土地空间规划精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇土地空间规划范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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关键词：多规合一；城市；空间规划；构建

构建“多规合一”空间规划体系就是要将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，在一本规划和一张蓝图上，得以统一和完整地体现。这一过程，实质上是按照各项规划的功能和定位，紧密衔接、重新梳理、优化区域空间布局的过程。目前，经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

一、“多规合一”空间规划体系简析

（一）“多规合一”的概念

“多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间平台上，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、期限不一致、缺乏衔接等问题。“多规合一”实质上指的是使现有各类规划的共同内容保持一致性而开展的技术协调，协调的重点是城乡用地发展，协调的核心是形成适度的规模、统一的边界和良好的秩序。通过规划对接和部门协商，促使涉及空间的规划内容基本一致，形成一张蓝图，从而释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标。与此同时，搭建信息平台、改进项目规划审批方式，以促进信息公开、行政效率提高。

（二）“多规合一”空间规划体系构建的重要性

我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网络状。在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，到了市级层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。地方政府对如何落实各类上位规划无所适从，为协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机。地方层面的空间规划冲突导致土地资源浪费、生态环境破坏、城市管理随意性大等问题。管控土地使用、上报上级部门审批的城市总体规划与土地利用总体规划，在基础数据、用地分类标准、城乡建设用地规模与布局存在较大差别，而经济社会发展规划又缺乏空间支撑，规划无法落地。“经规”的发展目标、“城规”的空间坐标与“土规”的规模指标“三标”不衔接，造成“有地没项目、有项目没地，有地有项目没规划”等现象，导致土地资源得不到有效利用。环境保护规划等专项规划与城市总体规划的规划目标存在偏差。

造成以上问题的主要原因就是空间规划体系的构建不合理。各类空间规划依据的国家编制办法、法律法规互相矛盾，城市各管理部门职责交叉、审批程序繁琐，地方与国家、省级部门事权不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成审批效率低下、治理能力不强。为此，从国家到地方层面均希望通过“多规合一”工作，协调好各部门规划，形成有共识的“一张蓝图”，破解空间规划冲突，通过“多规合一”而引发的审批制度改革，提高审批效率，提升城市治理能力；通过“多规合一”的机制创新，理顺管理体制，厘清国家、省级部门的事权划分，推进简政放权。

二、空间规划体系的构建

（一）理清三大关系

空间规划体系的构建首先要理清三大关系。一是政府和市场的关系，按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，空间规划应从包揽一切、无所不能、计划经济色彩浓厚的规划转变为在市场经济主导下、有限责任、重点放在公共资源管制和公共物品供给等市场机制失灵领域的规划；二是横向各部门间的关系，合理施行政府部门的重构和职能调整，并与现代化的管理手段相结合，最终实现各部门的事权不重叠、不缺位，规划管理综合能力提升；三是纵向各级政府间的关系，城市层面的上位规划应是宏观和战略性的，既要明确市县必须贯彻的“刚性内容”，确保守住基本资源底线，把握宏观发展方向，又要为城市留足发展的“空间弹性”，调动城市政府的发展积极性。

（二）找准目标定位

由于所处的发展阶段不同，当前建构空间规划体系的目标与城镇化后期国家和地区的目标有所不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务和动力源泉。但与以往不同的是，未来我国城镇发展应实行“量的增长”和“质的提升”并举，在明确生态环境底线的前提下，实现新型城镇化，即“五位一体”的、兼顾发展和保护、兼顾近期和长远的城镇化。生态文明是其中的重要目标，但不是唯一目标。这个阶段的空间规划体系，既不应延续过去以建设为主导、侵害自然与人文资源的扩张型模式，也不应简单照搬在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界，过早提出限制城镇发展的策略。

（三）树立多维思路

空间规划体系构建的技术思路绝不仅仅是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上以人的需求和城镇发展为核心建立“社会公平思维”和“经济竞争思维”，如果偏颇一方则会导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。更为重要的是，面对城镇这个复杂、开放的巨大系统，空间规划需要具有为城市政府树立长远目标并制定行动计划的“战略性思维”，从空间资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面突破，建立起合理的规划编制、实施、管理与监督机制。

三、结束语

总而言之，我国空间规划体系的构建工作任重而道远，地方层面的“多规合一”探索将提供丰富的实践经验，在空间规划体系构建中，要理清三大关系，找准目标定位，树立多位思路，积极探寻我国空间规划体系的改革之路，建立有效的规划、有限的管理、规范的秩序，从而实现城市治理的民主化、法制化。

参考文献：

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关键词：城乡空间结构规划；现状；举措

一、城乡空间结构规划的内涵

所谓城乡空间结构规划是指在城乡一定的空间范围之内，通过政府有关部门的政策导向和相关法律、法规、条例一定程度的制约，对城乡的多种资源进行科学、合理的配置，以达到促进城乡社会经济一体化的发展和城乡居民生活水平不断提升的目标，它是通过市场调配城乡资源与政府参与城乡资源调控有机结合的一种有效的可持续增长的方式。城乡空间结构规划的基本内容主要表现在以下三个层面：

1.城乡资源科学的、合理的配置。在世界经济一体化和经济全球化的影响下，我国市场经济的发展偏重于大、中城市的商业、金融业、服务业等现代行业，在这样的背景条件下，乡镇企业经济的发展得不到应有的重视，政府及相关职能部门没有从政策、规划等方面注重乡镇企业经济的发展，而是仅仅片面地依靠市场对城乡资源进行自发性的调节，这必然会导致优质的城乡资源流向经济发展基础好、基础设施配套佳的大、中城市，从而使乡镇企业经济发展所需资源严重不足，很大程度上阻碍乡镇经济的正常发展，进而在整体上影响我国城乡一体化的建设与发展，而由政府参与制定城乡空间结构规划方案，既可有效地避免单纯市场调节的盲目性、滞后性问题，又能提高城乡资源的利用率，为缩小城乡经济差距提供了有力的保障。

2.建立实现按照生产要素的贡献进行合理的利益分配机制。政府要建立完善、配套、科学的城乡空间规划体系，从而在一定的范围内达到实现利益合理分配的目标。城乡空间结构规划和城乡各项经济建设，都应以一定的利益分配作为前提和基础，市场经济建设、发展前期单纯依靠市场自发调节，必然导致利益分配经常出现不公的现象，这严重制约了乡镇经济发展的活力。科学的城乡空间规划方案，不仅应该充分考虑到影响城乡利益分配和城乡资源配置的各种因素，还应重点考虑到市场的千变万化和市场调节的自发性所带来的风险性。

3.政府要完成的宏观政策目标和有针对性、目的性的环境建设工程。在城乡经济一体化发展的进程中，因经验不足、认识不到位等原因，政府及相关部门片面注重经济效益而忽视了社会效益和生态效益，造成了对大气、水、林地、土壤的严重污染和破坏，影响了我国城乡经济的可持续发展。政府通过制定科学的城乡空间规划方案，有效地加强对城乡发展过程中的自发经济行为进行一定程度的干预，及时制止城乡经济建设中对环境的破坏行为，科学引导城乡建设实现经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

