基层治理问题研究精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇基层治理问题研究范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

当前，教育是最能牵动人们神经的一个话题，人们对教育的关注和讨论亦十分热烈。自20世纪70年代起，为了应对经济危机、社会危机和时展的挑战，西方主要发达国家掀起了一场以新公共管理为标志的政府改革运动，一些国家在教育治理问题上进行了积极的探索和实践。当前，“更少的统治、更多的治理”成为了许多国家政治体制改革的趋势，也引起了学者们的广泛关注。作为为公众提供公共服务的主体，基层公务员直接面向社会，其服务能力和水平关乎政府形象及群众的满意度，决定着群众对党和国家政策、法规、制度的理解程度。在当代我国公共服务实践中，基层公务员的能力、水平和实际绩效与社会发展、群众的期望存在很大的差距，同时公务员自身的工作环境、工作能力也发生了很大的变化，于此，许多学者对基层公务员的工作压力、管理、绩效考核等问题进行了深入的探讨。

二、公务员压力与职业倦怠的研究

随着社会竞争的日趋激烈以及社会矛盾的增多，使得作为政策执行者和普通社会成员的双重角色的公务员承受越来越多的压力，在这种向上负责的官僚体制下，他们的压力管理问题日益凸显，随之而来的公务员的管理难度也越来越大。职业倦怠问题不仅会影响基层公务员自身的身心健康，而且还会影响着基层公务员的工作质量和效率，关系到政府的执政水平和行政效能，对此，许多学者展开了研究。 江珊珊（2010）的研究显示工作压力对职业倦怠具有显著影响。基于公务员职业倦怠的原因，魏楠（2011）则认为公务员的职业倦怠与社会经济环境急剧的变迁、压力型体制、公共人事制度、组织文化、以及基层公务员个体因素几方面密切相关。因此，要破除公务员职业倦怠症状，社会需要构建良好的支持网络，政府部门要优化自身体制建设，公务员自身也要树立良好的价值观。

三、基层公务员绩效考核及薪酬管理的研究

对公务员的绩效的考核是其职位晋升和工资多少的依据，因此许多学者对公务员的绩效考核进行了研究。韩丽红（2014）等人认为目前基层公务员存在着重官轻民、职业素养和专业能力不高、在管理上还不够完善科学，选拔任用中还存在体制机制障碍的问题，并认为应当从培育基层公务员的公共服务精神，改革考核评价、职务晋升制度，强调行动学习等方面来切实提高其公共服务能力。姜杰敏（2011）对我国绩效考核的改革路径进行了探讨，他从量化考核体系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等发面提出了自己的设想。就公务员绩效考核方面。 对于薪酬管理的研究，李智刚（2011）的研究发现基层公务员工资总体水平偏低、结构不合理、薪酬管理体制不完善等问题。

四、基层公务员职业生涯管理的研究

职业生涯管理对于公务员的成长至关重要，通过有效的职业生涯管理，既能激励公务员的成就动机，合理规划好职业生涯能有助于实现其自身价值，更能通过拓展其横向及纵向职业通道，达到提高组织行政效率、提升执政能力的目的。当前，国内学者对公务员职业生涯的阐述各有不同的侧重点。王丽丽、韩喜梅（2007）根据公务员各个阶段的需求分析，认为应该针对公务员不同职业生涯发展阶段采取不同的激励措施，以使公务员的职业生涯更好地发展。黄婷婷（2007）从政府与公务员两个不同的角度来分析在公务员职业生涯管理的早期、中期、后期中存在的问题，寻找解决的对策。目前我国地方教育行政人员专业水平不高成为了制约我国教育改革的突出障碍，为提高其专业化水平，应当以“服务教学”为核心建构专业标准，完善资格制度、选拔制度、培训制度与评价制度等制度安排。该研究就行政人员的专业化问题进行了研究，指向性较强，政策完善措施相对比较具体。

五、 新时期公务员能力提升问题的研究

基层公务员的依法行政能力作为国家治理能力的重要内容，关系着国家治理现代化建设的成效。基层公务员在构建社会主义和谐社会、创建服务型政府过程中有特殊作用。基层公务员在构建社会主义和谐社会、创建服务型政府过程中有特殊作用。李伟舜（2015）认为，基层公务员的依法行政能力是国家治理能力的重要内容，在新时期，基层公务员依法行政能力应有其新含义，即法治思维能力、严格执法能力、法治方式运用能力。马贵舫（2008）认为基层公务员需要具备公共服务能力、应对复杂局面的额能力、调查研究能力、创新能力、依法行政的能力以及驾驭市场经济的能力。周鹤（2015）对基层公务员能力结构的问题主要表现为技术能力结构弱化，缺乏主观重视、人际能力结构偏移、概念能力结构加大的问题，提出我国基层公务员应当增强对技术能力的重视和培养，提升专业素质和法律素养，加强应对突发事件的能力的建议。针对公务员能力建设问题，刘勇（2010）指出我国在社会转型的关键时期，伴随着社会利益结构的调整，利益矛盾开始呈现出深层化和复杂化的特点，要想有效地化解我国突发性的“无直接利益冲突”群体矛盾，基层公务员就必须具备高度的政治敏锐性和责任感，要对公民的诉求予以及时的回应以及具备良好的心态调控和心理疏导能力。

可以看出，基层公务员工作压力、激励机制的研究仍然是研究者们的关注中心。在当前这种压力型体制和“运动式治理”的环境下，庞大繁重的工作任务和缺乏预见性的工作安排使得公务员亦面临着日益严峻的时间困境，他们也常常在工作中感到“透不过气”，作为一群数量如此庞大的群体，他们不但是政府政策的执行者，更是社会的普通一员，他们在社会治理的过程中发挥着重要的作用，其心理健康对公务员自身素质和公共管理水平有重要的影响。因此，后续研究应当对公务员的心理特质展开更深入的研究，同时，应对其工作的流动性给予更多的关注，保证其工作积极性和主动性。（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] 江珊珊，焦永记. 基层公务员工作压力与职业倦怠研究[J]. 市场周刊，2002，（2）：102-104.

[2] 魏楠. 我国基层公务员职业倦怠原因探析[J]. 南方论刊，2011，（10）： 69-71.

[3] 李伟舜. 国家治理现代化背景下的基层公务员依法行政能力[J]. 理论视野，2015，（07）：84-86.

[4] 韩丽红，王丛漫. 关于加强基层公务员服务能力建设的思考[J]. 河北学刊，2014，34（5）：116-119.

[5] 姜杰敏. 基层公务员绩效考核改革的路径探究[J]. 中国云南省委党校学报，2011，12（4）：162-165.

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[7] 王丽丽，韩喜梅. 基于职业生涯发展的公务员激励对策[J]. 党政干部学刊，2007，（9）：22-23.

