农村集体经济问题精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇农村集体经济问题范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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关键词：农村集体经济；提升方法

我国是农业大国，农村经济的发展是国民经济发展中的重要环节，农产品的质量状况以及农民经济状况对人们的正常生活质量有着直接的影响。而农村经济发展中最重要的是集体经济的发展模式，农村集体经济的发展对农民经济收入水平的增加有着重要影响，因而，在发展的过程中，要提高农户的积极性，发挥其自身优势，推动农村集体经济的发展，从而加快农村建设和发展，为和谐社会的建设提供有力的保证。

1.现在农村经济发展的状况与问题概述

1.1土地政策对农村经济发展限制

农业经济的可持续发展需要进行农业招商引资，引进生产加工农产品的企业，为农业的发展注入新的活力。然而，在这些企业发展的期间会遭遇到很多复杂的现实问题。比如，企业建设生产厂房的时候存在办证困难，国土以及规划部门办证效率低，门槛高，影响企业生产经营的操作进程，从而极不利于农村地区招商引资工作的展开，也不利于农产品加工企业的发展，对农村经济的发展起到负面影响作用。而俗话说“若要富，先修路”农村中土地政策存在难以解决的现实问题，对农村的发展有一定的限制。

1.2基础设施建设方面薄弱

农村的基础设施建设相对比较落后，也不够健全因而对农产品的销售活动起到不利的影响。部分的经济作物其需求还是可以的，特色农产品还比较畅销，但是落后的基础设施建设，比如说道路、沟渠等基础设施不够完善，造成农产品销售的旺季运输跟不上需求，没有效率，而农产品又一般都存在保质期，运输问题得不到解决也就使得农产品容易变质，造成大量的浪费；同时，基础设施的落后也不利于实现现代化机械化的农产品种植加工模式，不利于农村经济的发展，而农村经济得不到发展，基础设施的建设就更得不到完善，形成了恶性循环。

2.农村集体经济的概述

农村集体经济是农村经济集体所有制的形式。根据我国宪法第八条的相关规定，农村集体经济以家庭承包责任制为基础，在生产、供销等各方面采用合作经济形式，是社会主义劳动群众集体所有制的经济形式之一。

2.1局限农村集体经济发展的因素

农村集体经济是农村经济发展的重要形式，但是由于某些特定的原因使得农村集体经济的发展存在重重障碍，阻碍了农村经济的改革和发展。

首先，对集体经济形式学术界存在偏见。在我国学术界有大批的学者对集体经济存在否定，其认为农村集体经济是低效、落后甚至是不人道的，农村集体经济的形式容易出现各种腐败以及村霸现象，认为所谓的集体化，只是权力者将土地换个名头的私有化。这些偏见引导了一部分社会对农村集体经济的舆论，不利于农村集体经济的发展。

其次，在这些舆论的引导下，部分地方政府对农村集体经济的发展缺少优惠政策的支持扶持，没有为其发展营造宽松的政策环境，使得集体经济发展融资困难，税收问题严重，反而阻碍了农村经济的发展。

最后，经济的发展需要人才的支持，农村集体经济的发展人才资源的引进和培养也是一大难题。在我国，大多数的农村集体经济组织都缺乏现代经济管理型以及科技型人才，导致组织决策缺乏科学性，对集体资源造成严重的浪费，无法正确把握市场经济的规律，不利于农村经济的发展。

2.2提升农村集体经济利益的方法

2.2.1社会舆论正确引导，转变思想观念

要发展农村集体经济首先要有正确的社会舆论引导。思想决定行动，只有正确看待农村集体经济的实质，承认华西等集体经济典型村的成功是集体经济组织的成功，确立农村集体经济组织的先进性，才能有对农村集体经济发展的有利行动，减少农村集体经济发展的阻力，更多的人才才愿意为农村集体经济的发展做出努力和贡献。

2.2.2营造良好的经济发展环境

在政策上，政府制定相关的优惠政策，加大对农村集体经济的扶持力度，减少集体经济对税收等的负担，营造宽松的发展环境；在集体经济组织内部，建立明确的奖惩制度，提高管理水平，加强基层干部的责任心，提高业务技能水平，建立和完善监督机制，形成良好的工作作风；在人才上，积极引进管理型和科技型人才，提高人才待遇，同时注重对人才的培养，优化集体经济组织的人才结构。

3.总结

总之，集体经济的发展在我国农村经济发展中占有重要的地位，因而对农村集体经济的发展要充分重视，通过多种手段提升农村集体经济利益，减小城乡差异，加快和谐社会建设的进程。（作者单位：贵州财经大学经济学院）

参考文献：

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关键词：农村集体经济；问题；建议；对策

村级集体经济是农村经济中重要的组成部分，其发展程度关系整个农村经济发展大局，大力发展村级集体经济，切实壮大村级集体经济实力，不仅是经济问题，更是一个事关党在农村执政基础和执政地位的政治问题。发展村级集体经济是农村全面建设小康社会的重要措施，是加快推进农业和农村现代化建设和增强农村基层组织凝聚力的物质基础。充分认识到建设社会主义新农村既不能单纯依靠农民，也不能过度依赖政府，而是要通过发展村级集体经济来弥补公共财政的不足，为新农村建设提供物质保障。经过对贵阳市白云区五乡（镇）56个村进行调查，全面分析当前贵阳市白云区农村集体经济发展中存在的问题，并提出了发展农村集体经济的建议。

一、村集体经济发展的现状

（一）村级集体经济发展现状

贵阳市白云区下辖5个乡（镇），56个行政村，全区集体经济总收入706496.86万元，与2014年的668777.31万元相比，增长5.64%。全区村集体经济收入达到100万元以上的村有31个、50～100万元的有25个。村集体经济收入来源主要为政府补助收入、土地征用补偿、财产性收入等，但是村集体经营收入占比不高。从发展情况来看，村集体经济总体上呈现近郊村优于远郊村，城郊村和有资源的村比一般农村的村级集体收入要高的态势。

（二）近年来的主要做法及成效

1.依托区位优势，发展集体经济。随着贵阳市白云区工业化、城镇化进程的加快，城市周边农村充分利用基础设施比较完备、市场经济比较发达等有利条件，通过出租场地、出租门面、物流仓储等多种途径，发展集体经济。如艳山红镇程官村，村集体统一修建门面，为西南家居城提供仓储服务，保证村集体每年有二百多万元的租金收入。

2.整合集体资源，集中发展经济。整合全村资源，集中发展，即增加村集体收入，又带动农户增收。如艳山红镇尖山村，利用南湖新区建设、整村搬迁的契机，集中安置村民，统一规划，于2005年开始在现西南家居装饰博览城地址修建整村搬迁居住点，引进西南家居城到新村经营，不仅村民获得房屋、门面租金，村集体经济也获得了发展。

3.加强财务管理，防止资产流失。推行 “村账乡代管”，将村级财务全部收归乡镇财政所，统一管理，减少了集体资产浪费，增加了村级积累。

4.强化产业带动，实现经济发展。借助农业示范区建设的契机，按照各村的资源特点，发展适宜当地的特色产业。在此过程中，以农业龙头企业、农民专业合作社为带动，促进和带动村集体经济的发展，成为发展农村集体经济的新途径。