二、城乡空间结构规划的作用

党的十提出“五位一体”的五大建设，结合当前我国市场经济体制的不断完善，运用可持续发展的战略思想理念来进行城乡空间规划，对改善城乡发展中的不均衡，缩小城乡差别，解决市场运行过程中出现的不公正现象有着重要的作用。城乡空间规划对城乡经济社会发展的主导作用表现在：

1.从宏观和微观两方面看城乡空间规划不可或缺。科学的城乡空间规划是保证城乡建设项目顺利实施的前提，在设计城乡空间规划的过程中，首先要明确城乡发展的方向、目标和道路，这是保证城乡建设可持续发展的必由之路。城乡空间结构规划有宏观和微观两个层面，分别由为计划、组织、协调、控制四个步骤构成。从宏观方面看，城乡空间规划有城乡的性质、发展方向和在区域经济中的定位。具体包涵城市、村镇功能分区，人口数量分布，交通枢纽建设，城市防洪减灾工程和公共绿化地的多少和布局。从微观层面来看有建筑间距密度，道路建筑红线，日照标准、城市容积率，间距比等指标。

2.城乡空间规划是生态文明建设的必然要求。经济的发展，社会的进步，人们日常生活和工作中所需的基础设施、设备也日益改善。日益完善的设备设施给我们的工作、生活带来了便利，但同时也带来了一系列环境问题。由于部分人和一些企业，只注重自身企业的经济利益，而忽视了生态效益和社会效益，从而引起了大气和水资源的严重污染、城乡绿地面积减少，土地荒漠化日增，极端恶劣天气出现频率提高，严重地影响了人民正常的工作和生活。因此，在城乡空间规划中，我们应该将生态文明建设作为重中之重。

3.科学的城乡空间规划是社会经济效益提高的重要基础。在城乡空间规划中，要提高城乡土地利用率，为城乡的土地开发提供了稳定的、竞争有序的市场，大力促进城乡绿地、人行道和车道的合理划分，提高土地利用的社会效益。从市场运行方面来看，合理的城乡空间规划可以克服土地开发中的市场调节失灵的弊端，使得城市土地开发竞争的成本降低，提高市场经济效益。当前我国生产力总体水平与发达国家仍有较大差距，城乡发展一体化还有很多阻碍因素，如工农业发展不均衡，工农产品价格差别，城乡人口素质的差距，同时城镇化发展，导致大量农村人口涌入城市，给我国大、中城市发展的带来了一系列问题。因此，我们要用科学发展的视角、可持续发展的理念对城乡空间结构进行合理规划，保护耕地，合理用地，平衡工农业发展，有序推进城镇化建设进程。

三、城乡空间结构规划的现状

因政府对于市场经济下的城乡空间结构规划经验不足，导致规划不够科学和合理。具体表现为：

1.政府的行政管理职能不完善，政府城乡规划实施手段不明确。由于建国后相当长一段时期我国实行高度集中统一的行政管理体制和计划经济模式，系统的城乡空间结构规划管理理论进入我国较晚，因而政府与科学的城乡空间规划体系要求的较高行政管理能力和水平有一定距离，以致我国目前尚未形成科学、有效的城乡空间规划体系。城镇化的飞速发展，使乡镇经济成为国民经济的重要部分，但同时也使政府面临较重的行政管理压力，政府没有设立相应的监督机构和实施机，更没有行之有效的手段来加以实施。

2.我国城乡空间规划实施过程中没有健全的公众参与机制，公众主动参与意识不够。一是公众参与城乡空间规划的法律地位没有保障。目前，我国公众参与城乡空间规划的法律地位模糊，城乡空间规划中的划许可公众参与程度比较大，而规范执法因没有相关制度作保障公众参与程度比较低，规划评估起步较晚，公众参与的程度更低；二是公众参与城乡空间规划实施机制不完善。目前，我国城乡空间规划实施中公众参与的机制主要表现在规划中公众参与的主体、方式、过程等缺乏一定的内在联系，每个层次、每个阶段参与的主体，方式由规划单位或部门自行决定，这无法切实有效的保障公众的知情权、听证权、监督权；三是公众主动参与意识淡薄。我国公众主动参与城乡空间规划实施的目的比较狭隘，因而导致参与方式也存在较大的局限性，公众参与只有在政府组织下才能进行，政府在很大程度上决定了公众参与的方式，这在一定度上限制了公众充分行使参与权。

3.城乡空间规划缺乏前瞻性，导致生态环境严重破坏。评价一个城市、城镇是否宜居，主要看城市、城镇的布局是否科学、合理，是否保持了良好的、有益健康的生态环境，其规划是以人为本，其规划是否具备符合可持续发展的要求，但目前我国城乡空间规划缺乏前瞻性，引起城区中公共设施缺乏，道路拥挤，户外活到空间狭小，对生态环境造破坏严重，在很大程度上影响了城乡居民的生活质量。

四、科学的、合理的城乡空间结构规划举措

城乡空间结构规划对于城市的发展起着重要的作用，为此，我们应该高度重视城乡空间规划，采取以下措施进行城乡空间结构规划：

1.城乡空间结构规划要坚持以人为本。人民是城市、城镇大家庭中的主体，进行城乡空间结构规划要以人为核心和导向，理解和尊重人民的利益，切实从人民群众的需求出发，结合当地城乡空间规划建设的实际，制订行之有效的方案、政策，提高公众参与城乡空间规划建设实施的积极性、主动性，健全公众参与机制，促进人与人之间，城乡之间的和谐发展，不断满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。

2.转变以城市为主导的传统规划观念，以区域发展战略取代过去单纯的城市发展战略。一方面传统的城乡空间结构中，由于片面地重视城市经济发展，只重视城市的空间规划，农村的空间规划被忽略，造成城乡发展的不平衡性加剧。为了推进新型城镇化的健康发展，建设好社会主义新农村，必须更多地考虑广大农村区域的建设和发展，从而实现城市反哺农村，促进农村区域交通体系的逐步完善，大力整合城乡资源优势，合理规划城乡空间结构，实现城乡间的功能互补，提高区域经济水平的提高。另一方面，在城乡空间结构安排上，应站在有利于整个区域发展的高度上，打破城乡、大、中、小城市的等级结构规划的桎梏，实现资源利益的有效分配，应体现城镇区域聚居点的梯度性，营造城乡全面发展的良好环境。

3.强化城乡空间结构规划的严肃性，高度重视规划对环境和资源的保护。在城乡空间结构规划中，要逐步强化和完善相关的法律、法规，保证法律、法规对城乡空间结构规划在规划阶段和实施阶段的强制规范作用，提高规范的严肃性。工业化和城镇化导致环境问题日益加重，并在相当程度上影响了人们的健康，因此，在城乡空间结构规划中，政府及有关部门要特别关注保护生态环境，关、停、并、转有严重污染的企业，大力发展环保型、能源节约型企业，运用立法的形式加强对环境的保护，促进城乡资源科学、合理地利用。

4.城乡空间结构规划统筹区域经济社会发展，促进城乡建设要素的合理流动。在城乡空间结构规划中，要遵循和谐社会、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾，全面安排好城乡基础设施建设、城乡居民生活与、经济社会发展与城乡发展协同化，整合、优化城乡资源配置， 科学、合理布局城镇的建设，规划好公共基础设施建设，提高城乡各行业的服务水平 ，做到以城带乡，促进农村的建设，从而加快城镇化进程。优化城乡空间结构，促进城乡各项建设要素的合理调配，实现城乡建设要素的合理流动和平衡，实现城市对农村区域发展的有力支持。

参考文献：

[1]杨虹，秦丽媛，李哲莹.关于加强小城镇建设与环境保护的思考[J].科技资讯，2012（16）.

