新型城镇化建设精品(七篇)

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篇(1)

一、新型城镇化过程中引入PPP模式的重要意义

创新融资渠道，满足新型城镇化发展的资金需求，是一项紧迫的新课题。PPP模式作为政府和社会资本之间为了合作建设城市基础设施项目或者是为了提供某种公共产品或服务而建立起来的一种伙伴式的合作关系，被视为缓解新型城镇化资金需求困局的新的有力手段，已经得到国家财政部发文推广运用。可见，通过PPP模式引入社会资本来拓宽融资平台，正是解决福建省新型城镇化发展融资难问题的创新举措。同时，推广运用PPP模式还有利于提高公共产品供给效率，化解公共设施供给风险。具体说，有以下重要意义：首先，引入PPP模式能够弥补新型城镇化资金需求缺口。资金缺口是我国各地加快发展新型城镇化过程中面临的普遍难题，而相对的是，传统的以地方政府为主导的融资模式具有不可避免的局限性。一方面，地方政府长期依赖的“土地财政”由于土地资源的稀缺性导致了土地收入的不可持续性，而且，当前楼市下行压力也使得地方税收出现困难状况；另一方面，地方政府的融资平台比如城司等存在着融资主体不规范、融资状况不透明、负债率高等问题，债务危机被推到舆论的风口浪尖，以致国务院首次发文《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），全面规范地方政府性债务管理。因此，有必要创新新型城镇化融资模式，通过PPP模式引入基数大且有活力的民间资本，从而缓解新型城镇化进程中的资金缺口难题。

其次，引入PPP模式能够提高公共事业项目供给效率。公共事业项目的供给是新型城镇化建设的重要环节，如果只是依赖政府为单一的供给者，那么由于投资结构的不协调，资金调配的不合理、监督机制的不健全，也由于缺失全面性、长期性的统筹规划，政府在供给和管理模式中会存在局限性，这也势必导致公共产品供给的低效率。而引入PPP模式，能够减少政府这只“有形的手”对微观事务的过度参与，能将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，实现科学分工、优势互补，从而提高新型城镇化建设中公共服务的效率与质量。再者，引入PPP模式能够有效化解公共设施供给风险。在新型城镇化建设的进程中，由于公共设施建设的规模大、资金投入巨大、建设期和回收期长等因素，政府在公共设施供给中承担着诸如经营风险、利润风险、汇率风险、价格规制风险、技术风险及政治风险等等，这些风险如果全部由政府来承担，这势必加大政府的负担和压力，也不符合政府职能转变的应有之义，更不是现代国家治理理念的体现。因此，引入PPP模式，由政府和社会资本来公共分担风险，通过科学合理的风险分担机制，使风险分配给更有能力承担该风险的一方，从而减少了政府作为单一投资主体所承担的全部风险。

二、福建省新型城镇化建设存在的主要问题

新型城镇化是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。近年来，福建省高度重视城镇化建设，相继出台《海峡西岸城市群发展规划》《福建省城镇体系规划》《关于积极推进城镇化发展的十二条措施》等系列举措，通过“三化”并举、“三群”联动，积极推进大都市区、中小城市和小城镇建设，有力实施“大城关”战略，有效引导产业、人口等要素向县城和中心镇集聚，城镇化建设已经取得显著成效。其中，作为福建县域经济的“排头兵”，晋江在产业和城镇融合、市民和农民融合、历史和文化融合等方面积累了经验，成为我国新型城镇化的县域样本。[2]数据显示，福建省常住人口由2000年的3410万人增加到了2013年的3774万人，增加了364万人，增长了10.67%，城镇人口由2000年的1432万人增加到2013年的2293万人，增加了861万人，增幅为60.2%，由此可见，新型城镇化人口的增加速度远远超过总人口增加的速度；而且，新型城镇化水平由2000年的41.99%增加到2013年的60.77%，明显高于同期全国新型城镇化水平53.73%。[3]此外，根据福建省政协教科文卫调研组关于积极稳妥推进福建省新型城镇化建设的调研报告，当前福建省已经基本完成城镇道路、住宅、燃气、供排水、通信等基础设施及垃圾污水处理、公园绿地等生态环境设施，有力增强了城镇服务功能。

而且，城镇历史文化保护、生态文明建设、流动人群待遇及其保障等方面的工作也在积极稳妥开展。但是，应当正视的是，尽管福建省城镇化取得了明显成效，但在2013年的全国城镇化水平比较中仅列第八位置，与广东、浙江等东部沿海发达地区相比仍然存在较大差距，仍然存在许多挑战。首先，省内各地区的发展并不均衡，存在着明显差距，东南部城市的新型城镇化水平显著高于西北部城市的。根据福建省统计局数据显示，在2013年，厦门、福州、泉州的新型城镇化率分别以88.7%、65.9%、61.6%位居全省前三，革命老区龙岩则排在末位，仅为50.9%，与厦门相差了37.8个百分点[3]。由此可见，尽管福建省的新型城镇化水平明显高于全国平均水平，但是地区发展不平衡问题仍有待解决。其次，福建省的城市规模偏小，集聚力偏弱。当前，福建省城市人口在400万以上的城市只有福州、泉州两座，占全国超大城市总数的比例仅为5.12%，其他地市的人口在100万~400万之间[3]。可见，福建省规模大的城市数目偏少，而这必然会影响城市间集聚效应的发挥。再者，包括城镇在内的基础设施建设较为薄弱，持续投入不足。数据显示，福建省2013年在水利、环境和公共设施管理业的投资额为1356.12万元，占全省固定资产投资总额15526.87万元的比例仅仅为8.73%，这与联合国推荐的10%~12%的水平差距较大[3]。显然，福建省在新型城镇化发展中面临的诸如各地区发展不平衡、城镇规模偏小、基础设施建设持续投入不足等问题，是规划、产业、用地、配套等因素在制约的，而这些瓶颈恰是资金供给的不足、融资渠道的不畅使然。因此，资金缺口问题若得不到有效解决，势必影响到未来福建省新型城镇化发展的持续进程。

三、福建新型城镇化建设中的PPP模式实施对策

2014年6月，《福建省新型新型城镇化规划（2014—2020年）》正式出台，吹响了加快发展新型城镇化建设的号角；2014年9月，福建省委九届十一次全会指出“注重统筹城乡区域协调发展，积极稳妥推进城镇化”，以服务于进一步加快福建科学发展跨越发展这一中心工作。与此同时，财政部发文在全国推广政府PPP模式，为新型城镇化建设提供融资渠道。显然，PPP模式的推广运用对于福建省新型城镇化建设的推进可谓是“及时雨”。笔者认为，大力引入PPP模式来加快福建新型城镇化建设步伐，需要做到以下几点：

1.科学划分政企关系PPP模式作为一种创新性的融资渠道，关于其在公共事业项目领域的推广运用，政府必须明确自身与私营企业的关系，在保证政府发挥主导作用的同时，积极转变政府职能。在这种合作伙伴关系中，政府应该通过PPP这种模式，将新型城镇化建设项目推向市场，科学合理地制定风险共担机制，从而降低融资风险，提高项目运营效率。对于合作方（私营企业）来说，应该完善公司治理结构，提高公司的管理水平和经营效率。在项目开展的前期，对项目进行可行性的科学研究，主动引入第三方评估机构，对项目存在的风险及项目预算进行科学评估，从而规避项目建设中的各类风险。同时，在项目的运营过程中，对项目进行科学管控，在财务方面做好成本控制，做到节约成本、提高利润，进而建立稳定的项目收益回收机制。

2.加快完善监管机制为了防范盲目引进PPP模式带来的风险，应当完善相关监管机制。一方面，应该完善PPP项目审批机制，在简化项目审批手续、提高市场准入监察流程效率的同时，科学制定项目审批标准，即参照借鉴国际社会中采用的物有所值的方法来定性、定量地判断项目是否适合引入PPP模式。另一方面，建立专职的PPP监管机构。目前福建省还没有专门的PPP监管机构，财政、交通、建设等相关部门之间缺乏统一的协调管理机构来统筹协调新型城镇化建设中的公共服务供给的合作。因此，要借鉴发达国家经验，设立专职的PPP监管机构，如英国实行以财政部为中心、分级管理的模式进行监管，在财政部内设立PPP专职小组，并且出台PPP相关的运营标准等相关其他相关政策指南，而下设的PPP专职机构则通过对全国PPP合作项目进行项目监管。福建省也要根据省情，设立相应的专职PPP管理协调机构，而这些机构要致力于PPP项目的监管，提高PPP项目的建设的透明度，并且积极向公众公开宣传，避免项目交易中的权钱交易行为。

