土地出让收入管理精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇土地出让收入管理范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

记者获悉，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

记者获取的财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。

其中，个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”，“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。

报数难题

财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2-3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。

陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，数字却始终报不上来。

这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。

陕西省财政厅相关负责人也告诉记者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。

而在市县当地，土地出让金也是一笔糊涂账。记者在陕西省宝鸡市采访时，从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字，金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。

在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说，对于各市县的土地出让金财务数据，省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。

陈维光告诉记者：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

近年来，在土地出让收入统计上，一个令外人费解的现象是，财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如，2010年全国土地成交总价款，财政部的全口径统计是2.7万亿元；但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。

国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉记者，造成这种差别的原因，在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支，而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益，一宗地块的成本支出，可能会体现在下一年度的统计中。

据了解，计量经济学上有两种统计方法：一种是按照时间统计，即上述财政部使用的统计方法；另一种是按照横截面统计，即国土部使用的方法。而在两种方法之上，目前还有一种最新的计量方法，即“面板”统计法，可以按照时间，对同一块地的收支情况进行跟踪统计。

上述国土资源部高级官员告诉记者，这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研，必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。

60%成本区

由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧，导致土地出让金收支不透明久被诟病。

2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。

自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号文件）出台以来，近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率，反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势，仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。

财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象：土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理；已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长；拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收；越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失；未按规定编制土地出让收支预算等等。

土地出让金收支账本难被看透的背后，是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

以记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。

国土资源部副部长小苏此前在接受记者采访时曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

接受记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法，认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者，土地出让“净收益”仅为总价款的20%。

在记者采访的陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定，即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”，进行基金性预算管理。

对于土地出让金中60%是成本的说法，也有一些业内人士表示怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。

但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者，当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝玩乐，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”

正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，在财政部门，成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势，对土地出让的成本和收益情况，掌握得更为清楚。

改革出路

与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。

全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示，过去5年，全国土地出让收入高达7万多亿

Depth Observation 深度观察33

元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是：对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；立法规范土地出让收益使用途径；赋予省级政府监管职责；改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。

实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界已探讨多年。

国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为五大弊端：与民争利；分布不均、拉大中西部财力差距；土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；透支未来、绑架金融。

正是这些对土地出让金制度的“讥评”，促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。

有知情的业内人士告诉记者，最初，相关法律中规定土地出让金只有两种用途：土地开发和城市基础设施建设。但近年来，土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”，新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资，等等，都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来，近年来对土地出让金的改革方向，已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议：“要么研究修改法律，要么适时取消一些过时的行政命令”。

这位业内人士还表示，如果各项投资都要从土地出让金中出一部分，就会形成一个悖论：“一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政”；同时，过度制约土地出让金，或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。

但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。

财政部财政科学研究所副所长白景明接受记者专访时就强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。

法制和正义，究竟该选择何者？这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。

资料

财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲（部分）

1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

2.关于地价与房价关系问题。对社会上有关“地方政府操纵地价、地价推高房价”等观点的看法。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题；中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用；若有必要建立土地基金，请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

篇(2)

一、加强收入管理

（一）收入范围。中心城区国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。

（二）管理职责。土地出让收入是政府性基金收入，收支应全额纳入本级政府基金预算管理。收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”，经清算后及时缴入国库或财政专户，支出通过本级政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。市国土资源局、市财政局要按照职责分工，相互配合，做好土地出让收支管理工作。市国土资源局依法对中心城区内的土地资源实行集中管理，负责对中心城区的土地资源进行详查，依据规划部门提供的控制性详细规划及规划设计条件，会同规划部门拟定中心城区土地收储和出让计划；对收储土地进行整理和出让；负责土地出让收入的执收工作，按土地出让宗地建立基础台账。市财政局负责中心城区国有土地出让收支管理工作，编制国有土地出让收支预算，填报土地出让收支统计表。