[2]邢磊.城市规划中的公众参与[J].城市建设理论研究，2012（05）.

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Abstract： For land features and the difficulties in the process of implementation of the planning at Yuhong district， under the background of urban and rural development， this paper analyzes the outstanding problems existing in the three plannings， and from the three aspects of spatial planning system， coordination framework， system of urban and rural work， puts forward the planning strategies.

关键词：城乡统筹；城市边缘区；三规合一；于洪

Key words： plan of urban and rural development；city fringe area；three-planning united；Yuhong

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0043-04

0 引言

“三规”普遍认为即国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，“三规合一”即将三者进行充分协调的工作。近年来，随着土地资源的日益短缺，“三规合一”工作在国家和地方层面均受到了热切关注。

于洪区位于沈阳市区边缘，是城市西北方向上的重要腹地，全域总面积约499平方公里，总人口约66.2万人，横跨城市主城区、新城发展区及农业区三大板块（见图1），现状土地利用复杂、“亦城亦乡”特征明显。2011年6月，于洪区获批“沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区”，对其城乡统筹工作提出了更高要求。然而，在具体工作的开展中，于洪区现行空间规划种类多、数量大，规划间关系不明、协调不够等问题突出，造成了规划实施部门“依据过多且彼此矛盾”或“无据可依”的局面，严重阻滞了于洪区的城乡统筹进程。为走出这一困境，于洪区政府提出开展 “三规合一”工作。

1 “三规”问题剖析

1.1 空间规划体系无序

于洪区现行各类空间规划共25个，其中法定规划11个，非法定规划14个，分属发展规划、城乡规划、土地规划三大系列，均发挥着空间资源配置的作用。从规划实践来看，三大规划系列在各自体系内部基本实现了纵向上的衔接，但在横向上受我国目前条块分割的行政体系的影响，规划彼此之间的关系尚未理顺或明晰，造成了于洪区空间规划体系处于混乱、无序的局面，无可避免的导致各规划间的矛盾冲突。

1.2 规划编制内容重叠且彼此矛盾

目前，于洪区的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、全域规划及各片区发展规划均已编制完成，虽然各规划的侧重点不同，但均涉及目标、规模、布局、性质、开发控制等规划内容，受各自主导思想及目的的影响，各规划间存在着“发展目标不统一”、“建设规模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表现为实施过程中的“规划打架”，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从。

1.3 同一空间多头管理且衔接不足

目前，于洪区的发改、规土、城建、水利、交通、市政、农林等职能部门均对全域的空间资源具有规划和决策权。在我国现行的行政体制下，于洪区政府内部各职能部门之间形成横向并列的结构模式，各部门具有相对独立的专属权和职能范围，行政级别大致相同，任何一个部门无法对其他部门产生直接的行政约束。受自身利益和事权争夺的影响，使得各部门负责的空间规划存在沟通不畅、实施分割等问题，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱。

2 “三规合一”规划对策

2.1 规划摸底，建立区级城乡空间规划体系

规划以25个现行空间规划的全面解读和比对为基础，建立以“于洪区全域规划”为统筹，横向并行设置引导性规划和约束性规划两大系列的城乡空间规划体系（见图2）。引导性规划系列为约束性规划系列在进行空间资源配置时提供指导和依据，在纵向上设置片区发展规划、重点地区城市设计两个层级；约束性规划系列作为指导地区发展建设的法定依据，在纵向上设置总体规划、分区规划及村庄规划、专项规划、控详规划四个层级。

通过对于洪区城乡空间规划体系的梳理，可以看出于洪区的规划编制存在明显的“重城轻乡”、“重发展轻保护”、“两头重中间轻”、“城乡总体规划缺位”等问题。本规划即为目前缺位的城乡总体规划，向上可承接全域层面的发展规划，向下可统领各片区的城乡规划，横向上要与于洪区的“土规”和“经规”相协调。

2.2 规划协调，构建“三规合一”城乡规划编制框架

规划从于洪区的切实需要入手，有的放矢，解决关键性问题，系统构建出“三规合一”城乡总体规划编制框架，横向维度确定了“统一目标、规模控制、用地协调、人口分布、控制线管控、空间管制”六大板块，纵向维度明确了各板块的核心内容和工作方法（见图3）。

2.2.1 统一目标

规划以于洪区的发展重点和各现行规划的发展目标为基础，建立目标体系并进行关联性论证，从“城乡统筹、产业发展、保护控制”三方面明确于洪区各规划需共同遵守的发展目标。城乡发展目标即建成统筹城乡发展示范区、现代化生态新城区；产业发展目标即打造沈阳装备制造配套产业基地、沈阳经济区现代商贸物流基地、国家级现代农业示范基地；保护控制目标即确保基本农田和耕地总量，控制建设用地边界，集约利用土地。

2.2.2 规模控制

“土规”根据土地资源现状、耕地保护及社会经济发展目标，遵循从总体到局部、自上而下的工作路线进行建设用地指标的逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标，带有很强的计划性和不可逾越性，其核心是以供给制约和引导需求。因此，规划结合于洪区发展的实际需要，采用“以供定需”的方式，按照“土规”确定的刚性指标，控制规划期末的建设用地总量。

2.2.3 用地协调

宏观层面，协调“经规”的调控、“城规”的建设、“土规”的保护要求，落实“城镇发展、农业生产、生态保护”三大功能区（见表1，图4）。中观层面，以宏观功能区为基础，进一步落实全域的重点建设区域，构建“主城、新城、新市镇、中心村（社区）”四级全域城镇村体系结构（见图5）。微观层面，以中观城镇村体系结构为基础建立协调原则、统一用地分类（见表2）、统一基础数据并运用GIS统计分析技术进行“差异化分析”（见表3、4、5，图6、7），最终确定规划期末于洪区的用地布局和“主城、新城、新市镇、保留村”的建设用地规模及增长边界（见图8）。

2.2.4 人口测算

在《沈阳市城市总体规划 （2011-2020年）》中，中心城区人均城市建设用地为99.3平方米/人。于洪区位于城市中心城区边缘，人均建设用地略大于平均值，按照105平方米/人测算，于洪区2020年规划可容纳人口为150万人。结合各片区的建设用地规模和承载力分析，进行人口分配。

2.2.5 控制线管控

以“三规合一”城乡用地规划为基础，综合远期预留、耕地占补平衡等因素，确定“建设区、产业区、协调区、复垦区、基本农田”五条控制线，并提出管控要求（见表6，图9）。

2.2.6 空间管制

根据各片区的经济社会发展情况和未来方向，兼顾发展与保护的双向要求，划分“调整优化区、核心提升区、重点拓展区、适度发展区、禁止开发区”五类管制区，并提出管制政策（见表7，图10）。