二、制约白云区村集体经济发展的问题和因素

贵阳市白云区村级集体经济得到了较快的发展，但在发展过程中存在的问题也不容忽视。主要体现在以下几个方面：

一是发展不平衡。从全区各村的经济收入来看，存在近郊村比远郊村发展快，有土地征拨村比无土地征拨村实力强，差距明显。

二是收入来源单一。全区各村的经济收入主要依靠财政转移支付、土地征收等，通过发包、资产租赁、自主经营等获得收入比较少。

三是发展观念弱化。村干部对发展村级集体经济的认识不到位，思想不重视，对发展集体经济存在顾虑。

四是产业带动能力不强。虽然贵阳市白云区工业化、城镇化发展较快，但对村级集体经济的发展辐射带动不大。能为工业园区提供配套服务的村不多，而农业周期长、风险大，在这些因素的影响下，村集体经济中基本上未出现产业带动发展的情况。

三、发展壮大村集体经济的建议

在目前的新形势下，村集体经济组织的发展至关重要。必须抢抓机遇，创新发展模式，积极拓宽集体经济收入渠道，努力探索村集体经济发展的新途径。

（一）政策扶持，营造壮大集体经济的良好环境

1.建议出台征拨预留地政策。按照征用土地的总量，按比例留出少量土地给被征拨的村集体，在统一规划的前提下，用于村发展集体经济。对已经征拨的村，可以考虑从征拨剩余的零星地块中解决预留地问题，保证村集体发展的土地资源。

2.建议出台项目扶持政策。在国家有关法律法规允许的范围内，结合实际，在贷款发放上优惠，在办理规划、环评等手续上优先办理，在税收上制定返回奖励规定，鼓励支持发展实体经济。

（二）加强管理，促进村集体经济可持续发展

在发展集体经济的同时，切实加强村级事务监督管理，加强农村集体“三资”管理，建立健全适应市场经济要求的集体资产营运、监督和考核体系，盘活集体资产，开发利用资源，确保集体资产资源保值增值，培育新的经济增长点。

（三）因村制宜，构建壮大集体经济的新模式

本着宜农则农、宜商则商、宜养则养、宜工则工、宜旅游则旅游的原则，不断拓展、创新农村集体经济的经营模式，不拘一格求发展。坚持实事求是，因地制宜，鼓励各村充分考虑自身条件和优势，探索发展村级集体经济的多种实现途径。从分析来看，以下几种模式对发展村集体经济有一定的借鉴意义：

1.股份合作型。在符合国家产业政策的前提下，可以利用集体的土地、房屋等资源，以股份合作形式，通过招商引资，创办村集体经济实体，村集体在实体中占定额股份，并积极引导、鼓励村民入股，达到群众与村集体共同增收的目的。

2.资源发展型。在符合国家政策的情况下，将村集体所有的“四荒”资源，通过拍卖、承包、租赁、股份合作等方式进行联合开发，拓展收入来源，增加村级集体收入。引导农民进行土地委托流转，由村委会将农户承包地集中起来，实行规模化、集约化经营。

3.合作服务型。可以利用集体或农户的土地、山林、果园等资源，由村集体牵头，建立各种专业合作经济组织，通过进一步整合现有资源，聚集财力、人力、技术，把技术资源等优势最大限度地变现为发展优势。

4.产业发展型。着力发展农业龙头企业，引导农业规模经营，推动农业向规模化产业化方向发展，提高农业效益。结合“美丽乡村”建设，依托自然资源，发展农村观光农业、休闲农业等，把旅游资源优势转化为经济产业优势。

村级集体经济作为公有制重要组成部分之一，理应不断坚持并完善。它关乎农村基层政权的稳定及绩效，关乎中国特色社会主义制度的自我完善和发展，也关乎社会主义新农村建设和“三农”问题的破解。当前，要集中时间、集中精力，大力开发集体资源，从本地传统优势和资源优势出发，狠抓发展壮大村集体经济。

参考文献：

[1]吴金海.关于村级集体经济问题的若干思考[J].行政事业资产与财务，2014（05）.

[2]李云峰，魏丽莉.推进村级集体经济快速发展[J].新，2014（01）.

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一、农村财务审计的主要作法

1、搞好宣传，提高认识。在开展审计工作前，县农业局下发了《关于认真开展农村集体经济组织审计工作的通知》（綦农业〔20*〕120号）。通知明确指出：开展农村集体经济组织审计，能够更好地保护集体经济组织和农民的合法权益,促进党的各项惠农政策落实到位；能够促进村级财务公开和民主制度建设，进一步完善村级监督和权力制约机制；加强农村集体经济组织审计，是巩固“三农”工作成果的要求，是改善民生和构建农村和谐的要求，是推进农村又好又快发展的有力保障。要求各街（镇）要充分认识开展农村集体经济组织审计工作的重要意义。

2、成立领导小组和工作班子。各镇都成立了由分管农业的领导或纪检书记担任组长，农经干部、财政干部、驻村干部、会计为成员的农村财务审计工作领导小组，具体负责农村财务审计工作。

3、明确审计工作的范围和重点。这次农村集体经济组织审计的范围，是街（镇）、村两级2007年度农民负担情况和农民负担资金的提取使用及惠农政策落实到位的情况和日常财务工作。审计的重点是农民负担和惠农政策落实情况、日常财务审计。

二、农村财务审计的结果及存在的问题

全县314个行政村、2629个村民小组中，已审计249个村、2046个村民小组。接受审计的村、社在农村合作医疗收费、农村中小学收费、农民建房收费、农民集资收费、一事一议筹资筹劳中未发现贪污挪用、自立项目、违规收费、强行以资代劳筹工等情况。通过检查审计，主要反映出以下问题：

1、挪用集体资金的情况仍有发生。个别村组干部由于思想素质不高，财经纪律意识不强，挪用集体资金的情况仍然存在。这次审计中查出:挪用集体资金8人，金额53050.54元，其中：安稳镇一村支书挪用集体资金23000余元，永城镇一村民组长挪用集体资金2*59.54元，古南街道一村民组长挪用集体资金4536.5元；其他违规行为23人，主要是在集体报销旅游费、伙食费、重报支出等费用，涉及金额15418.5元。到目前为止，已有21人作了退赔，退出集体资金6243.5元，占应退赔金额的9.92%。

2、部分村组执行制度不够严格。我县农村财务实行委托和电算化管理以来，财务管理制度比较健全。但是，由于少数村组干部思想素质不高，遵章守纪意识不强，因而在农村财务管理工作中执行制度不够严格。这次审计中同时查出集体收入未及时入账17笔84578元，少支多报1笔50元，拒绝不合理开支入账25笔9541元，违规新增债务3笔18170元。

3、财务管理监督仍需加强。一是开支审批手续不够完善。少数开支单据或无事由，或无经办人签字，或无审批人审批，或无民主理财小组审核盖章。二是部分票据不规范。少数村组仍有使用三联收据收款或白条单据付款的情况，一些本应取得正规合法凭证的经济业务，却以非正规票据代替。三是民主理财小组未能履行监督职能。全县共有民主理财小组2214个，其中村314人，社1900个，有的民主理财小组由于无报酬或民主监督意识不强，不愿参与或按要求参与农村财务监督管理工作。全县共有161个村、组民主理财小组违反财务制度规定由村、组干部兼任民主理财小组组长，有名无实，形同虚设。四是公款私存情况仍然存在。少数村由于过去欠有银行或农村信用社贷款，不愿或不敢在银行或农村信用社开设集体存款账户，因而将集体资金以个人名义存入银行或农村信用社，造成集体资金管理失控。三角镇一村主任将集体资金263100从*年3月至20*年1月期间，该村向9户私人发放借贷款，到目前为止，经清理小组督促追收，累计至今尚有60000元未还，原村会计将计划生育管理费、农税、基本水费等集体资金24578.07元以私人的名义存入银行，现已追收上缴，存入乐兴村集体资金账户。