（三）征缴、清算程序。

1、土地出让保证金的缴退。凡国有土地使用权实行网上挂牌出让的，由市国土资源局会同市财政局按照网上挂牌出让的有关规定，在指定银行开设网银保证金专用账户，专门用于保证金缴纳。参与网上挂牌出让的竞买人将保证金缴入网银保证金专用账户，竞得人支付的保证金，应在国有土地使用权出让合同生效后抵作宗地出让价款，并在挂牌出让结束后三个工作日内缴入“非税收入汇缴结算户”；未竞得人支付的保证金及时予以退还，不计利息。网银保证金专用账户仅用于网上挂牌出让，平时一般无余额。以其他方式出让国有土地使用权其保证金缴入“非税收入汇缴结算户”。竞得人支付的保证金在出让合同生效后，抵作宗地出让价款；未竞得人支付的保证金在3个工作日内予以退还。

2、土地出让收入的缴款。市国土资源局根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具“**市非税收入缴款通知书”，由国有土地使用权受让人在规定时间内到非税收入银行缴纳土地出让收入。各非税收入银行收到受让人缴款后，向缴款人开具“**省非税收入一般缴款书”，并及时将土地出让收入划转到“非税收入汇缴结算户”。

3、土地出让收入的汇缴清算。实行招拍挂的土地出让收入缴入“非税收入汇缴结算户”后，由市国土资源局依据国家相关政策，编制《土地出让收入清算单》，送市财政局审核。属代收代缴的税费等往来资金在“非税收入汇缴结算户”直接划转；土地出让收入全额缴入国库专户或金库，纳入基金预算管理。

二、明确支出管理范围

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、支工支出、城市建设支出、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及其他支出等。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

（二）土地开发支出。主要是指因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关财务费用等支出。

（三）支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。按照省财政厅、国土资源厅《关于转发财政部、国土资源部<用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法>的通知》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益的15%计提。

（四）支工支出。新建、扩建工业项目所缴纳的土地出让收入，在扣除成本性支出及计提专用资金后的余额，全部作为财源发展专项资金，用于项目区内征地、拆迁补偿支出、土地开发支出和项目投资奖励支出等。

（五）城市建设支出。一是从土地净收益中按不低于20%的比例安排；二是从新建的城市道路两侧各200米的土地出让净收益中，按50%比例安排；三是从城市基础设施建设综合服务费（南城区8.5平方公里内的行政事业单位划拨用地，按从每平方米100元的标准收取）中安排。主要用于偿还因城市基础设施建设形成的债务及城市基础设施建设支出。

（六）国有土地收益基金支出。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，从土地净收益中按10%计提。主要用于土地收购储备及整理等相关费用支出。

（七）城镇廉租住房保障支出。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，从土地出让收入中扣除成本费用后按10%计提，主要用于解决城市低收入家庭住房困难问题。

（八）补贴掇刀区城建支出。对掇刀区20**年以前城市建设形成的历史欠账，由市财政局进行清理、锁定，确定补贴基数，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府关于印发**市城区土地收益征收管理试行办法》文件中有关市、区分成比例的规定停止执行。

（九）其他支出。包括土地使用权出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及支付破产或改制国有企业职工安置费用、规划部门编制控制性详细规划所需费用及相关政策允许在土地收益中列支的其它支出等。

三、建立、健全预决算制度

编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。每年年度末，各相关部门应当严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，编入市综合财政预算，向市人民政府报告。

篇(3)

关键词:土地储备土地出让收入土地储备资金融资

目前，国务院、财政部对土地出让收入实行了严格的收支二条线管理，但有些地方政府未按照[2006]100号、财综[2006]68号文件建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，对土地储备资金的拨款历年没有下达明确的预算金额或指标，也没有明确的土地出让收入分配政策，土地储备机构（以下简称土储机构）只能按实际拨入的土地储备资金确认“财政拨款收入”。有些地方财政部门返还土地出让收入往往时间滞后，土储机构通过账面确认的“财政拨款收入”不能真正展示土储机构的还款能力，且无法确认未返还部分尚有多少能形成储备资金，即土地全成本核算在土储机构，而对应的土地出让收入作为土储机构贷款的主要还款来源在财政部门核算，在上缴财政前，却不属于土储机构的土地储备资金。土储机构设置土地储备资金账套进行核算时，为了向银行展示其整体的还款能力，主要有以下两种处理方法：其一是预测财政应返还额度，其二是将“土地出让收入”全额确认收入。