3.建立健全评价体系当前，福建省并没有建立完善的PPP项目评价体系，而评价体系的缺失会直接导致项目建设效益受损，公共利益受到侵害。[5]因此，要着力构建PPP项目的绩效评价体系，由财政部门、专业中介机构和审计部门三个主体共同构成绩效评价体系。财政部门由于其资金拨付的职能，应该作为政府绩效评估的主体，在项目的事前评价中处于核心地位，同时也要参与事中、事后的全程审计监督。而评价中介机构，应该聘请第三方中介机构对项目的经营管理过程进行绩效评价，并且协同项目合作双方确定相应评价指标和标准。审计部门作为项目评估的事后监督主体，则应该在项目评价过程中坚持客观、公平和公正原则，保证项目监督的全面性、完整性。同时，还应进一步强化PPP项目绩效评价管理。绩效评价管理工作主要体现在项目管理、完成质量和完成时间三个指标中，而其考核的核心在于项目的建设质量及管理效率。此外，也可尝试将引入社会资本的数量当作地方政绩考察的主要考核指标，以进一步促进地方政府引进PPP模式。

篇(2)

尽管在城镇化快速发展过程中，人力要素、物质资源、人力资本等的聚集效应可以带动城市经济的快速增长，加快产业结构转型升级，驱动传统产业升级和新兴产业发展，但仍有一些突出矛盾和问题。体现为：（1）产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。产业吸纳就业能力无法满足人口城镇化快速扩张，致使大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。而工业化是城镇化的基础和推动力，没有的工业化就谈不上城镇化。（2）过度城镇地域扩张与城镇规模结构布局不合理，使资源环境承载能力超负。人口快速集聚城市，带来了人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染、公共医疗、教育等一系列城市问题，城市管理运行效率不高，引发“大城市病”，造成了城市各方面资源的日趋紧张，对城市的健康持续发展构成了严重威胁。

二、中国经济新常态

1、“新常态”的提出和特征

中国经济在保持10%以上的高速增长近30年后，从2010-2012年开始中国经济增速连续11个季度下滑、增速减缓，2014年中国GDP增速为7.4%,保持2012以来GDP增速连续三年低于8%的水平，维持一个相对平稳的低速增长。这种这种经济态势经济学者称为新常态现象。2014年5月在河南考察时首次提出中国经济“新常态”概念，指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”。“新常态”一词开始进入公众视野。而经济放缓是中国经济新常态的一种表象，其背后的本质是经济结构优化，增长动力切换，制度环境改变。

2、“新常态”带来的机遇

新常态将给中国带来新的发展机遇。首先，新常态下中国经济增长更趋平稳，增长动力更为多元。促进中国经济增长不再是仅依靠对外出口，大规模市政建设、房地产和工业化投入产出拉动而是新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化协同推进多元动力。其次，中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定。

三、“新常态”下城镇化建设新动力因素分析

如何适应新常态带来的发展机遇，发挥新常态效能作用，实现跨越式科学发展将是新型城镇化建设谋划新发展的新动力。

1、新常态经济增速减缓利于消除城镇化发展不协调性

增速减缓的实质是增长动力的转换和经济结构的再平衡，所反映出的是服务业比重明显上升取代工业成为经济增长主要动力；投资率下降，消费率上升，消费成为需求增长的主体；人力、资源粗放投入明显下降，高技术创新型产业成为经济助推器。

2、新常态经济结构升级促进城镇化产业结构的科学合理布局

“十二五”规划把GDP平均增长速度定为7%，而且决定工作重点从过去的重速度、重规模、开发重大项目，转到重结构、重质量、重效益、重民生，这就是所谓经济增长方式的转变和升级。新常态下我国内需比重提高，消费拉动经济的作用增强，超过出口和外需对经济增长的影响。目前我国最终消费率仅为50%左右，低于全球平均80%的水平，消费力的提升空间巨大。总理指出“，中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，所蕴含的强大内需潜力而被认为是助推中国新常态经济增长的强劲引擎。为此，把扩大居民消费作为扩大内需的着力点，着力提高消费能力、优化消费环境、培育消费热点，要以增加居民收入为重点，合理调整收入分配关系，切实解决差距较大问题，实现发展成果由人民共享，不断增强城乡居民的消费能力。

3、新常态“以资源承载为上限”决心推进新型城镇化建设

《2014年经济形势分析与2015年展望》报告提出：以资源承载为上限来优化城镇化空间布局和城镇规模结构。一方面将生态文明理念融入城市发展，构建绿色生产、生活方式和消费模式。节约集约利用土地、水和能源等资源，促进资源循环利用，控制总量提高效率，并加快建设可再生能源系统，提高新能源和可再生能源利用比例。实施大气污染防治行动计划，严格控制高耗能、高排放行业发展，如严格控制机动车保有量，节能环保等新技术推广，石化行业实现绿色工业化等措施改善城市空气质量。中国政府承诺2030年碳排放达到峰值，非石化能源在能源结构中站20%，走上绿色低碳循环经济之路。另一方面，科学规划建设城市群，严格控制建设用地规模，促进城市紧凑发展，以现代新型交通网络和数据信息网络为依托，用产业升级做支撑，高新科技为推力，依托科技、教育和人才资源优势，激发全社会创新活力，推动管理创新、技术创新和商业模式创新，充分发挥城市创新载体作用，顺应科技进步和产业变革新趋势，推动城市走智慧创新驱动发展道路，实现城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化。

四、结语

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关键词：新型城镇化；PPP模式；政策建议

中图分类号：F291.3 文献标识码：A

收录日期：2015年12月30日

一、引言

党的十明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议更进一步把“加快城镇化建设速度”列为经济工作主要任务之一。中国的新型城镇化，是确凿无疑的大方向。目前，我国正处于城镇化快速发展时期，城镇化建设领域的资金需求巨大。按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的要求，到2020年我国城镇化率将提高到60%，将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由城镇人口增加带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗卫生、养老等公共服务领域的投资需求约为42万亿元。如何解决新型城镇化建设的资金来源，已成为能否顺利推进新型城镇化建设的关键问题。

过去依靠地方财政和土地融资的方式难以为继，新型城镇化建设融资难题突显，要求地方政府开辟更为广泛的融资渠道。十八届三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这意味着在新型城镇化建设过程中，政府要注重引导和鼓励社会资本有序参与公共服务和城镇基础设施建设。推行PPP模式，引入社会资本参与新型城镇化建设，能够通过政府导向加市场机制增强新型城镇化的发展动力，有效解决新型城镇化建设过程中存在的资金缺口以及市场主体缺位、公共服务效率低下等问题。

二、新型城镇化建设过程中面临的融资困境

据国家开发银行估算，仅在未来3年，我国城镇化投融资资金需求量就将达25万亿元，而2015年全国财政收入预期为15.4万亿元，新型城镇化的巨大资金需求仅靠财政资金是不可能解决问题的。但现有的财政资金及以间接融资为主的融资结构很难适应新型城镇化快速发展的要求，各地新型城镇化建设过程中普遍面临融资困境。

（一）土地财政难以为继。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积极的作用。同时，土地资源作为地方政府主要的财源，以此作为基础设施融资方式的风险与危害不可小觑，容易助长“政绩”激励下的短期行为，且对实体经济带来不利影响。随着全国经济增速转入常态，地方财政收入的增速也将发生变化；国家对房地产市场持续调控的作用下，土地出让收入也面临着较大压力。目前，这种依赖土地财政的融资方式弊端已显现，难以持续支撑新一轮的城镇化建设。

（二）融资平台受到制约。近年来，地方政府融资平台规模不断扩大，暴露的问题也日益突出，主要体现在内部治理结构不健全、外部约束机制不完备、自身“造血”机能不充分等。政府平台融资方式缺乏有效的约束，容易造成巨量隐性的政府债务等风险。国家不断强化地方债务风险管理，2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），剥离地方融资平台代替政府融资职能，地方政府融资平台模式受到制约。