4、村干部违规经办集体经济业务。按照制度规定，村组集体的经济收支业务只能由财务人员负责办理，但少数村的支书或主任不放手，强行经手集体经济业务。

三、整改措施

1、加强督促检查，严格执行各项制度。农村财务管理工作是农村经营管理工作，乃至整个农村工作的重要组成部分，也是农民群众比较关注的热点问题。搞好农村财务管理，对于加强农村基层组织建设，密切党群、干群关系，构建农村和谐社会具有十分重要的意义。因此，今后要作为一项经常性工作，抓好农村财务管理工作的督促检查，严格执行农村财务各项制度。各镇必须针对本地农村财务管理工作中存在的各种问题，积极采取有效措施，及时纠正和完善，使之尽快达到规范化、制度化。

2、强化审计监督，查处违规违纪行为。搞好农村财务审计监督，是加强农村财务管理工作的重要环节和手段。因此，要把农村财务审计监督作为一项经常性的工作，针对农村财务管理工作中存在的各种问题，定期或不定期地开展审计监督。按照我县农村财务管理制度要求，每年要审计三分之一的村组，原则上三年内对所有的村组要轮流审计一遍。对审计中查出的一般经济问题，要按照财务制度的规定严肃处理；情节严重的由纪检监察机关给予党纪、政纪处分；构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。

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关键词：稳定完善；双层经营体制；

党的十五届三中全会深人分析总结了改革开放二十年来的农村工作，充分肯定了农村家庭承包经营在农村飞跃发展中的积极作用，并从全局的战略高度对农业和农村工作若干重大问题作出了决定，并进一步明确指出要坚持以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。

一、双层经营体制内涵

所谓双层经营体制，是以家庭承包经营为基础，以土地等生产资料集体所有为特征，集体经济组织为主体，农村集体统一经营与农户家庭经营相结合的经营管理体制，是我国农业的一下基本经营制度。它不仅是农业生产的有效经营方式，也是促进农村经济发展有效的实现形式，是党的农村政策的基石。

二、双层经营体制实施情况

十一届三中三全会以来，实行农村家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制从根本上调动了广大农民群众的生产积极性，发展了农村生产力，全面促进了我国农村经济的快速健康发展。

就云南省双江自治县而言，落后的农村生产力得到发展，农村经济跳跃式的增长。1980年到2009年农村经济总收入由889万元，增达50928万元，增57倍，农民人均纯收入由56元增达2436元，增43.5倍。粮食总产量由3180万公斤，增达5494万公斤，增长1.7倍，农民人均口粮由227公斤增达339公斤，增长1.5倍。这惊人的数据完全说明农村改革的成功。

但是，随着深化农村改革，近年来以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制遇到了一些困难和问题。如现有的管理制度，不适应社会主义市场的经济，需要进一步完善；还有部分基层干部对双层经营体制的认识不够，重家庭经营，轻集体经营，甚至折扣政策时常发生，直接影响共同富裕的进程。

三、稳定完善双层经营体制的措施和对策

当前，农业和农村工作不容忽视，必须予以加强，并巩固成功的改革成果。为此，结合双江自治县实际，就如何搞好农村经营管理工作，稳定和完善双层经营体制，提出一下看法：

1.正确处理好双层经营体制中统分关系

实践证明，双层经营体制绝不是解决温饱问题的权益之计，而是农村集体经济新的实现形式，已成为我国农村不可动摇的基本制度，要长期稳定不变。讲稳定，主要是指稳定家庭承包经营的基础地位，尊重农民的自，保护已经给予农民的物质利益，使每个商品生产者，都变成真正自主经营，自负盈亏、自担风险的独立主体，在市场中平等竞争。讲完善，核心就是要从当地实际出发，处理好农村经营的统与分的的关系。如完善农业社会化的服务体系，逐步增强机体可以统一支配的财力。稳定是前提，不稳定无法完善；完善是保障，不完善难以稳定。

2.提高农民的组织化程度

农村基层经济组织包括乡村集体经济组织、各种专业性合作经济组织、多种形式的农工商、贸工农一体化联合组织。这些组织都是联系小生产与大市场的中介组织，在市场组织中发挥着重要作用。应当正确的引导，促进农民们向组织化生产、规模化生产迈进，以提高农民组织化程度。

农村集体经济建设好，是稳定以家庭承包为主的责任制，完善统分结合双层经营体制的关键。要健全组织机构和管理机构，健全内部的各项广利制度，在具体工作上，步子要稳、工作要细。不能动摇家庭承包经营这个基础；不能加重农民负担；不能改变农民自有生产资料的所有权。

3.不断增强集体经济实力

农村集体经济组织统一支配的财力物力不够，适应不了为农民服务和举办公益事业的基本要求时。不仅影响生产发展和农民增收，也影响基层政权的巩固。增强农村集体经济实力，必须严格掌握政策特别是要依靠生产的发展和集体自身的积累，着力于利用当地资源进行开发性生产、兴办集体企业、发展服务行业，增加统一经营收入

4.加强农民负担管理工作，维护农民的合法权益

农民负担问题，不仅是经济问题，也是政治问题。减轻农民负担事关农民增收、农村稳定的大局。因此，必须加强农民负担管理工作，不折不扣地把党的农村政策落到实处，切实减轻农民负担，真正的杜绝向农民群众乱收费、乱集资、乱摊派，做好“两212'’管理工作。并积极的调查研究隐性负担的对策。当然，搞好减轻农民负担工作，关键是各级党委必须重视。把减轻农民负担工作，真正的提到议事议程，切实保护好广大农民群众的合法权益，真正地稳定家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制。

5.加强农村承包合同管理工作，稳定土地承包关系

土地是农业最基本的生产要素，又是农民赖以生活的最基本保障，稳定土地承包关系，就是稳定了民心，增强了农业和农村经济发展的生机和活力。正确的引导农民珍惜土地，增加农业投入，培肥地力，提高产量，对国民经济健康发展，社会稳定有着重要意义。

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【关键词】 “小产权房”问题；违法责任；占地性质；对策建议。

1>引 言。

近年来 ，我国很多大中城市购买“小产权房”的行为 已经具有相当的群体性和普遍性，在一些大中城市 ，“小产权房”至少占到 当地商品住房总量的 20％左右 ，全国“小产权房”（包括农民在宅基地上建造的房屋 ）建筑面积总计 66亿nl ，约占现有村镇房屋建筑面积 的 20％以上。“小产权房”是我国经济社会发展过程中出现的一种分配不公现象，它严重冲击了房地产市场，已经引起了社会公众的广泛关注。

党和政府对“小产权房”问题高度重视 ，国土资源部等有关部委积极参与制订相关政策办法并进行试点。至目前 ，在政策层面 出台的规范性办法 ，主要有 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、2007年原建设部 《关于购买新建商品房的风险提示》、2008年《国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地 法律和政策的通知》、2011年国土资源部等部委《关于加强推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》等。决策层解决“小产权房”问题 的方向应该是【1：改变过去以简单划一的行政手段治理违章建筑的模式 ，在全面调研的基础上完善法律体 系，按照市场规律，综合运用法律 、经济和行政手段 ，从根源上解决 “小产权房”问题 ，但还没有对“小产权房”问题制订出明确 、便于操作 的处理办法。就“小产权房”问题本文探索解决的思路是 ：一是界定“小产权房”内涵及其法律性质 ，提出有利于解决问题的办法；二是在现行法律和政策体 系内，根据各种情况，提出区别对待、分类解决、法律和现实相互妥协、相互迁就的策略 ：三是通过深化集体土地制度的改革 ，彻底解决“小产权房”问题。

