财政资金和自有资金的区别精品(七篇)

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关键词：基础设施 BT 产业投资基金 模式

中图分类号：F832.48 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）05-172-02

中国经济的高速持续增长和城镇化的快速发展使国内城市基础设施建设需求日益增加，由政府主导、以财政支持、以银行信贷为主的传统基础设施建设投融资模式已面临日益严峻的压力和挑战，远不能满足社会经济和城市发展的需要。随着市场经济的发展，BT、BOT、产业投资基金等基础设施建设投融资模式出现并不断衍生创新，为城市基础设施投融资提供了新方向和新思路。

一、BT建设模式在基础设施建设中的应用

1.BT建设模式特征。近年来BT建设模式愈发广泛地应用于市政基础设施建设领域，例如北京地铁奥运支线工程、深圳地铁五号线工程、佛山市政基础设施工程等。BT建设模式是由政府或其授权单位作为BT项目发起人通过公开招标方式确定项目投资人并与其签署相关协议，并由该投资人根据招投标要求组建项目公司承担投资、融资和建设，项目竣工后移交并向BT项目发起人分期收回对价的一种项目融资建设模式。每个项目中BT建设模式具体运作不尽相同，但它们具备一些共同优点和特征。一是有效缓解公益性项目建设的财政压力；二是市场化运作方式有助于提升建设效率；三是合同法律关系复杂，考验业主协调能力。

2.BT模式潜在投资建设风险。由于BT建设模式下项目投资额巨大、技术复杂、建设和资金回收时间较长等特点，致使项目运作过程中带有一定的经济技术风险。众多专家和学者对BT建设模式风险识别分类和风险防范做出系列专题研究，周磊和周正康对BT建设模式项目运营中风险进行了分析，按照风险分摊原则提出了预防和控制措施{1}。王耀辉和马荣国在构建BT项目融资风险评价指标体系的基础上，提出模糊综合评价分析模型法以衡量BT项目融资风险。{2}

作为宁波杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式的发起人，基于BT项目发起人或业主的视角更为关注BT项目投资人的投资能力和工程管理能力风险。在大型城市基础设施项目建设中，仅仅依靠BT项目投资人自有资金难以保障项目如期建设的巨额资金投入，BT项目投资人往往通过银行贷款等再融资推进项目建设，项目投资人的再融资能力成为项目成败的关键影响因素，融资能力不足不仅会导致项目投资人资金链紧张，甚至会导致BT建设项目搁置并抑制项目公益性社会效益的发挥。在项目管理能力方面，虽然BT项目业主的投融资和施工建设工作转移至BT项目投资人，但为了防止BT模式下项目投资人及其他参与单位在建设中以次充好降低工程质量，还必须对项目建设实施严格的流程监管，以防范工程质量领域风险。正是鉴于BT建设项目投资人存在的上述风险点，在杭州湾新区项目招投标设计时业主方创新性提出引入产业投资基金，在拓宽建设资金来源的同时，利用产业基金的专业性以防范BT建设项目投资人引发的风险。

二、基础设施产业基金参与BT建设的必要性

（一）基础设施产业基金概况及国内外运行经验

产业投资基金是投资基金和产业投资的有机融合体，基础设施产业投资基金是产业投资基金与城市基础设施融资、建设、经营相融合的一种资本运营模式和金融制度创新。基础设施产业投资基金通过一系列的制度设计，实现吸纳和集聚民间资本和社会资金，引导民资进入具有一定的垄断性质的城市基础设施领域，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。

20世纪70年代起欧美等发达国家开始探索发展基础设施产业基金，进一步降低政府在基础设施领域的投资，使有限的财政资金发挥更大效益提供更多的社会服务。进入21世纪以来我国积极尝试和探索产业基金投资基础设施建设领域，2009年光大控股与澳大利亚麦格理银行共同组建光大麦格理基础设施产业基金，2012年3月全国工商联发起城市基础设施产业投资基金，都是借助基金平台引导民间资本和社会资金进入城市基础设施建设领域。

（二）杭州湾新区BT+产业投资基金模式构建

1.杭州湾模式发起设立背景。

（1）最大限度破解工期约束。宁波杭州湾新区基础设施BT项目直接服务于上海大众汽车浙江宁波基地及其周边零部件配套企业，项目必须在上海大众汽车浙江宁波基地量产前投入使用。采用传统BT建设模式由于涉及到项目投资人向银行金融机构再融资需求，银行要进行BT项目公司信用等级评定和授信调查、审查、落实抵押担保等措施致使融资流程相对较长，难以在时效上满足项目建设需要。引入产业投资基金作为项目公司资金来源有利于加快融资进程，满足项目建设的时间紧、任务重的要求。

（2）缓解财政时序错配压力。从基础设施投资与经济增长的对比看，无论是全部基础设施投资、还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度，都大大高于同期GDP的名义增长速度。{3}杭州湾新区亦不例外，随着近年来一系列道路、水利基础设施建设力度的加大，短期内新区财政面临着暂时性建设资金短缺，借助BT+产业投资基金的创新模式，合理疏导富庶的江浙民间资本和社会资金投资城市基础设施建设，缓解新区财政资金需求与盈余的时间错配产生的财政紧张局面。

（3）突破传统银行债权融资压力。受宏观经济、金融政策下地方政府融资平台贷款收紧影响，借助产业基金渠道引导民间资本和社会资金参与基础设施建设，不仅有利于产业基金的稳定经营，而且能够在银行和地方政府融资平台之间有效建立防火墙和隔离带，突破了银监会清理和限制政府融资平台贷款的政策约束。BT+产业基金的创新模式秉承基金股权投资特性并有效发挥市场配置资源优势，BT项目发起人、投资人和项目公司均无需提供任何融资抵押担保措施，亦无需杭州湾新区提供财政兜底承诺。

2.杭州湾模式运营结构设计。杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式中基金总规模35亿元，第一阶段总认缴出资额8.3亿元，首期认缴出资1.6亿元，产业基金以有限合伙企业的形式发起设立并构建项目资金池。BT项目发起人按照基金规模20%的比例出资，BT项目发起人发起并参与产业基金运作有利于充分发挥政府资金的引导示范作用，保持政府必要的调控能力。其余绝大部分资金充分发挥市场配置资源的基础性作用，由江浙地区民间资本和社会资金出资，并由专业基金管理公司作为基金执行合伙人负责基金运作管理。