（三）项目收益难以体现。城镇化基础设施建设项目存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，并多为公益性项目，项目本身不产生现金流，需要政府财政补贴或提供政策优惠维持运营，因此还款来源较难保障。这种需求一般存在承贷单位难以选择、担保不易落实、还款来源受限制等不利因素，如遇政策的不连续性会造成贷款收回的风险加大。因此，金融机构对城镇化基础设施建设项目信贷投入的积极性不高。

综上，新型城镇化建设需要强大的资金支持，财政来源的单一、现有投融资制度的局限与土地财政的不可持续性都迫切要求地方政府开辟新的融资渠道来支撑新型城镇化建设。

三、PPP模式对解决新型城镇化建设融资困境的积极作用

PPP投融资（Public-Private-Partnership，缩写PPP），指政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。重点是建立健全市场化的价格发现机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。

2014年下半年以来，各级政府职能部门、机构针对政府和社会资本合作颁布了一系列文件，大力推介PPP模式。在国家层面严控地方债的大背景下，PPP模式能够带动传统的基础设施融资模式转型升级，推动城镇化建设良性发展。

（一）有助于转变城镇化建设资金保障机制。由上述问题描述可知，土地财政不可持续、融资平台风险高企。通过PPP模式，可以引入社会资本介入到城市建设中来，形成长期性、常态化的资金供给链，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，建立更加多元化、可持续的资金保障机制，弥补城镇化建设的巨大资金缺口，在较短期限内完成单凭政府无法完成的项目建设。同时，政府则可以把有限的财力从公共基础设施项目建设转移到社会保障等民生领域，实现资金的更优配置，更好地推动城镇化发展。

（二）有助于提升公共产品和服务的整体水平和供给效率。在PPP模式下，政府和社会资本共同对项目运行的整个周期负责，不仅能将社会资本的管理方法与技术引入项目中来，还能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务等职责与社会资本的管理效率、技术创新等优势融为一体。通过技术和管理不断优化供给结构，提高运作效率，发挥市场主体的能动性，从而降低项目建设投资的风险。政府则可以由项目的实施方转变为监督者，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升管理社会的综合水平。

（三）有助于调动社会资本投资新型城镇化建设的积极性。PPP模式从某种意义上说也属于推进市场起决定性作用的机制改革。PPP模式既可以通过长期持有、特许经营方式，使社会资本获得公开、公正、公平的进入权限，拓宽社会资本的发展空间，也可以有效平衡短期和长期收益，让社会资本在基础设施建设中“有钱可赚、有利可图”且盈利相对稳定，提高社会资本投资基础设施建设的积极性。

综上所述，PPP模式有助于解决新型城镇化建设过程中的建设资金缺口大、社会资本进入难和公共服务供给效率低等问题，可作为解决新型城镇化建设资金需求的一种有效制度设计，在转变政府职能、提高社会服务水平方面能够发挥积极作用。

四、新型城镇化建设创新投融资模式建议

（一）完善公共财政投入机制，丰富投资主体。发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本广泛参与城镇化建设发展，将财政的直接投入改为以奖代补、以物抵资、先建后补等间接支持形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励和补偿。

央企拥有强大的资本实力和完善的资源整合能力，能够在新型城镇化建设过程中提供从项目前期策划到后期运营一整套的解决方案，在合作过程中最大限度发挥其优势；且央企作为社会资本进入PPP领域，更容易获得银行贷款授信或金融机构的大力支持，为PPP项目的顺利推进打下坚实的基础。从中长期发展的角度来看，央企更加适合作为PPP项目的合作方，而这也是央企自身履行社会责任的集中体现。

（二）强化政府服务职能，完善各级政策保障措施。一方面需建立以财政、发改为主责单位的各部门协调配合机制，梳理现行基本建设程序与PPP合作模式实施过程中的矛盾点，通过简化审批流程、完善政策支持和加强宣传引导等方式，为推动PPP项目尽快落地提供强有力的组织保障和政策保障；另一方面应加快配套信息平台的建立工作，推进专家库和项目库建设工作，建立包括储备库、执行库、完成库在内的动态项目库以及咨询、政策、法律等各种类型的专家库，构建完整的信息数据库，并与传统政府采购信息平台实现互联互通，发挥协同效应。

（三）改革政府融资平台，建立健全管理体制。政府性融资平台在基础设施建设方面做了大量工作，对地方经济和社会发展做出了较大贡献，但也不可否认其自身存在着机构职能定位不清、运行机制不完善、资产使用效率较低、“造血”机能不强等问题，特别是融资平台现有偿债机制较为单一，最终还款资金来源高度依赖政府补贴和土地出让收益，对加强地方政府债务管理、防范和化解债务风险带来了一定压力。

在政府和社会资本合作过程中，融资平台通常承担政府的角色和职能，因此改革融资平台，提升政府方组织效率是顺利推行PPP模式的有力保障。一方面需要构建规范的地方政府融资平台，对现有存量资产进行充分整合，将分散资金聚到一个“盘子”里，以市场化方式与社会资本进行紧密合作，建立健全管理体制，竭力塑造“长寿型”投融资平台；另一方面应推动融资平台内生性增长潜力和投融资能力建设，深入挖掘平台内部可经营资源，为地方产业发展、城市建设和城乡统筹等提供动力和支持。

（四）完善金融服务体系，构建多元化金融保障机制。俗话说，兵马未动粮草先行，金融机构在PPP项目中的参与程度和深度在某种程度上直接影响到项目的成败。应未雨绸缪，完善相关金融服务体系，构建多元化的金融保障机制，大力探索以产业基金为代表的资本性参与模式，结合传统项目贷款的综合运用，一手加“杠杆”，一手创“收益”。一是利用政策性银行贷款额度大、期限长、利率低的特点，充分发挥政策性银行在新型城镇化建设中的作用；二是要进一步丰富地方银行、证券、保险等机构，提升业务规模，提高本土化服务水平；三是要加快发展融资担保公司、租赁公司等非银行类金融机构；四是构建金融体系与政府之间良好的互动关系，扎实推进信用体系建设，打造“诚信政府”；五是推动债券市场直接融资与城市重大建设项目投融资的创新发展，通过对那些投资额巨大但建成后现金流稳定的项目进行资产证券化，缓解城镇化进程中的融资压力。

主要参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）[EB/OL].http：///ppp/zcfbppp/201410.

[2]邱俊杰，邱兆祥.新型城镇化建设中的金融困境及其突破[J].理论探索，2013.4.

[3]于静.民间资本参与新型城镇化建设的问题与对策研究[J].技术与市场，2015.7.

[4]程成.民间资本参与我国城镇化基础设施建设的实证研究[J].现代经济信息，2014.10.

[5]周阿利.新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径[J].理论导刊，2015.4.

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一、新型城镇化的含义

城镇化的基本含义是人口由农村向城市转移的过程，是人类由小规模分散居住向大规模集中居住转变的过程。一个国家或地区的城市化水平，通常是以城市人口占这个国家或地区总人口的比例即城市化率来表示。所谓新型城镇化是指以人的全面发展为根本目的，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化。应包括四方面内容：一是农业人口比重逐步减少城镇人口逐步增加的过程。二是伴随着现代工业和信息社会、经济社会分工的细化而产生人口向城镇集中的过程。三是第二、第三产业不断向城镇集聚的过程。四是社会经济结构不断完善、调整、和谐发展的过程。与传统城镇化相比新在以下方面：

(一）体系新

传统的城镇化只注重城市的发展，而不重视小城镇的发展，尤其是忽略了农村的发展。新型城镇化具有较为完备的城镇化体系，体现为：以大城市为核心，以城市群为主体，以小城镇为依托，以农村社区建设为基点的协调发展的城镇化体系。

（二）理念新

新型城镇化改变了传统的发展理念，以科学发展观为引领，有较为完备的城镇化发展体系，坚持城镇化与工业化协调发展，即摒弃了城镇化发展中城市化盲目扩大，又避免了城镇化与工业化失衡发展。

（三）举措新

新型城镇化坚持以促进人的全面发展为根本目的，按照高起点规划，高标准建设，高功能配置的原则，积极推进城乡一体化建设，提升绿化品质，加快形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新格局。

二、新型城镇化与传统城镇化的区别

两者的区别主要表现以下几方面：

1、新型城镇化是以促进人的全面发展为根本目的，这是与传统城镇化的根本区别。人既是城镇化发展的出发点，更是城镇化发展的目的和归宿。新型城镇化将人的发展放在首要位置，着力解决城镇化过程中形成的城乡差别、社会不公平的现象，注重资源节约，环境友好，生态宜居，和谐发展。