一、预测财政应返还额度

土储机构在土地使用权转让交易成交确认后，按一定方式（如：前期成本+土地出让收入×1%+土地出让收入×5%）确认“财政拨款收入”，同时挂列“财政应返还额度”科目借方，待实际收到财政部门拨付的预算资金后，冲减“财政应返还额度”。由于部分地方财政部门未安排上述预算资金，实际返还的金额也远远小于土储机构确认的金额，且往往时间滞后，导致土储机构虚列“财政拨款收入”。

上述做法不符合《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号) “第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”及《土地储备资金会计核算办法（试行）》第4001号科目 财政拨款收入“一、本科目核算当期财政部门拨付的土地储备资金。……三、财政拨款收入的主要账务处理如下：（一）土地储备机构收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记‘银行存款’等科目，贷记本科目。采用财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记本科目。”和第1004科目 财政应返还额度“一、本科目核算实行国库集中支付的土地储备资金年终应收财政下年度返还的资金额度。”的规定。

二、全额确认土地出让收入

土储机构按下列方式进行会计核算：

A、收到竞买保证金

借：银行存款

贷：其他应付款―竞买保证金

B、签订成交确定书

借：应收账款―XX开发商

贷：主营业务收入

C、成交后上缴竞买保证金入国库

借：利润分配―上缴财政专户款①

贷：银行存款

D、同时：

借：其他应付款―竞买保证金

贷：应收账款―XX开发商

E、开发商上缴国库剩余地价款项，将缴款书交收储中心

借：利润分配―上缴财政专户款②

贷：应收账款―XX开发商

F、收到财政拨款：

借：银行存款

贷：财政拨款收入

月末：

G、将收到的地价款视为利润全额上缴财政：

借：主营业务收入

贷：利润分配―应缴财政专户款③=①+②

H、将财政拨款视为上级返回利润

借：财政拨款收入

贷：利润分配―储备资金④

I、结转交付项目成本

借：利润分配―储备资金⑤

贷：交付项目支出

上述办法的好处为：

（1）有效地避免了无依据确认“财政应返还额度”、“财政拨款收入”的问题，使账面资产水平更真实合理；

（2）向银行办理贷款时，要以“土地出让收入”作为主要还款来源，因此从土地出让收入、开发成本全貌反映土地相关收支水平（包括土地出让收入由财政进行的最终分配，即不返还部分视为利润上缴），能更好地适应贷款融资的要求。

但是此种做法仍有不妥之处，主要为：

（1）仍然与《土地储备资金财务管理暂行办法》相抵触，《土地储备资金财务管理暂行办法》主要精神就是土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。

（2）根据国有土地使用权出让收支管理的相关规定，市财政部门负责土地出让收入的管理，土储机构为执收单位，因此，土地出让收入的核算主体应为市财政部门，如土储机构也将其纳入核算范围，则会存在“会计主体”不明的问题。

另外，对于应缴未缴的“土地出让收入”，实质为负债性质，但上述核算方法账面上反映为“未分配利润”，无法以负债形式反映。

三、我们的观点

(一)区分土地储备资金收入、土地出让金收入，正确核算土地储备资金的收入

土储机构应向市财政部门申请，早日完善“土地出让收支预算”，明确土地出让收入的分配政策（建议参考银发[2003]121号文“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”的要求制订分配政策），落实每年取得的土地出让收入中能有多少额度返还土储机构，即能真正成为土地储备资金的额度（明确预算额度）。年末按财政部门最终预算确认“财政拨款收入”，年终时如确有应收财政下年度返还的资金额度，按该额度确认“财政应返还额度”余额，如与“财政应返还额度”账面已计列余额有差异，应将该差异原渠道冲回。

平时不使用“财政应返还额度”科目，在收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政拨款收入”；财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记“财政拨款收入”。年底只有当财政部门在预算内安排土地储备资金尚有余额时，收储中心才能将其作为土地储备资金来源，使用“财政应返还额度”科目确认“财政拨款收入”。