～2>“小产权房”的概念内涵和产生原因。

2.1 “小 产权 房 ”概 念 内涵。

我国大中城市“城 中村”、“城郊村 ”存在着大量 “小产权房 ”，多数“小产权房”是普通住宅 ，但也有少量高档住宅和别墅等，“小产权房”由村集体经济组织或乡镇政府主导许可 ，开发商违法占用宅基地、其他集体建设用地、耕地或基本农田建造商品住宅 ，满足当地农民的居住需求后 ，将其余部分进行销售 ，其销售价格为同地段相同品质商品住房价格的 40％左右 ，所获收益归集体所有 ，向全体村民分红 ，并 由村委会进行物业管理 ，安置村 民就业。大多数“小产权房”都 以这种模式开发 ：即以“旧村改造 ”、“旧城 改造”、“村镇建设”、“新农村建设”、“城中村改造 ”等名义 ，有些项 目以建设农业设施或廉租公寓的名义，在集体土地上建设商品住房 ，购房者拥有当地 乡镇政府颁发的产权证。

因此 ，“小产权房 ”的内涵是指，占用农村集体土地，擅自建造并向农村集体经济组织 以外的成员销售的商品住宅。

“小产权房 ”包括村 民在 自己的宅基地上建设并 向农村集体经济组织 以外的成员销售的商品住宅，不包括村 民在集体建设用地上 自建的“一户一宅”的住房 ，即使是未批先建 ，也不应纳入 ；也不包括农村集体经济组织 以“农家乐”等形式建设的旅游娱乐设施 ，以及在城市 、开发区周边建设住宅用于出租或求得拆迁补偿 的违章建筑圈。

2.2 “小 产权 房 ”产 生 的原 因。

“小产权房”具有复杂的历史背景和发展过程 ，其形式多元，与地方政府的监管不力直接相关，是地方政府、乡镇政府和村集体经济组织 、开发商 、购房者等不同利益主体多重博弈的结果。“小产权房”的产生主要包括以下几方面原 因。

2.2.1 房地 产 业功 能错位。

自2003年 以来 ，国家确立了房地产作 为支柱产业 的重要地位 ，地方政府片面强调房地产拉动经济增长的功能，弱化了房地产 的居住功能 ，导致各级政府视卖地 收入为“第二财政 ”，忽视了对城镇居民住房困难家庭的保障功能，政府保障性住房的建设规模始终无法满足城市居民的住房需求 ，这不仅会阻碍产业结构升级、影响城市化的进程，还会使房地产变成追求 GDP与创造政绩 的产业。

2.2.2 存在 着 大量 购 买“小产权 房”的 购房 者。

我国经济社会发展很不平衡。随着我 国城镇化进程房 地 经 济的日益加快和工业化的加速发展 ，产生了对城市土地和住房的巨大刚性需求，推动许多大中城市商品住房价格不断飙升并长期保持快速上涨之势，商品住房房价远远超出了当地一般就业人员的收入增长的承受能力 ，房价收入 比远远超 出国际公认平均值 ，同时在城市中形成 了大量的没有住房或居住条件困难的中低收入：者和流动人口，由于受其收入 的限制 ，支付购房能力较弱，：佣挤在“城 中村”或“城郊村”，成 为“小产权房”的主要购房：者，其购买“小产权房”的行为以自住解决生存问题或改善居住条件为目的。

2.2-3 现行 农村 集体 土地 制度 有缺 陷。

“城 中村”或“城郊村 ”农村集体经济组织试图分享工业化 、城市化进程中土地增值的成果 ，有效地实现拥有土地的财产权和土地发展权。

2.2.4 “小产权 房 ”地 理位 置优 越 而价 位较 低。

随着我国城镇化、工业化进程的 日益加快 ，促使城市扩容 ，城市边缘土地进化为中心城 区，有的集中于城市边缘地带，建设“小产权房”还可以绕开政府土地出让金和各种规费税费，成 本低廉 ，销售价格低于商品住房 ，与城镇中低收入居民家庭和流动人 口的消费能力相适应 ，相关责任主体都能得到比较大的利益回报。

～3>“小产权房”涉及的法律性质与主体违法责任 分析。

3.1 “小 产权 房”的 法律 性质。

现实中“小产权房 ”所涉及的法律问题主要包括两个方面 ：住房所有权 受到限制 ，买卖交易住房存在法律障碍和极易产生交易纠纷。具体地讲，我国《城市房地产管理法》明确规定 ：在我国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地 的土地使用权 ，从事房地产开发、房地产交易、实施房地产管理 ，应 当遵守本法。“小产权房”显然不具备该法律的规定条件 ，“小产权房”亦违背《物权法》、《土地管理法》的规定。《土地管理法》明文规定 ：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 ，只有经过国家征收使集体所有的土地转变为国家所有的土地 ，国家有偿 出让给开发商才可以进行房地产开发和交易，开发商擅 自占用农村集体：上地开发“小产权房 ”，购房者（非农村集体经济组织以外的成员 ）购买“小产权房 ”，其房屋所有权必然要受到法律 限制，住房买卖交易后，政府房地产产权登记部门不能依法对所购房屋产权进行登记发证 ；另外根据《合同法》的规定 ，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效 ，部分购买“小产权房”的交易合 同是无效合同 ，购房者的权利无法得到有效保障，在住房使用过程 中一旦受到诸如房屋质量 问题、公共设施维护等纠纷问题时维权救助非常有限 ，还可能承担住房被强制拆除和被拍卖的风险。

“小产权房”交易不符合现实房地产交易中实行房、地产一致的原则，即土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转移 ，土地使用者转让地上建筑物、其他 附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权亦应随之转移。

3_2 “小产权房”主体 的违法责任。

乡镇政府或村集体经济组织擅 自批准农村集体土地用于商品房开发 ，开发建设商品住房的 目的是为了获取利润 ，属于经济行为，其获得土地使用权的途径只能是有偿取得 国有建设用地 ，不能在违法取得的农村集体土地上建设商品住房，所以乡镇政府或村集体经济组织以及开发商负主要责任121。

我国《城 乡规划法》明文规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地 方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设或限期拆除，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，地方政府可 以责成有关部 门采取查封施工现场、强制拆除等措施。“小产权房”项 目没有取得建设工程规划许可证 ，属于违法建设 ，城 乡规划部门没有根据《城 乡规划法》

强制拆除“小产权房”，而其他政府部门只能 申请法院强制执行 ，所以城乡规划管理部 门应负重要责任。

国家对建设项 目通过立项许可和相关土地使用权 的核；隹进行宏观调控 ，国土资源部 门的主要责任是承担发现和查处违法占地 的行为 ，建设 “小产权房”改变土地的性质和用途 ，国土资源部 门不作 为负有重要责任 ：政府发改委部 门的主要责任是负责把好项 目立项审核关 ，“小产权房”没有取得项 目可研核准和投资许可批 文，发改委部门不作为也有责任。

政府城建和房管部门的主要职责是通过房地产开发项目的报建、建管管理、核发建设工程施工许可证、住宅工程竣工备案管理、核发新建住宅交付使用许可证等 ，对房屋所有权证等进行管理 ，“小产权房”项 目显然不能得到上述核；隹许可，政府城建和房管部 门也有责任。