2、新型城镇化坚持城镇化和工业化协调发展。传统城镇化主要依赖城镇工业化发展，注重城镇规模扩大，空间扩张而忽视了城镇化的同步发展，导致工业化和城镇化发展脱节，城镇化进程严重滞后于工业化进程。新型城镇化在吸取国内外城镇化发展的经验基础上，既注重第二产业的发展，又注重第三产业的发展，在注重提升城镇质量的同时，坚持城镇化与工业化的协调发展。

3、新型城镇化坚持城乡一体化发展。传统的城镇化在一定程度上是建立在牺牲和剥夺农村利益基础之上，再者城乡户籍二元结构又阻碍了农村的发展。新型城镇化坚持不以牺牲农村发展利益为前提，把农村社区建设纳入新型城镇化体系，强化城市反哺农村、工业反哺农业，城市带动乡村，最终实现城乡一体化发展。

4、新型城镇化坚持集约高效可持续发展。传统的城镇化走的是分散化、粗放型的城镇化发展道路，侧重城镇规模的扩大，忽视了城市质量的提升。一方面对资源环境造成破坏，加深了人地矛盾；另一方面造成城镇规模结构不合理，城镇化效率低。新型城镇化坚持紧密结合国家主体功能区战略要求，走资源节约和环境友好的发展道路，努力提高城镇建设的集约化程度，严格控制城市无序扩张，促进城镇化科学发展。

5、新型城镇化注重各级城镇建设的协调发展。传统城镇化主要依靠中心城市带动，小城镇广泛发展，而新型城镇化注重以中心城市为核心，以建设城市群为重点，强调大中小城市、小城镇和新型农村社区建设协调发展。

三、推进新型城镇化的战略措施

（一）坚持从实际出发，因地制宜的原则

根据世界各国经济发展水平及城市化过程，一般将城镇化全过程分为三个阶段：第一阶段是初期阶段，城市化率为30％以下，其特点是城市数量少，规模小，城市化水平发展缓慢 ；第二阶段是中期阶段，又称加速发展阶段，城市化率为30％～70％，其特点是人口向城市集聚、资本向城市集聚，城镇规模扩大、数量迅速增加；第三个阶段是后期阶段，城市化率为70％以上，其特点是城乡差别近乎消灭，人口城市化趋缓。专家指出，当一个国家城镇水平达到30％时，也是这个国家加速城镇化发展的大好时机。2011年我国城镇化率达到50.19%，已进入城镇化加速发展的中期阶段，河南城镇化率达到40.57%也进入了城镇化加速发展阶段，周口市城镇化率仅为31.5%，刚进入城镇化加速发展阶段。因此，要遵循城镇化发展的一般规律，根据各地不同情况，实时地制定符合各地实情的发展规划和具体的实施措施。

（二）提高城镇化规划水平，完善城镇规划管理体系

实现城镇建设规划与土地利用规划、产业发展规划等有机衔接，加快构建以中心城镇为核心，中小城镇为依托，中心村和新型社区为基础的现代化城镇体系。加快推进扩大规划覆盖面，增强规划的权威性和严肃性。

（三）加快户籍制度改革，消除“二元结构”制约

城乡二元户籍管理体制，严重制约农村人口的流动，阻碍着农民市民化的进程，应加快城乡户籍制度改革，降低农民进城门槛，从而推进农村人口向城镇人口转变。

（四）完善城镇配套设施，提高城镇容纳能力

要统筹抓好城镇化各项基础设施建设。加强公用设施建设，坚持科学规划、统筹推进、适度超前的原则，系统化、网络化、立体化建设市政公用设施，切实满足城镇经济社会发展的需要。加快城镇生态文明建设，把生态文明理念贯穿于城镇规划、建设、管理的各个方面、各个环节，建设功能配套、景观良好、整洁文明、生活舒适的人居环境。切实解决好重要民生问题，大力发展教育、文化、卫生等社会事业，加快健全公共服务体系。

（五）注重工业化与城镇化同步发展

从工业化与城镇化的关系看，工业化是城镇化的加速器，城镇化是工业化的必然结果；工业化以城镇化为依托，而城镇化反过来又作用于工业化即对工业化具有促进作用或反作用。城镇化适应工业大规模集中生产的需要，能够极大地推进工业化；从国外城镇化发展的实践看，如果工业化超前于城镇化，由于缺乏相应的城市配套设施，就会出现交通拥挤、资源短缺、环境污染、房价暴涨等“城市病“问题。反之，如果工业化滞后于城镇化，由于缺乏相应的产业支撑，就必然会出现城市“空心化”、大量平民窟和社会治安环境恶化等问题。所以，我们进行的新型城镇化必须既要避免城镇化落后于工业化的现状，又要避免城镇化超前于工业化的现象，这就要求在大力发展现有的工业园区和产业聚集区的基础上，实时地发展城镇化规模，既包括城镇规模的扩大，又包含城镇数量的适度增加，力求两者协调发展。

（六）提升创新驱动能力，增强城市发展后劲

从我国当前工业化和城镇化发展阶段来看，相当长一段时期内，城市发展将继续依赖产业集聚，但必须把握城市发展新趋势，推进城市发展模式转型，加强城市创新能力建设。着力在体制机制、服务功能、科技教育、创新主体、人才素质、政策引导、居住环境等方面提升城市创新功能，推动创新型城市建设，激发城市创新活力，增强城市创新竞争力。

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一、新型城镇化建设及其特征

城镇化是指人口向城镇迁徙的过程，这主要包括两方面：一是城镇人口规模的扩大，二是城镇数量的增加。城镇化是社会经济以及文明程度不断发展的结果，随着社会生产力的不断提高，农业人口比例不断下降，非农业人口比例不断上升，从而形成了城镇数量以及人口的上升。新型城镇化的概念是建立在城镇化的基础上，强调城乡统筹、城乡互动、节约能源、生态保护以及以人为本的和谐发展观念，其核心内容为农村与农民，以实现农民生活基础设施与公共服务的平等化为目标，并最终实现社会财富的共同分享。

新型城镇化与传统的城镇化建设相比，其特殊性体现在两个方面：第一，范围涵盖农民，注重农民利益的保护，以发展现代农业产业化的手段实现城镇化目标。新型城镇化建设不单纯是城镇人口与数量的增加，更加注重通过产业支撑、居住环境等各种民生建设手段实现城乡转变。第二，在城镇化建设过程中，更加注重环境保护以及生态文明的保护。更加注重运用绿色环保、集约智能的科技方法促进经济的发展以及城乡一体化建设。

基于以上新型城镇化建设概念以及特征的分析，可以得出新型城镇建设对产业支撑提出了更高的要求，这主要体现在对产业布局和产业结构的要求两方面：在产业布局方面，以人为本的核心理念以及城乡统筹的发展模式，要求转变传统的人口由农村单纯向城市集中的模式，要求发展农业产业以及符合当地经济情况的产业，带动当地人口就业。在产业结构方面，要求城镇化建设要充分考虑民生基础设施建设、生态文明建设等，这就要求产业结构的转变，鼓励集约智能、绿色低碳的高新技术产业加入城镇化建设队伍中。

二、新型城镇化建设的产业支撑问题

纵观世界各国城镇化建设历史过程，不难看出产业支持在其发展过程中具有举足轻重的地位，历史经验同样显示良好的产业支持能够为城镇化发展提供积极的推动作用。由部分失败经验也可以看出，单纯凭借“人造”城区是无法实现城镇化建设的，城镇化建设实质是生产要素不断积累的过程，并最终实现区域的产业化发展。

审视我国城镇化建设过程，不难发现我国城镇化建设与产业发展存在一定的不协调因素，这主要体现在以下几个方面：第一，我国城镇化率与工业率的不协调。根据国际经验，一国城镇化率大概是其工业化率的两三倍，然而根据2013年国家发改委报告，我国城镇化率约为53.37%，而工业化率约为48.5%，通过数据对比发现我国城镇化率落后于工业化率。第二，我国产业布局与城镇化建设割裂，由于我国自1978采取了非均衡的产业政策，产业发展也向东部发达沿海地区倾斜，非均衡的产业布局政策导致我国东、中、西部发展极度不平衡，产生了东部地区以技术和资本密集型产业集群，而中西部以劳动密集型产业集群的布局。这种极度不平衡的产业布局使得农村大量劳动力涌向城市，形成了“候鸟式”迁徙，加大了我国城镇化难度。第三，我国产业结构不合理，难以体现新型城镇化建设的绿色生态、集约智能的科学发展观理念。