2.3 规划沟通，创新城乡规划工作制度

规划采用“联合组织”制度与“经济区”制度组合的创新模式（见图11），建立部门间的沟通与合作机制、实现规划与现状信息的实时对接、分类解决不同属性地区的规划协调问题。

全区层面：采用“联合组织”制度，成立区委书记统筹、多部门介入的“规划编制小组”，改变以往各职能部门简单的串联方式，建立并联的工作关系，实现信息的实时对接和重大事项的共同决策，以促进部门间的沟通合作。

经济区层面：以“于洪区全域规划”中的功能分区和各街道的行政辖区为基础，将全域划分为七大经济区。每个经济区下设1个“纽带”部门即规划协调办公室，下与街道对接、上与职能部门沟通，确保多方在统一的信息平台上探讨问题，并依自身属性因地制宜地提出解决方案。

3 保障措施

为确保规划工作的顺利进行和有效实施，规划从信息共享、政策配套、法制建设、工作机制四个方面提出保障措施。信息共享方面，整理基础资料与数据、现行规划、规划管理审批情况等相关信息，运用3S（GIS，RS，GPS）技术，建立数据库，搭建信息共享平台。政策配套方面，本规划编制完成之后，于洪区需制定统筹区域发展、年度实施计划、城乡用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治等相关配套政策。法制建设方面，在市级或区级层面出台相关法规、规章或实施办法，保障“三规合一”的法律地位；研究制定关于“三规合一”的技术标准，规范“三规合一”的工作程序和方法。工作机制方面，成立专管机构，加强对城乡统筹和“三规合一”工作的组织领导、管理协调、指导监督，区委、区政府应将推进城乡统筹和“三规合一”工作纳入到对各街道和相关部门的考核内容。

4 结语

于洪区位于沈阳市中心城区边缘，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。在《沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2020）》的编制过程中，贯穿始终的是强调城乡统筹发展，包括建立城乡空间规划体系、构建“三规合一”城乡总体规划编制框架、创新城乡规划工作制度，为其他地区提供了参考和借鉴。

参考文献：

[1]沈阳市规划设计研究院.沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2020）[R].2012.

[2]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012（5）.

[3]汪云.武汉市“两规”衔接的探索与思考[A].2010中国城市规划年会论文集[C].重庆出版社，2010.

[4]黄叶君.差异・融合――对“三规合一”的再思考[A].2011中国城市规划年会论文集[C].东南大学出版社，2011.

[5]谭都.资源紧约束条件下的新型城市化道路探索――广州“三规合一”规划研究[A].2013中国城市规划年会论文集[C].青岛出版社，2013.

[6]尹向东.“两规”协调的土地利用分类体系探讨[A].2009中国城市规划年会论文集[C].天津科学技术出版社，2009.

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关键词：多规合一；路径探析

中图分类号：TU981 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。

规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。

二、研究背景及研究区域情况

1.研究背景

党的十三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。

2.研究区域概况

（1）发展概况

南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）规划编制情况

①国民经济社会发展规划

国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。

②土地利用总体规划

土地利用总体规划是由南充市国土资源局主导的，在满足国家社会经济可持续发展的要求前提下，充分考虑本地的自然、经济、社会条件，从空间和时间2个维度对土地的开发、利用、治理、保护工作给予详细的规定和布署。

③城乡规划

城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。

三、规划间存在的问题

1.空间规划冲突

由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。

2.规划审批效率低下

第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。

3.各规划水平不高

多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。

4.法律依据和保障不同

在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

四、推进“多规合一”的途径

1.建立多规合一的问题解决机制

高度重视规划间存在的规划内容交叉、管制重叠、标准不一的问题，深入剖析问题来源，确定推进多规合一的工作重心。在现有规划的基础上，重新编制一个综合发展规划，统一规划目标、期限、规划技术标准等，内容包括宏观边界规模及功能、定性、指标管控等方面，将其作为各规划的“领头羊”，统筹制定土地利用、城市建设、综合交通、产业发展、生态环境等分项规划，进一步规范和引导各部门规划工作的有序展开，科学推进规划的编制和实施。

2.成立高规格领导小组实施“三线”管控

成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。改革多规合一规划体制，提高其级别和规格，强化其权威性。利用行政手段，促进多规合一的统一和有效实施。以政府为主导，组织相关部门成立专门的“多规合一”工作领导小组，以空间布局、生态红线划定、产业发展和布局、基础设施建设等方面为重点，有效推进多规间的有效衔接。根据国家和省《主体功能区规划》的要求，拟定落实主体功能区规划的相关配套政策和措施，以城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线“三线”为底线，优化生态、农业、城镇的空间布局。同时，制定并完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，营造良好的政策环境，确保多规合一工作的有序展开。

3.探索市县空间规划衔接协调机制

结合市县所处的宏观环境，综合考虑现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，明确“多规合一”的核心目标，判定相应的指标体系。探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制，提出完善市县空间规划的对策与建议，加快市县空间规划的高效实施。在遵循各类规划发展目标、法律法规的要求的前提下，合理确定规划间统一协调的规划中期年限和目标年限，促使各类规划的目标有效实施。

4.构建统一衔接的规划体系

结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。

5.建立高效的审批程序

在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。

参考文献：

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[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.

[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，04：601-613.

篇(5)

城市社会生态系统则是城市生态系统和社会的一种融合，它是随着人类社会发展逐渐建立起来的，包括城市生态系统中的各种自然网络和更为重要的社会、政治、经济及文化等关系的网络。城市社会生态系统是人类社会群体与生存环境的有机结合，是自然界和人类社会长期共同发展的产物，是自然生态系统进化的必然产物和最高形态，是一个开放的复杂巨系统。与任何生命系统一样，城市社会生态系统也具有其特有的系统结构与功能以及控制规律。社会生态的系统性质既存在于结构方面，也存在于功能方面，还存在于系统效益方面，这就是社会生态学的结构系统性、功能系统性和效益系统性。城市社会生态系统具有与其结构相适应的四种基本功能：社会生产功能、能量流动功能、物质循环功能和信息传递功能。

城市社会生态系统由社会要素和环境要素构成，其中，环境要素包括理化、生物及人文等各类因子，而社会要素则由各个阶层、各个类别的社会人组成。城市社会生态系统的功能主要通过自然力和社会力实现，自然力是自然界的各种能量，而社会力由经济杠杆、社会杠杆和文化杠杆三种作用力构成。城市社会生态系统的控制规律可归纳为三大原则：竞争、共生和自生。竞争原则强调对有效资源及可利用生态位的高效合理利用；共生原则强调人与自然的协调发展，以及不同种类间生物个体与整体间的公平与共生，以维持系统稳定；自生原则是城市社会生态系统应付环境变化的一种自我调节能力，通过循环与行为维护系统在结构和功能方面的稳定。

