国有资产监管体制精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇国有资产监管体制范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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一、新体制下国有资本财务监管的主要内容

国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。国家是国有企业最基本的出资人和财务监督主体。根据党的十六大会议确立的国有资产管理体制的改革精神，国有资产监督管理委员会的设立使国有企业的出资人制度得以建立。

根据新型国有资产管理体制构建的国家出资人产权体系，完整的国有资本财务监督机制应是逐级监督和逐渐到位的过程，基层国有企业进行国有资本财务监管的主要内容有以下几个方面：

（一）资金的监管

为保证资金的合理使用，基层国有企业发生重大筹资、集资、融资活动时，除了企业正常的生产经营活动所需要的周转资金外，都应报国有资本运营主体等监管部门同意或备案。具体表现包括：1.采取吸收合并等筹资方式，导致企业股本结构改变时应先经作为投资方的国有资本运营主体同意；2.用资产抵押方式向外举债筹资，国有独资企业无论数额大小，都应报国有资本运营主体同意；3.未经企业股东大会批准，企业不得随意变更股本结构，企业注册资本金的增减变动、筹资及法定重估中资本公积金的增减变动、弥补亏损引起盈余公积金的变动等，应经监管部门同意后，提交股东大会批准；4.企业要按照生产经营、固定资产投资、对外投资、生活福利等分类，按季编制资金运营预算，如属企业的重大资金使用计划，应报国有资本运营主体备案。

（二）资产的监管

国有资本运营主体必须对其负有监管责任的下属企业的各类资产进行监督管理，控制资金流向，对资产保值增值负责。

1.国有控股或独资的基层企业，进行固定资产技术改造投资时，需先报作为其投资方的国有资本运营主体同意批准；2.基层企业对外投资的各类财产，必须在进行可行性研究的前提下，报国有资本运营主体同意；3.基层企业一般不得对外提供经济担保，确属特殊情况者，必须先报所属的国有资本运营主体审批；4.基层企业发生的其他有关资产的分离、合并、租赁、拍卖、重组、发行债券、破产等产权变动事项，也必须由国有资本运营主体层的监管部门审批后实施。

（三）收入、利润及其分配的监管

被监管的基层企业应严格按《公司法》、《企业财务通则》、企业章程和其他有关规定合理界定收入，不准随意高估或隐瞒，并在真实收入的基础上准确核算企业当期的利润，按规定程序实施利润分配。作为监管机构的国有资本运营主体要定期对企业收入、利润实现的真实性和税后利润分配的合理性进行监督管理；对于下属的控股或独资基层企业的税后利润分配方案，必须在严格审查利润分配表及相关资料后进行审批；同时重点监督其是否按规定提取了法定盈余公积金与公益金。

（四）财务报告的监管

报表的真实性、可靠性及相关性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提和条件，因此要严格审查报表相关数据的真实性，从源头上堵住会计信息做假的可能性。基层企业应按月、季和年度向国有资本运营主体的相关部门报送财务决算报表和有关的财务报告，并要编写财务报告说明，尤其重点说明期后事项、或有负债、或有损失等特殊事项，年度财务决算报表还应同时报送注册会计师的审计报告。

二、改善国有资本财务监管的对策建议

（一）建立科学的、出资者参与重大财务决策的机制

作为国有资本运营主体的国有控股公司与所属基层国有企业是母子公司关系。国有控股公司既要保证有效的产权约束，使子公司的经营行为不致损害自身的利益，又要尊重子公司的独立性，充分发挥其自主性。一般来讲，应根据占子公司的股权比例派产权代表参加子公司的董事会和监事会。现代企业制度下，国有基层企业按《公司法》建立起的股东、股东大会、董事会、经理和监事会的公司财务层次中，出资者（股东大会）的财务权限多为重大决策事项或一些总结性规定，日常大量的财务权限基本上分配于董事会和经理层。董事会在公司治理结构中无疑是财务责任的最后承担者，按照责权利相对等原则必须赋予董事会重大财务事项的决策权。公司经理受董事会委托负责日常经营决策与管理，就重大财务决策事项本身而言，经理有项目建议权和方案提交权；对于日常非重大财务事项，经理有直接的决策权与执行权。财务经理受公司经理的委托对公司的日常财务运作进行管理协调，在日常财务运作中，财务经理须就以下内容做出决策：选择和建立适宜于企业发展的公司财务管理模式，建立与上述管理模式相对应的分项管理制度，包括固定资产投资管理制度、信用管理制度、现金管理制度、存货管理制度、成本费用开支与审核制度、利润形成与分配制度等。

（二）建立健全财务总监委派制

长期以来，由于国有企业所有者主体的缺位，未能建立起国家作为出资者对国有企业的有效约束和监督机制，导致国家作为出资者的意志和利益被架空，会计信息严重失真、国有资本流失现象严重。面对这一问题，笔者将对新的国有资本财务监管机制中的财务总监委派制进行如下的构思。

1.财务总监的概念。具体来说，财务总监是指由国有资产监督管理委员会派入到国有资本运营主体和国有资本运营主体派入到国有独资公司、国有控股公司中的，代表出资人对派驻单位财务活动履行监督与控制职责的财务总监。其以国家所有者代表人的身份进入企业，向所有者负责，独立行使财务管理监督权，以维护国家出资者的权益。

2.财务总监的主要责任应明确为：（1）对委派机构负责，保证企业财务会计管理活动健康运行，确保国有资本保值增值；（2）对所审核的企业的财务报告等会计资料的真实性、合法性和完整性与企业领导共同承担责任；（3）对参与拟订或监督的预算、计划、决策以及重大经营活动的失误所造成的企业经济损失承担相应的责任；（4）对企业违反国家财经管理法律、法规的行为未发现或不制止、不纠正、不报告时承担相应的责任等。由此可见，财务总监是具有财务监督职能和管理职能的有机统一体，维护所有者的权益是其首要责任。

3.建立财务总监行使财务预警分析的机制。所谓财务预警系统，是通过设置并观察一些敏感性财务指标的变化，对企业或集团可能或将面临的财务危机实现预测、预报的财务分析系统。在我国，没有将财务预警分析作为一项监督机制来运用，可以说是监督中的空白。对于未来，无论是投资者，还是经营者，往往都持乐观态度，缺乏预警。一旦财务失败，要么让其消亡，要么挽救成本极高。加强国有资本的财务监管，提高国有资本的运营能力，由财务总监根据所处的企业建立企业的财务预警分析机制是十分必要的。财务总监应以企业的财务报表、经营计划及其他相关的财务资料为依据，跟踪企业的经营过程，监控企业的日常财务状况，利用财会、金融、企业管理、市场营销等理论，采用比例分析、数学模型等方法，对企业的财务风险进行评估，在危害企业财务的关键因素出现之时，预先发现警讯。根据预警分析的结果，财务总监应将情况向其委派者及时报告，必要时运用破产清算重组直接制约经营者的经营行为。