农业部门的主要责任是加强农村责任 田的管理 ，避免责任 田无序流转而出现 占用耕地 以及改变责任 田用途的问题 ，部分“小产权房 ”占用基本农田违法建设，农业管理部门亦有一定责任。

购买“小产权房”的购房者按照主观故意和主观恶意可分为两大类，前者是没有住房或住房困难家庭 ，主观故意购买“小产权房”是以自住为目的，是为了解决居住问题或改善居住条件 ；主观恶意购买“小产权房”，其 目的是为投资投机牟取暴利。对这两类购房者在具体处理时应有所区别，对投资投机购房者应进行坚决打压。

乡镇政府和村集体组织违法出让集体土地 ，应该没收其非法收入 ，对主要的责任人要依法追究刑事责任 ，对组织建造“小产权房 ”的开发商，按照过罚相 当的原则 ，制定严厉的查处惩罚办法。

4>解决“小产权房”问题的对策建议。

妥善合理解决“小产权房”问题 ，是维护社会公平和政府公信 的一项重要工作 ，也是严格 国土资源管理、加强耕地保护的重要内容，它能够促进政府部 门的管理能力和执法水；隹，推进社会公平、正义。地方政府应本着维护国家利益、兼顾各方利益、维护农民的利益、考虑购房者利益、坚持政府主导、强化政府责任、属地管理和专门机构负责的原则，以地方政府管辖的区县政府为责任主体 ，市政府的发改委、规划、国土、城 建、房产、农业、工商、公安等有关职能部门按照职责分工做好协调配合工作 ，以村镇为清理整治单元，逐村清查，核查登记宅基地和村民住房、村办企业用房和各类建筑物以及 占用土地的性质 ，定期核查现场并进行动态管理 ，发现问题要及时上报并处理整改。

解决“小产权房”问题 ，首先应科学界定“小产权房 ”占用土地的性质 ，分门别类制定相应的处罚措施II。对于 占用耕地开发的“小产权房”，要坚决予以取缔 ，对情节严重的，应追究刑事责任 ；对于拆除“小产权房 ”或补交土地 出让金及政府规税费造成的损失 ，应由乡镇政府和村集体经济组织、开发商和购房者共同承担。

处理“小产权房”问题 ，要坚持对事又对人的原则，对查处“小产权房 ”不作 为的部 门和失责的责任人要进行问责，应严格追究政府管理部门有关责任人的刑事责任 ，并按违法违规的程度进行刑事判罚。对违法 出让集体土地的乡镇政府和村集体组织 ，应该没收其非法收入，对主要的责任人要依法追究刑事责任。对组织建造“小产权房”的开发商，按照过罚相当原则，制定严厉的查处惩罚办法。

4.1 对在 建“小产 权房 ”的处理 方式。

地方政府部 门应组 织发改委、规划、国土 、城 建、房产、农业、工商、公安、城管等有关职能部 门，按照职责分工协调配合和联合执法 ，对在建“小产权房”进行全面清查 ，责令停工、停售、查封工地、清退建筑材料、拆除售楼处、查封施工机械、遣散施工队伍、网络媒体及时公布信息 ，及时上报信息和处理有关责任部门及相关责任人 ：对在售项 目将责令停售、拆除售楼处、查封 已建未售房屋、处理有关责任人，对于购房者造成的损失，由村集体经济组织主导，由购房者、开发商、村集体经济组织按比例合理承担。

4.2 对 “小 产权 房”确权 登记 发证。

根据 2011年国土资源部、中央农~l,-z作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的明确规定 ，禁止相关产权部 门给“小产权房”登记和发证 ，即“小产权房 ”确权登记发证必须是集体建设用地转化为国有建设用地 ，办理土地的转用和审批手续 ，缴纳土地 出让金和政府规税费 ，这存在审批程序复杂和审批周期长等问题。

“小产权房”是特殊时期出现的特殊社会经济问题 ，应该按竣工时段等情况区别对待 ，采取充分调查、分类解决、遏制违法、渐进改革的模式，建议从 国家政策层面调整和完善现行法律政策，对 已购买并具有一定建成年限的占用农村集体建设用地 的“小产权房”，如果权利主体 的所有权和使用权合理 ，符合土地利用总体规划和用途 ，通过责令补缴土地 出让金和规税费 ，逐步按照商品房交易的有关规定进行产权 登记并确认合法产权 ；对可以保留的“小产权房 ”，按照城市房地产开发程序进行补报审批，可在 当地政府产权管理部 门办理预登记；对时段之后违章滥肆开发的“小产权房 ”，必须从重处罚。

总结推广成都 、重庆等地全国统筹城乡综合配套改革试验区的实践经验 ，逐步建立城 乡统一的建设用地供应市场，推动“城 中村 ”集体建设用地入市 ，改变目前城市政府作 为城市 商住用地单一供地主体而带来的垄 断供地 、房价飚升等 问题 ，以“小产权房”补交土地出让金、政府规税费直至办理产权证合法化 ，逐步放开农村集体建设用地进入城市商、住用地 的一级市场进行流转。中央早就指明集体建设用地 改革的方向是要做到与城市建设用地同地 同价 同权 ，地方政府应痛下决心 ，因势利导 ，政府只需进行规划控制管理 ，按照地方政府获得 的收入可以弥补相应的土地 出让金的损失原则，直接允许农村集体经济组织在符合城 乡规划 、土地利用总体规划、市政基础设施和公共服务设施配套建设到位的情况下进行商品住房开发。这种渐进式改革 的最终 目标 ，对存量房地产征收的财产税 ，以及对农村建设用地入市后征收的土地增值税 ，可以实现地方政府从扭 曲性 的土地预算外财政 向以财产税和土地增值税为主体 的土地预算内财政过渡II。

4.3 改造“小 产权 房”为保 障 性住房。

可以把部分“小产权房 ”纳入到城市保障性住房计划之中，对在建的具有一定规模的“小产权房”和已建成的“小产权房”，符合土地利用规划、城 乡建设规划和工程质量合格的，可以采取市场方式 ，政府按照同类地段相同品质商品住房平均售价的 40％并考虑房屋成新进行购买，产权归政府所有 ，政府投入资金对其周边市政配套设施和生活服务设施进行完善改造。对于可以保留的在建“小产权房”，政府购买价格按照审定的工程费用确定 ，该办法既可以解决地方政府在开发保障性住房 方面存在 的资金短缺的难题 ，还可以节约拆除违章建筑的工程费用和避免社会资源的浪房 地 经 济费，以及妥善处理违章建筑问题 ；可以平抑过快上涨的房价 ：可以解决城镇大批低收入居民家庭和流动人 口的住房困难问题，减轻政府的财政压力，在农村集体经济组织和农民方面 ，可以让他们分享土地增值带来的收益 ，有利于村民就近就业和促进农村经济发展。

村集体经济组织也可以回购购房者的“小产权房 ”转变为集体土地租赁住房 ，政府部 门对农村集体经济组织核发项 目整体产权证 ，不应办理单套住房房屋所有权证和集体土地使用权证 ，并注明“租赁住房”，不得出售、转让；}口抵押担保。