杭州湾新区基础设施产业基金投资并控股BT项目公司，项目公司可向银行申请市场化再融资进一步放大财务杠杆。通过BT+产业基金的创新模式优化设计可以有效控制地方政府信用额度超额投放，突破政府融资平台贷款限制并有效降低信用风险。BT项目发起人以项目业主和产业基金投资人的双重身份全流程参与项目建设，有效强化项目资金运用和工程建设方面的监督管理。

三、杭州湾新区BT+产业基金模式的创新与特色

1.开放滚动的产业基金设立模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式不同于传统的银行项目贷款的贷款额度固定、贷款期限固定、资金使用固定，它以基金规模可滚动发展、投资方可中途增加、基金投向不局限于单个项目的多重滚动方式令人耳目一新。首先，基金可以视项目情况调整规模实施滚动发展，历经多个阶段分层次梯度发行募集，最终规模可达35亿元。其次，基金投资方可中途加入或退出，根据项目投资和资金募集情况各投资方可分阶段追加或减少对基金的出资额，各投资人按照其实缴出资时间参与基金投资项目的收益分配。再次，基金不局限于单个项目或特定项目，在投资期限内可参与杭州湾新区内新的基础设施建设项目投资，实现基金的多重滚动开发。

2.产业投资基金控股BT项目公司。杭州湾新区BT+产业基金创新模式以集中投资绝对控股的投资策略区别于传统私募股权基金分散投资参股为主的投资范式，通过产业基金投资控股BT建设项目公司，能够避免作为小股东所承受的信息不对称、无法控制分配政策等风险。同时充分发挥基金管理人专业稳定的基金运营管理能力，在同等竞争条件下通过创新模式使投资更加公开、公正、透明以及更加市场化，有利于进一步降低资金使用成本和BT建设商务成本，并且杜绝政府直接投融资引发的财政资金运作效率不足及相关道德风险，

3.基金和BT项目同步双重管理。在传统BT模式的理念下，BT工程竣工移交给相关单位之前，BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权，BT项目发起人对项目的控制较弱。{4}杭州湾新区模式中项目业主以BT项目发起人和基础设施产业投资基金投资人双重身份参与整个项目全程运作，并具有项目设计、监理单位委托等重大事项的决策权。另外，产业基金执行合伙人在管理基金的同时直接管理BT工程建设，完全的市场化机制在投资管理、概预算、项目管理、资金支付、工程技术方面发挥了第三方监管作用，弥补了传统BT模式单一监管的不足，使之有利于寻求项目成本、时间、资源和质量四要素的最优均衡。

4.借助民资拓展建设资金来源。城市基础设施建设具有一定的垄断性且需要专业管理，对于普通投资者而言进入这一领域门槛极高，普通投资者难以分享中国城镇化过程中基础设施高速增长带来的收益。杭州湾新区BT+产业基金创新模式使广大闲散投资者能够通过基金渠道参与具有稳定和较好收益的基础设施投资，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，结合项目公司的再融资可实现财政资金10余倍的财务杠杆放大作用。通过BT+产业基金创新模式在疏导民间资本同时有效探索国资和民资在基础设施领域的协同联合，促进了城市建设和社会的公平分配。

四、杭州湾模式的继续探索及应用前景

1.拓展产业基金上市退出模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式采用传统回购的退出方式，产业基金作为BT项目公司股东分享红利，退出方式较为狭窄，盈利模式简单。基础设施的投资一般很难在短期获得巨额回报，而必须通过长期的建设和专业的管理逐步实现投资回报。{5}本着长期持有并运营产业基金的角度考虑，为了满足投资者对基金流动性的需求，可借鉴西方国家经验在基金设立一段时间后将基础设施产业基金本身上市而非建设项目上市，从而为基金投资者拓宽退出渠道并实现盈利机会，另一方面公开市场的开放性极大程度上拓展了项目的资金筹措能力。

2.BT回购成本的合理设置。BT项目回购价款和回购策略很大程度上取决于项目发起人的融资成本。融资成本首先体现在项目发起人对BT项目的回购价格与BT项目实际造价间的差额部分，其次为项目发起人支付的BT投资期和建设期的利息费用。在BT项目的招标和商务谈判阶段，原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为工程招标控制价，在业主给予项目投资人投资收益固定回报的利息费用时，应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势， 并与投资方谈判商定。{6}

3.融资租赁继续盘活固定资产。融资租赁作为一种现融资方式，能够通过融物的方式实现融资目的，拓宽承租人的融资渠道，为基础设施建设融资提供了又一新方向。对于杭州湾新区BT+产业基金创新模式建成并回购的基础设施可以探索售后回租的方式，采用融资租赁能够盘活已投入的固定资产，有效释放政府前期投入的财政资金，并且用于固定资产的再投资。通过融资租赁放大政府的投资规模和投资乘数效应，将有限的财政资金发挥最大的效用，进一步提高财政资金的使用效率。{7}

同比传统模式下城市基础设施建设项目，杭州湾新区BT+产业基金创新模式仅在成本控制方面的比较优势已初现端倪，随着项目滚动开发基金二期、三期成本领先优势将得以进一步巩固。杭州湾模式推动了宁波基础设施建设管理体制创新改革，实现了政府、企业、银行、民间资本和社会资金多方受益、合作共赢的新局面，有利于形成基础设施建设资金的高效运作和可持续来源，为杭州湾新区基础设施建设提供了全新思路并具有在更大范围内推广的现实意义。

注释：

{1}周磊，周正康.市政项目的BT融资风险的防范和控制研究[J].现代管理科学，2004（9）：108-109

{2}王耀辉，马荣国.基础设施建设BT项目融资风险模糊评价[J].交通运输工程学报，2009（9）：103-107

{3}刘勇.中国地方政府及融资平台债务问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012

{4}陈湘生，容建华等.BT模式在深圳地铁5号线工程中的应用与创新[J].铁道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亚产业基金的发展及对中国的启示[J].经济导刊，2007（5）：50-53

{6}严玲，赵华，杨苓刚.BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究[J].财经问题研究，2009（12）：75-81

{7}谭向东.基础设施融资租赁（实务）[M].北京：中信出版社，2011

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关键词：非税收入；高校；影响；对策

为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的概念和管理内涵。接着，各地政府财政部门逐步开始推行，高等学校也纳入了这一改革的范围。