（三）完善国有独资企业的外派监事会制度

在国有资产管理体制的新框架下，外派监事会的派出主体应确定为国有资产监督管理委员会。具体地说，中央和地方各级国资委对其所管辖的国有独资企业、国有独资公司派出监事委员，对企业一定时期的经营状况实施监督职能。由于监事会以财务监督为核心，所以选派的监事必须具有专业性，具备丰富的财务会计专业知识，这是保证财务监督高效的首要条件。美国、德国的监事成员主要是企业家，意大利的监事则全部是注册的法定审计人。从我国实践来看，我国的外派监事会的专业性尚待提高。

（四）建立财务信息报告制度

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【关键词】国有资产 监督管理 模式 经验

一、我国国有资产监管的历史沿革

（一）探索阶段

1978-1993年是我国国有资产管理体制改革在计划经济体制下的探索时期。该阶段改革的着重点在于国有企业制度改革，经历了放权让利、利改税、经营承包责任制三大改革。放权让利使企业有了一定的经营自，利改税以法律的形式取代行政形式来明确企业与政府间的利益分配关系，承包经营责任制以契约的形式进一步扩大了企业经营自，但是此三种改革都没能建立独立的企业制度，未能触及企业产权制度的改变，没走出传统计划经济体制的制度框架。

（二）五龙治水阶段

1993-2002年，我国国资监管改革进入多个部门同时监管的阶段。1993年十四届三中全会提出“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”，强调政企分开，政资分开。1998年国有资产管理局被撤销并入财政部，国资监管出现“五龙治水”的局面，即财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额职能，形成多个部门共同监管国有资产的局面。

（三）分级管理阶段

2002年至今我国国资监管工作处于“国家所有，分级管理”的阶段。2002年国家提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，中央政府和地方政府设立国有资产管理机构。从产权关系上，明确政府授权履行出资人职责机构、直接出资企业、直接出资企业再出资企业三个产权主体的划分。2003年国务院批准成立了国务院国资委，从组织机构上实现了政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，在对经营性国有资产的监管上逐步形成“国家统一所有，中央和地方政府分别代表，国家履行出资人职责”的制度，搭建“国资监管机构+国资公司+出资企业”的监管架构。

二、我国国有资产监管模式

目前，全国各地多个城市基本实现经了营性国有资产集中统一监管，其对国有资产监督管理体制改革的做法和经验值得总结和借鉴。

（一）天津国资监管模式

天津市建立了宽领域、全覆盖的经营性国有资产监管体系，其主要经验可概括为“统一纳入、分步实施、分类监管、集中整合”。

统一纳入。即将经营性国有资产全部纳入国资委监管范围。天津市国资委将65家市属企业集团纳入市国资委监管范围，统一对全市国有及国有控股、国有参股企业中的国有资产和实行企业化管理的事业单位的国有资产进行监督管理，建立了宽领域、全覆盖的经营性国有资产监管体系。

分步到位。即根据企业实际情况，采取循序渐进的方法，先将政府直属独立核算的国有企业全部转由市国资委直接监管，按照产业相近、行业相关的思路将企业整合进入集团公司，再将其他政府工作部门和机构监管的国有企业适时纳入市国资委直接监管范围。

分类监管。即根据企业和单位的实际，分别采取由市国资委直接监管和委托主管部门监管两种方式。直接监管包括三个方面：确保国有资产保值增值；按规定确定企业的高管、董事和监事；对企业的发展战略规划、重大投融资、产权变动等重大事项实施监管。市国资委主要对委托监管企业及其所属各级独资、控股企业的设立、重组、产权变动、发行债券等重大事项的监管，委托监管企业的上述重大事项按照有关规定报市国资委核准后实施。

集中整合。即在市国资委这个统一的平台整合国有资源，实现“大资源、大配置”，提高国有资本的集中度，放大国有资本。天津市集中整合的手段主要有五项：通过“条块结合、打包运作”盘活土地存量；内部联合重组，培育企业集团，对产业相近、行业相关的市属国有企业采取联合、收购、划转、托管等方式进行调整重组；引进战略投资，实现强强联合；创新体制机制、放大国有资本，推进产权多元化，通过产权转让、增资扩股、合资合作等方式，吸引有实力的企业参与国企改制重组；推进资产资本化、资本证券化，对优质大中型企业进行改制上市，鼓励已上市的国有控股公司将核心资产注入上市公司，实现整体上市。

（二）南宁“威宁模式”

“威宁模式”是南宁市政府通过改革传统的行政事业性国有资产管理体制，组建威宁资产经营有限责任公司，统一接收管理并以市场化方式运营本市行政事业性国有资产的管理模式。

组建威宁公司。2002年南宁市政府组建威宁公司，该公司为国有独资公司，直属南宁市国有资产管理委员会，授权管理和经营南宁市本级行政事业性国有资产、原郊区行政事业性国有资产、部分企业、工商市场等资产，并负有保值增值的责任，分期分批接受授权范围内的国有资产和经济实体。

集中规范管理。威宁公司对接收的资产实行集中管理：一是对用于经营性活动的资产进行统一管理、统一运营，这类资产主要包括商铺、门面等不动产，以及招待所、印刷厂等经济实体。二是对行政办公楼集中管理、统筹安排、优化配置，并通过筹资建造行政办公区，建立行政办公用房统一建设、商品化供应、单位租赁使用、投资价值补偿、再投资发展的良性循环和滚动发展机制。

分类盘活国有资产。威宁公司接收资产后运用市场手段对资产进行了分类盘活：对部分小资产以直接拍卖的方式变现；对经营性不动产实行公开挂牌、竞价租赁；对闲置土地及“烂尾楼”采取直接开发、整体转让、拍卖等方式进行盘活；对授权托管、代管和直接管理的经济实体进行资源整合，重新构建具有竞争优势的专业化公司；对接收的国有股权采取转让、拍卖等方式变现。为更好地进行市场化运作，威宁公司成立了威宁资产交易大厅，对具有经营性质的资产进行挂牌竞价租赁的阳光交易。

优化配置办公资源。威宁公司对接收的行政办公楼，按照保值增值和优化配置的原则，实行市场化租赁经营。例如威宁公司按照国家党政机关办公用房建设标准给各单位配备需用的办公房产和基础设施，并签订租赁合同，按照国资委规定的优惠租金标准收取租金。各单位按标准用房，按规定交租，多占多交，节约归己，租金由市财政局按办公基建经费列入各单位预算统一拨付。

实施资本运作。威宁公司通过对行政事业性资产进行市场化的资本运作，把长期闲置、沉淀的“死资产”变成“活资本”，为城市各项建设筹措资金、提供担保，为南宁的城市发展探索新型融资担保途径。威宁公司利用信托、公开上市等手段进行融资，并通过并购重组、参股等资本运作手段整合资产，发挥公司闲散资本的潜在价值，促使存量资产由实物形态向价值形态转变。

（三）重庆“渝富模式”

重庆国资委围绕完善城市基础建设、健全地方金融市场、再造国有工商产业、实现“走出去”战略及创新国资管理体制等目标，重点实施了五个方面的改革与探索。

“五五三三”措施做大城市建设投资板块。通过国债、规费、土地、存量、税收等“五个注入”，将零散、静态资产集中变为集团资本金；通过银行、债券、股市、信托、海外等“五个市场”融资，放大国有资本；通过资产债务平衡、现金流平衡、投入产出平衡等“三平衡”管理，实现国有资本健康运行；坚持“投”（重庆“投”即重庆城司、高发公司、高司、地产集团、建司、开司、水务控股和水司）不互保、财政不担保、专项资金不交叉使用等“三不”原则，建立风险防范体系，有效控制经营风险。