4.4 深化 “城 中村 ”改造 .促 进“小产权 房 ”问题 处 理。

“小产权房 ”主要集中在“城 中村 ”和 “城郊村 ”。“城中村 ”改造嘲按照政府主导、让利于民、连片梳理、对旧村进行整体拆除的政策办法 ，将 “城中村”村 民转为居民，把农村集体土地依法征收为国有土地。现在应充分利用房地产市场调控 的有利时机，深化“城中村 ”改造力度 ，对于不符合城 乡建设规划、土地利用规划、严重影响景观和公众利益的违法建筑 以及存在重大安全、质量、消防等隐患的建筑一律进行拆除 ，对新发生的“／J＼产权房 ”进行严肃处理 ，对 已使用的“小产权房”采取法律和现实相互妥协迁就、负责谨慎的策略，区别对待。

在“城中村”改造处理 “小产权房”问题中，应积极探索灵活有效的政策和办法 ，逐步 为今后立法规范“小产权房”打下基础。从长远讲，抓紧完善相关法律法规和配套政策 ，推进农村土地管理制度改革创新，赋予农民完全的土地发展权和土地流转权 ，使“小产权房”获得完全的产权并进行正 当流 转，从根本上解决 “小产权房”问题，以增加建设用地和各类住房供应量 ，购房者也可以合理 的住房价格购得可支付住房，以利于建立长期有效的房地产调控机制，从而促进经济增长和减少社会矛盾。

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篇(6)

〔关键词〕村镇建设问题 原因 策略特区管理线将深圳全市在空间上分为两部分，管理线以内为深圳经济特区，管理线以外又分为宝安区和龙岗区。深圳村镇建设问题主要集中在特区外，毗邻经济特区的特殊地理区位使特区外村镇建设问题与国内其它地区相比有其特色，本文将对深圳村镇建设中存在问题的原因进行探寻，在此基础上提出应对策略。

一。深圳村镇建设现状问题十几年的村镇建设使特区外农村面貌发生了深刻变化，人民生活和居住条件也因此有了极大改善，但村镇建设中存在的问题也很突出，集中体现在土地开发的低水平无序扩张与失控。

随着市场经济体制的初步建立和土地市场的形成，特区外围农民对于土地的价值有了新的认识。数千年来所形成的根深蒂固的“土地依恋情结”在内容上发生了根本性的变化——传统农民历来固守和崇拜的土地的农业价值已经被土地商品化带来的巨额的现实利润所取代。随着城市化的逐渐扩展和延伸，各镇各村的农民对土地开发倾注了前所未有的热情。村民热衷于兴建住宅，农村集体经济组织忙于开发工业用地，区、镇两级政府也忙于开发其中心区。据布吉镇调查，兴建住宅最多的农户拥有6栋私宅，这显然远远超出了家庭居住的需求，主要转向以房屋出租赢利为目的。由于区、镇、村多级建设，缺乏统一的组织和管理，在局部利益的驱动下超前提取土地效益，致使建设规模不断低水平重复扩张，并造成已开发土地的大量闲置。截止1996年底，深圳市共有各类已推未建土地178平方公里，大部分位于特区外，其中龙岗区推平未建土地达81平方公里，约相当于其建成区面积的80%.宝安区推平未建土地则高达73平方公里，相当于其同期出让土地的3倍多。虽然深圳市政府于1993年制定了《深圳市宝安、龙岗区规划国土管理暂行办法》（深府「1993283号文），对乡村非农建设进行规范和控制，但由于建设速度过快，再加上特区外围地区规划建设管理力量相对薄弱，乡村建设的无序扩张未能得到有力的控制。

与建设规模不断扩展形成鲜明对照的是，同人民生活息息相关的公共配套服务设施和市政基础设施却未能得到相应的关注，村镇建设环境与经济发展水平相比，也有较大的差距。

二。产生问题的原因探析村镇建设是一个受诸多因素影响的，国家、集体和个人利益不断调整的历史过程。上述一系列问题的产生既受土地开发利用过程中复杂的内部矛盾制约，也受各种外部因素的影响。具体可从以下几个方面分析：

（一）模糊的土地产权是问题产生的根本原因土地是一种稀缺资源，又是一种特殊财产，土地产权制度有着丰富的内涵，具体包括：1.土地所有权制度；2.土地利用方式和利用权力的运用及限制；3.有关土地权力产生、转移、消灭的办法和规定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理权限及制度。

特区外土地所有制是集体所有制和国家所有制并存，除区政府所在地和个别开发区土地为国家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村为基本单位的集体所有制土地。目前我国对国家所制土地产权有着较为明确的规定，而对集体所有制土地的规定则较为模糊，具体表现在有关集体所有土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权等方面的规定，存在着权力界定不清、职能交叉的问题，这是导致村镇建设和土地开发低水平无序扩张的根本原因。

（二）以村为单位的管理体制是问题产生的体制基础目前实行的规划国土三级垂直管理体制为加强村镇建设管理作出了巨大努力，取得了明显的成绩。但从特区外的村镇建设现状来看，应该清醒地认识到，规划国土的管理机构，特别是各规划国土管理所的工作仍处于十分被动的局面。他们一方面要按照国家、省、市的法律法规政策的精神和市委市政府提出的建设现代化国际性城市的要求，严格执行城市规划，另一方面各镇、村以及村民仍能通过镇属城建办等途径“办理”有关手续，甚至根本不办理任何手续自行建设，规划国土管理部门的规范化管理往往成为影响和阻碍村镇经济发展的众矢之的。

农村集体经济组织是以发展集体经济为其基本宗旨的经济实体，是镇、村厂房、各种基础设施、公共设施建设的主要投资、筹资和建设者，实际上对集体所有土地拥有直接的决策权和管理权，但由于农村集体经济组织的领导者均来自村民，血缘、族姓相维系的关系使他们总是把村民的利益放在决策考虑的优先地位。他们往往是实施规划的主要阻力源、违章用地和建筑的首要责任人和受益者。而具有讽刺意味的是，集体所有土地开发建设的策划、实施、收益、分配和相当大的管理权恰恰就集中在他们手中。

应该说，目前这种以村为单位的土地开发模式，有其发展的必然性，在我市村镇经济发展的初期，也无疑取得了巨大成功，但我市的社会经济发展村镇建设已进入了一个新的阶段，如果仍然维持目前这种各显神通式的村级无序开发建设机制，把营造起码的城市环境完全依赖于数百位“村长”个人的规划意识和法制意识，是很不现实的。

（三）“三来一补”经济发展模式是问题产生的经济根源以“三来一补”工业为主导的经济发展对特区外围的快速城市化起到了重要的推动作用，但也产生了许多始料未及的负面影响，其中最为显著的是它从经济发展模式方面导致村镇建设低水平无序扩张，具体表现在两个方面：一方面，它是土地开发低水平无序扩张的经济根源。“三来一补”工业项目是一种“定单式”项目，其特点是项目的时效性、机动性很强，因此，“三来一补”企业大多不会自己征地建厂房，一是时间周期太长，二是在收益不确定的情况下，大量投资在厂房上缺乏经济效益保障。“三来一补”经济发展模式导致镇、村及农村集体经济组织以土地出租或建标准厂房出租来迎合其用地需求，造成土地利用跟着工业项目走，规划迁就项目的被动局面，这是造成土地开发无序扩张的经济根源，也是土地利用以工业区开发为中心的一个重要原因。

另一方面，是违章私房大量存在的市场基础。“三来一补”工业的发展导致大量外来劳动力的进入，在政府未提供足够临时安置区的情况下，农民建私房出租就有了充足的市场需求，也成为解决外来劳力居住的重要手段。在监管不力的情况下，大量违章私房就涌现出来。