一、政府非税收入的内涵和改革的主要内容

1. 政府非税收入的内涵

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

政府非税收入是政府收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

2. 政府非税收入改革的主要内容及意义

（1）取消单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户。财政部门通过非税收入财政专户收缴资金，对执收单位的收缴业务实施管理和监督，从而改变现行由学校等执收单位自己开票、自己收款、自己存储的方法。

（2）征收程序和管理方式发生变化，收缴分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的新模式。即由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款凭证，交于缴款人，缴款人持票到财政指定的银行代收网点去缴费，资金由银行直接缴入同级财政非税收入专户。

政府非税收入改革从某种程度上来说实现了收费与现金的彻底分离，是进一步贯彻“收支两条线”的重要形式和手段。实行票款分离的办法，一方面有效地防止了资金在执收部门的沉淀，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时入库、随意占用、挪用资金的现象。另一方面，规范了收费管理，有利于加强收费监督，增强了非税收入收缴的透明度，对从源头上防范腐败起到了积极作用。

二、实行政府非税收入改革对高等学校的影响

在实行政府非税收入改革前，各地高等学校陆续实行了部门预算、预算外收支两条线、国库集中支付等项改革，这些改革政策的实行对高校的财务管理产生了较大的影响，同时也为进一步实施非税收入改革做好了一定的铺垫。政府非税收入改革给高校带来的影响和变化主要有以下几个方面：

1. 上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中

目前，高等学校的资金来源主要有“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”等九个方面，其中“费”即学校按照规定收取的各类学费等，这部分收入占学校收入的一半以上，对学校有着举足轻重的作用，尤其是在目前国家拨款明显不足的情况下。近年来高校逐步实行预算外收入上缴，实行收支两条线管理，并逐步实行国库集中收付，政府推行的非税收入改革应该是收支两条线管理的进一步深化。从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。学校能调控的资金量将继续减少，学校资金运行的成本将继续加大，从某种意义上说，削弱了高校资金的管理权和自。过去，学校为了节约资金成本，合理调度资金，占用了一些代管、往来资金，而政府非税收入的改革、部门预算的执行不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

2. 收费方式的改变

高等学校经过连续几年的大规模扩招，各高校的学生人数连续翻番，各类学生种类繁多、收费工作量大，学校的收费方式已经从原来的单纯手工开票收费转向电脑开票、计算机管理、信用卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，但收费还是依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，事后统一集中打印发票发放，收取的费用并没有直接进入财政专户。但实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3. 核算方式和管理内容模式的改变

目前高校收费核算和管理仅限于学校内部，即学校各相关职能部门之间。而在实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

三、政府实行非税改革后高校应采取的对策

政府非税收入改革是国家财政改革的一项重要措施，其重要性不言而喻。但许多部门的领导对于政府非税收入的属性缺乏足够的认识，甚至认为非税收入不是正规的财政资金，尤其是对于具有独立的法人资格高校来说，这种观念更是根深蒂固。因此，转变观念、提高认识是积极适应财政改革的要求，是做好政府非税收入改革的重要思想保证。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的规定》中明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。”非税收入是政府性资金，其所有权属于国家，调控权在政府，管理权在财政。要充分认识到加强政府非税收入管理的根本目的是为了规范管理，是深化财政改革的需要，是我国当前市场经济条件下理顺政府的关系，健全公共财政职能的客观要求。这与国家积极支持各项行政事业发展的目标并无矛盾。改革不是要束缚各项事业发展的手脚。因此，高校应主动适应非税收入改革，处理好以下几方面的关系：

1. 正确理解非税收入与预算外资金的关系

政府非税收入与预算外资金相比较，无论从概念上还是从外延上既有区别又有联系，正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。

区别：（1）从概念上来说，两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。（2）从外延上来说，两者包含的范围不同，非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金，而预算外资金对于学校来说通常是指收费资金。

联系：预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，但却是规范政府非税收入，强化非税收入管理的核心内容。与预算外资金比较，非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。

新的政府非税收入除了收费资金以外，还包括了国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入等。“国家资源”、“国有财产”是非常广泛的概念，如何理解？对于高校来说，学校的资源都应是国有，这些行为在学校都存在，如何界定，是否全部都应纳入管理的范围？这些问题都有待探讨。

2. 正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系

政府非税收入改革的执行将引起高校的核算模式、程序的变化。近年来，财政改革不断推行，但相应的配套管理措施均没有出台。目前1998年颁布的《高等学校会计制度》已不能适应改革的需求，而事业单位的会计制度又不能完全适应学校的实际情况，高校只能根据实际情况来进行会计核算。为了避免非税收入核算的不规范引起的一系列问题，从政府部门来说，应结合政府收支分类科目的改革，完善政府非税收入的管理体系。一方面规范和完善政府非税收入征收和使用，完善财务、会计活动的法规制度。另一方面，根据目前各地执行的情况，完善现行规章，包括内涵的界定，增强可操作性。

从学校来说，实行政府非税收入改革后，高校的会计核算科目应及时调整，根据非税收入核算的内容进行相应增加或减少。比如建议取消负债类“应缴财政专户”科目，增加“应缴政府非税收入”科目，用于核算高校应缴和实际缴入的非税收入款项。同时考虑到高校非税收入包含的具体项目较多而且繁杂，一些收入涉及学校分配政策，为便于管理，建议设置收入分类明细科目或利用财务软件进行项目明细核算。

3. 正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系

高校不同于一般的行政事业单位，收费行为有着特殊性，存在收费项目多、人数多、金额大、收费时间集中等特点。目前学校学生学费等在经过了多年的磨合后采用电脑收费程序已基本完善，数据中学生的基础资料也较为齐全。同时学校基本上采用了校园网络查询系统，实现学生收费情况的实时查询，便于收费管理。实行非税收入改革后，学校从开票到学生缴费、收入实现将存在着一个时间差，因此学校应与财政积极沟通，在现有的收费管理系统基础上实现与财政信息管理系统进行对接，建立信息共享平台。同时学校、银行、财政三方还要完善收费的方式，保证每年开学学生缴费、注册、选课，学校正常教学活动的开展。

4. 正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系

（1）内部岗位设置体现不相容原则

政府非税收入改革给会计核算带来了新的变化，会计人员岗位分工也带来了变化。学校要根据实际情况，按照内部控制不相容职务相分离的原则重新进行岗位的设置或调整，明确职责权限，以保证政府非税收入的管理，包括应收账款、已收情况、财政、银行、学校之间的对账等环节。