“三大重组”措施做活地方金融产业板块。通过“三大重组”措施，重庆国资盘活了五户地方金融企业。“三大重组”即：债务重组，运用市场化手段剥离债务，降低不良资产率；资本重组，在企业濒临倒闭之际，通过国资注入恢复国有控股地位，撬动社会资本，优化股东结构；班子重组，地方金融企业实现国有控股后，由国资委选派得力干部对企业管理层进行改组、优化，在重组过程中完善法人治理结构。

“三加二”措施做强国有工商产业板块。首先通过处置不良债务、资产，将工业划拨地变为出让地，以及处理清欠历史积案等“三项措施”，恢复了企业营运元气。其次，通过对集团及其下属企业的重组整合，以及发展新技术、新产业、新工艺等“两项措施”，增强企业发展后劲。

“一二三四”措施全面部署“走出去”战略。“一二三四”措施，即“一平台、两通道、三支撑、四重点”。整合国企资源，组建全国最大的地方性对外经贸集团，充当“走出去”的带动平台；明确资本市场、产业市场为“走出去”的两大主要通道；构建由国家商务部及驻外商务处提供信息、政策、项目支持，国家政策性银行及其涉外基金提供资金支持，国际知名中介机构提供咨询支持的三大支撑体系；将技术并购、资源储备、市场拓展和引进外资作为“走出去”的四项重点。

“三项体制”措施创新国资监管与运营模式。“三项体制”，即：管资产与管人、管事高度统一的国资监管体制；金融资本和工商产业资本一体化的国有资本运管体制；以渝富公司为资金运作平台，加速国企改革与国资发展的国有股权流通体制。渝富公司履行债务处置、资金周转、战略投资三大功能，通过调动地方政府的所有资源，对旗下国有企业进行了最大化的重组，探索出业界闻名的“渝富模式”。

三、我国国有资产监管的经验启示

（一）明确投资主体与管理主体

在“威宁模式”中，南宁市政府组建威宁公司，通过威宁公司运用市场手段对资产进行分类处置和经营。威宁公司在市场上以独立法人身份出现，却直属南宁市国资委，在国资委的管理下按市场方式经营，在形式上实现“南宁市政府-南宁市国资委-威宁公司”的管理层级，作为出资人的政府在不直接介入相关企业经营和决策的情况下有效实现其所有权，保证了投资人和管理者主体的区分和权责的分离，初步实现“政企分离”；国资委区别于一般政府部门作为国有资产的出资人代表，行使所有者权利，履行出资人职责，又初步实现“政资分离”。

（二）统一整合资源

从上述的实行国资监管模式来看，集中资源并统一配置是实现国资监管全覆盖的有效途径。天津市通过整体收购国有企业土地盘活土地存量、内部联合重组培育企业集团，引进战略投资参与市属企业集团的改制重组促进产业升级。南宁市威宁公司对接收的资产实行集中管理和运营，优化办公楼和行政区等国有资产的配置，利用市场手段盘活固定资产，实现国有资产保值增值目标。通过国资委的平台整合国有资源的管理方式，提高国有资本的集中度。

（三）分类管理国有资产

对国有资产的分类监管可以从两个方面来理解。一方面可以从监管方式的角度出发，例如天津市根据企业和单位的实际情况，分别采取由国资委直接监管和委托主管部门进行间接监管，双管齐下实现国有资产保值增值的目标。另一方面，根据国有资产的类型的差异采取不同的监管和处置方式，例如威宁公司在盘活国有资产的过程中，对经营性不动产、闲置土地和接受的国有股权等不同的资产分别采取公开挂牌、整体转让、拍卖的方式进行变卖，区别处置不同的资产。

（四）盘活国有资产

盘活和提升存量资产是提高国资监管效率、加快国有企业的改革步伐的有效途径。天津市通过“条块结合、打包运作”盘活土地，为多个项目建设提供资金支持。南宁威宁公司对经营性不动产实行公开挂牌和竞价租赁，对闲置土地及烂尾楼采取直接开发、整体转让、拍卖等方式进行盘活，对接收的国有股权采取转让、拍卖等方式变现，并成立资产交易大厅以促进市场化运作，盘活存量国有资产。

（五）加强资本运作

南宁市通过向威宁公司移交资产，变非经营性资产为市场运营资本，从而进入市场融资和用于抵押、担保，搭建南宁市城市建设的新型投融资平台。重庆市通过债务重组和资本重组优化企业资本结构，以渝富公司为资金运作平台发挥投资职能，提升国有企业综合实力，推进资产资本化、资本证券化，鼓励并推动国有企业IPO，通过资本运作盘活地方金融企业实现国有资产增值保值。

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关键词：国有资产；监督管理；工作要点

一、前言

考虑到我国经济体制的特殊性，国有资产的规模和数量在整体经济总量中占有重要比重。为了保证国有资产能够最大程度的实现保值和增值，在国有资产管理过程中，应积极开展国有资产监督管理工作，实现对国有资产全面的监督管理，提高国有资产的整体保值率和增值率，满足国有经济的实际发展需求。从目前国有资产监督管理工作的开展来看，要想提高国有资产监督管理工作的整体质量，就要理顺国有资产管理体系，并构建健全的国有资产监督管理制度框架体系，同时加强国有资产的产权管理，促进国有资产管理工作的发展。

二、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要理顺国有资产管理体制，完善监管体系

1.按照“大国资”的管理体制架构，推进建立国资委、资产归口管理部门、资产占有使用单位三层次架构的国有资产管理体制。充分发挥国资委对大国资管理的决策职能，进一步理顺管理体制，规范和完善国资委、国资办议事决策程序。

2.以“大国资”为平台，以产权管理为核心，以资产监管暴露出来的问题为切入点，以制度建设为突破口，逐步改变国有资产管理覆盖不够全面、资产管理部门边界职责不够清晰、管理不够规范、监管不够有力且部分资产存在交叉管理或管理盲区的现象，逐步建立“产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监管有力”的国有资产运行机制。

由此可见，要想提高国有资产的监督管理工作质量，就要从理顺国有资产管理体制和完善国有资产监管出发。

三、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要构建国有资产监管制度框架体系

进一步推进国有资产管理制度建设，逐步建立健全涵盖各类资产的、从资产配置、使用到处置的、整个生命周期的管理制度体系。对于事业类资产管理，进一步修订、完善《国有资产管理暂行办法》、《国有资产处置管理暂行办法》、《国有资产使用管理暂行办法》等规章制度，积极探索国有资产管理的新路子、新方法。

基于这一分析，我们应认识到国有资产管理中构建国有资产监管制度框架体系的必要性，不断完善国有资产监管制度体系，使制度体系成为保障国有资产监督管理取得实效的重要手段。为此，只有结合国有资产监督管理实际，努力构建国有资产监督管理制度体系，才能保证国有资产监督管理质量得到全面提高，满足国有资产监督管理工作的实际需要。