如果把人类看成城市这一复杂巨系统中的一个组成因子，那么人类因子无疑是城市这一复杂巨系统中最为活跃的因子。人类具有社会属性和自然属性双重属性，这也是人类区别于其他生物的重要特征。所谓自然属性，是指人与自然界发生的物质交换、循环时所产生的关系总和，即生态关系，是人存在的基础，是城市生态系统的一部分。所谓社会属性，是指在实践活动中人与人之间发生的各种关系总和，即社会关系。人的自然属性对城市的影响随着时间的推移已逐渐减弱，而人的社会属性却越来越多的在人的各项活动中体现，人类也正是作为社会人在城市中扮演主角。人类与其所存在的自然环境和社会环境长期相互作用、相互影响。

人类通过自身的各种行为作用于其所处的自然环境和社会环境，当人类改造自然的水平超越了人类认识自然的水平时，便会破坏人与自然协调的生态关系，产生人为灾害，造成各种生态危机，从而阻碍人类社会的进一步发展；而当人类认识自然的水平超过人类改造自然的水平时，人与自然的生态关系相互协调，保证了城市生态系统的良性运作，从而促进人类社会的发展。相对应的，自然界对人类呈现的亦是双面性：自然界为人类的生存及发展提供时空资源和物质资源，当这些资源得到合理分配和协调利用时，自然界促进人类及社会的发展；若自然界发生自然灾害时，则阻碍人类及社会的发展。

由于种种原因造成的分配不合理，导致人类对自然资源占有量产生极大的差距，这种差距若长期得不到调整，会进一步拉大人类对社会资源和自然资源占有量的差距，从而产生极大的社会和生态矛盾，矛盾的不断激化就会产生社会危机和生态危机。在现代社会的分配机制未得到完善之前，随着经济的发展，人们对资源的占有量的差距会越来越大，从而导致人们的收入差距进一步扩大，便会产生一系列影响人类社会正常发展的阻碍因素。在国家之间，发达国家通过各种手段掠夺欠发达国家的社会资源和自然资源，拉大了贫富国家之间的差距，增加了民族矛盾，激化了地区冲突。不发达国家常以牺牲生态环境为代价换取经济效益，从而陷入了“生态经济”的恶性循环中，导致了生态危机和社会危机的全面爆发。两种危机都会阻碍人类及社会的发展，应该全面地研究社会生态系统，综合采用政治手段、经济手段和可持续发展手段，科学地解决生态危机和社会危机。

解决生态危机应从人类社会的总体高度来考虑问题。许多社会生态学家认为生态危机的实质是社会哲学和政治哲学问题，其本质根源是社会生活模式的弊端。为了消除当今世界的生态危机，根据不同的理论提出了不同的办法：计划生育、有限生产及建构生态文化等。然而，这些办法都具有一定的局限性。笔者认为，应根据社会生态系统的特性和演替动力，遵照自然法则和社会发展规律，利用科学技术，合理分配资源，积极协调社会关系和生态关系，实现生物圈的稳定和繁荣；强调社会生态系统的物质、能量、信息的高度综合和合理竞争，共生与自生能力的有效结合，生产、消费与还原功能的协调，社会、经济、环境的耦合，时、空、量、构、序的统筹，最终实现社会关系和生态关系的和谐发展，从而从根本上解决生态危机。解决社会危机也应从根本问题入手，合理分配资源，实行公平竞争，实现共同发展。注重社会关系协调，根据人类社会发展的规律及时地调整人类社会内部的各种关系，合理分配资源，减小人与人之间、地域与地域之间资源占有量的差距，推动公平竞争，促进共同发展。同时，注重软环境的构建，强调文化的地域性、生态的社会性及设计的人文性等。

社会生态学

1社会生态学的产生背景、研究对象与研究方向。大部分生态类学科研究的重点仍属自然学科的内容，但采用自然学科的理论来解决社会问题显然并不合适，所以有必要从社会的角度去审视生态问题，由此产生了社会生态学。

社会生态学研究的是作为社会主体的人类与周围环境及各种事物之间的关系，是从社会角度对生态问题进行考察的生态学理论，是研究人类社会和自然环境相互作用的学科，即人类社会的生态科学。当前社会生态学主要有三个研究方向：①社会学方向，即从社会学的角度研究社会文化与生态环境的关系，着重研究土地利用、土地利用模式变化和空间组合；②行为科学方向，即从社会生物学的角度研究生物的社会行为；③人类生态学研究方向，即从人与自然的关系角度研究社会与自然界的相互作用。社会生态学包含社会向度和生态学向度两个向度：所谓社会向度，是指分析生态问题和寻求构建理性生态社会的社会视角；所谓生态学向度，是指运用生态学的观点、思维方式和价值观，启示和指导人们重建人类与自然的关系。

社会生态学的认识主体是与生态系统共存的社会人，认识客体即社会生态系统。社会生态学将人类社会系统、社会经济系统和自然生态系统有机结合起来，并进行整体性和交叉性的综合研究。

2社会生态学的研究目的。“人和社会因素在社会—自然系统中起着积极的主导作用，自然与社会间的相互关系如何，取决于人所选择的自然资源利用战略”[3]。在前苏联社会生态学家马尔科夫看来，社会生态学的目标从对自然过程的简单描述逐步过渡到对这一过程的控制，即通过对环境的管理促进生物圈转化为智力圈。“人类并不是大自然的主人，而是大自然的一部分”[4]。我国的社会生态学者丁鸿富等人运用系统论的观点探讨社会生态问题，并对其概念和演化机制做出阐述：生物之间互为环境。对于人类来说，地球上所有生物组成的生物圈是人类的生物环境。人类本身在生物环境中栖息繁衍，是生物圈的一个组成部分。社会生态学的研究目的是为了减少和消灭人类已经或可能发生的、对人类自身赖以生存与发展的人类社会生态系统的种种不利甚至有害的行为，从而逐步自觉地建立和维护有利于人类生存与发展的生态平衡。

3社会生态学的基本观点。城市社会生态系统具有社会效益、生态效益和经济效益，根据系统的整体性和动态性原理，城市社会生态系统的整体性效益大于它的社会效益、生态效益和经济效益三部分的总和，城市社会生态系统优化的核心是整体最优，即在实现系统整体与长远最优的前提下，兼顾各个局部与眼前的效益。

首先，社会生态学呼吁道德再生。社会生态学认为，无论是人口、科技和文化，还是经济、生产和消费，都是社会本身的构成要素，它们的发展和运行都受到社会存在本身的观念影响和制约。只有从社会生态学的角度，深刻认识人类社会本身，破除社会的压迫制度，人类才能从根本上消除生态危机和社会危机。

其次，社会生态学呼吁沿着生态路线重建社会，形成“生态社会”。社会生态学认为，人类是具有独特社会意识的大自然的组成部分，生态危机是人类作用的结果，这个结果对人类自身亦有损害。如果在生态学原则基础上沿着生态路线重建社会，将改善人类与自然的关系，促进人与自然和谐发展，实现城市生态系统整体最优效益。

社会生态学注重人和环境的关系，把社会和自然看作是在统一的完整系统中不可分割的部分，追求实现人类社会与自然世界的本质统一，也即人与人关系的辩证统一和人与自然关系的辩证统一。“生态社会发展的内在目的就是使自然世界的存在不再外在于社会，使生态的社会存在与发展不再是单纯地追求人自身利益的实现，还必定要维护人与自然关系的和谐以及人与自然关系的进化”[5]。