（2）加强票据管理

票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。票据管理是收入管理的源头，因此加强票据管理，有利于规范单位的财务收支活动，保障单位的收入，从源头上治理腐败。目前高校使用的票据种类有行政事业单位收费收据、内部结算凭证、捐赠票据以及经财政批准的电脑收费收据。由于学校收费项目繁多，各种违规使用票据现象时有发生，如使用不规范、票据混用等现象。实行非税收入改革后，学校要进一步加强票据管理，做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续，严格执行有关的票据管理规定。

（3）进一步加强收费行为的管理

清理收费项目。首先要按照国家的规定，严格收费的报批制度，同时积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象。进一步做好学生的学费收缴工作管理，是实现非税收入的重要保证。学生欠费一直是困扰学校的老大难问题，为了降低学生欠费率，各校都想尽一切办法，包括积极推行助学贷款、学费减免、提供勤工助学岗位、将催缴欠费与院系经费酬金挂钩等。但随着非税收入的改革，在收费的各个管理环节方面可能会带来一些漏洞，如学校开票、学生到银行的实际交款情况，相互衔接如果不到位将会导致学费不能及时催缴，征收收入下降。加强其它收费行为的管理。在学校除了学历教育之外，还存在很多非学历的教育如各种培训班、联合办学等，这些也是学校收入的一项重要来源。因此，学校在规范收入行为的同时，也要保证院系创收积极性。因此学校应适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程保障学校、院系增加收入的积极性。

（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益

部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。国库集中支付、非税收入的改革等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了越来越高的要求，因此，高校要进一步加强预算管理，对预算编制合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

[参考文献]

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1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其中国债投资215.0640亿元。截止2002年底，完成投资447亿元，占项目总投资的69.09%.在国债直接投资的同时，以1：3.01的比例带动当地社会投资（江西省截止2000年的国债投资拉动社会投资比例为1：2.7（注：史忠良、刘劲松，江西省国债项目效益分析，《江西财经大学学报》2002.1）），其“乘数效应”辐射到全社会各行各业，成效显著，主要表现在：集中力量建成（或在建）一批重大基础设施，改善了交通运输条件和生态环境建设，加快了企业技术改造，促进了产业升级和地区生产力布局的优化，人民生活条件得到极大改善，社会事业得到全面发展，为西部大开发创造了条件，为可持续发展奠定了基础。

在获得喜人成绩的同时，我们也应客观地看到国债资金在管理使用过程中存在的问题。

由于西部各省在地域特点、发展经济的自然条件等方面相似，国家对西部在安排国债资金项目的政策、相关管理制度等方面的一致性，国债资金在管理使用过程中存在的问题虽有所不同，但具有共性的问题居主要方面。以国家审计署分别于2000年9月、2002年9月以抽样审计方式，对陕西省1999年和2001年至2002年8月（以下简称2001年）国债专项资金管理使用情况的审计和陕西省重大项目稽察部门分别于2002年5月、9月和2003年2月以抽样稽察的方式，对本省城市基础设施、通县公路和苗圃建设三大类国债项目的国债资金管理使用情况的专项稽察以及对其它单项国债项目稽察的情况为例，当前西部地区国债资金管理使用中存在的主要问题及其特点主要表现在：

1.挤占、挪用国债资金问题发生的次数少，但涉及金额大，手段更“巧妙”，问题性质比较严重从统计数据看，1999年、2001年分别发生挤占、挪用国债问题为8起，到2003年下降为3起，涉及金额分别为44437万元、2514.3万元和2756万元。挤占、挪用国债资金性质严重，如将建设中心苗圃的国债资金借给个人作为育苗周转金，收取借款管理费（利息），同时虚列、伪造发票冲抵国债资金。通过调查，可以发现多样化的挤占、挪用手段主要为两类：（1）“技术型”手段。如：采取先获得项目设计方案批复，再通过有目的的变更；将国债项目与非国债项目进行交叉设计；将国债资金与其它建设资金混存、混合做账等技术性手段，混淆国债项目、资金与非国债项目的界限，达到挤占、挪用国债资金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取与个人或私营业主联营、租赁、承包等制度性渠道，偷换或转移国债项目实施主体，进而或转移国债资金用途，或侵占国债项目收益，或变相侵蚀国有资产，达到挤占、挪用国债资金的目的。

2.违反项目建设管理程序的现象较普遍一些项目单位“无视”国债项目建设管理程序的要求或行为在国债项目建设单位中具有普遍性，以致于在稽察（或审计）中已变得“不是问题”。

3.建设单位对项目可行性研究工作和设计方案重视不够主要表现在：（1）重形式，以取得国债资金为目的，致使项目实施过程中变更面宽、内容多且不履行批复手续。如苗圃建设类项目中，有的可研报告和项目设计方案是象征性的，不能称其为项目建设文书；有的干脆没有（或找不到）；有的可研报告和项目设计方案及其批复与实际执行情况相差太大，形同“摆设”；（2）项目设计时对项目整体规划考虑不周或前期勘察深度不够，致使国债资金闲置；（3）因费用等原因，聘请个人或不符合资质要求的单位进行项目设计。

4.建设单位在执行国债资金管理办法和建设单位会计制度中存在问题较多如违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）；以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；违规列支工程费用等。

5.配套资金到位率低从统计数据和调查情况看，国债项目普遍存在配套资金不到位或到位不及时问题，较突出的苗圃建设类项目100%存在配套资金不到位（或到位不及时）问题。

6.国债项目“四制”管理，形式重于内容问题较普遍由于“四制”管理制度是考核项目建设单位的指标之一，所以建设单位都比较“重视”，但形式重于内容的问题较普遍，如：不按资质要求设立监理岗位、虚设监理日志、违反监理程序等违反“项目监理制”问题；无合同或合同与口头约定相结合约定项目建设内容、合同内容缺项或内容表达不规范等违反“合同制”问题不招标或“化整为零”规避招标，或通过限定招标范围、招标程序等方式搞虚假招标等违反“项目招投标制”；无项目法人或虚设项目法人，不履行法人责任、义务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

三、思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

[1]加里?贝克尔著。人类行为的经济分析[M].上海：上海三联书店，1993.

[2]袁峰著。制度变迁与稳定[M].上海：复旦大学出版社，1999.

[3]［美］文森特?奥斯罗姆等著。制度分析与发展的反思——问题与抉择[M].北京：商务印书馆，1992.