[8] 马贵舫. 服务行政与基层公务员能力建设[J]. 人才开发，2008，（6）：8-9.

[9] 周鹤. 基层公务员能力结构存在的问题分析[J]. 长春师范大学学报，2015（3）：34-36.

[10] 黄婷婷. 论我国公务员职业生涯管理的现状与对策[J]. 襄樊职业技术学院学报，2007，（4）：50-53.

篇(2)

>> 浅析我国政府危机管理存在的问题及应对措施 政府在城市危机管理中存在的问题及应对对策 基层政府统计存在的问题及应对策略 浅析我国政府危机管理中存在的问题与对策 基层政府绩效管理存在的问题及发展对策 浅析基层政府应对经济危机的机制创新 浅析基层政府在应对洪涝灾害中存在的问题及其对策 基层政府公共危机管理案例分析与经验借鉴 政府投资项目建设管理中的问题与应对 我国政府危机管理中信息公开存在问题与对策 关于基层卫生院医院感染管理中存在问题与应对方法分析 无限政府的危机应对 论我国政府危机管理体系存在的问题及策略 论我国政府危机管理体系中存在的问题及对策 论我国政府危机管理存在的问题及对策 我国非政府组织参与公共危机管理中存在的问题及对策 我国政府危机管理中信息公开存在的问题及对策 目前我国政府危机管理存在的问题及解决对策 非政府组织在食品安全危机管理中存在的问题及对策研究 基层政府社会管理存在的问题、创新的方向和路径 常见问题解答 当前所在位置：l.

[4]李程伟.公共危机管理：理论与实践探索[M].北京：中国政法大学出版社，2006.

[5]李昕.我国公共危机管理的问题及对策[J].河北理工大学学报，2010，10（3）：29-37.

[6]李严.我国政府危机管理状况分析[D].北京：北京邮电大学，2009.

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[8]刘学民.公共危机治理：一种能力建设的议程[J].中国行政管理，2010（5）：73.

[9]尹伶俐，张芹芹.煤矿塌陷区的治理对策分析[J].绿色科技，2011（1）：93-94.

[10]葛维琦.中国煤矿采空区塌陷灾害治理对策[J].中国能源，2006，26（10）：27-29.

篇(3)

关键词：权威接受论　农村基层政府　选择性治理　公共利益表达机制

中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2011)003－143－02

1、基于巴纳德的“权威接受论”的农村基层政府权威

1.1　关于巴纳德的“权威接受论”

传统的权威观以等级原则为基调，认为权威来源于产生合理合法权力的某个职位，把命令的者作为权威的本质，对权威的分析是自上而下的，上下级之问的职权关系按等级划定。而西方现代管理理论中社会学系统学派的创始人切斯特・巴纳德给权威以一种自下而上的解释，提出权威来自于下属的接受和认可，而非命令的人。巴纳德在《经理人员的职能》一书中提出了区别于以往权威观的“权威接受论”，他认为，权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或“成员”支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。在巴纳德看来，如果一个命令已经下达给了命令的接受者，命令对他的权威就被确认或确定了，这成为接受者行动的基础。如果他不服从，就意味着他否认这个命令对他有权威。巴纳德突破了“命令是权威的必要条件”这一传统概念，认为一个命令是否有权威取决于接受命令的人，而不完全决定于“权威者”或命令的人。

1.2　关于农村基层政府的权威

本文所涉及的基层政府，指的是处于地方政府层级结构最底层的地方政府，在它辖域范围内，不再存在更低层级的地方政府，但可能存在它的派出行政机构。农村基层政府是直接面对农村民众、承担农村治理事务责任的政府，因此其治理的结果直接影响当地农村民众的日常生活，从而更加受到农村民众的关注。学界普遍认为，农村基层政府的权威是指农村基层政府合法政治权力的影响力及农村民众对影响力的认同与服从。按照巴纳德的“权威接受论”观点，笔者认为，农村基层政府的权威不是来源于上级政府的赋予，而是来源于农村民众的认可，只有当农村民众认可了农村基层政府权威的合法性与正当性时，农村基层政府的权威才得以产生，才能对农村民众产生影响力。

2、农村基层政府现有的治理方式及其产生原因

2.1　现有治理方式：选择性治理

在绝大部分农村地区，基层政府并未及时转变政府职能来服务“三农”，而对于和自身利益紧密相关的业务，农村基层政府的工作积极性确实空前提高，譬如招商引资、计生工作等。这是一种典型的选择性治理，即以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府的选择性治理，是基于自身利益有选择性地开展行政工作，而不是以农村民众的利益为导向，背离了“自下而上”的权威观，使农村基层政府的权威受到挑战。

2.2　现有治理方式产生的原因

农村基层政府之所以会选择性治理，其主要原因并不是“则力不足”或财政“空壳化”，而是既有的压力型体制导致的内在激励不足和外在压力不强。这种压力型体制是将上级政府确定的经济发展任务和指标层层下达，并将下级的“政绩”考核与其完成任务情况相挂钩。

2.2.1　内在激励不足

在现有的压力型体制下，对农村基层政府的政绩考核的结果是产生一种向上负责的而不是向下负责的激励机制：农村基层政府主要生产的是完成上级任务的“考评型”产品，而不是生产针对农村民众的“服务型”公共产品。因此，既有体制安排不仅使公共服务的内在激励不足，甚至产生了逆向激励的问题。农村基层政府不是基于公共利益来行政，而是出于自身的利益需求来进行选择性治理，这就是一种典型的逆向激励。农村基层政府的权威直接来源于农村民众，它和农村民众之间形成一种“-委托”的关系。此外，农村基层政府的权威在现实中的合法性也主要通过为农服务来建立。因此，它理应向农村民众问责，回应农村民众的需求。唯有如此，它才有可能成为一个以农村民众利益需求为导向的公共服务型政府。然而，在现实的行政过程中，农村基层政府大体上却不是问责于农村民众，而是它的上级政府；不是回应农村民众的利益需求，而是它的上级政府的要求。这是因为在压力型体制下，评价农村基层政府政绩的是它的上级政府，这个核心症结就是缺乏民众的有效参与和监督，没有建立与民众参与积极性相一致的激励机制和农村治理体制。

2.2.2外在压力不强

(1)行政压力作用弱化。中央多次在涉农的文件和决定中要求农村基层政府转变政府职能，及时转变为服务型政府。但是，这些自上而下的行政压力一般是非常规划力量，而不是体制性的常规力量，对农村基层政府难以产生稳定的预期和内在的激励：而农村基层政府面对这种行政压力，往往缺乏有效回应或者采取走过场的形式，一旦这种行政压力减弱以后又恢复到之前的状况。这也是农村基层政府历次改革成效不明显的一个重要原因。