空间规划

1空间、规划及空间规划的基本概念。在城市规划和空间规划的理论与实践中，空间一般被理解为“生存空间”，即物理空间和人类使用功能的合成，包含物质空间和非物质空间。规划是从长远和全面的角度制定发展目标，并对现有资源进行优化配置，从而实现预期目标的方法和手段。其主要内容包括土地使用的配置、城市空间的组合、交通运输网络的架构和城市政策的设计与实施。空间规划是“主要由公共部门使用的、影响未来活动空间分布的方法，其目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标”[6]。空间规划包括了每个层面和各个空间相关的专业区域的公共手段。由此可见，空间规划的实质是人类改造自然和社会环境的一种手段，通过对各种空间发展引导和控制来影响资源的配置，实现人类对其所在环境的作用与影响。

2空间规划的手段。空间规划可以被理解为一种解决问题的技术手段，尽管没有一个全面、综合的理论可以概括，但规划工作者却有着非常广泛的专业方法：传统的概念设计、专业规划，以及新兴的基于项目的规划、相关人参与性规划及各类合作性规划等。

社会生态系统的空间规划思考

传统意义上的空间规划仅仅对城市的用地布局、景观环境及城市空间进行设计和改造，在提出建设生态社会的发展目标后，空间规划也融入了一些生态学和景观生态学的要素，注重对城市生态系统的保护。在构建和谐社会的发展纲要指导下，空间规划应汲取社会生态学的内容，关注人类社会及其所处环境，包括自然环境和社会环境的相互关系与作用，从社会角度考察城市的生态问题，并用研究城市生态系统的方法来解决城市社会问题，建立人类自身以及人类与环境之间和谐发展的稳定生态格局。

1全面发展—深化理解空间规划的概念。很长时间内我国一直没有以“城市空间规划”命名的规划类型，而城市规划工作的核心内容和重要目标之一就是城市的空间布局，以致于很多规划工作者认为把城市规划的成果落实到城市空间中就是城市的空间规划。长期以来，人们对空间规划概念的理解存在一定的局限性。

空间形态的表达是大多数物质规划与设计的终极指向，所有的意念与价值都由它来承载，因而要求所有的规划设计体现出精确和肯定的空间特征。传统意义上的空间仅仅注重城市空间的物质空间，忽视城市空间的社会性、经济性，所以城市空间规划的内容偏重于空间的艺术布局和技术处理，对于空间发展的经济、社会、生态因素及其相互作用缺乏关注。这种不考虑经济、社会及生态等要素的单纯的物质空间规划无法引导城市空间的发展，促进人与环境和谐共生格局的形成。

尽管城市空间规划的直接对象是城市物质空间，且其规划成果常常由城市空间布局的变化与调整来体现。但城市空间规划的依据并非仅仅来源于城市的物质空间，而是基于城市空间的多种组成要素的综合研究。“因此，城市空间规划的内容不仅是空间布局(表现为土地利用的状态)，还包括相应的空间政策。空间布局中包含了对社会、经济、生态和技术等内容的思考，空间政策的内容非常丰富，直接体现为城市空间发展的政策指引，它的实现需要各种影响到空间演变的政策的协同”[7]。

空间规划应将各个学科(如经济学、社会学和生态学等)的理论引入到对城市空间的研究中，提出城市综合空间发展的新模式及其规划调控手段，包括从社会学角度阐述社会—空间互动的总过程和从生态学角度研究城市空间生态系统—空间规划的理论与方法，通过规划行为控制城市空间资源、自然资源和社会资源的分配，促进城市空间协调发展。

2可持续发展—注重生态系统的发展。尽管由于城市空间作为城市活动的物质空间载体与城市的各项要素有着紧密的联系，并因此在规划过程中受到格外的关注，但并不能将城市的物质空间布局作为城市空间规划的唯一着重点，因为城市的各项物质性、非物质性要素不仅对城市空间产生重要影响，其本身以及相互之间的关系亦同样对城市发展有着深刻影响[8]。因此，经济、社会、文化、生态及景观等各项因素都应当成为城市空间规划的对象。长期以来，我国的空间规划都以建筑空间、公共空间为主体对象，城市生态因素一直没有受到足够的重视，而对城市社会生态系统的考虑则更少。

生态环境对城市的生存和发展具有重要的作用，城市发展应当遵循可持续发展的生态原则。但生态环境并不只是城市生存和发展的基础，在某些特定的城市，良好的生态环境和与之密切关联的城市自然及人文景观实际上还是城市发展核心竞争力的重要组成部分，所以在城市发展过程中，必须注重对生态环境的保护，注重对独特自然和人文景观环境的维护与提升。城市空间规划应该吸收生态学的方法，构建一个基于生态学理念的城市用地空间结构，营造可持续的人居环境；积极运用景观生态学理论，对城市空间发展的基本状况和条件进行生态适宜性评价，即根据区域内景观资源、环境特征及发展需求，选取具有代表性的生态特性，从景观的独特性、多样性、功效性、宜人性及美学价值入手，分析某一景观类型的资源质量及其与周围景观的关系，以确定这一类型对该用途的适宜度[9]；在此基础上，对城市生态系统的各项用地与建设做出更为合理的安排，提高城市生态环境质量，并能动地调控城市的各种社会经济活动，使之和谐相容和可持续发展。

3健康公平—引入社会生态学理论。城市空间不仅仅是城市物质空间结构的体现，更是城市社会、经济及文化的综合表征，社会因素对城市的发展具有十分重要的作用，而在空间规划中，社会因素往往被忽略。而社会生态学认为，所有的生态问题都是由根深蒂固的社会问题造成的，要创建和谐发展的“生态社会”，就要建立生态系统与社会系统之间的良好关系，除了关注城市的生态环境建设之外，还需要关注人类社会结构与活动及其环境，即城市社会空间的发展。

传统城市的社会空间往往根据居民的社会地位、宗教关系与信仰等来划分，现代城市由于工业的发展和社会文明的进步，社会空间的划分往往与居民的职业、身份及收入水平等密切相关。我国大多数城市正处于人口急剧增长与社会转型时期，一方面大量新型社会空间，如高档住宅区和棚户区等在城市边缘区快速形成；另一方面老的社会空间在旧城改造与更新的过程中面临解体和重组。随着住宅商品化、私有化以及房地产市场的发展，贫富分异所形成的城市居民社会空间结构调整将成为引导城市社会空间结构调整与重组的主要方式[9]。从合理引导城市的社会空间发展的角度对城市进行空间规划，要对城市的社会基础进行研究，研究内容包括城市居民的阶层、职业、迁移、年龄、文化水平、生活方式、行为准则和价值观等，以及居民的空间分布，在分析、确定城市社会空间结构发展与城市综合发展的关系的基础上，提出城市社会空间发展的策略性建议，作为城市空间规划的组成部分。

一个理想的现代社会结构，应具有公正性、合理性和开放性的重要特征。各国的发展经验表明，中等收入者占大多数的社会，即两头小、中间大的“橄榄形”或“纺锤形”社会是比较稳定和理想的社会。2010年1月，中国社会科学院的《当代中国社会结构》报告明确提出，目前中国社会结构落后于经济结构大约15年。要达到城市社会生态高标准—“安居立业，让城市成为更多人的生活家园”这个目标还需要不懈努力：一方面，国家应进行相应的社会体制改革，促进社会结构的转型；另一方面，规划师应借助空间规划的手段创造合理的社会空间，以促进社会结构的更新。