综合上述，新型城镇化建设对我国产业布局与结构都提出了新的要求，而城镇化建设的健康发展离不开一个强有力的产业支撑。因此，我国产业发展规划成为影响城镇建设的首要因素，科学合理的产业发展规划将为其带来崭新的发展空间。

三、促进新型城镇化建设的产业发展规划

产业发展规划主要分为产业布局规划和产业结构规划两部分，针对以上新型城镇化建设对我国产业发展提出的新要求，本文从产业布局和产业结构两方面分别提出相应政策建议，以期为城镇建设提供强劲的发展动力。

1、构建全面均衡的产业发展布局，带动农民就近就业

上文提到，新型城镇化建设的核心内容是农民，解决农村、农民问题是实现我国城镇化建设的重中之重。农业发展问题、农民社会保障问题成为解决“三农”问题的主要内容，农业的发展将直接影响到农业经济发展水平，决定农民收入的多少；农民就业是农民社会保障的主要内容，如何促进农村剩余劳动力的就业也就成为提高农民社会保障的首要任务。基于以上思路，本文提出发展农村经济产业化的发展思路。

加快农业产业化市场化建设，建立一套以市场为导向，以经济效益为核心的农村经济产业化市场化机制，通过多渠道促进农民就业，形成城乡经济一体化的发展格局。农村经济产业化是指根据国内外市场为导向，对农业生产实行产业化生产的经济模式。根据当地农业支柱产业以及特色产品，因地制宜地将农产品的生产、储藏、加工、运输、销售等各个环节统一起来，实行一体化经营管理。将农村传统的半自然经济状态转变为完全的市场经济，促进农村经济生产经营的社会化以及规模化，推动农村经济的市场化进程，通过建立以城带乡的模式，建立多种渠道促进农民就业，实现农村经济的飞跃以及城镇化。当然值得注意的是，发展农村经济产业化的最大障碍莫过于体制障碍，家庭联产承包制虽然在历史时期促进了农村经济的发展，但这种格局难以满足农村经济产业化的要求。这种单独作业生产的生产方式严重束缚了我国农村经济产业化的发展，历史经验告诉我们，长期施行家庭联产承包制只会导致大量农村劳动力的剩余以及向城市转移的格局，使得农业生产力低下，给农村城镇化建设带来巨大阻力。

农村产业化的实现需要市场多部门的共同努力。首先，政府部门应加大政策支持力度，不断加大财政投入金额，为农村经济发展建设提供良好的基础设施保障以及制度保障；同时加强招商引资力度，积极吸引优秀的资本技术投入我国农业经济当中，为农村经济发展提供源源不断的技术以及资本支持；以优惠的税收政策鼓励从事农业高新技术产业的企业投入农业经济技术的开发研究当中，加大政府对农业科学技术研究方面的资金投入，为我国农业发展提供强大的可及支持。其次，企业部门要借助政府部门的政策优惠，积极投入农业经济活动中，积极寻找投资回报率高、风险较低的投资项目，并根据当地特色产品努力创建农业特色品牌，加强农业生产企业的公司经营管理水平，扩大当地农民就业。最后，农民应转变传统的农业生产模式，认识农业经济产业化的重要性，以积极的态度应对经济发展引起的农业生产模式的转变。配合政府的政策引导，积极参与农村经济产业化的建设当中。

2、优化我国产业结构，构建科学合理的产业机构，推动城镇建设步伐

科学合理的产业结构将为新型城镇化建设起到有力的推动作用，新型城镇建设要求以绿色、智能、集约的生产方式进行城镇建设。这要求城镇化过程中，要以绿色环保节能的模式进行城市规划建设、以最低的环境资源代价进行社会生产活动，因此在城市建设规划、社会经济活动过程中，要具备生态文明保护意识，积极进行环境保护、资源利用、建筑材料等技术方面的创新活动。

首先，要加大对从事环境保护、资源利用以及绿色材料等高新技术产业的政策支持。政府应以税收优惠等方式鼓励从事环保技术等高新技术产业的企业发展，大力扶植该类企业的生产经营活动。同时，政府也要加大对高新技术产业的财政投入，对高新技术的科研活动加大政策支持力度。完善我国金融服务体系，结合普惠金融的时代要求，构建惠及我国中小企业的金融服务体系，实现中小企业的经营规模的扩大，发掘我国经济发展的新增长点，为我国高新技术产业注入新的活力。同时，加大新能源、能源循环利用产业的科研投入。新型城市建设要求以绿色低碳为生态文明理念，加大能源技术的研发力度，能够有效解决因化石燃料造成的环境污染问题，同时解决能源危机的产生。

其次，注重生态理念融入城市建设规划工作中，加强生态宜居工程建设。在城市建设规划过程中，要融入生态保护理念。在城市交通建设中，要以减少化石能源的消耗为目标，积极开发运用新能源技术，减少能源损耗。在城市工程建设当中，注重运用节能环保材料，如通过屋顶绿化等生态工程方式，实现对生态环境的保护与补偿。在城市市政规划过程中，要注重对土地、水等资源的合理集约规划、建设和管理，发展集约型城市，建立一个紧凑型的社会，逐步推进城市规模的扩大。在城市发展过程中，要注重运用新技术方法融入都城市建设的规划与管理过程中，大力发展低碳产业技术，积极开发新能源技术，注重能源的可再生以及循环利用技术的研发。

【参考文献】

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[2] 许谨：我国新型城镇化建设基本问题研究[J].中国外资，2013（4）.

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1．1新型城镇化的“新”意解读

理论界关于“新型城镇化”还没有一个完全统一的界定，一般是指“以科学发展观为引领，以促进人的全面发展与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，强调产业支撑并以与新型工业化、信息化和农业现代化为互动，以统筹兼顾为原则，城市化和农村城镇化并举并以全面提升其质量和水平为重点，走集约、智能、绿色、低碳、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。”可见，新型城镇化属于“内涵式城镇化”的范畴，相对于“外延式发展”的旧城镇化而言其“新”意主要表现在：一是新型城镇化不搞“造城运动”，即不一味地走“土地城镇化”或“房地产化”之路，而其更强调内在质量的转型提升。二是新型城镇化也绝不以牺牲农业和农村、生态和环境为代价，而更注重走规划超前、资源节约、环境友好、社会和谐的城镇化道路。三是新型城镇化不像旧城镇化那样存有“重大轻小、重城轻镇”倾向，而其强调的是城市群、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化。四是新型城镇化不像旧城镇化那样搞所谓的“重城轻乡”式的城市优先发展战略，而应注重城乡互补、城乡一体化发展。五是新型城镇化强调与新型工业化、社会信息化和农业现代化的相辅相成、“相得益彰”。六是新型城镇化不是千城一面、产业雷同的城镇化，而是传承了自身文脉、注重特色塑造且产业优势明显、产业错位发展的城镇化。七是新型城镇化的核心是“人”的城镇化，即它一方面强调要实施均等化的公共服务以促农民工“市民化”———要让农民进得来、留得下、有尊严，另一方面强调要让暂时还留守在农村的农民过上和城市居民一样的生活以及享有同等的公共服务。由是观之，可以说这些“新”意都体现了新型城镇化的浓浓人文情怀。换句话说，新型城镇化之所以冠之为“新型”就在于它的人文情怀，即新型城镇化关注人文、聚焦人文、见证人文，并以之为其建设的出发点和落脚点。总之，人文情怀乃新型城镇化之精髓，倘若违背或放弃这点，则无论我们对新型城镇化作何种解读或诠释都是肤浅的、有缺憾的或不全面的，实践中也只有真正领会了这个精髓才谓之抓住了新型城镇化建设的“牛鼻子”。

