：砂石厂建厂选址时，政府明知湿地，为何还要拍卖？证照齐全的企业被强拆，损失谁来承担？

整改指挥部指挥长之一、孟津县副县长刘文文曾回应，县政府并非不考虑可能造成的企业损失，事后，投资人可以推举代表与政府商谈。

关于进一步的说法，《财经》记者向孟津河务局和县政府提出采访要求，但未获答复;孟津湿地局工作人员也以“领导不在”为由未接受采访。

“政府一刀切地关停已合法取得采砂行政许可及其他行政许可的企业并且赔偿不明的做法，违反信赖利益保护原则，既侵害了采砂企业的合法权益，也损害了政府的公信力。”北京市才良律师事务所律师朱孝顶分析称，从程序而言，直接吊销企业各种营业证照以及责令自行拆除，属于行政处罚，应当作出行政处罚决定书，并告知被处罚人申请行政复议或提起行政诉讼的法定权利，应当在被处罚人于法定期限内既不履行自拆义务又不复议和诉讼的情况下，才能启动行政。

朱孝顶建议投资者可采取行政诉讼的方式维权。关于补偿安置，他建议参照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中工矿企业补偿安置的原则，对已合法取得行政许可的采砂企业，在条件允许的情况下，可以异地迁建，按照工矿企业原规模、原标准或者恢复原功能的原则给予补偿。

“保护黄河湿地生态，可以看作‘为了公共利益的需要’，孟津县政府相关部门可以作出撤回已生效的采砂等行政许可，但行政机关应当就其撤回行政许可而给公民、法人财产造成的损失给予补偿。”朱孝顶说。

篇(7)

1.1水利工程建设对河流生态环境的影响

水利工程设施使河流变得渠道化，改变了河流蜿蜒的形态，促进急流、浅滩相间格局的消失，同时，横断面中几何的规则化对深潭、浅滩的交错形式也发生影响，降低了生境的异质性、降低生物群落的多样性，最终导致淡水生态系统的退化。

1.2水利工程建设对陆生生态环境的影响

水利工程的施工所产生的最为明显的影响在于对陆生生态环境所产生的影响，这主要是受水利工程建设与运行过程的影响。首先，在建设的过程中对土地利用过程中的文化景观以及生态系统所产生的影响，在施工的过程中，除水利工程本身占用的土地外，施工所产生的乱堆弃渣，包括临时的设施不仅造成土地的浪费，还会对周围的植被造成破坏，导致水土流失，泥沙淤积的河流。然而，另一方面，在具体的施工过程中，工作人员的践踏等也会造成植被的破坏，甚至是农作物的破坏。另外，工程建设对地形、人文景观以及生态系统等也会产生不同程度的影响。

1.3工程建设对泥沙淤积的影响

水利水电工程的建设也会改变库区及下游河流泥沙输移和沉积模式，如：三门峡的项目，使黄河河下游不再是地上河不再淤高，设计本想拦截黄河泥沙于三门峡水库内，使黄河下游的水质变清，这种做法严重损害了渭河上游，并且设计建立底孔排沙系统。两年后的两次改建，河流下游的泥沙仍然大量淤积，这不仅使存储容量减少，并形成了“地上河”，常常引发洪水灾难。中国科学院、中国工程院院士，原水利部部长钱正英呼吁“三门峡水库停止蓄水不再发电”，由此可见，三门峡水库是一个深刻的教训。原来在河流中流动的水在水库里停滞后会发生变化。首先是对航运的影响,比如,过船闸需要时间,从而对上、下行航速会带来影响;水库水温有可能会升高,水质可能会变差,特别是水库的沟汊中容易发生水污染;水库蓄水后,随着水面的扩大,蒸发量的增加,水汽、水雾就会增多等等。