(二)分账核算

依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第五条“土地储备资金来源于下列渠道：(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。”的规定，地价款（土地出让金）和竞买保证金（退回竞买人、或抵顶地价款）在上缴财政前，不是土地储备资金，因此土地市场交易过程中收到的竞买保证金、土地出让金收入的执收、土地出租收益应该与土地储备资金的收支实行分账核算。

土储机构可在事业经费账套（或单独设账套）核算上述代收代缴款项。在宗地挂牌成交确认时，按成交价全款列账，即：借记“应收账款”，贷记“应交财政专户款”；中标单位上缴财政地价款时，土储机构依据银行回单列账，借记“应交财政专户款”，贷记“应收账款”；收竟买保证金时,借记“银行存款”，贷记“其他应付款”；成交后保证金抵地价款时，借记“其他应付款”，贷记“应收账款”，同时，借记“应交财政专户款”，贷记“银行存款”。

(三)报表转换

在土地出让收支预决算管理制度未能健全之前，可以通过转换会计主体的形式来总体反映土储项目贷款的还款水平，即土地出让收入水平。土储机构作为市政府的一个事业单位，负责土地一级市场的开发、整理和储备工作，其贷款行为也是政府融资的一部分，其还款来源主要是“土地出让收入”，鉴于土地出让收入的管理在财政部门，而土储项目的成本在土储机构，利用存量土地融资作为政府融资的一部分，可由二个部门联合进行。即土储机构严格按《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》的要求进行核算，专款专用、分帐核算；向银行贷款时，可由财政部门出具一份关于“土地出让收入”的收支报表。在此报表中，用于非土地储备的资金，按照相关性和重要性原则，可统一归属于上缴财政项目。

由于宗地挂牌出让时，土储机构与竞买人签订成交合同，因此“土地出让收入”收支报表可由土储机构代编。土储机构代编“土地出让收入”收支报表时，可利用核算代收代缴地价款、竞买保证金的账套。

“应交财政专户款”贷方年累数为“土地出让收入”收支报表的收入数，明细项目宗地号与应收账款开发商一一对应。

“应交财政专户款”借方年累数为“土地出让收入”收支报表的支出数，如果该支出数大于土地储备资金报表的收入数，表示地方财政部门将实际收到的地价款一部分作土地储备资金安排预算下达给土储机构，其他的地价款作其他用途安排预算支出。

“土地出让收入”收支报表经财政部门确认（或报备案）后，与土储机构的土地储备资金报表进行合并。

篇(4)

我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号，以下简称《通知》）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。

二、文献综述

土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关［1］。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢？江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理［3］。研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。

三、土地出让金收支管理的基本情况

（一）土地出让金的含义

我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（［2006］100号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入”，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”［4］从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。

（二）我国土地出让金收支管理的情况

我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度的确立发展起来的。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地”［4］。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条对“支付出让金”做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算”［4］。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即55号令）颁布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已基本形成。2006年底，土地出让收支实行“收支两条线”管理，收入全额缴入地方国库，支出则一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；《城市房地产管理法》则进一步明确为用于城市基础设施建设和土地开发。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出［5］。

（三）各地土地出让金收支管理情况概览

1.上海。2008年，上海市出台了《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》、《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市土地储备成本认定暂行办法》，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储备、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储备成本认定办法，明确土地储备项目预算及预算调整审核和项目决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；规范土地出让收入缴库办法和专项基金（资金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加强部门协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记”制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。3.江西。江西省出台了《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行办法实施细则》，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。4.浙江衢州。浙江省衢州市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。（1）加强对规范征收的管理。衢州市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制。在实际工作中，衢州市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）”、“两建（建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度）”、“三规范（规范土地出让金征收行为，规范土地出让金专用票据使用行为，规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为）”目标，加强土地出让金的征收管理工作。（2）严格控制支出的成本。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储备，到前期开发、组织出让，再到成本费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，衢州市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。尤其是对土地征用成本费用、土地储备资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土地出让金的使用效益。（本文来自于《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志。《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志简介详见.）

四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因

现在看来，《中华人民共和国土地管理法》和国务院第55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从2007年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线”。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其他经济指标的增速。在部分地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续发展。在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农不足，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高［6］。