1.2新型城镇化建设中的人文意涵

既然新型城镇化建设反映和体现着浓浓的人文情怀，那么这里所述的“人文情怀”到底又是何意呢？关于这个问题还必须进一步厘清。按照学者鲁贵卿的观点，新型城镇化建设的“人文”是指“在城镇化建设过程中以‘人’为主体的各种目的、行为、文化现象的总称”。显然，这里“人文情怀”也就是指在城镇化建设中不仅要以改善和提高人的物质文化生活水平为前提，而且还要时时刻刻、全过程地贯彻“尊重人、关心人、满足人、发展人”的城镇化建设原则。这里还需说明一点，即本文中“人文情怀”的受体从广义上讲是指“四农”（农民、农村、农业、农民工），但归根结底所瞄准的对象是“（农村）人”即“农民”、“农民工”。具体来说，新型城镇化建设中的人文情怀应该包括“以人为本、就地就近城镇化、传承文化留住乡愁等核心内涵”。以人为本中的“人”至少包括有两部分人，即外出务工的农民工和仍留守在农村的留守农民。对农民工来说，其人文情怀的体现就是要赋予其与市民平等的权利，具体包括平等的就业权、平等的受教育权、平等的诸如养老保险、医疗保险等社会保障权等；对留守农民来说，其人文情怀的体现就是要通过城镇化建设以期让其与城市居民一样享受现代文明，具体包括现代的物质文明、精神文明等。就地就近城镇化（农村城镇化）所蕴含的最大“人文情怀”一方面是可以避免“城市病”抑或“农村病”（如留守老人、留守妇女、留守儿童乃目前农村社会的主要“病痛”）等问题的产生，但更重要的方面是将显著提高农村居民生活质量。当然其所潜含的城镇化建设要求主要包括：一是城镇布局体系要科学合理，要力戒城镇化发展的大城市倾向；二是城镇化建设中“城”、“乡”要一起抓，即要求城乡一体化发展，而不可“重城轻乡”、“抓城弃乡”；三是要发挥“靠山吃山、靠水吃水”的产业比较优势，以其特色产业来支撑和推动地方新型城镇化建设，而不能“盲动”。传承文化留住乡愁是新型城镇化建设中体现人文情怀的“点睛之笔”，也是对城镇化建设做出的最基本、最常规的要求。具体的人文意涵主要有：一是城镇化建设要以集约节约利用资源以及以生态保护为先，要始终追求GGDP（绿色GDP）而不是单纯的GDP；二是要注重对乡土文化的保护，要在城镇化发展中传承文明，或者说要通过城镇化建设来更好地传承文明，而不能走“（一边）发展———（一边）破坏”式的“零和”之路。

2西部山区城镇化热中的冷思考：城镇化人文不足

既然新型城镇化蕴含着天然的人文情怀，那么各地方在实践中就一定要用“人文”的情怀、“人文”的视野、“人文”的方法、“人文”的心态去推进新型城镇化建设而不能偏失，可以说这也是新型城镇化建设的题中应有之义，尤其是在西部山区的新型城镇化建设中更应将“人文情怀”贯穿到底，这也是由西部山区特殊的资源条件所天然决定的。然而，在西部山区的地方实践中还或多或少存在的一个问题即城镇化建设有余而新型城镇化建设不足，其中主要是人文缺失、人文迷失问题还一定程度地存在。

2．1进城农民工的权益保障不到位

要提高城镇化质量首当其冲的就是要让农民“进得来”、“留得下”、“有尊严”。显然，“进得来”、“留得下”主要涉及到进城农民的就业问题，这又包括就业的难易问题、就业的待遇问题、工作的环境问题等。（1）在就业的难易方面，据笔者对贵州省392个农民工就“您认为自己在城市找工作难不难”问题进行的调查显示，选择“很容易”或“比较容易”的仅占17.1%，选择“一般”占37.0%，而选择“比较困难”或“很困难”的占比高达45.9%，可见其职位竞争相当激烈，尤其对来自于西部山区文化素质较低且又无一技之长的农民工来说更是难上加难。（2）在就业的待遇方面，进城农民工与城市居民相比往往是“同工不同酬”。据调查，“2012年392个受访农民工的月平均收入约为2110.0元，其中尤以1500～2500元这个区段的人数为最多、占比达40.8%，月均工资性收入超过3000元以上的仅占比12.7%。”而同期贵州省非私营单位（指国有单位、集体单位等）在岗职工的年平均工资为42733元，折算后即月平均工资为3561.1元。也就是说，这个“正式工”群体比农民工这个“临时工”群体的月工资高出了1451.1元，可见其差距之大，若考虑到进城农民大多从事最脏、最累、最差的重体力活这个因素的话，其实际差距可能更甚。（3）在工作的环境方面，“据受访的392个农民工中对当前工作环境表示‘非常满意’或‘比较满意’的仅占22.4%，而表示‘不满意’或‘非常不满意’的则占比达36.7%”，可见其在工作环境方面的不满意程度甚高。由此可见，我们有理由相信这些来自西部山区的农民工要真正达到“进得来”、“留得下”的市民化要求还有不小差距，亦即城镇化进程中西部山区农民工的相关就业权落实还不太到位，此乃人文关怀不足的表征之一。“有尊严”最主要的可能就是涉及到农民工的住房或居住问题以及诸如教育、医疗、养老等方面的权益保障问题。（1）在居住方面，据国家统计局监测，2013年外出农民工中选择“在务工地自购房”的仅占0.9%，这说明农民工（其中也不乏城镇常住人口）绝大多数都是以“非安居房”的形式居住，其中住工地工棚的占11.9%，住生产经营场所的占5.8%，在单位宿舍居住的占比28.6%、比上年下降3.7个百分点，租房居住（与人合租及独立租赁）的占比36.7%、比上年提高3.5个百分点。即使住工地工棚、生产经营场所以及单位宿舍等也可能不是免费居住，如2013年外出农民工人均月居住支出就达453元、比上年增长27%，占其月生活消费支出892元的50.8%、人均月收入2609元的17.4%。显然，这样的居住条件、居住形式以及高涨的居住成本等都会无形地影响到农民工的“尊严”，这种情况在西部山区的城镇化实践中同样存在，可以说这也是其城镇化人文不足的又一“例证”。（2）在其权利的保障方面，据笔者调查，“388个受访农民工与用工单位正式签订了劳动合同的只有152人、占比39.2%，而雇工单位为其办理了养老保险、失业保险、医疗保险的占比分别为11.3%、5.2%、21.6%”，可见农民工的“权利荒”问题还一定程度地存在，这也折射出了城镇化中人文不足的严峻现实。

2．2留守农民的城镇化受益度相对较低

从理论上讲，新型城镇化建设可有效破解西部山区城乡二元结构问题，真正实现城乡一体化发展，让广大留守农民受惠受益。这是因为新型城镇化建设的起码要求就是要将“农村”和“城市”看成一个整体、置于一个体系下统一筹划，而绝不是“重城轻乡”、“重镇轻村”的畸形城镇化。然事实并不尽然。现实中城乡差距不仅仍然存在且城镇化的“作用”还可能进一步拉大了这种差距。因为城镇化建设的需要必然会要求公共财政优先投向城镇基础设施建设以及相关公共服务方面，而在政府财力有限或一定的情况下，由于“扁担效应”使然就会相应减少对农村社会建设的投入，至少投入的速度和程度不如城镇。以贵州省城乡居民最低生活保障支出为例，2013年用于城镇居民保障支出的费用为174125万元，比上年增长11.7%，年人均保障金为3414.2元；而用于农村居民保障支出的费用为612328万元，虽然比上年增长6.4%，但低于前者5.4个百分点，年人均保障金也仅为1283.7元。也就是说，城乡居民年人均保障金之比为2.66:1，显然这样的城镇化某种程度上是强化了一种马太效应，这也意味着在西部山区农村其城镇化发展的人文效应还亟需提高。