对资源的分配与再调配是空间规划对社会空间发展引导的一个重要手段，如对城市各级中心、公共空间及绿地系统的配置。按照等级区分，级别越高的中心享有越多的资源与权利，这样会造成地区间差异的急剧扩大，从而破坏社会结构的平衡发展。因此，可以通过创立和引导多中心发展、扶植低等级中心的方式，采取基础设施建设、城市资源调配、空间发展引导等手段来减少因城市中心地区位差异造成的社会空间分化。按照规模来分，城市公共空间包括服务于城市的大型公共空间、服务于社区的中型公共空间和服务于邻里的小型公共空间。大型公共空间一般作为展示城市形象的名片和举办大型公共活动的场所，其规划建设往往基于政治和经济的考量，对于改善市民生活的作用十分有限；中型公共空间的规划建设更多基于公共健康的考量，但由于服务半径等问题往往造成市民使用的不便；小型公共空间具有方便到达和形式灵活等特点，对于提高城市宜居性和适应现代公共生活具有重要作用。在实际建设过程中，中小型公共空间的建设常常被忽视，这对于提高城市宜居性极其不利[10]。在空间规划的过程中，面对城市公共空间尤其是中小型公共空间建设不足的情况，应尽可能完善公共空间体系，合理分配各类公共空间的建设资源，改善公共空间环境，提升人们生活的品质。

4以人为本—合理组织城市功能。伴随着快速的城市化进程，城市飞速发展，当城市发展速度快于人们认识水平的发展速度时，城市发展就会缺失许多生态、文化及社会元素的植入，导致不同的城市病态现象的出现。

城市功能主义是病态现象之一。功能是城市空间的基本要求，在现代主义运动的影响下，规划师特别强调城市的功能性，往往遵循“形式必须服从功能”的理念，将住宅当成“住人机器”，将城市当成“增长机器”，背离了以人为本的规划原则。城市发展一味追求效率，而缺乏人文情怀，导致了功能主义的出现[11]。例如，目前我国的很多工业区、开发区的建设过于注重城市的单一功能，而忽略了人的感受和需求，使得文化、娱乐、休憩、运动及交往等活动很难进行。为了创造以人为本的城市空间，空间规划应合理组织城市功能，即优先考虑城市的基本功能，包括城市的交通、居住、工作和游憩等与城市居民日常生活及城市运作密切相关的功能；慎重处理城市现有的特殊功能，塑造城市的特色和形象；考虑城市自身的发展，开发城市的新功能并妥善处理新旧功能之间的关系。

《雅典》提出了城市的四大活动，明确了人及其活动与利益是城市规划的基础，确立了现代城市规划中的人本主义思想，要求规划师把“以人为本”作为规划设计的前提和目标。在微观层面上，空间规划以创造舒适幽雅的城市环境空间为主要目的，主要体现在对人本身的生理、心理需求的尊重和人文关怀的增加；在中观层面上，空间规划着眼于为城市居民创造舒适的社区环境，主要体现在具有强烈归属感的社区空间设计、反映居民的生活习惯和创造融洽的邻里环境；在宏观层面上，空间规划力求创造有机的城市结构，通过合理的交通组织、适度的城市规模控制和有机的城市更新，满足人们的日常活动需求。

以人为本还体现为广泛的公众参与。在进行空间规划时，应充分考虑规划主体的切实利益和协调各种利益间的矛盾，通过在规划设计和管理过程中对公众参与的强调，提高公众对规划的满意度，创造富有人情味的城市空间。

5新规划理念的运用。土地混合使用、功能混合、TOD开发和PPP模式等新规划理念的运用可就近满足居民需求、促进邻里交往、降低机动车使用频率，引导城市迈入良性循环[12]。

篇(6)

[关键词] 城市公共空间 城市规划编制体系 规划体系

中图分类号：TU984文献标识码： A

1引言

城市公共空间作为我国城市空间体系中的重要组成部分，是提高城市整体水平的重要内容和途径。近年来对其所进行的理论和实践探索在设计技术方面已有长足的进步，但是缺乏将城市公共空间的建设作为一个体系去系统的研究，公共空间体系规划相对于国内现阶段其他类型的规划编制还是一薄弱环节。

我国处于快速城市化与积极融入全球经济体系的进程中，从东部沿海发达地区到中西部欠发达地区兴起的城市公共空间建设热潮，其促成的动力既有显性的城市发展政策、民间资本的推动，也有城市市民社会崛起、公共生活需求等潜在的社会影响。转型期对我国城市公共空间建设提出了新的挑战，而公共空间规划体系的建立则是实现高品质城市空间的保障。

2、对应于城市规划编制体系的城市公共空间规划体系建构

就大尺度（区域总体层面）而言，公共空间可以是绿环、绿带、绿楔、绿色走廊和城市分区之间的开阔缓冲地带；而对小尺度（局部层面）因素来说则表现为市内广场、公共场地与城市空间网络的结合。这种公共空间体系的建立运用，可以使城市群、城市地区乃至小地区表现出有秩序、有效率的延展。

因此，根据体系构成原理，分解讨论城市公共空间的规划设计层次，有利于研究的深入及实践工作的开展。公共空间规划体系层次划分对应于相应的空间规模和工作深度，各层次的对象意义不同，涉及学科范围不同。

城市公共空间规划体系研究如果按照研究范围来划分，可以分为区域、总体（城市）和局部（片区或节点）研究。研究范围是根据不同的个案和目标要求有所不同，对于城市整体或较大区域范围的城市公共空间研究，着重研究城市整体的空间形态结构，构造城市的景观体系，组织城市的公共活动空间系统等；而对多数针对城市局部地段的城市空间研究而言，更注重多项具体实质要素的研究。

区域、总体层面和局部层面的城市公共空间研究范围划分，也是对应于我国城市现行规划编制体系中的区域、总体规划（含分区规划）和详细规划（含控制性详细规划和修建性详规）的阶段。不同层面的城市公共空间系统规划体系的具体形成需要依赖规划的控制和引导来完成。（图1）

2.1 区域层面城市公共空间规划的研究任务与目标

区域层面的城市公共空间规划是指以城市的自然环境和历史人文环境为依托的城市公共空间体系，也是一种与城市社会、经济发展相结合的空间发展对策。

区域层面的城市公共空间体系是一个需要上升到泛城市的区域范畴来讨论的问题。在区域规划中，把公共空间作为与城市实体空间同等重要的要素来进行构造，将会在很大程度上避免特大城市所面临的诸多困扰。实际上，区域层次的城市公共空间与城市建设实体共同构成了共轭互生的关系，前者避免或是限制了城市无休止的蔓延，为城市提供良好的环境，后者则提升了前者的生态、文化等内涵，体现了其存在的价值。