[4]毛寿龙，李梅著。有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店，2000.

[5]阿马蒂亚?森。以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[6]［美］曼瑟尔?奥尔森著。集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995年；国家兴衰探源[M].北京：商务印书馆，1993.

[7]［美］道格拉斯?诺斯著。财产权利与制度变迁[M]；制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

篇(4)

关键词：R&D融资担保，R&D融资担保体制，R&D融资担保体系

目前，我国已成为世界高新技术产业的重要生产基地，高新技术产业的产值已经在世界排列第三位。2004年我国的高新技术产业增加值达到了6600亿元，占全国工业增加值的比重达到10.5％，占GDP的比重达到了4.85%。广东省的高新技术产业走在全国前列，2004年高新技术制造业完成工业增加值 1935.14亿元，占全部工业增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。虽然我国高新技术产业近年来发展迅速，但产品中缺乏自主知识产权创新也成为阻碍高新技术产业进一步发展的主要因素。2003 年我国高新技术产业的 R&D 强度（R&D 经费与工业增加值的比值）为4.4％，但与OECD 成员国的高新技术产业 R&D 强度超过 20 ％相比相差甚远。广东省高新技术产业R&D 强度虽高于全国平均水平，2001年R&D 强度为7.9%,但近年来有所下滑，2003年R&D 强度为5.6%。企业R&D投入不足，与企业融资难有很大关系，高新技术企业，尤其是民营中小高新技术企业普遍存在着融资困难的问题，制约了R&D投入。

一、融资难是制约企业R&D投入的主要因素

由于我国资本市场存在着功能性缺陷，导致了民营中小企业融资面窄、融资困难。民营高科技中小企业的生存和发展是市场导向的，技术领先是其竞争优势所在，对于一些技术和市场逐渐成熟、具备一定开发能力，具有高成长性的企业，需要资本市场的有效支持，但由于没有有效的资金供给渠道，影响了企业持续进行科技投入，束缚了企业发展后劲。根据国际成功经验，高科技中小企业的融资渠道来自于风险投资基金、“二板市场”和银行信贷支持，风险投资基金和“二板市场”在我国尚处于发展的初期，银行信贷是融资的主要渠道。在我国，传统的银行信贷融资需要企业提供担保，此外，银行的贷款审查主要注重对企业的财务状况和信用记录的考察分析，对企业的资信评级也普遍存在关注企业资产规模的倾向。处于发展和创业时期的大部分民营科技企业没有不动产等传统抵押资产提供担保，资产规模较小，也不具备良好的历史经营业绩记录，在资信评级中一般不能够获得较高的资信等级，所以这类企业往往被银行拒之门外。据我们对一些处于珠江三角洲的高新技术企业调查，它们在向银行贷款中普遍存在着困难，贷不到款，资金借贷往往是通过民间资金，资金利息很高。贷到了款，资金也往往用于补充企业的流动资金，很难投入R&D，融资难制约了这些企业的R&D投入和科技创新。

二、发展信用担保是解决民营高科技企业融资难的有效措施

信用担保制度主要指企业在向银行融通资金过程中，根据合同约定，由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能依约履行债务时，由担保机构承担合同约定的偿还责任，从而保障银行债权实现的一种金融支持制度。信用担保机构对高新技术中小企业贷款所起的作用主要是信用增级。中小企业贷款难集中表现为担保难，据我们的调查，珠江三角洲大部分中小高新技术企业存在着资金短缺的问题，这些企业绝大部分认为贷款难的原因是担保难，为R&D提供贷款担保更是不可能。信用担保制度能为中小企业融资起到了“四两拨千斤”的作用，一方面解决中小企业在贷款融资中存在的信用不足的问题，另一方面也有效地降低银行信贷风险，担保机构作为专业化的中介机构，通过专业化的管理、市场化的运作和稳健的经营有效地控制风险，取得收益。发展信用担保是帮助民营高科技企业融资的重要一环。

三、广东省担保业发展面临的主要问题

⒈ 担保机构少，担保资金缺乏，与担保需求之间存在较大的资金缺口。

据中国人民银行统计，2002年，国内有担保机构848家；两年后的2004年，变成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多担保机构是在2003年人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》出台以后成立的，目的在于房地产银根收紧以后，绕道获得银行贷款。真正从事对制造业企业、高新技术企业提供担保的担保机构很少。具体到广东省，2004年底全省共有专业担保机构352家，但能够正常开展业务的只有101家，数量少，对企业的支持度不够。根据广州市信用担保企业协会调查，目前广州所有的信用担保企业能提供的担保额度仅有100亿元，而目前的担保资金需求达1000亿元，担保资金缺口很大 [3]。

⒉ 担保机构自身也存在着较大的经营风险，在进行担保时信用缺乏与信用过度并存。

担保的核心作用在于信用增级，增加贷款方和银行交易的机会，担保公司凭借自己的信用，为缺乏信用能力的企业融得银行贷款。我省多数担保公司自身信用能力不足，执行担保时往往以自己的资产全额质押于银行，提供担保能力有限，对于这类担保公司，银行在贷款时常提出极为苛刻的要求，甚至让担保机构在银行存入1∶1的保证金，直至客户归还贷款。担保公司之所以叫信用担保，核心就在于其自身有专业能力控制风险，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折价来融资，和质押、典当没什么区别，信用担保的作用没有实现。另一方面，有的担保公司走向另一极端，担保资金与自有资金的放大倍数很高（多是有政府背景的担保公司），有的达到30倍，而根据国际惯例，担保公司正常的担保额为自有资金的5～12，担保倍数高加剧了担保机构和银行的风险。以上说明，我省担保业面临信用缺乏与信用过度并存的情况，这与缺乏规范是分不开的。

⒊ 担保品种单一，担保专业人才缺乏。

目前我省担保机构提供担保期限往往很短，大多数在3个月到半年，最长不超过1年，并且主要是流动资金贷款，设备、技术改造的长期贷款担保很少。企业R&D周期长，没有相应的中长期贷款担保。与之相比，国际上对中小企业贷款的担保期限较长，一般在2年以上，美国达到17年，担保品种也十分丰富，包括创业贷款、R&D贷款、设备贷款和技术改造贷款等。与此同时，我国担保业专业人才缺乏，在近几年担保机构大幅度扩张的情形下，使得这一矛盾更为突出，人才缺乏也是担保机构不能经营多种担保品种的原因之一。