2．3城镇化发展的（大）城市倾向所致“反哺”效应有限

对广大的西部山区来说，城镇化发展的（大）城市倾向也是其人文不足的一种表现。据统计，截至2013年末，西部地区建制镇密度每万平方公里仅有10.6个，比东部地区每万平方公里64.4个的水平将近少54个。也就是说，西部地区城镇化建设的“重任”可能也就是由这每万平方公里10.6个建制镇来承载，且实际中可能更是“异化”为由西部地区的170个建制市（城市）来“主承载”。例如，2010年贵州省城镇化率为33.8%，而其省内的4个大中城市（贵阳、遵义、六盘水、安顺）实际承载的城镇人口就有659.9万人，占全省城镇人口总数1174.8万人的56.2%，这也就意味着其他建制市如凯里、都匀、毕节、铜仁、兴义、福泉等以及691个建制镇承载的城镇人口只占43.8%，而事实上贵州省所有建制镇中近80.0%的镇区人口都在1万人以下，有些甚至不到2000人，可见其城镇化发展的城市倾向也是很明显的，这对贵州这样的山区省份来说，所谓的通过发展城镇化来惠及农民、农村和农业的愿景就将落空，因为城市各类生产要素及城市文明囿于“万水千山”隔阻而很难自动“滴涓”于农村，亦即相关的“人文情怀”将难以体现。而且，贵州省的城市结构体系也不健全，中间层的“大城市”、“中等城市”数量明显偏少，现全省共有设市城市15座，仅占全国城市总数658座的2.28%，比全国城市数最多的山东省（48座）要少33座。因此在这种情况下，如果全省的城镇化重任只是由这15座城市来承载担负的话，不仅有点“小马拉大车”的意味，而且只会陡升诸多的“城市病”，其本身也是不人文的行为。

2．4特色资源产业力发挥不畅梗阻了城镇化人文效应的释放

西部山区在推进城镇化建设时很容易患重“城”轻“产”之毛病，即只是一味地、过分地看重城市建设，而相对忽视发挥产业力尤其是特色资源的产业力作用。据统计，截至2012年底，贵州省100个示范小城镇共有登记注册企业4276个，平均每个乡镇仅有42户，还不到同期全国平均每个乡镇登记注册私营企业数量的1/5；且这100个示范小城镇中500万元以上规模企业总共才754户，即平均每个乡镇仅有7.54户，不到2010年全国平均每个乡镇500万元以上规模工业企业数量的70%。一般来说，这100个示范小城镇都是有一定特色产业支撑的、经济发展水平较高的小城镇，其城镇化建设中相关产业力发挥况且如此，那么其他城镇的产业力发挥“质量”就可想而知了。其实，产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，产业和城市的发展必须协同。反过来说，如果“产城”互动不够或产业力发挥不畅则不仅城镇化建设难以为继，而且其“人文”也将不足，这是因为：一是如果没有产业支撑，所谓的城镇化建设就将导致“空城一片”、“鬼城一方”，其必将浪费大量的积累资金、建设资金或财政资金等，也必将一定程度地挤占原本可用于山区农村建设的资金，进而减缓山区农村社会事业的发展等；二是如果没有产业的支撑，城镇吸纳就业的能力就将变弱，所谓的就地就近城镇化以及农民转化为市民或“人”的城镇化等问题就将成为空话；三是如果没有产业的支撑，西部山区再多的特色资源（如贵州省作为一个“资源王国”就有着丰富的矿产资源、旅游资源、水资源、生物资源等）也就将只是一个概念而已，所谓“特色资源→特色产品→特色产业”的转化逻辑就不复存在，从而以期通过农村发展、农业现代化实践来实现山区“人”（农民）的解放的目的就难以实现。

2．5“三非”问题贬损了城镇化的人文效应

囿于盲目城镇化以及存在急功近利思想，目前在西部山区的城镇化发展中出现了严重的“三非”问题。一是土地城镇化快于人口城镇化的“非规整”问题。譬如，2001年时贵州省城市的建成区面积还只有304.08平方公里，而到2012年增加到了586.1平方公里（主要是以农耕地的减少为代价），净增282.02平方公里，增长92.7%，即平均每年增长6.15个百分点；而城镇人口相应地从910.1万人增加到1268.5万人，11年间只增加358.4万人，增长39.4%，平均每年仅增长3.06个百分点，即比城市建成区面积的增速分别低53.3个百分点、3.09个百分点。进一步比较还可发现，贵州城镇化率从2001年（24.0%）到2012年（36.4%）只提升了12.4个百分点，平均每年提升1.13个百分点，即无论是其提升的幅度还是提升的速度都要显著低于城市建成区面积扩张的幅度和速度，二者之间的“对应关系”是城镇化率每提高1个百分点，则城市建成区面积就扩大7.48个百分点———土地扩张与人口城镇化的背离由此窥见一斑，其结果也必然是“新三农”群体（无地农民、失地农民、打工农民）的涌现。二是城镇建设或规划偏失的“非持续”问题。首先，西部山区城镇化建设中普遍存在一个“形式大于内容”的“好面子”问题，即存在重硬件轻软件以及重有形轻无形建设的问题，进而异化为重地上轻地下、重建房轻绿化、重经济效益轻社会效益、生态效益等的“好面子”现象；其次，城镇化建设普遍存在粗放式推进现象，特别是由于缺乏科学规划而造成的各种资源浪费更是严重，所出现的诸如“圈地”、“圈钱”甚至“圈人”等更是有违城镇化的初衷；最后，城镇规划缺乏一定的前瞻性，本来生态脆弱的民族地区或资源型地区应积极甚至优先发展城镇化，但这些地区的城镇化水平往往还可能低于地方平均水平。三是传统文化或价值理念散失的“非文明”问题。随着城镇化的发展，各类“社会病症”逐渐凸显，如交通拥挤、环境污染、资源紧张、物价飞涨、文化流散、社会冲突等也越发突出，从而使得我们所期待的通过城镇化改变生活、传承文明的构想不免蒙上了一层阴影。例如，“在贵阳市镇山村（布依族村寨）的四代人中，第一代人（60岁以上）对布依族语言掌握和应用非常熟练；到第二代人（40～60岁），语言开始发生变化，汉语介入逐渐增加；从第三代人（20～40岁）开始，布依语已经很不熟练；到第四代人（20岁以下），布依语言面临着被彻底替换成汉语、逐渐被弃置的境地。”可以说，这种状况一定程度上都可认为是“城镇化惹的祸”。总之，无论从哪个角度来看，上述“三非”问题都是城镇化建设的非“人文”之举，实践中必须极力规避之。

3西部山区新型城镇化建设的人文补正：实施协同战略

“协同”指的是“复杂系统中各组成要素之间及各子系统之间在操作运行过程中的合作、协调、同步、和谐，在宏观上这一概念表现为整个系统的有序化”。如果要作进一步比较的话，协同和协调尽管外在意义较相似，但内在的理论内容方面，“协同更加侧重强调各组成要素或各子系统在同一时空里具有相同的地位、不可替代的作用的同时，也更多要求建立同心合力、相互依存、相互配合的关系。”正是鉴于这种理论意义，笔者认为可以实施协同战略来对西部山区新型城镇化建设中的人文不足或缺乏问题进行补正，具体包括三种维度的协同，即发展协同、制度协同和文明协同。