（四）乡土意识是问题产生的观念导向思想观念的转变远远落后于农村城市化进程，从镇、村、集体经济组织领导到一般村民仍固执地认为土地是他们的祖传基业，他们理所当然地拥有集体土地的所有权、使用权和收益权，因而才会在经济利益的驱动下，肆无忌惮地大建私房，过度提取土地收益。各级政府和有关部门也怀着对农村特殊而复杂的心态，在政策制定和实施中对农村集体经济组织和农民一再迁就、退让，致使土地违法违章开发之风愈演愈烈。

三。村镇建设与管理的应对策略应当看到，村镇建设中存在的问题不仅仅是一个土地管理与规划的问题，同时也是一个社会问题、经济问题、政治问题，其根本的解决有赖于各级政府和各有关部门协调一致的综合整治。

针对目前村镇建设中存在的问题及其成因，可从思想观念、土地产权、管理体制、经济发展模式、规划编制与执行等方面建立加强村镇管理的基本策略和操作机制。

（一）思想观念方面1.树立可持续发展的观念从可持续发展的战略高度采取切实有效的措施，严格控制建设用地规模，集约开发并合理利用土地资源，走内涵式集约化的发展道路。坚决清除把发展经济与合理利用土地割裂开来的错误观念和做法，杜绝土地开发利用的短期行为。

2.树立城市观念在区、镇、村、农村集体经济组织以及村民心目中牢固树立城市的观念，从大局出发，从建设现代化新城镇的高度出发，严格遵守城市规划和土地管理制度。农村集体经济组织的各项活动要纳入城市化的轨道。

（二）土地产权方面1.加速集体土地国有化进程加快土地的国有化进程，尤其是城市建设用地的国有化。唯有如此，才能从根本上消除分散、低效的土地开发模式。在推行土地国有化进程中，应该考虑到各区、镇、村的实际，分轻重缓急、有计划有步骤地展开，与此同时，配套政策的研究与制订工作也应紧紧跟上。对条件不成熟的集体土地实行保留征用制度，征用前仍由原单位按原用途使用，不得非法擅自合资、合作或转让。

2.明晰土地产权关系以“明晰产权，明确权责”为目标，加紧制定和完善集体所有土地的规章制度，明确其规划权、使用权、经营权、收益权等一系列权利与责任。

引入西方“土地开发权”的概念，解决城市化过程中规划城镇建设用地的开发利用与农村土地集体所有制的矛盾。

（三）管理机制方面1.各级党委和政府要把城市规划和土地管理列入重要议事日程，建立“党委领导、政府实施、综合治理”的规划国土管理责任制。

2.把是否遵守规划国土有关法规及规定作为考核各级领导班子的重要内容。各区、镇要逐级与上级政府鉴定规划国土管理目标责任状，实行规划国土管理“一票否决”制度。

3.建设土地和建筑违法违章行为的辖区及部门管理负责制。

（四）布局形态方面村镇建设应向空间聚集的方向发展。村镇建设一定要树立市域产业结构分区体系的概念，遵循城市总体规划和次区域规划所确定的城市功能组团布局结构的基本框架。

1.对于城市化水平较市的镇或村，应打破行政界线，树立城市观念，按城市分区或城市片区的要求统筹安排各类用地，以镇或城市功能片区为单位集中配置工业用地和住宅用地，调整建设用地结构，做到统一规划、统一开发，防止城市地区内的农村型土地利用方式，杜绝一户一栋的建房模式，探讨新的居住模式，促进乡村型居住形态向城市型居住形态过渡。

2.对于远离城市建设区的村庄，应采取必要的扶贫政策的同时，应严格划定乡村建设用地控制范围，禁止乡村建设进一步蔓延和扩张，并整治、改造和合并乡村居住点，改变零星、分散和相互混杂的乡村建设布局形态，建立与城市化相适应的高效、集约的用地布局结构。

3.对于那些生处于生态保护区内并对自然环境的保护构成威胁的村庄，则要坚决贯彻市委市政府“保护为主，异地发展”的原则，由政府采取行政手段，在一些发展条件较优越的地区划定新的发展区集中建设。

（五）经济发展模式方面1.调整“三来一补”经济发展模式，削弱镇、村及农村集体经济组织出租土地（或标准厂房）的市场需求，同时积极扶持地方产业发展，培育土地经济以外的新的经济增长点。

2.政府牵头建设暂住人口安置区，切断农民私房出租的市场需求。

3.要实现特区外农村真正意义上的城市化，就既要使当地村民真正转为城市居民，也要使数倍于当地村民的暂住人口中的一部分真正转为该镇城市人口，吸引和鼓励较高素质的技术人员、企业管理人员、投资者以及其它村镇发展需要的人才在这里扎根落户，从而改变目前当地人与外地人“油水分离”的状况，使之逐渐融合成当地的市民整体。

（六）规划编制与执行方面1.继续完善规划编制工作近几年特区外的规划编制主要集中在次区域层面，可操作性不强，难以指导具体的管理与决策。过去虽以镇为单位编制过规划，但大多深度不够，也都未能通过审批。因此，未来特区外规划编制的重点应放在分区规划及法定图则层次，加强规划的可操作性。

以总体规划和次区域规划确定的组团结构来编制分区规划，必要时可打破镇、村的行政界限，以加强组团内村镇建设的协调管理。待条件成熟时可考虑对特区外围行政区划按城区的概念和规模进行细分。

2.引导各级政府和村民支持规划（1）充分调动地方政府和相关行政主管部门的积极性，使他们参与规划的编制和实施，以减少规划管理过程中的地方阻力。尤其在农村土地集体所有制条件下，取得镇、村行政部门的支持是规划实施的必要条件。

（2）村镇规划直接涉及到村民的切身利益，因此应取得村民的支持与配合。规划应通过多种方式征询村民的意见，并在规划中设身处地从村民的角度考虑未来村镇发展的策略及其对服务设施的需求，以取得村民对规划的支持。此外，为了使村民更好地理解和执行规划，规划管理部门还将专门编制通俗易懂规划实施手册，发放到村民手中，使其对建设管理程序一目了然，便于按章办事。

（3）责成基层规划管理部门——管理所按照规划制定实施保障措施，并实行规划实施目标责任制，使规划成为管理者、开发者、以及村民之间的共同契约。

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关键词：小产权；原因；原则；解决思路

近年来，随着商品房价格的持续上涨，“小产权房”的问题愈演愈烈，关于其合法化的争论此起彼伏。“小产权房”这个概念并非严格意义上的法律用语，只是一个约定俗成的说法，实践中对于“小产权房”概念的界定仍然是众说纷纭。一般认为：“小产权房”是指拥有集体土地所有权的乡（镇）政府、村委会或村民小组利用集体建设用地、宅基地、甚至耕地，以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义或者没有任何名义地自行或联合房地产企业合作开发的多层或高层住宅。按照现行法律，“小产权房”就是违法建筑。“小产权房”不合法主要是其土地使用权的不合法。既然集体土地被国家法律明确规定不能建设商品房，故其使用权能是受到限制的。

一、郑州“小产权房”市场的特点分析

（一）数量庞大

郑州市“小产权房”大概起步于2000年后。经过十多年的发展 “小产权房”已成为郑州住房市场一股不可小觑的力量。数据显示，郑州目前小产权房的数量超过200万平方米，这个数字约占郑州房地产市场2013年全年供应量1034.81万平方米的20%左右。

（二）分布不均

郑州北部、东区以及西区等地城乡结合部成为“小产权房”较为密集的地区。据粗略统计，郑州市的小产权房面积为200多万平方米。仅郑州北部某村所建小产权房面积就高达40余万平方米，占地540亩。