四、国有资产管理要想提高监督管理质量，就要加强产权管理，规范工作流程

在国有资产的构成中，土地和房屋是重要的资产形式，要想实现对这部分国有资产的有效管理，就要采取加强产权管理、规范工作流程的方式，具体可以从以下几个方面入手：

1.对国有资产的产权进行逐项登记，建立台账，保证帐物相符

为保证对国有资产实现有效管理，应建立国有资产产权台账，对国有资产的产权进行逐项登记，保证台账与实物是一一对应的，提高台账的准确率，满足监督管理的实际需求。实行以账管理，按物建帐的原则，对国有资产实物实行有效管理。

2.加强国有资产的产权管理，定期对实物进行检查

从国有资产的产权管理来看，只有定期对实物进行全面检查，才能使国有资产的监督管理取得积极成效，满足监督管理的实际要求。因此，在加强国有资产产权管理的过程中，应定期对实物进行检查。定期核查，是保证国有资产管理取得实效的关键，对国有资产的产权和实物进行管理和核查，能够提供国有资产管理质量。

3.规范工作流程，提高产权监督质量

在国有资产监督管理工作过程中，应明确工作任务并优化工作流程，使产权监督管理取得预期效果，促进产权监督质量的提高，达到提升国有资产监督管理工作效果的目的。对国有资产产权的监督，能够有效监控国有资产的流向，避免国有资产流失。

五、结论

通过本文的分析可知，在国有资产监督管理过程中，提高监督管理工作质量是十分必要的。只有从理顺国有资产管理体系，并构建健全的国有资产监督管理制度框架体系，同时加强国有资产的产权管理等几个方面入手，才能保证国有资产监督管理取得积极效果。

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关键词：国有资产 信息化 监管平台

在市场经济条件下，如何对国有资产进行有效地监督和管理，一直以来都是阻碍国有企业发展、困扰市场经济体制完善的一个沉重而敏感的话题。 近几年来，国资委根据其职责，出台了一系列加强国有资产监管的文件，各省、自治区、直辖市也相继建立了国资监管机构。至此，新的国有资产监督管理体制，即以“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托营运”为基本宗旨，按“国资委―资产经营公司或授权集团公司（产权营运机构）―国有企业”三个层次构建的管理体制已经初步成形。

省级国有资产监督管理机制

目前，省级的国有资产监督管理委员会都已经建立，并已逐步展开了各项监管职能。图1是省国资委的工作机构设置图。

根据省国资委目前的机构设置以及职能安排，对国有资产进行监督管理的主要工作有以下几个方面：国有企业的清产核资工作，以真实反映企业的资产及财务状况，完善企业基础管理，为科学评价和规范考核企业经营绩效及国有资产保值增值提供依据。建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准，通过统计、稽核，对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管。建立企业负责人业绩考核指标体系，对监管企业的负责人进行业绩考核。国有企业重大事项管理，包括重大资产处置管理，企业重组管理、企业转制管理，破产兼并管理等。

监管工作存在的问题

（一）报表数据处理时的问题

监管企业的国有资本清产核资、企业财务年度决算、企业财务报表的统计上报这些工作当中有大量的数据、报表要进行传递、汇总、统计、分析、公布。从目前的手段来看，一方面监管企业要根据这几项工作的要求，从本企业的企业管理信息系统或财务管理信息系统当中把计算机数据人工地填制到省国资委下发的各类报表当中。即便采用了一些财务快报软件或者电子表格软件定义的空白报表，由于缺乏与企业运行的企业管理软件或财务软件之间有效数据采掘、转换接口，使得报表的填制工作主要还是人工完成。

省国资委对各监管企业上报的报表数据进行处理时，也存在以下几个问题：监管企业上报的报表由于采用人工填制，因此在计算机报表当中会有许多不规范的情况存在，需要花费时间进行核对检查。将监管企业上报的报表进行汇总、统计，即便采用一些电子表格软件，也会耗费大量时间，并且容易产生差错。各种上报数据经过汇总以后的各类国有资本及经营成果的信息，不能有效地在国资委各职能部门之间实现共享，各个监管工作当中所需要的大量数据、信息会出现重复上报统计、各种口径的数据信息不一致等问题。各种需要向社会公布的国有资产数据无法快速地通过政务网站对外公布。

（二）国资委内部间的协同问题

国资委内部各部门的监管工作，在国有企业和国有资本的经营、重大事项、业绩等信息的收集、处理上，尚不能有效地协同。各个职能部门出于根据自身工作的需要，如经营业绩考核、财务监督、企业负责人管理等，从监管企业收集、上报、汇总各类数据和信息，各部门之间的数据信息不能有效共享，各项监管工作没有按照监管目标进行有效的流程设计，造成监管工作的效率较低。

（三）对国有企业的财务监控滞后

对监管企业的财务监控，是国资委落实“管资产、管人、管事”三者相结合，依法履行出资人职责，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值的重要工作。

向监管企业派出监事，以财务监督为核心，对企业资产运营情况、财务会计活动进行监督，防止国有资产流失、实现国有资产的保值增值。但目前这一手段，无论是中央企业，还是地方国有企业的实施当中，都会直接影响监督的效率。

通过对监管企业的财务和经营材料，主要是年终的各类报表进行分析汇总，对企业年度财务决算委托会计师事务所进行审计监督等等。这一类监督最大的特点是静态监督、事后监督，具有明显的滞后性。

国资委信息化监管平台的构建

信息技术的广泛应用，为解决省国资委在现有监管机制下如何提高监管效率，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值提供了新的思路和途径。基于网络和大型数据库技术的管理信息系统（MIS，Management Information System）设计、开发、构建的模型、方法、技术，对于构建国有资产监管信息系统也具有重要的参考意义。

（一）省级国有资产监督管理信息化平台的总体框架

如图2所示，从系统的架构上看，省级国有资产监管信息化平台的总体框架可以划分为三层：

1.最顶层为运行在国资委的国有资产监督管理系统，这是整个平台的主体，涵盖了平台的主要功能（具体的功能结构见图3）。

2.最底层为国资委所监管企业，它既是系统的监管对象，又是系统监管功能的数据来源。目前各个集团企业信息化应用的水平各有高低，企业信息化管理的层次、阶段也各不相同，应用的具体管理软件更是品种繁多。这些在企业当中运转的管理系统，是国有资产监管系统重要的数据源。透过企业的财务管理软件，可以获得各种会计及财务数据；通过企业的业务管理系统，可以获得国有资产运营数据。但是目前在各个企业运行的企业管理或财务管理软件各不相同，又缺乏统一标准的数据接口，因此要获得这些数据，并转换到国有资产监督管理系统当中来使用，还需要一个功能模块来支持，即中间层的“数据采集、挖掘、转换系统”。