3．1战略层：发展协同解决“（农村）人”的生活质量问题

发展协同是指西部山区在走新型城镇化道路过程中，不要只是将目标瞄准为发展（大）城市的城市化道路，而要大中小城市与小城镇“齐头并进”，尤其是要以农村城镇化为战略重点和突破口来推进其城镇化建设，这样才符合山区实际、才能真正彰显人文情怀。这里有两个关系要加以区分，即“城市化指人口向城市的集中过程，农村城镇化指农村人口向县域范围内城镇的集中过程或者说是形成小城镇的过程。”那么，为什么说要以农村城镇化为战略重点方可解决“（农村）人”的生活质量问题、进而凸显其人文情怀呢？因为按照国际经验，城市人均GDP超过5000美元，城市化率超过50%时，主城区的“极化效应”开始逐渐惠及相对落后地区，形成“涓滴效应”。但如果大中小城市与小城镇之间缺乏必要的互动甚或断层，那么梯次高的城市的辐射、传导和带动作用亦即涓滴效应就不能有效发挥，从而通过城镇化发展以期“反哺”农村尤其是山区农村的预期就将很难实现。譬如，作为贵州省特大城市的贵阳市应该已进入从“极化效应”向“涓滴效应”过渡的阶段。然而，由于缺少“大城市”的过渡以及省内诸如安顺、六盘水等中等城市自身的“稚弱”，使得涓滴效应或扩散效应发挥不畅，反而为“回程效应”所冲抵，亦即在涓滴效应作用下本已流入的人才、资本、技术、信息、产业等要素甚至包括公共产品或服务又可能回流到贵阳，从而更加制约了这些中等城市的发展，并进而直接影响这些地区的城镇化发展。同样地，由于贵州省内中等城市数量少、规模小且分布又不均，在地区经济发展中就很难形成极化效应，同时也就不能对小城市以及小城镇产生有效的辐射带动作用，即涓滴效应就不能正常发挥，并最终也就影响到了小城市或小城镇的成长壮大以及小城市或小城镇作为节点将城镇物质文明和精神文明不断向周围农村扩散的效果，而这些物质文明、精神文明的扩散亦即相关的商品、科技、文化、卫生、信息、诸生产要素以及公共产品或服务的常态化“下乡”也正是山区农村“人”生活质量改善的必备条件。那么，西部山区到底如何践行农村城镇化战略呢？其一，在体系形态上，笔者认为应在坚持大中城市“主导地位”不动摇、且又以农村城镇化为政策重点的理念前提下，构建一个具有山区特色的“五位一体”新型城镇化体系，即县城建小城市、建制镇建小城镇、人口聚居区建小集镇、有条件合并的村或社建新型农村社区、相对零散户建幸福农家。其二，在內源力方面，应咬定“特色产业开发”不放松。大自然赋予了西部山区很多为平原和城市所不具有的资源优势条件，如因海拔高差而形成了多层次生物圈，因光、热、水、湿等条件的不同而形成了名特优的农产品，以及特殊的地形地貌所蕴藏的矿产资源、山清水秀的自然风光等都是山区人的“本钱”。因此，西部山区发展新型城镇化就一定要坚持“靠山吃山、靠水吃水”的比较优势原则，即要善于开发和利用当地的特色产业，并以特色产业为支撑走有个性差异、特色鲜明的城镇化之路。总之，特色就是“激情”，特色就是“内生力”，特色就是“人文关怀”。

3．2策略层：制度协同解决“（农村）人”的权益问题

所谓制度协同就是要通过消除城乡二元体制壁垒，建立公平的制度保障体系，以期促进“农民工”与“工人”、“农民”与“市民”等两对“主体”的权益平等。对于前者而言，我们说西部山区农民工的“进城”还只是新型城镇化所要求的第一步，因为新型城镇化的核心是“人”的城镇化，即它还强调进城农民工“留得下”、“有尊严”的问题。其一，要在国家层面稳步推进户籍制度改革。我国户籍制度作为一种制度安排被赋予了太多“附加值”，其最突出的弊端就是使得“农民工”与“工人”的相关权利如就业权、安居权、劳动获益权、受保障权、受教育权以及受尊重权等的不平等。具体措施可按照2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》来建立新型户籍管理制度，如可尝试建立居住证制度、建立城乡统一的按居住地登记户口制度等，以期逐步剥离附加在户籍上的相关“附加值”。其二，要极力为进城农民工“增权”。一是要结合地方实际建立具有法定效力的、动态化的农民工就业最低工资制度，以期为农民工的生活保障“兜底”；二是健全农民工协会或工会组织，以发挥“组织”的作用来提高农民工在就业中的集体谈判力、话语权和议价权等；三是建立健全劳动监察和巡视制度，以期消除二元化劳动关系以及“同工不同酬”、恶意克扣工资等现象。其三，要建立适合山区农民工特点的、均等化的公共服务体系。一是要针对山区农民工文化素质较低、技能缺乏的现实而加强相关的技能培训力度，条件成熟时还可考虑出台相关的产业政策以便为来自西部山区农民工“私人订制”相关就业岗位；二是要按照十八届三中全会精神稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，具体实践时可尝试建立将进城农民工纳入人均GDP以及相关公共服务统计范畴的考核制度；三是要把进城农民工纳入公租房保障范畴，如可以考虑建立“阳光公寓”或集体公寓以便低价出租给农民工居住，同时还要通过加强农村产权制度改革以期将进城农民工在农村的资产“变现”为相关的城市资产，为其“留得下”、“有尊严”开辟新渠道。对于后者即“农民”与“市民”的权益平等问题，就是要着重利用好“城乡统筹”这把“利器”，即在新型城镇化推进中给予“农民工”市民化的一些制度设计也应顺延到山区农村，亦即公共服务或权益应在“城”、“乡”两个板块均等化供给，应牢牢树立“城”、“乡”一体化的思维模式。

3．3技术层：文明协同解决“（农村）人”的乡愁问题

篇(7)

关键词：海原县；城镇化建设；规划

“新型城镇化”已成为各方关注的焦点。根据十报告精神，城镇化未来将成为中国全面建成小康社会的重要载体，更是撬动内需的最大潜力所在。快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化新路径。在全国各地积极推进新型城镇化建设的热潮中，海原也不例外。由于诸多原因，我县与周边县（区）相比，海原县城建设略显滞后，但海原人并不气馁，慢人半拍，力当百倍努力。

1改造升级海原县城

海原县委、县政府适时提出新型城镇化建设，是建设“四个海原”的需要，也是海原人之所呼、所盼。海原以“大县城、小城镇、幸福村庄建设”为核心，开启了县城改造升级之路。2014年，是海原新型城镇化建设开局之年，也是成效显著的一年。我国提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则。自治区党委十一届三次全会，提出了建设“四个宁夏”的战略目标。海原顺势而为，提出以农业产业化、新型城镇化、扶贫开发、交通建设、生态建设为抓手，全面建设开放海原、富裕海原、和谐海原、美丽海原的奋斗目标。

2勒出县城建设的总体框架

对于海原县实施的新型城镇化建设，自治区、中卫市各级领导高度重视，给予极大关注和支持。全县上下团结拼搏，发扬攻坚克难的工作作风，保证了城镇化工作的顺利推进。一年来，海原县委、县政府以坚定的历史使命感和强烈的发展愿望，把新型城镇化列为全县五项重点工作之一，按照“规划引领、彰显特色、生态优先、产城融合、改造提升”的总体思路，坚持民生至上、稳中求快、有序推进，揭开了大县城建设的新篇章。先后邀请专业团队修编了县城总体规划和城市总体设计，勾勒出县城建设的总体框架和推进路径；在广泛征求意见、反复酝酿论证的基础上，出台县城拆迁安置补偿办法，启动建设文昌、育才2个安置小区，顺利完成拆迁2100多户；开工建设华山路、文昌路、政府西街延伸段、中静路和北坪路5条道路，逐步拉开了县城路网框架；对政府南北街既有建筑实施外立面改造，对3个老旧住宅小区实施节能改造，为县城形象增添了特色文化符号；基本完成了南苑公园建设，完成牌路山公园、西湖公园、海城公园、西山洼绿化和文体广场前期工作，为顺利推进县城绿化、拓展居民休闲空间打下了基础；完成县城产业功能区布局调整，引入四季鲜、敬义泰等一批企业参与农副产品、活畜交易和农资交易等市场开发，“产城融合”有了良好开端；完成海原回中迁建，实施县人民医院迁建，开工建设海盛国际二期、四季花城、花儿综合商贸体等一批重点项目，县城总体功能有了新的提升；启动实施2个小城镇和4个美丽村庄建设，在统筹城乡发展上有了新的进展。

3坚持民生至上、群众受益的工作理念

坚持民生至上、群众受益的工作理念是海原推进城镇化工作的刚性原则。一年来，无论是制定规划、出台政策，还是调整布局、落实项目，县委、县政府都始终坚持把群众利益放在首位，把群众满意作为工作目标和价值追求，最大限度地让利于民、造富于民，赢得了全县干部群众的广泛支持和一致拥护。海原县全面启动旧城改造，修编完成县城总体规划和城市设计，完成了“三规合一”第三阶段编制审查工作。在重点项目工程建设上，续建育才南区、北区和文昌3个安置小区。开工新建建筑面积18万平方米西湖安置小区，同时投资2000万元实施老旧小区节能改造，对14个共6.7万平方米老旧小区进行热计量入户、外墙保温、防水等节能改造，进一步改善了群众居住条件。还有，“一绿地三公园一广场”（西山洼绿化、城市森林公园、海城公园、西湖公园、文体广场）的建设，道路网络、供热站等基础设施逐步配套完善……美丽集镇建设上，实施了李旺、七营2个美丽集镇续建、郑旗乡美丽集镇新建和西安镇园河村、史店乡田拐村、李旺镇团庄村、贾塘乡贾塘村、郑旗乡撒台村5个美丽村庄建设。

4城市功能日趋健全，人居环境明显改观