(2)体制外的压力不强。这种压力既来自于市场经济也来自于农村民众。然而，一些农村基层政府在实现其职能的过程中，肆意运用政府权力来扩大其职能范围，损害市场正常运行机制，使公共产品不能得到有效配置；在压力型体制下，农村基层政府的工作职能以完成上级政府委派的各种行政任务为主，而对于向本地区农村民众提供公共产品和服务则既没有积极性，也没有能力；此外，一些农村基层政府没有转变其职能，没有建立比较健全的民意表达机制和民众有效参与基层治理的体制，民众缺乏督促政府改革的力量。

3、“权威接受论”对农村基层政府治理的启示

权威来源于民众，治理方式也应以民众为出发点和落脚点。“权威接受论”强调的是一种民主型权威，而民主型权威要求治理方式方式从选择性治理转为建立民众参与制度和公共利益有效表达机制，改革现有的压力型体制，转变政府职能。

3.1　建立相应的激励机制。加强民众参与和监督

进一步明确和规范上下级政府各自权限的同时，要变逆向激励为“正向激励”，这是改革现有的压力型体制的重要手段之一。其中，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度是重点。

3.1.1　政府绩效评估：激励机制来自民众

(1)农村基层政府绩效评估应该从农村民众主体地位出发，实施农村民众参与政府绩效评估。农村民众作为基层政府权威来源的角色，其参与到基层政府绩效评估可以使农村民众更加了解基层政府工作的过程，保证评估内容真正与农村民众生活

密切相关，使农村民众参与政府绩效评估真正做到从群众中来，到群众中去。同时，农村民众作为连结者，在基层政府绩效评估中，可以相互协商，连结各方利益，最终以农村民众利益为主达成一致。这对农村民众参与政府绩效评估的可持续性具有积极作用。

(2)要建立与农村基层政府公共服务职能相适应的绩效评估机制，评估重点应从注重过程与形式转向注重绩效与成果，从向上级政府提供考核性产品转为向农村民众提供公共产品，从注重财政收入与GDP的增长转向农村治理与公共服务，其中尤其应突出对“为农服务”这一绩效的考核。必须树立农村民众价值取向的绩效观，把农村民众的公共利益放在首位，并以农村民众满意与否作为绩效评估的终极标准。唯有这样，农村基层政府的行政方式和目标才能以农村民众为出发点和落脚点，真正建立以公共利益为导向的“正向激励”机制。

3.1.2　行政问责制度：激励机制服务民众

要改变对上级的单向问责为对上级和对民众的双向问责，建构以公共服务为导向的行政问责体制。要想真正转化农村基层政府的问责方向，使之切实成为能为所在辖区内的农村民众提供公共服务的基层政府，最关键的还是使农村民众能够切实参与到农村事务治理中来，表达他们的合理诉求，使基层政府在关于公共服务的决策中，能够采纳民众的意见，通过扩大民主参与来改善农村治理，努力达到公共服务的价值要求。此外，要将问责信息公开，保证民众的知情权。如果民众获取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出来的消息具有不完整性，更容易让民众形成各种想象和猜测，从而使基层政府陷入被动的境地。因此，农村基层政府有必要通过各种方式和手段来公开相关政策和行为以及各部门的责任目标，主动接受农村民众的监督和审查。农村基层政府问责的目的是对农村民众负责，那么农村民众必须知道问责的起因、过程以及结果。

3.2　加强市场和民众压力。建立公共利益有效表达机制

虽然在现有的压力型体制不能提供公共服务的内在激励机制，但确实存在一种自上而下的行政压力要求农村基层政府转变职能。要促使农村基层政府进行自身改革，真正转化为“公共服务者”，除了这种自上而下的行政压力外，还需要有来自市场和民众的压力。来自市场的压力，一方面要求基层政府不要随意地干预经济，充分发挥市场的调节作用；另一方面又要求基层政府从管治者转换为服务者，从更多地执行政治类和经济发展类政策任务转向农业类以及公共产品和服务类政策任务，即提供必要的公共服务以及非竞争性和非排他性的公共产品。要实现农村基层政府职能转为以农村公共产品和服务供给为主，则要求在管理方式上进行重大变革，从强制型、直接管理转变为服务型、间接管理；从全面控制与管理转变为向社会和市场开放和放权。

来自民众的压力，要求农村基层政府的权力不要肆意地凌驾于农村民众之上，而是变成服从于农村、服务于民众的公共机构，实现政府职能由“管治”转为“服务”、由“管治”转为“治理”。其中，最关键、最紧要的工作就是建立相应的公共利益有效表达机制。利益表达机制是指社会成员或利益群体通过一定的渠道和方式向公权力机关提出利益宣誓并要求得到满足的行为。首先，民众对于自身的利益需求更加了解，基层政府和官员不能随意地代替民众做出利益需求选择；其次，如果没有公共利益表达机制，政府的公共服务就缺乏有效的外在动力，导致基层政府公共服务的“缺位”问题；第三，如果没有建立相应的利益表达机制，就不能有效听取民意并将之转换为政府的科学决策，基层政府即便愿意提供公共服务往往也与公共利益需求不一致，导致基层政府公共服务的“错位”问题。服务型政府实际上是一个有效回应民众公共利益需求的政府。建构以民众利益为导向的服务型政府，必须以建立有效的公共利益表达机制为前提：巩固和加强农村基层政府的权威，必然要得到农村民众的接受与认可，要求建构以民众利益为导向的服务型政府。

参考文献：

[1][美]巴纳德.经理人员的职能[M].孙耀君译.北京：中国社会科学出版社，1997.

[2]徐勇，高秉雄.地方政府学[M].北京：高等教育出版社，2005.

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>> 当前中国社会经济面临的突出问题\根源及解决路径 着力解决当前农村基层党建突出问题 浅谈当前农村社会建设面临的突出问题和对策建议 当前基层治理几个突出问题 当前城市义务教育存在的突出问题及治理对策研究 当前我国酒店管理存在的突出问题及解决路径的选择 当前旅游网络营销中存在的突出问题及解决对策研究 当前建设项目审计存在的突出问题及解决办法 当前初中化学教学中存在的突出问题及解决路径探析 当前学前教育面临的突出问题及解决对策探析 当前中学外语教学存在的突出问题及解决策略探析 当前制约农村改革发展的突出问题 当前社会道德领域存在的突出问题及对策研究 当前社会道德领域存在的突出问题及对策 农村生物教育存在的突出问题及解决办法 当前经济运行的新变化及突出问题 当前经济运行中的突出问题及应对 当前影响企业稳定的突出问题及对策 当前初中语文课堂教学存在的突出问题及解决策略 我国公司法人治理结构存在的突出问题及解决策略 常见问题解答 当前所在位置：l，2016年2月29日。

②程同顺：“村民自治的时代困境及未来趋势”，《人民论坛》，2013年第26期。

③中国互联网信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》，中国网信网，http：///，2016年1月22日。