3.中间层为“数据采集、挖掘、转换系统”，它的功能和运作如图3。

（二）国有资产监督管理平台的功能结构

国有资产监督管理平台的功能结构，如图4所示。国有资产监督管理平台由两部分构成：

1．国有资产监督管理功能模块。国有企业清产核资及基础数据登记：通过对监管企业的清产核资工作，以及所属企业基础数据的上报，实现对国有资产的登记管理功能，并汇总生成“国有资产基础数据”；国有企业财务监督管理：按照国有资产的监管“坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏”的原则，在确保企业依法开展财务活动应当享受的各项财务自不受干扰的同时，通过对企业财务活动实施有效监督，规范财务行为，加强财务管理，提高经济效益。它是对国资委委派的财务总监、独立监事所从事的财务监督工作的有益补充。国资监管部门可以依法通过该监督平台，利用财务预警机制对企业资金运作各个环节进行动态的监督，另外也可以获得企业营运过程当中的财务账目、凭证、相关资料以及监管工作所需要各种财务报表。该系统从监管企业获取的各类会计、财务信息成为“国有资产监督管理信息库”的重要部分。

企业负责人经营业绩考核：按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的要求，以建立企业负责人的选用机制和激励约束机制为管理目标，实现了对企业负责人经营业绩考核以及管理的信息化。国资委依据年度或任期内经审计并经审核的企业财务决算报告和经审查的经营业绩数据，结合企业负责人年度或任期内监事会对其任期评价意见，对企业负责人年度或任期经营业绩考核目标的完成情况进行综合考核，形成企业负责人年度或任期经营业绩考核与奖惩意见。该模块所需的财务报告及各类统计数字可从信息库当中读取，同时产生的企业负责人信息和经营业绩、奖惩信息同时也流入“国有资产监督管理信息库”。

国有资产重大事项管理：它是针对监管企业产权制度改革、重大资产处置、企业破产兼并等国有企业重大事项进行监督管理的模块。国有资产监督管理机构利用这一系统实现对国有企业、国有控股企业重大事项的管理，通过对事项处理的批转、相关文档的存取以及重要数据的处理实现国资委内部各部门协同管理的信息化。

2.国有资产监督管理信息库。信息库是国有资产监督管理系统的数据仓库，包括：

国有企业基础数据及国有资产登记汇总信息，这部分信息主要通过对监管企业的清产核资以及基础数据的上报汇总得到。国有企业会计、财务信息，这部分信息由财务监督平台，从监管企业的管理系统当中采集转换得到。企业负责人经营业绩考核信息，经营业绩考核系统根据企业的财务信息，对企业负责人年度或任期业绩进行考核以后产生。国有资产重大事项信息，是重大事项处理过程当中处理和存储的各种信息。

以上几个部分的信息，共同组成了国有资产监督管理信息库的主要部分。在各个功能模块运转时，可以按照“数出同源”的原则，共享使用工作过程当中所需要的各种信息。同时在这个信息库的基础上，系统还将提供以下两个辅助功能：通过信息系统，将一些可以公开的国有企业、国有资产的信息到国资委的政务网站，以增加国资监管工作的透明度和公开性。通过建立与相关社会中介机构的数据接口，如会计师事务所、资产评估事务所等，及时地提供和获取各种国有企业财务决算审计、国有资产价值评估方面的信息。

通过在省一级国资委构建以计算机网络技术和数据库技术为基础的信息化平台，可以在以下几个方面切实提高国有资产监管的效率，真正实现国有资产保值增值。国有资产信息监管平台，可以有效地对监管企业的生产经营、财务状况实现动态地、实时地监控，解决静态监控、事后监控方式下存在的监管效应滞后，监管乏力的问题。国资委内部各个职能部门，各项工作之间可以有效地在各监管流程上实现监管信息的共享，切实提高国资委的监管工作效率。可以通过这一平台，高效地从所监管企业的管理、财务系统当中获取各种生产经营、财务会计数据，并通过数据转换功能，直接进入国有资产监管信息库。这有助于准确地掌握监管企业国有资产的实际情况，同时也极大地提高监管工作的效率。

参考文献：

1.郭国荣，黄江宁.国有资产管理体制改革的制度设计和政策走向.宏观经济研究，2004

2.段国旭，张坤.中西方国资经营管理模式的比较与启示.国有资产管理，2004

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随着社会主义市场经济体制的建立，企业经营机制的转换，给企业带来了蓬勃生机的同时，由于客观体制上还存着一些漏洞，国有资产流失相当严重，引起了全社会的广泛关注。因此，在市场经济条件下，如何维护企业的国有资产，维护国家所有者权益，提高企业的国有资产运营效益，加快企业的国有资产管理体制改革，强化对企业的国有资产的监管，防止企业的国有资产流失，既是现代企业制度建设的核心内容，又是国有企业改革的方向与重点。探索企业的国有资产监管与经营的有效途径，深化企业的国有企业改革仍是当前经济体制改革的重要任务，也是经济管理工作的当务之急。企业的国有资产保值增值到底有什么途径?以下主要从二方面进行探讨就是：一、政府宏观促进，就是政府给支持;二、企业微观做，就是企业在具体实施。

思想上保值增值

政府在思想上重视、观念上转变是保障企业的国有资产保值增值的根本因素，是内因。认清和适应企业的国有资产改革、发展的新形势和新要求，理清思路，抓住企业的国有资产保值增值、完善和巩固企业的国有资产基础地位、壮大社会主义公有制经济这一主要矛盾，才能保持头脑清醒，看清方向，做到提纲挚领，有的放矢。思想指引着行动，一切工作最后的结果如何，都要看政府官员对工作的认识的深度和广度，以及认识是否符合客观工作实际。切实抓好做好企业的国有资产保值增值工作，把该项工作当作政府的工作重点来抓。只有思想认识到位，并付之以具体有效的行动，促使企业的国有资产实现保值、增值。

政府应全方位提高社会维护和保护国有资产的意识和责任感，让全社会都认识到国有资产是社会主义制度的基础和保障，与党、国家和广大干部群众的利益休戚相关，消除各种不利于国有资产保值的消极心理，形成健全的防范意识。

法律完善

随着社会经济的不断发展，更需要一个全面的、完善的、细化的法制的约束，而我国现在的法律不是没有建，是建得不完善，要与时并进。因此要做好以下几个方面：

完善国有资产监管的法规体系。建立、健全、落实国有资产经营责任的相关制度。要建立、健全重大决策失误责任追究制度，规范重大决策责任的追究程序、办法;要把企业负责人的经营业绩考核与薪酬制度改革更好地结合起来;认真做好国有资产基础管理工作。要按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定的标准，规范开展清产核资工作。要加强资产与财务管理的制度建设，防止产生新的不良资产;进一步加强国有资产的监管。

强化监督制约，增强责任意识。

(1)健全国有企业经营者激励与制约机制;强化投资决策监督制约，坚持民主集中制，即要通过民主基础上的集中和集中指导下的民主的方式，来对某一投资决策项目进行广泛深入的调查、分析、论证、只有这样，才能使投资决策真正做到科学、合理，从而避免投资失误。

(2)建立与完善国有资本的监督体系，是提升资本运营水平、实现企业国有资产保值增值的重要保证。随着国家与地方国资委的相继建立，国有资本监管主体缺位的问题已经解决，但是依法完善监管体系、加强监管的法制建设，推进现代企业制度建设仍然面临严重的挑战。在牢牢把握依法履行出资人职责定位这个根本，促进国企改革由政府主导向出资人主导转变的前提下，维护企业作为市场主体享有的各项权利，充分尊重企业的经营自主权和法人的财产权，按照市场化原则配置企业各项资源，促进企业的发展。

