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一、文献回顾
不同的学者从各种角度对公共价值的内涵进行了阐释。我国学者胡敏中认为,公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至公众需要所产生的效用和意义[2]。汪辉勇指出,公共价值的含义包括客体的公共效用,主体的本质或尺度的公共表达及规范的公益导向三个方面[3]。Alford和O’Flynn认为公共价值是一种“伞概念”——它将纷繁复杂的现实世界中不同的元素和现象集合在一起John Alford and Janine o’ Flynn者《Public Value: A Stocktake of a Concept》Paper presented at the Twelfth Annual Conference of the International Research Society for Public Management. Available online:http://Public/uploads/literature/alford—and—O—flynn————Public—value—stocktake———irspm—2008.pdf.。Benington认为 公共价值超越了市场经济的范畴,是一个集合了经济、政治和社会的概念,应该包含如下内容:经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值[4]。
虽然以上学者从各种角度对公共价值进行了界定,但目前这一概念仍然模糊不清。概念的模糊性一方面使得一些学者对这一概念产生了质疑,认为公共价值仅仅只是公共部门获取更多政府补贴的噱头[5];另一方面,由于公共价值的无形性、复杂性和相互关联性,难以用传统方式来衡量其投入产出,因而公共价值的测度尤其困难。目前有一些研究者将他们的注意力放在公共价值产出及其度量上。我国学者王冰、董晓松、樊胜岳、彭向刚等人对政府绩效、生态建设、政府采购等进行了基于公共价值的实证研究[6-9]。国外学者Sherman对美国俄亥俄州奇利科西镇镇长进行了以公共价值为导向的绩效评估[10];Moore设计了用公共价值记分卡来衡量非盈利组织的绩效 [11]。这些学者研究的关键在于将公共价值视为一种衡量工具,以此来评价公共组织及公共管理者是否能够有效地将已知的公众偏好转化为体现公共价值的产品和服务,是对公共价值研究的有益尝试。
目前对公共价值研究最为深入的是Beck Jorgensen和Barry Bozeman的《Public Values:An Inventory》,他们采用文献分析法,对有关公共管理的所有重要文献进行归纳总结,并对公共价值相关概念进行全面的梳理,列出了公共价值清单[13]。本文正是在公共价值清单的理论基础上,深度挖掘中央与地方的政府工作报告中所蕴含的公共价值,并对结果进行对比,试图证明公共价值的多元化、差异性及阶梯性。
二、研究方法与结果分析
(一) 研究方法与对象
文本挖掘法(text-mining)是运用现代信息技术手段,从海量文本数据中抽取隐含的、以前未知的、潜在有用的信息的方法。它是一个通过分析文本数据进而发现文本知识的过程。
本文选取2000-2013年国务院和广东省政府工作报告作为研究对象,通过挖掘公共价值类词频来对报告进行分析。政府工作报告是各级政府对其过去和未来战略的全面总结,具体体现了公共政策的结果与导向,因此我们推测其中必然包含着各种公共价值。虽然这种价值追求未必会成为现实,但价值转型却是政策转型的前提。政府工作报告作为一项重要的政策文本,其中任何一个关键词的变化,都体现了政府关注点和价值导向的改变。广东省在全国率先实行改革开放政策,目前经济总量占全国的1/8,并超越新加坡、中国台湾和香港,是我国人口最多,经济规模最大,经济综合竞争力最强、文化最开放的省份。因此广东省极具样本价值。国务院与广东省政府工作报告体例基本一致,都包括上一年工作总结、形势分析、来年工作安排等内容,具有极强的可比性。
(二)研究步骤
1.关键词提取。 根据Benington将公共价值分为经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值几个维度,以及十报告提出的经济、政治、社会、生态、文化五位一体发展战略,参考Beck Jorgensen和Barry Bozeman的公共价值清单,采用ROST分词软件和人工选取的方式对政府工作报告中的关键词进行提取,剔除如“提高”“增强”“完善”等无意义词,再将提取出来的词分成五类,具有综合性质的词另外归为一类,如表1。
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三、结论
在不同的发展阶段及不同的地区,公共价值具有多元化、差异性及阶梯性的特征。首先,在经济发展水平不平衡的情况下,处于不同发展阶段的地区所重视的公共价值有差异,公共价值呈现多元化状态,若要求所有地区按照同一价值取向制定公共政策,则极有可能遭到消极应对;其次,在经济发展程度较低时,对于经济价值的重视程度最高,当经济及社会发展到一定阶段,经济价值开始让渡于生态、政治及社会等其他价值。公共政策的制定和实施应当能够明确表达和体现公共价值的这些特征。本文的研究基于政府工作报告,虽然能够在较大程度上体现政府的公共价值,但仍具有一定局限性:除了公共价值外,报告文本受到如行文风格、领导要求等诸多不确定因素的制约,这些因素会从不同程度影响词频的计量,进而影响结果的科学性。在后续研究中,应进一步探索衡量公共政策中公共价值的方法。
参考文献:
[1]Moore M. Creating Public Value: Strategic Management in Government [M]. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995:17-28.
[2]胡敏中.论公共价值[J].北京师范大学学报:社会科学版,2008(1):99.
[3]汪辉勇.公共价值含义[J].广东社会科学,2008(5):56.
[4]Benlington J. From Private Choice to Public Value[M].London: PMPA, 2005:5.
[5]何艳玲. 公共价值管理——一个新的公共行政学范式[J].政治学研究,2009(6):68 .
[6]王冰,樊梅.基于公共价值的政府绩效实证研究[J].中国特色社会主义研究,2014(3):52.
[7]董晓松. 公共部门创造市场化公共价值的实证研究[J].公共管理学报,2009(10):1-8.
[8]樊胜岳. 基于公共价值的生态建设政策绩效评价研究[J].行政论坛,2013(4):34-39.
[9]彭向刚. 基于公共价值的我国政府采购绩效管理创新[J].北京联合大学学报:人文社会科学版,2014(4):85-91.