1.4工程建设对土壤环境的影响

例如，水库蓄水后，抬高水位，水库周围的地下水位水壅高，产生薄层积水，导致沼泽化；位于半干旱、干旱地区的水利工程，会造成地表的盐碱化等。水利水电工程建设对土壤环境的影响有利也有弊：（1）通过筑堤建库，疏通渠道等措施，来保护耕地被淹没的灾害；拦截径流、调控等措施补充土壤水分和提高了土壤的水热条件。（2）水利水电工程的建设也使下游平原的淤泥降低，土壤肥力下降。同时由于渗漏通道两侧的地下水位的抬高，造成了大面积的土壤盐碱化和沼泽。例如，阿斯旺大坝的建筑让泥沙淤积在水库里，汛期洪水肥沃的土地不再出现在两岸。三峡水库中下游地区的大面积低湖湿地面临的威胁，增加洪涝比例。

1.5对动植物、水生生物的影响

例如水利水电工程蓄水后水面广阔，水流速度减缓，乃至静止状态，引起藻类、水生植物的生长，但是其中蓝藻等植物的生长会出现水的富营养化。堤坝的建设将使鱼类，尤其影响到洄游性鱼类的正常生活习惯，居住环境遭到破坏，严重的话将造成灭绝。例如：长江独特的白甲鱼，中华鲅等的产量已经开始降低，近几年来尤其是白暨豚的种群数量急剧下降。水利水电工程的建设使天然河道呈现出渠道化和非连续的趋势，这已引起该地区的原始森林，草地和农田被淹没在水下，陆地动物被迫迁移。

2水利水电工程建设生态环境防护对策

2.1加强生态化建设

在进行水利水电工程施工之前，应当充分分析工程的经济效益与环境效益，实现经济效益同环境效益的有效协调，进行工程的经济效益、生态环境效益的共同评价，一改以往简单的经济技术评价指标。在水利工程的具体施工过程中，应当重视河流的上下游、左右岸的生物群等之间构成了完整的生态系统。因此，在以往的设计过程中，除了需要说明传统的水文、地质测量以外，也要加强补充一系列有关生态系统调查的要求，重点调查生物的群落历史与现状，明确认识生物群落同水利之间的互相依赖的生存关系。

2.2堤线布置及堤型选择河流形态的多样化

堤线布置与选型河堤形态多样化是生物多样性的一个先决条件之一，河流形态的规则化、同质化，在不同程度上会对生物的多样性产生影响。因此，根据相关规定，建议补充或强调以下几点：根据堤线布置的原则，应尽可能的保留天然形成的河流和湖泊，保留或恢复他们的曲折或编织分散状态，即保留或恢复湿地，河流弯曲，急流险滩。在确定堤防间距时，遵循宜宽则宽的原则，要处理好防洪和生态保护以及土地开发利用之间的矛盾，渠道与河漫滩不仅要能够满足设计洪水行洪的要求，而且还保持一定的浅滩宽度与植被的空间，为生物的生长提供了栖息地河流，发挥河流的自我净化功能。堤型的选择原则除满足工程渗透稳定和滑动稳定等安全条件外，还应结合生态保护或恢复技术要求，尽量采用当地材料和缓坡，为植被生长创造条件，保持河流的侧向联通性。

2.3岸坡防护

在治理河道的过程中，水陆交错岸坡的防护是影响生态系统的最大因素。水陆交错带生长于茂密的植物生长地，这里有动物的栖息地、动物的避难所等，同时也是陆生、水生动植物进行迁移的关键。因此，在设计岸坡防护工程过程应当重视人同自然生态的和谐，基于工程项目安全的前提，保障生态同景观护坡的多样性。

2.4工程管理

为最大限度地减少水利工程对生态环境所产生的影响与冲击，保证安防工程效果，延长生态工程的寿命，需加强工程前期的养护以及后期的管理，包括维修、评价等，不断积累数据、经验。在水利工程建设期间，应当学习并贯彻国家环保相关的政策法规，加强环保相关知识培训，积极开展各种有效的宣传与教育，认识水利工程对生态环境产生的影响，提高环保理念，自觉养成保护生态环境的习惯，使生态环保理念贯穿项目规划、施工以及运营的各个环节，并制定环保方案与救济措施。

3结语