建立和健全企业监督约束机制。根据现行的法律、法规，结合企业的实际情况，制定可量化的、可操作的企业监督约束机制，做到每年检查一次。财政部门要搞好企业年度决算检查，要评出优劣，分清责任，对损失巨大构成犯罪的，要追究刑事责任。

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关键词:国有企业改革;国有资产;流失的成因与对策

从国资委统计的资料看,我国目前平均每年流失、损失的国有资产至少达500多亿元,如果加上设备闲置、坏帐、偷税漏税,以及决策失误等造成的国有资产浪费和流失,这个数字更是惊人,严重危及企业的生存和发展。因此,研究探讨国有资产流失的成因和对策具有重要的现实意义。

一、国有资产流失的成因

(一)国有资产产权权属不清,是国有资产流失的制度原因

国有企业的问题归根到底是产权问题。从承包制到两权分离、再到股份制无一不是在围绕产权问题做文章。产权主要包括以下几种结构:第一,私有产权。私有产权是将资源的所有、使用、转让以及收入的享用权界定给一个特定的人,使其享有完整的产权。私有产权主体的归属是明确的。通常情况下,个人总是其权利或利益的最好看护者;第二,共有产权。即在理论上共同体的每一成员都有权分享同样的权利,但事实上任何一个成员都无法代表共同体亲自享有的权利。

国有资产,实为全民所有,其真正的所有权主体应为一国范围内的全体国民。但是,正如全体国民不可能亲自共同参与对其共同所有的资产的使用和决策一样,被视为全体国民的人的国家,由于其自身本身也是一个虚幻的共同体,因此同样也不可能亲自参与国有资产的运营决策。国家只能将委托经营国有资产的事务再次委托给自己的政府或议会。当然这种委托并未终止,而是被再次委托给由政府或议会设立的专门机构来承担。国有资产经营的这种典型的多层制,不仅层次多、链条长,而且由于事实上不可能由全体国民来履行委托行为,所以没有人格化、具体化的初始委托人。初始委托人缺乏监督及承担责任的行为能力,就使得在后续的二级、三级……多级的委托关系中,委托人对人行为约束逐次弱化,风险单一地倾向于初始委托人,即全体国民或国家。层层的最终结果是,谁也不对国有资本经营的最终盈亏负责。因此,人们总是听到国有资产的流失,却没有谁听到过私有财产的流失。于是,国有资产在当前国有资产战略退出之际,便大量有形、无形地流失。针对国有企业产权主体缺位及由此产生的一系列问题,我国进行了一系列的探索。但长期以来,囿于“全民所有即国家所有”的思维定势,国企产权改革的思路一直是:“在确保国家所有权的完整性的前提下,竭力满足国有企业产权独立性、自主性的要求”,并逐步形成了“国家所有、分级管理”的产权制度框架。这种制度框架具体表现为,由国务院代表国家对国有资产统一享有完整的、终极的所有权,而各级地方政府则接受中央政府的委托对国有资产分级享有管理权。所谓“管理权”,就法律层面而言,显然不属所有权,但实际运作的事实却表明,这种“分级管理权”已经演化成为中央政府和各级地方政府对于国有资本的分级所有权,他们完全有权使用、收益并处分法律授予其管理的任何国有资本。按照产权理论,要求国有资产必须有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表,也就是说必须人格化、制度化,只有这样,国有资产才会有人负责。

(二)地方政府和中央政府之间的博弃,是国有资产流失的经济原因

由于国有资产产权主体虚拟,因此国家必须找出相应的人。于是国有资产的所有权、占有权、使用权及处置权,就往往会被分割为若干具有不同利益背景的权利主体。具体来说,有关国有资产监管及运营,就牵涉到终极所有者(国家)、管理者(中央政府和各级地方政府)、出资者(国家授权投资机构)以及经营者(占有者)、员工(企业雇员),这多个主体之间存在一系列复杂的多方博弈。如果这些利益主体有着共同的利益诉求和完备的制衡机制,那么国有资产流失的问题也就比较好处理。而事实上,国有资产各权利主体的利益诉求存在极大差异,况且各主体之间又缺乏有效的制衡机制,加之信息不对称等诸多因素便导致以地方政府与中央政府之间的博弈。当地方政府只是中央政府、下级政府只是上级政府在国有资产管理中的人,而非所有者时,地方与中央、下级政府与上级政府之间展开的博弈就更倾向于不合作的博弈。因为在中央政府与地方政府的博弈中,地方政府不仅更接近信息源,而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息,因此,地方政府拥有更多的信息优势,这种信息的不对称性也即意味着国有资产人可以利用信息优势谋取自身利益,并最终导致博弈费用上升与资源配置效率降低。

(三)法律制度的不健全、不完善,是国有资产流失的法律原因

目前,我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势:一是规范国有资产管理及运行的法律规则严重滞后,缺乏适应新体制要求的国有资产管理法规,使得国有资产在监管与运营过程中出现诸多漏洞。二是现存法律规则过于抽象,缺乏可操作性。

法律的不协调性,也为国有资产的大量流失预设了“法律通道”。

二、防治国有资产流失的对策

(一)建立一种新型的旨在明确国有资产产权主体的国有资产管理体制

在该体制框架下,应该明确国有资产产权主体对于国有资产的权利范围和责任范围,从而最终建立起行之有效的约束机制和激励机制,来约束和激励国有产权主体自觉维护国有资产。对此,党的十六大报告已明确提出,建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。很显然,该种体制正是针对原有“国家所有、分级管理”体制的缺陷而提出的一种解决方案。

(二)进一步完善国有资产产权交易规则及其相关监管制度,推动国有产权的有序流动

国有资产大量流失主要发生在国有产权交易的各个环节。因此,规范国有资产产权交易规则,也就成为杜绝国有资产大量流失的关键所在。为此,要实现国有资产有序合理的流动,就应积极完善产权交易制度,建立“政府监管、市场化运作、企业化经营”的产权交易体制。进一步落实产权责任主体,建立规范的交易决策和运作制度;产权交易要增强市场服务功能,构建实力强大的产权交易买方队伍,形成综合产权交易信息体系,探索推进不良资产处置的市场化运作试点,加强产权交易的监督力度。

(三)加快产权交易立法,使整个国有资产监管体系纳入法制化轨道,做到依法治产,规范管理

要加快国有企业联合、兼并、破产、拍卖等产权交易方面的法律法规建设,为进一步深化产权制度改革铺平道路。通过健全产权交易立法,使产权交易规范运作,制止场外交易和私自交易。让国有资产的买卖购并一律进入产权交易市场公开进行,从根本上杜绝国有资产流失,防止腐败和经济犯罪案件发生。

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关键词：大型国企；产权多元化改革；国有经济；国有资产

中图分类号：F271

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）03-0049-05

党的十报告指出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”大型国有企业是我国经济的骨干力量，深化大型国企产权多元化改革，是推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力的根本途径。目前，我国大型国有企业产权多元化改革存在许多困难，只有克服这些困难，采取恰当的改革策略，才能深化改革。