④吴景双：“外出务工致农村人才流失超8成，职业农民培养难”，新华网，http：///，2015年5月11日。

⑤齐东杰，周海生：“城市化背景下的乡村社会治理”，《农业现代化研究》，2015年第2期。

⑥李丹丹，杨雨奇，赵欢：“12起村官巨腐案涉22亿”，《新京报》，2014年8月7日。

⑦曹溢：“‘村官巨贪’戏码缘何不断上演？”，《中国纪检监察报》，2014年10月22日。

⑧刘苗苗，宋明爽：“社会治理理论视域下的农村基层探析”，《山东农业大学学报》，2015年第1期。

⑨叙岚：“反家暴更须关注留守妇女权益”，中国青年网，http：///，2016年3月10日。

⑩潘岳：“环境不公加重社会不公”，《t望》，2004年第45期。

苏扬：“农村现代化进程中的环境污染问题”，《宏观经济管理》，2006年第2期。

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“治理危机”的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用，既是中国经济持续高速增长的解释，也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍通过对中国农村经济发展过程的研究，提出了“地方政府公司主义”的概念：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像一个董事会成员那样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。

“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。

政府的公司型特征在经济发展的过程中发挥了很大的作用，但同时，也是“治理危机”的基本成因。第一，在公司化的政府运行逻辑下，资源主要被用于满足地方经济发展，面向全社会提供公共物品的目标被忽略，基层政权没有提供公共物品的动机；第二，僵化的行政体制使得国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对基层政权没有制度性的约束力；第三，政府无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突，一方面基层政权对于社会冲突的处理缺少动力，另一方面基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源（尤其是体现在矛盾最为集中的征地活动中）；第四，政府无法满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而无法有效调动政治支持和信任。

篇(6)

*基金项目：国家自然科学基金面上项目“地方政府生态管理与绿色社区志愿者组织成长的互动关系研究”（编号：71173099）；江苏省“青蓝工程”资助；2011年教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（编号：NCET-11-0228）

作者：梁莹，南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授 南京 210046

[摘 要]21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。本文基于对长三角地区三个城市的实证调查，对公民治理成长之基本现状进行解析，接着通过Multinomial Logistic回归分析深入剖析影响社区中公民治理的重要因素。通过以上的分析本研究尝试探寻影响和制约社区中公民治理的真实图景及影响其发展的深层原因，期望可以为我国社区中公民治理与草根民主的成长提供一个基本的理论和实践分析框架。本文的研究结论表明，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。

[关键词]草根社区；公民治理；公民志愿精神；草根民主

[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0054-06

“公民治理”一词在提出之后，在公共管理领域迅速传播。虽然对其尚未有统一的定义，但是多数学者都认为公民治理涉及选择与声音两个层面，选择即是要提供更多的公共服务机会，而声音则重视地方主义与自我治理。[1]博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。然而我国草根社区中的公民治理的实现必然是一个相当遥远和冗长的过程。期望本研究成果能够对目前我国城乡社区中的公民治理的学术理论研究与草根民主的实践运行发挥重要作用和产生重要影响。

一、中国草根社区中的公民治理：研究背景与研究概况

（一）公民治理：公共参与及公民精神的强力复兴

未来社会的治理最终方向和目标就是公民治理，时下公民治理已然成为公共政策研究领域的流行词汇，许多学者都对公民治理的概念以及发展提出自己的看法。但非常遗憾的是，当前学术界对于公民治理是什么这一概念并未达成根本性共识。一般认为公民治理中主要包含以下两个主要议题：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。对于这两个议题的不同回答将形成公民治理的多种不同阐释。[2]福克斯所倡导的公民为中心的治理模式如今成为公民治理发展的经典蓝本，“福克斯从其个人作为政府管理者的丰富经验出发，又结合其对于民主过程与公共行政的研究，发展出一种新型的治理模型，这种治理模型致力于服务公众，并且促进公共实务者的专业性发展。他承认自己所推崇的是一种地方政府管理的规范性设想，但是他坚持认为在全世界都逐渐呈现出这样一种趋势：那就是公民越来越愿意参与那些影响他们生活的公共政策的制定与执行。”[3]

在公民治理实践中，行政管理者的主要角色是确保公共政策的开放性与包容性，并且为公民提供建议与技术支持，从而使公民成为地方政府公共政策制定的重要成员之一。[4]在公民治理的过程中，普通公民不再是被动地参与公共政策过程，并且只是象征性地被公共部门咨询。相反，公民治理中的公民应该是一种直接参与公共政策的公民，他们与政府享有同等重要的决策权力。[5]同时， 在公民治理过程中， 政府并非完全不存在， 而是作为一种治理的协调者， 充分促进公共政策的决策过程， 并且避免公共政策的破产。[6]

库珀等学者认为：“公共参与重新燃起学者们对于社会治理发展的希望，其已经超越地区、民族、国家与网络社区的限制，当下的公民参与在不同的层次呈现出不同的形式。而协商性与共同性的行为策略为达到公民为核心的公共管理实践起着至关重要的作用。” [7]对于公民治理的实现，托克维尔曾对这种未来的治理发展提出过自己的见解，在他看来，公民自发形成的志愿组织网络能够整合社会利益、表明个人需求与偏好、促进公民参与政府决策等。他将志愿组织视为公民身份与公共能力的训练场。[8]作为一种未来的社会治理模式，抑或为了公民参与的切实实现，抑或为了公民精神的强力复兴，我们都有理由坚信，公民治理的发展需要不断的实践积累，也唯有不断的组织性、自发性的自愿公共参与，公民治理的发展才能实现。

（二）我国草根社区中的公民治理：研究背景与研究问题

正如博克斯――公民治理理论的倡导者所言，公民治理理论在基层社区层面上进行实践较为合适，原因在于其充分考虑了理论的现实可操作性。公民治理模型试图帮助我们创建真正的公民自治治理。公民治理理论受核心价值理念的深刻影响在当前公共管理与公共政策的理论与实践领域中具有极为重要的地位。而公民治理理论本身所具有的特点与优势，与孕育与成长于目前我国城乡社区田野中的草根性社区自治组织与草根性民主的之间存在一定的契合与共性。社区治理理论随着公民治理的发展而小心翼翼地前行，其将公民治理传统价值的实现作为其最高责任，同时其也将公民参与和公民精神作为公民治理过程的重要部分。

从理论和实践的角度来看， 我国草根社区存在着公民治理的优势和实践空间， 但由于我国的悠久文化底蕴、政治传统和真实的草根社区治理模式同西方社会差异较大， 特别是在实现公民治理的主观基础方面（公民意识、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面还存在着诸多问题， 因而我国草根社区实现真实的公民治理还面临诸多障碍和困境。本文即对中国草根社区中的公民治理的真实民主图景进行深入考察和分析，并对深入影响草根社区中公民治理的深入主观因素进行深度剖析，挖掘和考量公民治理成长中重要的阻滞因素。