⒋ 政策性担保与商业性担保不分，缺乏对担保业的监管。

1990年代初，由于国家行政机构不能再为企业经营活动提供担保，相继成立了一批专业担保机构，诞生了一个新行业。政府出资成立的担保机构到底是贯彻政策、还是盈利？在这个问题上一直界限不明，因此这类担保公司都在不自觉地执行政策意图，关键时刻却去追逐商业利益。地方成立的小型担保机构，由于是依靠政策产生，从人员素质、管理能力到专业水平都有缺陷，很难按照正常的市场主体方式来生存。政府让给谁担保就给谁担保，让担保多少就担保多少，没有分散风险的意识和控制风险的手段，出了问题、贷款无法归还时，也是政府让还就还，不让还就算了。哪里有什么信用可言？国内的担保业监管机构最早归中国人民银行管理，1998年政府机构改革，该职能从人行分离，1999年明确由财政部金融司监管，有关部门配合。后来因为涉及住房置业和中小企业贷款，建设部、原经贸委也通过一系列政策条文的，推动了地方担保机构的成立。这在事实上形成了担保业多头监管的局面，多头监管最后是谁都没有明确责任，各自为政，没有人对担保业的整体发展进行规划设计，全行业缺乏明确的准则和规范，管理松散。

四、发展担保业，促进广东省高新技术企业R&D投入的政策建议

担保与贴息、免税、拨款、投资等其它政策性资金支持方式相比，担保具有“放大”和“杠杆”功能，因而能以较少的投入满足更多的需求，大力发展对高新技术企业融资支持的担保机构，对促进广东高新技术企业发展和增加R&D投入有重要的推动作用。

⒈ 构建政策性担保机构为主体，商业、互助担保机构和风险投资机构为补充的高新技术R&D贷款担保体系。

我省高新技术企业R&D融资担保要求与目前我省担保机构所能提供的担保服务之间存在着较大的缺口。在担保机构少，能提供的担保资金少的情况下，为高新技术企业R&D提供融资担保更加困难。我国从事担保业务的主要有商业担保机构、政策担保机构、互助担保机构和风险投资机构。商业性担保机构、企业间的互助担保机构和风险投资机构发展尚在起步阶段，不是因为逐利性不愿为R&D提供贷款担保，就是因为尚未发展起来难以提供这样类似的信用担保，政策担保机构的资金来自政府财政资金，不以盈利为目的，应成为对高新技术企业R&D融资担保的主力。我省深圳市在这方面做得不错，深圳市政府出资成立的深圳市高新技术投资担保公司以扶持高新技术产业的发展，促进产业结构调整和优化，加速科技、经济一体化为目的，以深圳市的高新技术企业和项目，技术先进型企业；列入国家、省、市新技术、新产品开发推广计划项目；重点科技开发项目和技改项目；其它符合深圳市高新技术产品目录的投资、开发和生产项目为主要服务对象，提供包括融资担保等一系列的专业化服务。截止2003年底，共为全市400多家高新技术企业的1500多个高新技术项目提供了贷款担保服务，累计提供贷款担保资金56.8亿元人民币。扶持了华为公司、中兴通讯、金蝶软件、科兴生物、比亚迪电池等一大批高新技术企业的成长壮大，产生了巨大的社会效益和经济效益，成为连通科技与资本的“金桥”。我省应成立类似于深圳“高新投”这样的全省性的担保机构，总部设在广州，在全省各地主要城市设立分支机构，支持高新技术企业，尤其支持其发展具有自主知识产权的R&D项目，同时鼓励有条件的地市成立类似的政策性担保机构，走出一条政府资金支持，以扶持有前途的高新技术企业发展，科学管理，有效控制经营风险的政策性担保机构的道路。这对促进我省产业结构调整、优化和升级有重要的促进作用。

此外，应积极鼓励商业性担保机构、风险投资机构为R&D提供贷款担保支持，鼓励企业间的互助担保机构的发展。多种资金介入有助于解决目前担保资金不足的问题。政府应出台适当的政策，如对R&D担保项目给予一定的财政补贴、免税或税收优惠、再担保等，鼓励这些担保机构提供R&D贷款担保。同时建立行业协会，通过政府监管、行业自律，减少商业性担保机构的“寻租”行为，降低高科技中小企业R&D贷款的融资成本。

⒉ 制定政策鼓励担保业的发展，同时加强对担保业的监管。

广州市正在建立区域性金融中心，担保业作为金融的重要一环，政府应充分认识到其存在的重要性，应制定相关的政策吸引民间资金、外资进入，鼓励担保业的发展，同时，由于担保属于高风险的金融行业，尤其在我国资本市场功能不完善，信用体系不健全的情况下，政府应加强对担保业引导和监管。政府在向谁提供担保等方面不应介入，应走市场化的道路，但应通过税收政策等经济和法律手段引导担保业的发展，特别是通过制定相关的法律条文，既保护担保行业发展的合法空间，又监管担保行业的自律行为。同时，应解决对担保行业的多头监管问题，严格区分政策性担保和商业担保，加强监管防止隐含的金融风险。

⒊ 提高我省担保业的执业素质。

如前所述，目前我省担保业存在着自身能力不足的问题，担保机构提供的担保品种单一，从业人员缺乏，尤其是专业人才缺乏，这与我国担保业发展刚起步有关。担保机构发展的当务之急是引进人才，加强内部风险管理，拓宽担保品种。政策性担保机构、商业性担保机构和互担保机构都应把风险控制落到实处，担保机构风险控制水平提高了，担保的品种也会丰富，越来越多的担保资金会介入到R&D资金提供担保上来。政府在引进人才、培养人才方面应做一些工作，广东省政府应注意到担保业的人才需求，要求省内高校培养急需的人才。

⒋ 应建立统一、科学、严格的企业评级体系。

由于高科技中小企业中确实存在着鱼目混珠的问题，一些企业存在信用危机，为了担保行业的健康发展，减少担保机构或担保企业的信息不对称，省政府应着手组织企业的资信档案信息化建设，建立统一、科学、严格的企业评级体系，区分信用等级不同的各类企业，银行、税务、会计等产生的企业资信信息全社会共享。这样，业绩优异的高科技中小企业容易识别，成为银行和担保机构的优质客户。对业绩优异的高科技中小企业在科学评估的基础上建立信任机制，解决R&D投资中的资金不足，后续无力等现状。企业评级体系应包括：信用评级；业绩评级；财务报告制度等。让那些质量差、信誉低下、甚至打着高科技幌子、专门进行骗贷的企业在这套制度下无处藏身。