上述问题的主要原因有：第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重［7］。

五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径

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我国现阶段的土地出让制度存在一定的缺陷，土地出让金的利益分配机制不够合理。土地出让金是若干年（在我国目前为40-70年）土地使用期内的地租之和，某一届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收。一次性收取后，并会一次性预支未来若干年内的土地使用权收益总和。马上用光，这种对土地收益的“透支”，对于往后多届政府显然是不公平的。土地批租环节其他的弊端，还有设租、寻租使土地隐形成本提高，开发商囤地导致土地垄断加剧等。

当前，从资金视角完善我国土地出让制度的重点，首先是着手解决土地出让金的预算管理、支出安排和运行监管等方面的问题，提高其规范性与合理性。其次，由于受土地供应规模、外部宏观经济情况等因素影响，土地出让收入波动较大，不利于收入预测和支出安排。第三，为了保护土地出让金预算制度的约束刚性，土地出让金收支预算不得随意变动。对于政府在土地出让高峰期获得的超预算的收入，应建立“土地出让收益基金”制度，并应要求各级政府不得将当期出让土地使用权获得的土地收益全部用于当期支出，可将一定比例的部分作为土地收益留成进行专项管理，留作以后年度地方政府纳入预算安排使用。

规范土地出让金的支出使用方向，提高土地出让金的使用效率。对土地出让金应明确各使用用途的支出比例，确保惠及民生的项目资金到位。在征地过程中，要依法落实土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费标准，切实保障失地农民利益。土地补偿费和安置补助费之和达到法定上限，尚不足以使失地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用土地出让金收入予以补贴。地方政府土地出让金的支出使用应以“取之于民，用之于民”为原则，重点加大对棚改、保障房、政策性租房补贴的投入力度，缓解城镇中低收入者住房压力。政府税收收入中来自农村土地相关税收的部分应主要用于农村土地的整理、农田改造和水利等基础设施建设，避免以往土地出让金使用过度向城市倾斜的弊端。

还有必要积极探索土地年租制。地租按年支付即为年地租，是对当年利润的一种扣除。若将未来无穷年或若干年的地租的贴现总值一次性支付，即是地价。在无穷年情况下相当于土地所有权价格，若干年或有限年情况下相当于土地使用权价格。因此，不论是地租，或地价，本质上都是土地所有权（在我国是一定年期的土地使用权）让渡所反映的经济价值，是土地所有权在经济上的实现形式。年地租按年度计算和收取，地价（土地使用权价格）则是若干年地租贴现值的一次性支付或缴纳。土地年租制与土地使用权出让，从本质上而言，都是国家对地租的收取，是土地国家所有权在经济上的体现，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年为单位，是地租的直接表现形式，有偿出让是一定年期地租贴现值之和，是地租的间接表现形式，其实质是地租的资本化。在无每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架制约的情况下，土地出让金的生成价位较高，如果采取土地年租制，可以动态地调整年租，进而反映经济的发展状况，有利于保证政府财政的长期稳定收入，即可以把一时、一次性的土地出让收入分散到40年-70年期限内，进而有利于稳定房价，缓解住房压力，促进居民住房等家庭消费更加合理。

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第二条  凡我省境内依照法律法规规定有偿转移国有土地使用权的部门、企业、公司、其他组织和个人，均应遵守本细则。

第三条  国有土地有偿使用收入包括：土地出让金、土地收益金（或土地增值税）。

土地出让金是指各级政府土地管理部门，将国有土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。

土地收益金（或土地增值税）是指土地使用者将所使用的土地使用权（含连同地面建筑物）转让或出租给其他使用者所获收入，按规定向财政缴纳的价款。

第四条  国有土地有偿使用收入归省人民政府和各级地方人民政府所有。

第五条  土地出让金由财政部门负责征收管理，财政部门委托土地管理部门代收代缴。土地收益金（或土地增值税）由地方税务部门按照国家有关规定征收管理。

第六条  土地出让金按以下规定缴纳：

（一）土地管理部门以协议、招标、拍卖方式出让土地使用权的。其成交金额全部作为出让金上缴财政部门；

（二）土地使用期满，土地使用者要继续使用土地，应按规定与土地管理部门重新签订合同，并按照前款的规定缴纳出让金，（三）通过行政划拨或财政部门出资获得土地使用权的土地使用者，经批准将土地使用权转让、出租、抵押、作价入股的，应向财政部门补缴土地出让金；