本研究以长三角地区的三城市实证调查为基础考察草根社区中公民治理现状。在我国，随着民主政治改革的深入，公民精神和公民意识得到了较大地提升，公民治理开始从理论逐渐走向实践，尤其是处于改革开放前沿的长三角地区的诸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐渐成为城市社区的主要治理模式。通过对这三个城市社区中真实草根民主现状以及影响因素的深度考察，可以对中国草根社区中公民治理成长的真实图景窥见一斑。

（三）研究概况与研究设计

当前国内很多学者较为关注中国特色的公民治理成长之路径与方向，而对公民治理孕育、成长与发展的真实场域和公共空间的深入研究则相对较少；更多是囿于抽象思辨和极为宏观的理论预设与分析，或者对中国草根社区中公民治理与草根民主成长历程之中的种种问题深表隐忧。对于在各方面都领先的长三角地区的这几个城市，在我们身边的民主意识、民主理念与草根民主建设是否就进行得彻底深入呢？当前我国草根社区中“公民治理”的成长现状距实现博克斯笔下理想的公民治理模型是否遥不可及？根据这两次延续性调查的数据和访谈资料，本文尝试对长三角地区三个城市社区中公民治理与草根民主成长之现状进行深入解析。

本研究的数据资料来源于2011年先后在长三角地区的南京、上海和杭州三个城市进行的实证调查。本次调查采用多阶段分层抽样方法，首先从被调查城市中抽取区（县），然后从区（县）中抽取街道（乡镇），接下来再从街道（乡镇）中抽取居（村）委会。接着，在居（村）委会中抽取被调查的居民户样本时则主要采用系统（等距）抽样法。最后，从居民户中抽被调查人，抽取生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。整个调查过程共发放2000份问卷，回收1611份问卷，达80.5%的回收率；经过逻辑检查和幅度检查后，剔除46份废问卷，最后剩1565份有效问卷，达78.3%的有效回收率。 同时本文中少量的数据资料来自于2008年笔者在南京市进行的调查。2008年调查方法采用多阶段抽样法，抽样过程中结合采用分层简单随机抽样法、系统（等距）抽样法、间隔随机抽样与户内抽样法。总共发放1000份问卷，最后回收776份，达77.6%的回收率；在此基础剔除68份废问卷，最后剩708份有效问卷，达70.8%的有效回收率。

二、草根社区中真实的公民治理图景

在社区中，创建公民自主治理需要关注公民参与的动力问题。那些批判理论使我们认识到，当社区存在不同利益时，公众常常不能意识到公共政策过程以及该过程对他们生活的意涵，为了保证有关的政策议题决策的高质量，公民必须能够拥有获取信息的途径，并且参与审慎的、深思熟虑的决策，这个过程是公开的、公民是受欢迎的和充分知情的，在这里，每一个人的贡献都有价值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民协调委员会、公民理事会和帮助者。公民协调委员会即将民选管理局从“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色。重新界定管理当局的责任，从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议，肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。[10]

在我国城乡社区中，与公民协调委员会和公民理事会这类自治组织比较接近的是居（村）委会、业主大会和业主委员会等社区组织。然而，这些社区自治组织与公民治理模型中所描述的自治组织的角色仍然相差较远。在漫长的发展过程中，我国居（村）委会逐渐由建国之初的基层群众自我管理性质的自治组织向具有比较浓厚的行政化色彩的基层“行政组织”转变。在公民治理的实践中，对于社区居（村）委会选举和居民自治的制度完善和健康发展而言，保持和激励居民参与社区选举和参与社区治理的积极性至关重要。本次调查中，对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这一说法，37.8%与15.6%的被调查的社区居民认为 “比较同意”或“非常同意”，将近一半的社区公民选择“无所谓”、“很不同意”或“不太同意”。这类情形很像博克斯所描述的，“只有决策到了至关重要，至少是直接影响公众自身利益时，社区居民才会参加此类会议。”[11]

在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事会是指建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能，如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。[12] 在我国，业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人，他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理。本次调查中，对于“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加”这种说法，分别有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，23.6%的居民表示“无所谓”。这表明，近半数的社区居民对于参加社区召开的业主委员会会议的意愿并不是很强，这与公民治理模型中的公民理事会所要求的积极公民治理精神似乎仍有较大差距。

博克斯指出，“提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理。最后在可见的绩效结果基础上进行改革。”[13]而社区中公民治理最为直接而具体的表征就是社区居民参与社区各类社会政策。当问到居民是否同意“对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与，为社区尽一份力”这种说法时，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，选择“无所谓”的占19.1%，表示“非常同意” 与“比较同意”的分别是9.9%与48.5%。对于“我会主动关心社区的重大措施（如创建文明社区等）”这种说法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“无所谓”的有16.2%。而对于“我必须多了解社区的各项社会政策，参与监督社区社会政策的执行”这一说法，选择“不太同意”与“很不同意” 的比例达3.8%和18.3%，表示“无所谓”的居民占33.2%。

公民治理模型中积极参与者关心社区的发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。而本次调查中对于“我对社区的民主改革提出的建议越多，对社区民主成长作用越大”这种说法，分别有16%和3.6%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，22.6%的居民表示“无所谓”。对于“居民应积极参加社区政治活动，尤其应珍视自己的选举权”这个问题，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“无所谓”的有12.1%。而对于“经过社区共同决定的事，我虽然不喜欢，但也应该遵守”这个问题，分别有18%与6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“无所谓”。当问到居民对于“参与社区所举办的各项活动（包括政治、经济、文化等方面）就是最大限度地支持社区建设”这一问题，18.4%的社区居民与2.2%的社区居民选择“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“无所谓”，表示“比较同意”与“非常同意”的居民分别有46.5%与12.3%。

King，Cheryl S.等学者指出，参与是公民个体成为人民一分子的必要机会，是对社会应尽义务的一部分。行政人员认识到参与的必要性，但未能找到使公众恰当地参与决策制定过程的有效方法。[14]这个调查的结果表明，对公民治理中的各项事务部分公民缺乏积极参与的热情。尽管当前我国社区草根民主正从动员型参与向自治型参与转变，然而部分社区公民的积极参与仍比较欠缺。就民主政治的本质而言，在社区治理过程中公民参与被看做是公民的一项政治权利，民主参与的本质是自治，偏离了本质规定性的自治性，进而使得公民积极参与丧失了参与式民主的本性。20世纪以来，通过地方政府的制度建设与民主政治改革，长三角地区的这三个城市的地方治理逐步由动员型的政治参与向自治型治理转变，然而，以上的分析也同样显示，相当一部分社区居民仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏，这种现实与公民治理的理论要求相差甚远。