参考文献：

1、 方晓霞.中小企业信用担保：制度缺陷与发展对策[J].当代财经,2004,(9):73-76

篇(5)

平顶山市农村金融市场构成要素现状

从资金需求者的情况看，主要包括：

普通农户（包括个体工商户）。笔者选取平顶山下辖县叶县仙台镇盐店村为调查对象，了解普通农户的资金需求。该村位于叶县仙台镇东北部，处于平顶山与漯河交界处，是典型的传统农业种植养殖村，基本能够代表河南普通农村的发展样式。该村村民700多户，大多数在农忙时从事种植业，闲暇时外出务工或从事个体工商户等。其中：80%从事种植业并且闲暇时外出务工，10%从事种植业并且从事个体工商业，该村目前还没有乡镇企业。

从对该村农户资金了解情况看，该村大多数农户（包括个体工商户）都曾借过款，大多数人认为有对外借款的需求。

从该村农户消费支出结构看，支出占比由高到低依次为生产支出、生存支出和发展支出。生产支出主要是种植业、养殖业、个体工商业和简单生产加工等。生存支出主要是吃穿住用、医疗、婚丧嫁娶等，尤其以住房和婚娶为生活支出的大项。发展支出主要是子女非义务教育、车辆购买和其他等。由于支出结构与资金需求结构一般相似，由此我们可以得出该村农户资金需求的高低次序。

从获取资金的途径看，由于生存需求资金量不大，其主要从亲朋好友无偿借贷而来。对于需求量较大的生产资金，通过亲友间借贷无法满足其需求，但又由于金融机构融资成本较高，所以只有少数农户可以从金融机构融入生产资金。对于发展方面资金需求，一部分农户在子女高等教育、购买私人车辆及其他有资金需求，但由于需求量较大，且正规金融机构融资门槛高导致能够从银行获得融资的农户较少。另外，个别农户急需资金且需求量较大的存在从民间高息借贷现象。

涉农企业。平顶山市代表性涉农企业主要有：汝州巨龙淀粉有限公司、舞钢市银河纺织集团有限公司，郏县华邦公司（铁锅产业）、叶县树民三轮摩托车厂以及其他涉农企业或经济组织。从这些企业（或其他经济组织）发展情况看，大多数企业资产规模相对较小、很多还不是法人企业，管理水平相对较低、财务不太规范，可供担保或抵押的土地、房产较少或没有（许多为租赁厂房或集体土地）。

从调查的大多数涉农企业（包括养殖大户及其他规模稍大的涉农经济组织）情况看，大部分企业都表示自有资金不能满足生产经营的需要，且主要为流动资金需求，需求紧迫、使用时间短、季节性强，是其特点。

从其融资途径看，部分企业能从银行融资，个别符合国家政策的涉农企业既有从政策性银行（农发行）获取的政策性贷款，也有从其他银行获取的商业贷款。

公用设施。据调查，农村公用设施建设具有大量资金缺口，从资金来源看，其主要为财政资金和银行业融资，其中财政拨款为主要来源，银行贷款只有少量的政策性贷款，具体分为政策性金融机构（农业发展银行）和商业性金融机构。农业发展银行主要从事粮棉油收购等政策性贷款业务和少量商业贷款。商业性银行业金融机构主要从事生产经营和消费等商业贷款，在平顶山市农村地区主要是农信社、邮储银行、大型银行、城商行和村镇银行。

从信贷投放增长看，涉农贷款额逐年增加。2010年和2011年，平顶山市县域贷款增长额分别为44.68亿元和47.74亿元。

从涉农贷款占比看，占比日益提高，主要表现为涉农企业贷款比例逐年提高。2010年和2011年，县域涉农贷款占全市贷款比例依次为32.13%和34.08% 。

从各机构市场份额看，信用社涉农贷款占比大。2010年和2011年，农信社贷款占比依次为27.19%和 30.97%。

平顶山市农村金融市场问题分析

市场需求主体发展程度较低，银行融资风险较大

农户家庭收入低、资产少、抵押品更少。2009年平顶山市农民家庭人均收入7378.44元，平均每月614.87元，2010年农民家庭人均收入8361.54元，平均每月696.80元。2010年农民家庭平均每百户拥有经营性房屋及建筑物为2453.19平方米，汽车3.13辆，各类拖拉机24.58台，产品畜为30.36头，汽车、产品畜及拖拉机等可抵押物的拥有率分别约为3%、25%和30%，房屋及建筑物人均拥有面积24.53平方米。另外大多数农民没有固定收入来源，拥有的耕地使用权、宅基地、林权等在抵押方面也存在法律障碍，制约了农户融资的发展。

从农村个体工商户情况看，以平顶山农村发展为例，目前大多数个体工商户从事的都是小百货、化肥、种子等生产资料销售，个别从事粮棉油、牲畜收购等经营，其资产较少，资金量较小，大多数没有价值高的抵押物品，融资风险较大。

从平顶山种植业、养殖业产业化、规模化程度情况看，市区及下辖六个县种植业主要是蔬菜、经济作物和果木等，但规模化程度较低，如叶县龙泉乡部分农村种植木耳，虽然种植农户较多，但大多数仍是家庭分散经营。养殖业方面，平顶山市农村主要以养猪、牛、羊、鸡和兔子、鸽子等传统养殖为主，但随着饲料价格不断攀升和牲畜病害不确定性因素加大，养殖业整体利润较低，发展速度较慢，融资也存在较多困难。

涉农企业资产规模整体较小、经营效益较低、抵押物少，对银行吸引力不够。从平顶山县域企业发展情况看，截至2010年底，市级以上农业产业化龙头企业共计124家，县域涉农贷款融资总额223.1亿元，仅占全市贷款额的32.13%，从借款银行了解的情况，涉农企业润率普遍不是很高，资产规模与工业企业相比较小，可供抵押物品不多，并且现在很多县（市）区对农业企业发展重视程度不够，也影响了其融资。