（四）土地使用者经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途，要相应调整土地出让金，并将调增的出让金上缴财政。

第七条  土地出让金和土地收益金（或土地增值税），按照现行财政体制纳入各级财政预算，其中土地出让金的40％上缴省级财政，纳入省级财政预算。地县分成比例由各地根据实际情况自行确定。

第八条  土地出让金作为专项预算管理。主要用于城市建设和土地开发。

第九条  土地管理部门征收土地出让金，必须使用省财政厅统一印制的专用票据。

第十条  土地管理部门必须在次月五日前，将收到的土地出让金上缴同级财政部门，逾期不缴的除令其补缴外，每逾一天，收取滞纳金1一3‰。

第十一条  对未经批准擅自转让、出租、抵押行政或财政出资获得土地使用权的单位，由县级以上土地管理部门没收其非法收入，并根据情节处以非法收入20一50％的罚款。

第十二条  破产的国营企业拥有的行政划拔土地使用权，由政府收回出认，出让金主要用于破产企业职工的安置和再就业培训。

第十三条  行政事业单位经批准转让、出租、抵押国有土地使用权所得收入，其增值额除缴纳土地增值税外，其余额按以下规定上缴财政：

（一）全额预算单位上缴70％；

（二）差额预算单位上缴60％；

（三）自收自支单位上缴50％；

第十四条  外国投咨者为获取土地使用权所付土地出让金，须用外汇文付；港、澳、台商一般应用外汇支付，如确有困难也可用人民币结算。外汇结算根据中国银行人民币外汇牌价换算人民币。

第十五条  国有土地有偿出让、转让价格由物价部门、土地管理部门、财政部门按照有关规定共同制定。

第十六条  对违反本细则的行为，任何单位和个人都有权检举揭发。财政部门应为检举揭发者保密。并酌情给予奖励。

第十七条  本实施细则自之日起施行。以前颁布的有关规定与此相抵触的，以本细则为准。

第十八条  本实施细则由省财政厅负责解释。

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关键词：城市土地出让；地方政府；经济行为

前言：中国是典型的地少人多国家，人口和土地之间，始终存在着较大的矛盾。然而，在漫长的发展历程当中，却并没有提高土地资源的优化配置和合理利用。在传统的计划体制当中，城市土地的实物指标分配，主要是通过行政手段进行的。由于没有从经济角度约束土地使用者，使得不良的占地现象十分严重，进而也引发了土地资源浪费、城市用地结构不合理等现象。在新时期的发展当中，我国改革了城市土地使用制度，从无偿转变为有偿、从无期限转变为有期限、从行政划拨转变为市场出让。

一、地方政府的经济行为

（一）收入行为

作为公共收入来说，财政收入能够对不同主体间财产分配的关系进行反映。对于政府管辖社会经济活动的范围，能够从收入的角度进行体现。所以，在地方政府的经济行为中，收入行为是核心内容。从管理形式上划分，地方政府财政收入主要包括预算内和预算外的收入。预算内收入指的是国家预算管理的财政收入，而预算外收入的自主性较强，可以地方政府自行支配。在城市土地出让中，政府利用出让土地所获得的土地出让金，就属于一种预算外的收入。这就使得地方政府对支配收入的能力得到了极大的提高。而在城市土地出让的过程中，由于同时连接和财政和金融领域，因此地方政府的收入行为也得到了进一步加强。

（二）基础建设投资行为

地方政府在分权财政体制改革当中，作为一个独立的利益主体，对于资源配置和经济控制的权利得到了提升。同时，国家在考核地方政府的过程中，对于经济发展水平的重视程度越来越高[1]。因此，地方政府为了能够取得更高的考核成绩，对于地方经济发展的提升也就愈加热情。基于此，再加上一些法律法规的不健全，地方政府纷纷想方设法的扩大投资。而在地方政府当中，土地出让金的收入，已经成为了实际上的第二财政。在这种巨大的刺激之下，地方政府对于基础建设的投资行为也就越加强烈。