区域层面的城市公共空间规划主要针对市域范围内公共空间的整体结构和分布格局。这一阶段的设计目标在于构筑城市公共空间的总体框架，从总体上把握形成整体有序的城市公共空间体系。在实际操作中，它通常与城市区域及国土规划过程相结合，设计成果多以政策导向和导则取向为主，起到定性的作用，一般不涉及具体明确的空间形态。

对于该层次的城市公共空间注重依托城市道路、广场、绿地、滨水区等公共活动场所，梳理城市公共空间的总体结构。在区域层次，城市公共空间与城市空间系统的其他要素关系密切，包括总体空间形态，城市景观体系、城市交通体系等，因此，需要对城市物质环境、经济活动和交通系统进行全面分析。

区域层面的城市公共空间属于一种超视域的范畴，是城市自然环境与社会经济发展共同作用的产物，会直接影响到城市总体的外在形态和生活环境品质。

2.2 总体层面的城市公共空间规划设计编制

（一）总体研究层面的任务

总体研究城市公共空间是对应于城市总体规划（包含城市分区规划）阶段，以整个城市或城市分区作为研究对象，任务是配合城市总体规划，在充分调查和收集现状资料的基础上，研究城市的公共空间形态与结构，分析由自然和人文环境组成的城市景观体系、城市公共活动空间系统，以及交通系统等其它要素，从而根据城市整体发展格局，提炼城市公共空间的意向和特色。

（二）总体研究层面的资料分析与构思

总体层面的研究应对城市的社会经济、自然环境、城市建设、土地利用、文化遗产等历史与现状情况进行深入的调查研究。其基础资料内容主要包括城市自然历史背景资料、城市形态和空间结构、城市景观、城市公共活动与重要区域、城市交通体系以及城市土地使用现状等。

其主要目的是通过对现状调研基础资料的分析整理和研究评价，分析构成城市公共空间环境形态的特定组成要素和内容，确定各要素和相关系统存在的问题和发展潜力，并提出与之对应的保护、发展和创造的对策。具体分为：

1)城市环境与城市公共空间发展对策。总体研究应根据城市总体规划，在充分了解自然地理环境和历史文化等人文环境等特点的基础上，结合城市的社会、经济发展战略，制定相应的城市公共空间发展对策。

2)城市形态与空间结构。基于城市形态格局的发展沿革和空间结构的现状分析，研究城市的总体格局、空间结构、主要发展区域（轴线）和重要节点。

3)城市景观。根据城市环境特征和发展格局，研究城市主要景点、景观带和景区的布局及相应的视廊、视域等空间视觉分析；挖掘和提炼有特色和景观意义的城市传统空间（街区、街道、广场）、地方建筑风格、地方色彩等。

4)城市公共活动空间。根据城市功能布局，研究城市公共活动的人群及活动特征、类型及其在城市中的分布；了解依托与城市空间结构的街道、广场、街区等公共活动区域的空间类型和分布。

5)城市交通系统。依据城市总体规划，研究包括城市地铁、轻轨、立交和地面交通组成的立体交通体系，配合城市公共活动地区布局，研究城市步行系统区域的分布。

6)城市特色分区和重点地区。结合不同地区在功能配置和环境上的特点，明确特色分区和重点地区，为深入进行局部城市设计，确定了定位和定性的研究基础。

7)生态与自然空间网络体系

2.3 局部层面的城市公共空间规划设计编制

（一）局部研究层面的任务

局部层面的城市公共空间研究是把城市的局部地区和地段（如中心区、商业区、特色地区、商业街、步行街等）作为研究内容，是在城市规划和总体城市设计的指导下，深入研究局部地区公共空间环境的结构、形态和建筑形态、景观和自然人文环境、史迹保护、微观交通与市民步行、活动场所、环境艺术和设施等。

一般对应于详细规划的尺度和阶段，可以从街区和地块两个层面进行研究。

（二）局部研究层面的资料分析与构思

局部城市公共空间的现状基础资料调查应根据区域的类型和特点，突出重点，有所侧重和取舍。基本内容包括土地使用、道路交通、景观与环境及相关资料部分，并以现状图和现状说明方式表达。

局部研究的分析与构思阶段，是对设计研究区域的现状基础资料加以分析，总结存在的问题，分析体形环境及组成要素和内容；也是综合现有信息，提出以形态结构为主的设计构思和创意，综合性的解决环境问题，塑造环境特色的重要过程。重点是提炼和挖掘城市局部地区的环境特色。主要研究：

1)城市局部公共空间的形态结构。包括设计区域的功能分区、主要轴线和重要节点；设计区域建设高度分布、城市轮廓线、城市标志、高度控制点；规划区域内重要地块（街区）等。

2)城市景观。研究城市公园、公共绿地、广场等城市景观要素的布局；分析视点、视域等视线组织分布；确定城市道路、街道等结构性城市景观的设计意向。

3)建筑群形态。从设计区域整体入手，研究建筑体量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形态的控制和要求。

4)公共空间及活动。确定城市公共空间（广场、公园等）的位置、面积、性质、归属，活动的内容和设施安排；研究城市公共空间与公共交通、步行区域的联系。

5)运动体系。研究区域内道路交通组织及重要道路和街道的断面，确定停车场、公交站点等的分布；组织步行系统，研究主要步行街的形式、断面及与公共交通的联系。

6)环境艺术。研究公共艺术品的位置、性质等；确定街道家具的内容、设置原则和形式指导；明确户外广告物、招牌等的基本要求及夜景照明的设计原则。

7)重要节点。建立重要地块和街区的设计意向及其关于形态结构、景观、建筑形态、公共空间、交通与步行及环境艺术等方面的设计原则。

8)其他。容纳重要城市公共事件与活动、庆典、礼仪的场所；公共空间城市文化结构属性（结构型、外来型、混合兼并）；特性公共活动区（主流文化圈、亚文化圈）

2.4 城市公共空间规划体系层次框架

根据上述分析，建立城市公共空间体系分类规划框架如下（表1）

3、结语

本文通过研究城市公共空间体系的构成要素及结构，探求影响其发展的深层机制，进而提出建设我国城市公共空间规划体系的对策框架，作为城市公共空间规划体系建设的依据和指导。

以《城市规划编制办法》为依托，将城市公共空间体系分为区域、总体和局部来研究，在城市规划与城市设计领域建立更为规范、合理、明确的公共空间设计准则。包括区域领域、城市领域、局部地段、特殊管理区、重要公共节点等对应区域、总体和详细规划及城市设计，编制相应层次的公共空间系统规划。从而探讨了公共空间规划体系如何与城市规划体系各层次内容合理对接的问题。该城市公共空间规划体系的建立是本文对适应我国转型期城市规划编制体系理论研究的有益尝试，对于规划体系的转型具有一定现实意义。

参考文献

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[9] [美] 马库斯，C.C. (Marcus，Clare Cooper) 著 俞孔坚等译，人性场所 城市开放空间设计导则，北京：中国建筑工业出版社，2001年10月

篇(7)

一、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。

1、新的规划理念：理性发展

上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。

我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2、新的规划理论：空间规划、可持续发展

我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

二、新的规划方法

我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1、评价方法

规划实施评价：按照

国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。

2、系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。

3、应用地理信息（3S）技术

按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。

4、公众参与

规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。

我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。