打工经济——“三农”发展不可忽视的因素。河南省农业经济一个不可忽视的重要的特征就是“打工经济”。从农村劳动力现状看，以平顶山叶县仙台镇盐店村为例，大多数中青年劳动力外出打工，其中50岁以下在家务农的男性农民不足20%，女性不足30%，40岁以下在外务工男女农民可达到90%。从家庭收入结构看，2009年平顶山市农村家庭平均每人收入结构中，务工（第二产业和第三产业收入大约为32%）收入大约为30%，2010年务工（第二产业和第三产业收入大约为31.14%）收入大约为29%。务工经济已成为河南省农村经济发展的一个重要特征。由于大多数青壮年劳动力向城镇迁移，导致真正从事农业生产的人员日益减少，农业生产积极性越来越低，影响三农的可持续发展。

供给主体结构不合理，不能有效满足市场资金需求

金融对农村供给率依然较低，市场竞争不充分。从网点布局来看，目前乡镇上的主要金融机构是信用社和邮储银行。从市场资金满意度来看，由于各种原因许多农户不愿或无法从银行业金融机构获得贷款支持。从市场份额方面来说，农村信用社是目前农村金融市场主要的市场占据者和资金供给者。具体情况见表1：

商业化机制不能适应农村融资需求。一是手续复杂。从目前的信贷程序看，一笔贷款的发放要经过授信调查、授信审批、贷前调查、贷中审核、贷后管理等一系列程序，并且很多银行业金融机构尤其是大型银行，其县以下支行没有贷款审批权，繁琐的手续不适合农户及涉农企业资金需求。二是担保要求高。商业银行采取的是担保贷款为主、信用贷款为辅的模式，由于农户和涉农企业可抵押担保财产较少，担保难成为制约农村融资的重要因素。三是信贷利率高。从表1可以看出，信用社贷款在农村市场占据垄断地位，虽然其担保条件相对较低，但贷款利率较高，农户和企业融资成本较大。

警惕农村金融发展中出现“抽水机”现象。近年来，在银行业金融机构快速扩张的情境下，经济发展落后地区或农村地区银行业“抽水机”现象日益突出，银行业金融机构的大量设立不仅没有有效支持地方经济发展，反而造成当地大量存款的快速流失，使不发达地区、县域农村地区成为经济发达地区或城市地区的资金供给源，对当地“三农”发展起到了一定负面作用。

农村金融市场的重新构建

由上述可以看出，河南省农村金融市场的三个构成要素都存在的不足，已对河南省农村金融改革构成了一定影响。要想推进河南省农村金融改革试验区建设，必须在这三个基本要素方面进行较大突破。

经济决定金融，需求决定供给，河南省农村金融发展落后的根本原因是农村经济落后和农户收入水平的低下，因此农村金融改革最根本和最基础的是提高农村经济发展和广大农民收入水平。而农业产业化、农村发展城镇化是破解这一难题的最有效途径。

农业产业化是河南省农村发展的基础。市场经济要求市场参与者有技术、规模、资本等竞争优势，分散的、单打独斗型的小农经济已不能适应市场经济发展变化。目前农村产业化的发展模式很多，但实践中比较有效的是依托龙头企业或大型企业发展“农户——购销和服务中介——龙头企业——其他生产商或市场消费者”模式。首先，根据涉农龙头企业的需求，农户组织发展规模化种养殖业，并与龙头企业签订购销合同，另外在龙头企业与农户之间成立一些中介组织，这些组织可以是第三方中介，也可以是龙头企业下派的分支机构，也可以是地方政府工作部门，专门负责对农产品统一收购并进行技术指导等。龙头企业把生产的产品再供给其他厂商或直接投向市场。这样大量分散的农户就与市场紧密联系起来。如漯河、平顶山及周边地区广大农村依托双汇集团的大量肉制品需求，发展养殖业，形成规模化经营，农村地区也自发成立了大量专门收购生猪的组织，促进了该地区养猪产业的发展。

城镇化建设是农村产业化发展的重要手段。如果说农业产业化发展是农村经济发展基础的话，那么城镇化建设是促进农村经济发展的关键。随着农业科技化、机械化和产业化发展，从事农业的劳动人口越来越少，大量的劳动力从土地上解放出来，进入第二产业和第三产业。另外，农业的产业化、市场化不仅需要纯粹从事农业的劳动力，更需要从事涉农运输业、加工业、服务业及其他产业的劳动人口，而这些产业的发展都依赖于城镇化的发展，通过城镇化使这些产业积聚起来，使农村剩余劳动力转移出来，并形成科学、合理的产业链条。同时，农村城镇化的发展可以形成辐射作用，促进人口、资金、技术、产品之间的流通和互换，带动广大农村的发展。

充分发挥农村中小金融机构的支农主力军作用。在农村金融市场中，毫无疑问中小金融机构是支农的主力军。目前主要包括农信社、农商行、村镇银行及农民专业合作社（河南省个别地市如安阳市已成立）等。要想充分发挥其支农主力军作用，应从以下五个方面入手：一是科学定位，完善机制。农村中小金融机构要坚持“扎根‘三农’、服务‘三农’、依靠‘三农’”的市场定位，把信贷的重点和支持的对象落脚到广大农户、涉农企业和农村基础设施建设上。要完善内部机制，效仿支持小微企业六项机制，建立区别于工业信贷、大企业信贷的管理模式，对涉农贷款要单独考核，并要加重奖励，鼓励信贷资源向涉农领域倾斜。二是简化程序，降低门槛。农村中小金融机构要建立适合农业贷款“时间紧、额度小、周转快、好借好还”的信贷审批机制，简化信贷流程，实现好借好还。同时要在防范风险基础上适当降低融资门槛，对融资及担保条件适当降低，建立适合农村发展特点的信贷准入和担保标准。三是创新产品，提高服务。要创新符合农民、涉农企业等融资需求的信贷产品，如加强与农业龙头企业联系，发展对其上下游农户及涉农企业的供应链融资。同时要转变服务方式，主动深入广大农村、农户了解农民资金需求，做到“送钱入户、送贷进家”，真正缓解农村融资难题。四是科学管理，增强实力。农村中小金融机构要进一步提高经营管理水平和风险防范能力，采取有效措施扩大资产规模、提高资本充足率，扩大对农村经济的支持力度；农信社要进一步拨备覆盖率，加大呆坏账核销力度，切实化解历史包袱；要进一步完善公司治理，防范操作风险和案件风险。五是出台政策，加大扶持。地方政府应积极出台政策，从税收优惠、财政补贴等方面加大对地方中小金融机构支持力度，为其发展壮大提供良好的外部环境。