三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成长中重要的阻滞因素

国外学者的大量研究表明，在过去所谓公民文化消亡的时代，人们志愿的政治参与活动水平却没有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人参与志愿服务活动。公民治理与公民自治理念以及公民志愿精神有着极为密切的关联性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共政策中更多地体现自己的作用。社群主义者将坚持追逐公共利益视为公民的一种美德，这种为公益而勇于奉献的精神就是公民志愿精神。如果一个国家的公民对其自身所具备的政治责任和义务的自我认识程度较低，缺乏志愿参与治理的精神与自治意识，则难以充分运用和行使公民资格和公民治理所赋予的各种权利。

对于公民志愿精神与公民治理之间存在的极为密切的关联性，可以从Logistic回归分析中体现。通过Multinomial Logistic回归对公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”与“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价对公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的看法的影响进行分析， Logistic回归的分析结果如下：表1 Multinomial Logistic回归模型

在以上的Logistic回归模型中，统计结果显示，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P

而公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P

以上的分析表明，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的认同度越低，公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越低。相反，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”的认同度越高，则对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越高。这表明公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价越高，公民治理的意愿与意识也越强，反之亦然。

“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法都是对于公民利他性志愿精神的测量。由此可见，公民的志愿精神对于公民治理有着深远的影响。

在2008年的调查中，对于 “ 对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与为社区尽一份力”、“我会毫不犹豫地为社区的一项公益活动捐助一些钱”等说法，超过半数的社区居民都认为同意。由此可见超过半数的社区居民对于参与社区志愿活动具有比较强的参与意愿，社区居民中的志愿精神正处于孕育和成长中，然而对于较大部分社区居民而言，在参与意识方面依然存在较强的被动性和依赖性，社区居民参与社区志愿活动缺乏足够的热情度。接着对实际过程中社区居民参与社区志愿服务的现状进行解析，对于“您是否参与过社区志愿服务？”这一问题，公民选择 “没有参加过”的比例高达53.1%，社区居民选择“参加过”的比例为46.9%。从分析中可以看出，一半以上的居民都没有参与过社区志愿服务，这表明尽管有一部分居民参与社区志愿服务的意识与志愿精神正在成长之中，但是实际参与比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。

四、草根社区中的公民治理：真实与遥远的草根民主

公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一个活跃的、持续发展的问题，人们对此不断地进行探询、实验、改革和争论。[16]草根社区中的公民治理，准许每个公民甚至弱势群体――虽然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，对于社区乡村的社会政策过程与公共事务都平等而自由地参与，并积极治理这些公共事务和政策。然而本文的深入调查研究与实证分析则表明，草根社区中的公民治理依然在孕育成长之中，离真实的民主图景依然漫长而遥远。

（一）主要研究结论

本研究表明，在草根社区的公民治理实践中，社区居民中的相当一部分仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏。对于 “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”、“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加” “对于社区公共事务和社区社会政策，每位社区居民都应积极参与为社区尽一份力”“对于社区的重大措施（如创建文明社区等）我会主动关心”等说法，相当一部分社区居民仍然表示不赞同或态度模糊。深层的解析可以发现，甚至有很多公民并没有意识到自己是这个国家和社会的主体，并未将自身看作国家的主人，而是依然受延续千年的“臣民意识”影响，对于国家和社区中的各种事务缺乏参与和关心、缺乏足够的主动性、积极性，这也必然使许多公民普遍缺乏权利和参与意识，忽视了很多本应属于自己的权利。以上分析表明我国草根社区中的公民治理现状与公民治理已有蓬勃发展的迹象，然而离真实与充分的公民治理民主图景依然相差较远。

进一步的Multinomial Logistic回归分析则表明，草根社区中公民的志愿精神对于公民治理的成长与发展有着深远的影响。然而从分析中可以看出，实际参与社区志愿服务的居民比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。因而以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。

（二）与国内相关研究的区别与研究贡献

国内关于公民治理的相关研究，笔者搜索中国知网相关的论文20余篇，较有代表性的如史云贵的《中国基层社会践行公民治理的障碍及可行性路径探析》、黄显中《双轨模式：共和行政的制度建构――公民治理模型再造》等，这些研究主要基于单纯理论和逻辑思辨层面对公民治理的现在与实践路径等进行探讨。当前国内对于公民治理成长与发展的真实图景的深入规范的实证调查研究的成果仍较少。

本研究通过长三角地区的三个具有特色和代表意义的城市即南京、上海和杭州的深入调查，从严格与规范的实证调查的角度对中国草根社区中真实的公民治理图景进行深入分析，并对影响草根社区中公民治理发展的因素进行剖析。这对中国公共管理研究中关于公民治理的实践研究，在研究方法和实证研究方面具有一定的学术贡献；在一定程度上推动了中国公民治理在草根社区层面的规范实证研究，对于中国微观层面的真实公民治理实践的探索与研究具有开拓性的研究意义。

（三）相关讨论与研究展望

对于西方发达国家而言，教育和培养公民意识与公共精神依然非常重视，将培养公民意识看作其意识形态的重要建设工程之一，以此加强巩固相应的社会制度，缓解社会矛盾，维护社会稳定。本文Logistic回归分析也表明，公民的志愿精神对于公民治理有深远的影响。由此观之，对长三角地区这三个城市的政府来讲，需要在全市以及农村地区对志愿精神与志愿理念进行宣传和普及，加大“长三角地区社区志愿者培训基地”的培训设施建设，对社区志愿者在培训实践中自主掌握志愿服务的理念与技巧，提供体验、活动、训练的公共空间。大力培育和发展各种非营利性社区服务机构和社区志愿者协会，通过建立治安巡逻队与业余培训学校以及业主委员会，举办健康、家庭生活、法律、青少年教育等知识讲座，促进社区居民之间的互动和沟通。招募成立社区志愿者队伍并吸纳社区居民中的专业人才，帮助社区弱势群体，充分发挥群策群力的作用和价值，吸纳社会闲散资源到社区活动中来。此外，更加注重培育公民意识，尤其公民的法律意识、权利义务意识、选举意识、监督意识等。

在社会公共治理不断演进的今天，无可辩驳的事实是传统的政府中心与市场中心的社会管理模式已经无法适应复杂性公共事务治理的需要。[17]合作性的治理模式将担负起人类社会应对复杂性议题的重要责任。[18]新的社会治理模式的将会赋予公共社会新的生长空间，其中以合作治理为核心议题的现代治理模式正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。[19]我们看到的是越来越多的公共部门，私人部门以及志愿部门的合作。不同部门之间伙伴关系的重塑正在为人类社会的治理开启新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社区，合作治理的轮廓正在变得更加清晰，社区治理不再将公众看作是一种可有可无的咨询者，而是将公众看作真实的决策参与者， 公共政策的制定以及执行不再是政府的垄断性事务， 公民也将对公共问题的界定以及解决产生直接性的影响。 [21]社区田野之间的公民治理民主图景的走向将决定于公民治理自身的民主发展的必然趋势以及民主价值。然而，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。

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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：

the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape

Liang Ying

[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.