一、大型国企产权多元化改革的难点

（一）形成改革的共识难

共识是行动的先导，没有统一的认识，就不可能有统一的行动。这一点在过去我国国企改革实践中得到充分证明。上世纪80年代末，理论界关于国企股份制改革姓“资”、姓“社”与姓“公”、姓“私”的争论十分激烈，反对股份制的声音多而强，股份制试点陷入低潮，甚至一些人开始怀疑股份制是否适宜于社会主义国家，包括我国。直到1992年初，党的十四大指出“加快我国经济发展，必须进一步解放思想，加快改革开放的步伐，不要被一些姓‘资’、姓‘社’的抽象争论束缚自己的思想和手脚。”党的十五大报告明确指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。”只有形成有关国企股份制改革的共识，才能进一步推进其改革。

但是，大型国企产权多元化改革的最大难点恰恰在此。特别是在国际金融危机影响下，国有企业的一些表现（实际上主要是因为在扩大内需、信贷支持以及垄断管制等方面享受了比民营企业更加有利的待遇）使人们对大型国企改革的争论卷土重来，给推进大型国企产权多元化改革造成思维障碍和舆论阻力。从近年来的改革实践看，改革共识的普遍缺失是推进改革的重要难题。无论是何种原因造成的分歧，都会在一定程度上加大改革的阻力，并消解改革的动力。

（二）消除体制制约因素难

1 国有资产管理体制对大型国企产权多元化改革的制约。近年来，国有资产监管机构对国企深化产权制度改革的阻力日益凸显。究其原因：一是认识上的问题。担心过多国企实行产权多元化、降低国有股比重甚至完全退出国有股后会影响社会主义性质。同时，也担心国有资产流失。二是不愿缩小自己所管辖企业的数量和范围，更不愿影响自身的权力和利益。因此，只要国企没有成为其负担、包袱，国有资产监管机构自身对国企改革的动力都是不足的。

国有资产管理体制制约改革主要表现在三方面：一是2004年以来以国企重组代替大型国企产权制度改革的做法充分证明国有资产监管机构不愿在“产权改革”方面下功夫。这一状况延续至今。“十二五”期间我国进入经济结构调整的新阶段，国企之间兼并重组的任务艰巨。二是即使推进国企产权多元化改革，国有资产监管机构却推崇通过公开发行股票并上市的方式。上市虽然可大量融资、适当完善治理结构和公开信息披露、实现产权的多元化，但这样的产权多元化往往因为公众流通股分散且难以联合行动，对国有股的制衡力较小。国有股“一股独大”的深层次问题难以得到解决，治理结构也就不可能真正完善和规范。实际上，国有控股上市公司与非国有控股上市公司相比并没有实质性的改变，国有控股上市公司的流通股东、非国有股东在公司重大决策上很少能真正发挥作用。因此，通过上市实现的国企产权多元化只有其名，没有其实，达不到完善治理结构、转换经营机制的目的。三是地方国企产权改革的大胆探索受到限制。在现有的国有资产管理体制建立前，各地方还能对当地国有资产管理体制进行大胆探索，曾经出现了典型的沪深模式（“三层次”模式）、武汉模式（“人”模式）、吉林模式和天津模式（只履行出资人职责）等等。而在现行国有资产管理体制下，虽然中央与地方的国有资产监管机构间没有行政上下级关系，但为避免地方大型国企产权多元化改革特别是非国有化改革对央企形成“倒逼”等不利影响，国有资产监管机构往往限制地方国企产权改革的大胆探索。如，2006年颁布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，要求各地国资委根据相关文件和规定制定具体的执行办法，后来又建设了统一的国资监管网络系统，以财务与产权交易为重点，对地方国资委进行实时监控。这实质上制约了地方国企产权改革的大胆探索。

2 国有资产监管机构角色冲突对大型国企产权多元化改革的制约。从深层次看，国有资产监管机构不愿积极推进大型国企产权多元化的原因是其双重角色的冲突。国有资产监管机构既是国有资产（产权）的出资人，同时也是国有资产的监管者。显然，这种双重角色是冲突的。作为股东，其行为准则是利润最大化，哪些领域盈利多、回报率高，国有资产就会投向这些领域，哪怕这些领域是一般竞争性的。前些年，房地产火爆时，许多大型国企投资房地产业。国企凭借比民企更优越的金融资源、土地资源、政策资源以及其他资源条件不断越界。同样，一些领域盈利少、回报率低，国资就会退出这些领域。如，某粮油企业亏损严重，便有国有资产管理机构的相关人士提出，要适时退出该行业或合并重组进入新的行业。从理论上讲，粮油企业是具有重要战略地位的企业，即使出现亏损，也应千方百计完善制度、改善管理、优化环境等，而不是国有资产从中退出，更不能完全退出。这恰恰说明，国有资产监管机构作为国企出资人，调整国有经济结构的“理性”选择，是有违国有经济应有的职能定位的。而作为国有资产监管者的行政管理机构，其追求的目标则是整个社会的公共利益，应将国有企业的行为准则定位为“填补”非国有资本和非国有企业的“空白”，投入非国有资本不愿、不宜和无力投入但关系国民经济命脉和国计民生的领域，哪怕这些领域是非盈利或低盈利的。

令人担忧的是，由于国有资产监管机构的冲突性双重角色，很可能导致它利用行政权力（公权利），谋取其作为出资人的效益，即采取行政手段，限制一些本应完全开放、强化竞争的产业领域，从而形成和强化行政性垄断，以此谋求高额利润，实现国有资产保值增值目的。这实际上是国资监管机构角色的错位，很可能导致国有经济职能的错位。其后果是很严重的，不利于我国真正建立和完善社会主义市场经济体制，甚至会影响市场经济正常的竞争秩序，降低国民经济运行的整体效率，损害社会公共福利。这种导向会使地方国有企业改革、国有经济布局与结构调整走“回头路”。

3 “顶层”决策机构的缺乏构成大型国企产权多元化改革的体制制约。国有资产监管机构作为国企改革与发展的“指挥者”，对国企特别是经营状况尚好的企业是没有足够改革动力的。国资管理的现状是国有资产监管机构缺乏认真检查、监督各种国有资产形态存在和使用情况的动力。从而造成国有资产所有者职能缺位问题。最高决策机构的缺位，导致我们要国有资产干什么都不清楚，要国有资产保值增值以后干什么也不清楚。可见，缺乏大型国企产权多元化改革的“顶层”决策机构已经成为体制上制约大型国企产权多元化改革的重要因素。如何尽快设计和设置国企多元化改革的“顶层”决策机构需要认真研究。也是一个十分困难的问题。

（三）垄断领域大型国企产权改革难

1 垄断领域的国企缺乏改革意愿。随着我国技术进步的加快和经济体制改革的不断深入，垄断的产业范围不断缩小。但由于垄断企业所享受的政策待遇和服务待遇等十分特殊，因此，企业崇尚垄断、依恋垄断甚至千方百计追求“进入”垄断领域。同样，已“身处”垄断领域的企业更是不愿意退出垄断。而实施产权多元化改革、降低国有股份比重甚至国有股份完全退出，就很可能使其“丧失”垄断的性质及相应的特殊待遇。特别是我国现阶段，在国企恰恰是垄断领域盈利最多而竞争性领域盈利十分困难的情况下，垄断领域国企（经营者及其员工）就更不愿主动改革。