（三）招商引资行为

在开放的经济体制之下，各地之间正面临着越来越激烈的竞争。而招商引资由于具有效益显著、规模速度、机制灵活等特点，在地方政府之间的竞争当中，逐渐成为了最为重要的竞争形式之一。地方政府通过招商引资的手段，实现对各种资源的竞争。在当前的社会经济发展中，地方政府的决策权力越来越大，经济利益也越来越独立。因此在直接投资的同时，地方政府也开始对城市土地加以利用，对市场主体投资进行引导和推动。而对于招商引资中的城市土地出让，减免土地出让金对外资具有较大的吸引力，因而成为了地方政府的一种经济手段。

（四）培育房地产业行为

政府的有效干预，是房地产市场有序发展的保障。基于我国城市土地国有制的特点，地方政府掌握了房地产业生存发展的重要资源。土地一级市场由地方政府垄断，因此其对房地产开发土地的价格、方式、数量等，对房地产的价格和数量有着直接的影响[2]。这样，在我国房地产市场当中，政府的干预作用就得到了加强。地方政府处理传统的税收政策、行业监管、城市规划等手段以外，还拥有了土地出让控制的方式。这样，地方政府就能够有效调控房地产市场，因而培育房地产业也就成为了地方政府的一种经济手段。

二、地方政府经济行为的规范化

（一）科学发展观

在我国地方政府转型的过程当中，城市土地出让的经济行为是一个极具代表性的现象。地方政府在利用土地进行经济发展和经济竞争的过程中，对于统筹发展社会经济的重视程度不足，从而造成了经济发展中土地可持续利用、土地利益失调等方面的问题[3]。对此，科学发展观能够对这些问题和情况起到十分良好的指导作用。它对地方政府在社会、经济发展过程中的职责提出了明确的要求，在城市土地出让的地方政府的经济行为中，能够发挥出十分积极的作用。

（二）利益格局的重塑

在当前的经济发展中，地方政府在城市土地出让中的种种经济行为，是在其当前利益格局下的必然行为。而某些不规范经济行为的产生，与地方政府和微观主体、中央政府之间的关系具有直接的联系。而在当前的改革当中，经济体制与政治体制的改革也难以配套进行。因此，应当重塑地方政府的利益格局，从而满足地方政府经济行为转变的要求。在此过程中，对于地方政府与微观主体、中央政府之间的关系，应当进行重新的建立，从而进一步规范地方政府在城市土地出让中的经济行为。

（三）利益格局形成的制度保障

在城市土地出让方面，国家与地方政府之间，存在着委托与的关系。而在政绩、财政、经济等方面的压力之下，地方政府自然而然的会在城市土地出让过程中采取一定的经济行为，以促使地方经济的发展[4]。但在这一过程中，国家却没有给予相应的制度保障和监督，缺乏对地方政府经济行为的约束。因此，在城市土地出让方面，国家在基于地方政府权利的同时，也应当制定和执行相应的制度，良好的管理和引导地方政府的经济行为，确保科学化、合理化的利益格局的形成。这样，才能够确保地方政府在城市土地出让当中，发挥出正确的作用。

结论：土地资源是社会经济发展和城市建设的重要保障。由于我国城市土地是归国家所有，因此，在城市土地出让当中，地方政府的控制权和话语权很强。为了进一步推动地方经济的发展，地方政府都会采取一定的经济行为，来干预城市土地出让。对此，国家应当采取适当的措施，规范地方政府的经济行为，使其能够对城市土地出让和地方经济发展中，发挥出积极、良好的作用。（作者单位：中央财经大学）

参考文献：

[1]李俊丽.我国城市土地市场政府行为研究综述[J].商业时代，2011，05：110-111.

[2]李俊丽.宏观经济非平稳运行的原因解析：地方政府土地出让行为的视角[J].改革与战略，2011，06：21-24.