（三）价格上涨较快

“小产权房”的销售价格上涨明显，甚至比商品房上涨的还要多，以郑州北区某“小产权房”小区为例公开资料显示，2006年建成时，销售价格为800元/m2，如今该小区房价每平米已上涨至5000多元，8年间涨幅愈6倍，销售价格的持续上涨，也说明了“小产权房”市场的火爆。

（四）形式不断创新

近年来，郑州“小产权房”形式不断创新，出现了以公租房、保障房、农业结构调整、旧村改造、新农村建设、旅游产业、文化园区、种植园（棚）承包、养老休闲等为名建设的变相“小产权房”。

二、“小产权房”产生原因分析

（一）城乡二元的土地制度是“小产权房”市场繁荣的根源

根据我国当前的土地管理法，集体土地无法直接变为建设用地，需要先经国家征收，转为国有土地后，才能流入土地供应市场。随着房地产市场的快速发展，土地价格在持续攀升，但是，我国“低征高卖”的征地制度造成农村集体少有机会分享土地的增值收益。

2013年国有土地使用权出让收入达到41266亿元，占地方财政收入比例达35%，成为中国地方政府推进改革的主要资本。随着农村集体土地权益意识的增强，他们也希望与政府分享甚至独享土地的增值收益，“小产权房”便是农民集体“变通”的办法之一。

（二）“小产权房”市场的繁荣，与城市房价迅速蹿升密不可分

由于不用负担土地出让金和各种税费，相较商品房而言，“小产权房”的价格优势十分明显。特别是在房价较高的一、二线城市，“小产权房”有着庞大的购买群体。另一方面，“小产权房”开发利润空间巨大，在现行城乡二元土地制度下，集体经济组织也乐于将自有土地与投资人的资本结合，加之违法成本低、处罚威慑力小，导致“小产权房”建设愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小产权房”市场快速发展

农村集体土地在不经过政府征收程序直接开发“小产权房”的背后，隐藏着有农民、村集体、基层政府、开发商组成的利益链条。在这个利益链条的分配中，基层政府在收取一定的费用以后，对“小产权房”开发挣只眼闭只眼，监管不力，执法不严。村集体则以集体名义积极参与小产权房开发，主要有：直接把土地变现，通过出让土地以防土地被征收，得不到土地溢价；土地价格上涨，直接卖地获得巨大利益；直接参与“小产权房”开发，获得土地和房屋两项收益；自己没有能力开发，积极寻找开发商开发。尽管地方政府以及国土、规划、城管等部门的基层单位，都有权利和能力制止小产权房，但在村、乡两级尽力推动，其他部门的纵容下，“小产权房”房屡禁难绝。

（四）城市保障房建设量有限，分配机制不够公平和合理

虽然近几年政府不断加大各类保障房建设，但由于其总体数量有限，以及分配、管理机制的不健全，大量具有刚需和改善性需求的城市中低收入阶层没有享受到保障房的福利，进而购买“小产权房”。

三、郑州解决“小产权房”问题的对策建议

“小产权房”问题危害很大：乱占滥用土地建设和销售“小产权房”行为，违反城乡规划法，破坏房地产市场秩序；由于不能依法办理产权登记，购房人的权益得不到保护，成为影响社会稳定的隐患。

实际上，河南省政府对于小产权房的监管和治理一直没有停止过。2012年10月，河南省国土资源厅、省住房和城乡建设厅联合下发开展小产权房问题清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范围内违法占用农村集体土地进行建设、销售或拟销售住房的基本情况，依法制止查处小产权房在建在售、拟建拟售等违法行为。但截至目前，河南仍未出台有关小产权房的处理意见和具体措施。

现阶段解决“小产权房”问题主要集中在两点：抑制“小产权房”的进一步开发与蔓延和科学处置现有“小产权房”问题。

（一）抑制“小产权房”发展的对策

1.加快农村土地产权制度改革

“小产权房”问题的根源在于我国现行的城乡二元土地分割制度。只有明确农村土地产权主体，给予农村土地财产权利，改革现行农村土地征收制度，明晰农民的土地权利与责任，增强农民对土地权利和收益的保护能力，才能够促使农民从长远的目标考虑，摒弃“小产权房”等短期的土地违法使用行为。从农村发展改革的长远目标来看，构建完整的农村土地产权体系，才是从根本上解决“小产权房”问题的途径。

2.完善保障型住房建设

现阶段城市房价高、增长快已经成为全社会关注的民生焦点，住房问题涉及经济、社会、民生等多方面的问题。稳定住房价格，保障居民的住房权利是全社会艰巨和紧迫的任务，只有住房价格稳定，住房市场秩序规范，住房保障体系完善，住房梯次消费和建设模式健全，住房供应结构得到合理调整，才能从根本上解决“小产权房”现象，杜绝“小产权房”的蔓延。

3.规范基层政府的职能和权力

“小产权房”问题的发展与基层政府的参与行为、监管不力、行政不作为有很大关系的。“小产权房”违法开发的查处需要多部门的协作，涉及城管、城乡规划、土地管理、司法部门和乡镇政府等部门，但现实的执法过程中，各部门缺乏协作、各行其是，甚至出现相关部门参与“小产权房”开发利益的分配，以至于“小产权房”屡禁不止。因此，要解决“小产权房”问题，在管理层面上，需规范基层政府的只能和权力。

（二）清理“小产权房”的建议

清理“小产权房”应坚持以人为本、区别对待和循序渐进三个原则。“小产权房”问题涉及多方利益主体，其中城镇低收人阶层的购房者以及农民都是弱势主体，农民的土地收益和生计问题以及城镇低收人者的基本住房需求是亟待解决的社会问题。虽然小产权房的合理性值得商榷，但它的出现使城镇资金流向农村，促进了农业的发展，提高农民的收入水平，并以其低廉的价格保证了部分城镇的中低收人者的生存权和居住权。对待“小产权房”问题应当综合情理法谨慎处理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

对一定年限以前购买的、履行项目审批手续、并符合城乡发展规划的“小产权房”，建议在按国有土地标准补交土地出让金、补办有关手续后，可以转为商品住房。

对一定年限以后购买的、符合城乡发展规划的“小产权房”，建议有条件地转化为保障性住房。

对于符合条件转化为经济适用住房的“小产权房”，住房保障部门与村集体经济组织签订协议对房屋予以回购，集体经济组织已经收取的价款抵作房屋及土地补偿款，政府不再予以补偿或另行额外支付价款。在将集体土地转化为国有土地后，将房屋转化为经济适用住房。

保障性住房用地也可以扩大到符合条件的集体建设用地，将那些不符合条件转变为国有土地的“小产权房”，由政府承租后纳入公共租赁住房管理；对一定年限以后建设、尚未出售的“小产权房”，不能转化为国有性质土地的，也可由政府回租，由住房保障部门与农村集体经济组织签订房屋租赁合同，取得房屋使用权，除法定事由外，双方不可解除合同，政府将承租的小产权房作为公共租赁住房。

总之，加快解决小产权房问题既是出于对国家经济和社会稳定的考虑，也是对政府的威信和执政能力的考虑。当前的主要任务和着重点是制止小产权房的蔓延，把小产权房控制在当下的规模，然后再通过长远的宏观政策和制定具体的行之有效的解决之道，以达到标本兼治的目的。

【参考文献】

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[2]张敏.北京市购买小产权房群体现状调查[J].半月选读，2007（15）

[3]贾广葆.“小产权房”解决对策[J].上海房产，2008（12）