篇(7)

从1990年代中后期开始,农村基层问题逐渐成为知识界的公共话题,相关研究成就了一段公共学术运动,这场运动产生了重要的政治和社会影响。基层政治问题成为公共话题,这源于特定历史时期的两个特殊机缘:一是村民自治所引发的草根民主话题,二是收缴税费所引起的农民负担问题。当李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”之时,人们发现,村民自治和乡村民主未能如想象的那样起到缓解“三农”危机的作用,乡村民主的讨论因此逐渐停息。而当2006年全国事实上全部取消农业税,随后中央又提出开展新农村建设时,“三农”危机由此终结,农村进入后税费时代。

当我们逐渐远离热点,远离公共学术,回过头来看,1990年代以后的“三农”危机到底是什么?难道仅仅是李昌平所说的“农民真苦,农村真穷,农业真危险”?这里可以有两种不同的视角,一是着眼于农民的视角,二是着眼于基层政权的视角。显然,李昌平属于前者,1990年代中后期以来,知识界基本上笼罩在这种视角之下。但是,基层政治的研究则可以将我们带进另一个视角。如果着眼于基层政权的运作逻辑,就可以对1990年代的“三农”危机有新的认识,进而会对后税费时代的中国基层政治有新的认识。

不妨从农业税征收来回溯1990年代以来的“三农”危机和基层政治。税改后的农业税征收是 “见证历史”的“最后的征收”,也是基层国家权力面临困境的。现实中的农业税征收既不是人们想象的“牵猪子,撮谷子,扒房子”的惨烈印象,也不是乡村干部自嘲的“干部进了屋,数字一公布,大人吓得筛,小伢吓得哭,有钱就把钱,无钱就撮谷”的“动漫”画面,而是在中央三令五申严禁各种强制性征收的政策背景下,乡村干部“打不还手,骂不还口,给钱就收,不给就走”,可怜巴巴地向农民“讨饭”的场景。对此,吴毅的《小镇喧嚣》、吕德文的《治理钉子户》都有所呈现。对于不熟悉基层政治的学者来说,面对这一事实的心态与之前的心理预设之间,存在一道巨大的鸿沟。不熟悉乡镇工作的人,更是会大吃一惊,或者将信将疑。农民这个全社会公认的弱势群体,居然以种种手段拒交税费;而同样为全社会公认的强势基层政权,面对农民的拒交竟然毫无办法。民众和基层政权都展示出非常复杂的形象。这与《中国农民调查》等文学性作品呈现给人们的农民和基层政权形象完全不同。

面对这种情况,回头去思考。无疑,1990年代的“三农”危机话语是在知识界对作为弱者的农民的同情之下展开的,今天看来,这种话语是高度道德化的,它过度渲染了农民的艰难处境,同时不可避免地遮蔽了乡镇干部另一种性质的艰难处境。其实,农业税征收中可能一直存在着两种截然相反的景象,不过,同情农民的“三农”危机话语遮蔽了税收工作的艰难。知识界未能正视广大基层干部在农业税征收中所遭遇到的困窘与尴尬。

1990年代的“三农”危机确实存在,但这种危机到底是什么?按照通常的理解,“三农”危机就是“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,其原因在于农民负担太重,乡村干部的横征暴敛则是其罪魁祸首。因此,当“三农”危机引起关注时,中央采取了双管齐下的方法,一是进行税费改革,将农民负担限制在合理的范围之内;二是进行乡村体制改革,为“农民财政”减负。应该说,这两个方面的改革确实缓解了这场危机,但是否在实质上改善了“三农”处境,至少还需要探讨两个方面的问题。一是取消农业税及乡村体制改革后,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面是否有实质性改变?二是中央在税费改革后不到两年,为何突然决定取消农业税,是否仅仅为了进一步减轻农民负担?

基层政治的逻辑:

利益最大化和风险最小化

取消农业税后,农民无需交税,负担自然有所减轻。同时,国家还不断增加对农村的财政转移支付,用在合作医疗、义务教育、社会保障、农业生产、农村基础设施等诸多方面。显然,农民从取消农业税中直接得到了实惠,但这只是问题的一方面。另一方面,取消农业税改变了乡镇政府的运作逻辑,乡镇政府从之前收益最大化的逻辑,转变成了风险最小化的逻辑。风险最小化,就是在形式上讲究合法,实质上却不管实际情况,这是一种的逻辑。利益最大化和风险最小化,都不是我们所期待的现代国家的基层政权所应该具有的行为逻辑。乡镇政府的运作逻辑之所以难以“现代化”,可能是由于农村工作本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点,这使得基层政权的运作难以标准化和精密计量,难以进行“数目字管理”和科层化运作,从而在利益最大化和风险最小化之间摆荡。这也使得基层政权的运作总处在一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。

在当前风险最小化逻辑的主导下,乡镇政府不再具体关心农民的生产生活,因为这与基层政府的工作实绩基本无关。当出现严重水旱灾害,乡镇可以轻易解释为天灾,而无需考虑组织农民抗灾救害,对此,上级也无法考核。在乡镇体制改革中,与民众生产生活联系密切的“七站八所”被当作负担,不断被撤销,基层社会缺乏相应的提供公共品的主体,民众的生产生活成本不断提高。当防疫站不再能够有效运作时,禽流感、猪瘟不断出现;由于水利站不能有效运作,农民自发打井灌溉,经济成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。这样一来,农民从取消农业税中得到的好处,很快就被生产生活成本的攀升抵消。因此,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面并没有实质性改变。实质情况没变,话语却有所变化。农民仍然很苦,农村仍然很穷,农业仍然危险,但农民却再也责怪不上政府,因为政府不但连税都不收,还不断增大转移支付。而农民生产生活成本的增长却也是事实,这种情况下,农民从责怪政府转向了抱怨社会。他们说:“现在的社会就是这个样子”,农民仍然很穷很苦,却连发牢骚都找不到合适的对象了。

由于地方社会有复杂的公共品供给需求,需要乡镇政权和村庄集体的公共力量加以解决,因此农民负担本身是合理的。农民认同农业税,他们从来不认为不应该负担税费,只是认为乡村干部太贪,税费太重。税费改革的直接目标是减轻并规范农民负担。然而,让人意想不到的是,税费改革启动后,乡镇干部收取税费的难度不减反增。于是,“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻,而是不为人所理解的加重。税费改革强调依法征收,乡村干部只能协助乡镇财政所工作,这在避免了搭车收费的同时,也使村组干部失去了征收的热情,而政策规定任何情况下都不得使用强制手段,则使村组干部失去了征收的强制权力。

基层政治中的“刁民”与“青皮手”

我们必须在更广阔的历史维度中理解农业税的取消。1980年代实行联产承包责任制以后,国家向农村提取资源的“平摊收取”的特征并没有发生实质性的变化,但由于制度的瓦解,征税单位却发生了改变,从时期的大队、小队,变成了联产承包责任制后的单个农户。分散的农户成为征税基本单位,意味着国家必须同千家万户的小农打交道。一旦向千家万户的小农征税,就会遇到拒绝缴纳税费的“钉子户”,乡镇政府就会面临着治理“钉子户”的问题。出现“钉子户”的后果主要不在于征税对象少了几个,也不在于国家所征得的税有所减少,而在于“钉子户”在熟人社会中的扩散效应。一户不交农业税,其他农户会互相攀比;只要有农户逃脱了缴纳农业税,就容易给农民在心理上造成“老实人吃亏”的感觉。

治理“钉子户”是一个技术性问题,这个问题从来就没有在真正意义上获得解决。其原因在于,在基层政治场域中,治理“钉子户”从来就不是一个独立的问题,它总是与农民负担问题捆绑在一起,而农民负担问题又与国家的意识形态话语及政权合法性联系在一起。基层政府收取税费的困境在于,总有少数人拒绝缴纳税费,他们有着各种各样的理由,有的合理合法,有的则是胡搅蛮缠。政府难以将不同的情形区分开来,或者区分开来后同样无法迫使所有的人缴税。因此,最简单的做法是,不予区分,对所有不缴税费的农户都进行强制征税。但强制缴纳的活动中,“力要用在刀刃上”,要重点打击“无赖户”。通过对“无赖户”进行“拔钉子”,抑制不缴税费的扩大效应,使其他农户不敢不缴税费。如果重点打击的不是“无赖户”,而是“特困户”或者有合理“问题”的“问题户”,就会使政府看起来欺软怕硬,影响政府强制征税的合法性。同时,在打击行为中,不能导致恶性事件的发生,否则不但会使农民对政府产生对立情绪,还会使基层政府受到中央和社会的巨大压力。

税收本来是一个以国家暴力为后盾的政府活动,但在特殊的历史背景和泛政治话语下,基层政府却越来越不能动用国家暴力。到税费改革时,暴力已经成了税收中的绝对雷区,乡镇政府根本不敢碰;与此同时,农民拒绝交税不但占据了技术优势,还占据了道德优势。在这种情况下,一旦税费改革启动,就难以停在某个地方,而最终只有取消农业税一条路。因此,税费改革进行不到两年,中央就决定取消一切面向农民的税费,因为不断攀升的收税成本令基层政府无法承受。我们可以说,取消农业税是税费改革的必然结果,但它并不仅仅基于“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面,而更多是基于税费改革的失败。税费改革的失败则不仅在于没有能够解决税收的技术层面的问题,而是在越来越迈向现代的地方社会中,基层缺少一个能够有效与民众打交道的现代政权体系。

从上述角度来看,1990年代的“三农”危机就不仅仅是农民的苦、农村的穷以及农业的危险,同时也是基层政权的苦、穷及危险。由于基层政权不具备现代国家形态,乡村干部苦苦挣扎在压力型体制下,他们穷于应付中央和社会的种种压力,危险地处于非法生存的边缘地带。取消农业税无疑缓解了基层政权的这种危机,但并没有真正解决问题,乡镇政权并没有彻底获得解放。因为收取税费毕竟只是基层政治中的中心工作之一,除此之外,还有许多工作是乡镇政权所必须面对的,它们所处的政治文化背景与农业税征收完全一致。基层政治,在本质上是不同主体在一个没有制度化、也难以制度化的灰色空间中展开博弈的过程。

现实中,收取税费时,乡镇干部为了完成任务想方设法。与农户磨嘴皮、比“缠性”,向农户讨好、套近乎、攀亲缘,甚至于以“行乞”的姿态求得农民的同情,利用“良心发现”一类战术将拖欠或拒交者置于一种道义上的被动和尴尬,使其最终因无法推托而交钱了事。乡镇干部在税收中连脸面也不顾,收税成了“讨饭的技术”。而农民在中央政策和新闻舆论的造势之中发现了拒交与拖欠行为的“合理性”和可能性,表现出弱者的以退为进和“有理”、“有利”、“有节”的姿态。乡村干部却难有办法。对于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道还治其人之身”的权力技术,在他们要求政府或村里办事的时候,祭出“相互拉扯”的杀手锏,将补缴税费作为办事的前提条件。这无疑使得国家权力的运作非制度化了。

在城市化的开发补偿中,农民稍不如意,就可能阻止开发的具体工作进行,而处理这些遗留问题则是乡镇干部与农民“斗法”的过程。乡镇干部的动力来源于“权力承包”的利益格局。乡镇政府就遗留问题向乡镇干部实行总费用承包,办法是经费超支不补,节余自行支配,乡镇干部对村干部实行同样的承包政策。“自行支配”的权力有效鞭策着乡村干部在处理问题时“花小钱办大事”。这样一来,乡、村干部之间工作中的配合与协调,就变成了生意场上的商业往来,相对于施工方和农民,他们实际充当了中间商的角色。因此,开发补偿的行政过程通过权力承包式运作也就成了商业买卖。

如果说乡镇政府在开发补偿方面的行为像一个企业,在农业结构调整上则更像一个慈善家,其中充斥着“诱民致富”的各种策略。“诱民致富”就是给农民以看得见的好处,让他们自觉自愿地跟着乡镇政府的结构策略走。此时,政府的支出往往不计成本、有去无回,成为对农民的无私奉献。一向与民争利的乡镇政府,此时关注的是政绩与形象,算的是政治账,盘算着上级政府的政策能否在本乡镇落实这一“中心工作”,因此只好让经济利益服从政治利益,小损失服从大收获。

总之,基层政治中的每个方面都充斥着各种各样的权力技术和策略,基层国家权力在一个未能制度化的灰色空间中展开运作。这个灰色空间中,农民不是现代意义上的公民,其中很多是“既可怜又可嫌”的“刁民”;乡村干部也不是现代意义上的公务员,而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。1990年代的“三农”危机就发生在这个灰色空间内,但那时,“三农”危机的恶劣社会影响和当时的泛政治化的话语,遮蔽了我们对灰色空间本身的关注。在新世纪之初,当中央展开税费改革后,基层政府的权力技术受到诸种限制,灰色空间中原有的平衡被打破,基层政权因此陷入更大的困境中。这个困境直接导致了税费改革无法解决征税的技术性难题,因此,农业税的突然取消在意料之外,也在意料之中。