2 利益相关的管理机构缺乏改革动力。由于垄断领域国企是“盈利”的主力军，经营状况大大好于非垄断领域国企，大型国企及其相关管理机构都是既得利益者，在维护垄断以继续获得利益方面的立场是一致的。因此，其利益相关的管理机构没有动力推进国企的产权多元化改革。在垄断领域，他们对改革的阻挠会成为未来垄断领域国企产权多元化改革的重大难题。

（四）大型国企控股权问题解决难

1 控股权争夺阻碍大型国企产权多元化改革。虽然企业控股权与控制权有很大差异，拥有企业的控股权并不一定能拥有其控制权。但在我国现阶段，在一般情况下，特别是在我国许多大型国企掌握关键核心技术不足和高知名度品牌缺乏的情况下，控股权在很大程度上就是“控制”企业的“宝剑”。因此，许多大型国企在产权多元化改革特别是在引进非国有投资者的过程中，非常强调保持“控股”地位。但同时，拟进入大型国企的“外部”投资者也非常希望能够控股，以掌握企业未来重大决策的主动权。这样，争夺控股权就成为不可避免的问题。这也是实践中许多大型国企很难引进“外部”投资者特别是非国有投资者、推进产权多元化的重要原因。

2 国资监管机构不愿放弃企业的国有控股权。由于大型国企的产权多元化改革会使部分改制后的企业从国有资产监管机构的监管企业名单中消失，减少国有资产监管机构监管企业的户数，缩小其监管权力。另一方面，大型国企一旦失去“控股权”，在统计上就再不会被纳入国有及国有控股企业的统计范围，从而会影响国有经济的总体规模，进而降低国资监管机构的地位。这些都是国有资产监管机构所不愿意的。因此，也就可理解为什么国有资产监管机构近年来采取加大重组而且是国企之间的重组来代替产权改革，即使是引进非国有投资者也十分强调保持国有“控股权”的原因了。此外，国有资产监管机构主张大型国企通过公开发行股票并上市来实现产权结构多元化的一个重要动机，也是因为这种方式一般不会改变国有股权“控股”地位。

3 回避或不能很好地处理一些阻力而使国企改制止步不前。国企一旦改变国有控股性质，就必须转变职工的“国有”身份，分流安置职工，改变用工机制。这就会产生两大阻力：一是职工出于根深蒂固的“国有情结”而反对“非国有化”。二是安置职工的多种阻力。这既有安置职工的岗位缺失和结构不适问题，也有安置费用标准前后不统一、行业不统一而引发的种种矛盾。此外，一些国企经营者和国资管理机构人员为减轻在自己“任期”内的国企改革阻力、矛盾和压力，往往在设计国企产权改革方案时，也会把“矛盾后移”，不去触动国有控股权。鉴于上述原因，许多不需要国有控股的企业，也采取了国有控股的产权多元化改革方式，从而使那些应该甚至必须非国有化的大型国企很难将国有股权降低到参股地位，完全退出就更为困难。这将是未来大型国企产权改革的难点所在。

（五）大型国企国有产权在合股、转让过程中定价难

国有产权在转让或与其他投资者合股过程中，若定价低于其实际价值，就会发生国有资产流失，损害国企和国家的利益。若国有产权的定价过高，没有投资者愿意购买或合股，虽然能保护和提高国企和国家的利益，但也会阻碍外部投资者“进入”，从而阻碍大型国企的产权多元化改革。国有产权定价难、准确定价就更难。因为国有产权不像普通商品的产权。它不仅存在于特定的行业和具体的企业，具有特定的资产组织形式和经营形态，其价格高低也不是仅仅取决于其“凝聚”人类劳动的多少，而更多的是取决于其未来的盈利能力或预期收益。而“未来”具有多种不确定性。因此，其盈利能力也具有不确定性，导致其价格确定难。正因为国有产权很难准确定价，一些国企经营者或者国资监管机构“不敢”使国有产权“流动”，生怕因为其定价不准确而被扣上国资流失的“帽子”，承担其风险。

（六）非公有制经济参与大型国企产权改革难

目前，许多法律法规未禁入的投资领域，在实际操作中非公有制经济仍然很难涉足。2005年国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”）后，许多部门相继出台了若干配套政策。但许多政策仍难落实，许多领域外资可进入，而国内非公有制经济却很难进入，如机场建设和服务、城市公用事业等。

二、大型国企产权多元化改革的策略

新时期推进大型国企产权多元化改革的策略如下：

（一）转变观念，统一认识

国有经济的主导作用和公有制的主体地位，不是体现在数量和比例上，而是体现在质量即控制力上。而且，大型国企产权多元化改革的根本方向和总体目标，是建立不同性质的多元投资主体相互制衡的产权结构，重要的企业由国家控股。因此，产权多元化并不必然会导致私有化。同时，要正确认识企业国有产权重组与国资流失的关系。一方面，对许多亏损严重、发展前景不佳的大型国企，若不加紧改革，其产权不转让、不流动，将不断制造亏损，“融化”、“削减”国有资产，造成国资流失。同样，一些经营状况尚可的大型国企特别是地方国企，若不加紧进行产权多元化改革甚至非国有化改革、建立和完善现代企业制度，也可能逐步面临经营亏损甚至陷入资不抵债的困境，从而形成新的国资流失。另一方面，大型国企的产权转让不一定会造成国资流失。由于企业国有产权的转让价格取决于资产本身的盈利能力和评估方法的科学性以及转让者的目的等多种因素，特别是许多国企产权的转让还附着“特殊条件”，是非常复杂的，因此国企产权的评估价格只能作为其转让的“参考依据”，转让价格低于或高于其净资产的账面价值或评估价格都有可能，不能说转让价格低于其净资产的账面价值或评估价格就是国资流失。可见，企业国有产权重组与国资流失并无必然联系。

（二）深化国有资产管理体制改革

应将国有资本的出资人职能从国有资产监管机构中分离出来，使之承担纯粹的国资管理行政职能——依法对全国特别是属于中央的国有资产、国有经济进行监督管理。相应地，地方政府应成立统一的省级国资监管机构，承担该省范围内的国资管理行政职能，市（州）县一级不再成立专门的国资监管机构，但可在财政部门设立专门科室。这样，国资监管机构就是国家的行政机关，而不再是政府的特设机构。做到政企分开、政资分开，就能理性地推动大型国企的产权多元化改革，真正提高国企的竞争力，发挥国有经济的控制力、影响力和带动力。

（三）鼓励非公有制经济参与大型国企产权多元化改革

非公有制企业参与大型国企的重组是大型国企实现产权多元化、制度创新、机制转换的重要途径。要营造非公有制经济发展的良好法制环境，全面贯彻落实“非公经济36条”及相关的民间投资实施细则，消除民间资本进入相关领域的各种“玻璃门”、“弹簧门”，鼓励非公有制经济参与大型国企产权多元化改革。

总之，目前，我国大型国企产权多元化改革面临许多困难，分析大型国企产权多元化改革的这些难点问题，旨在引起相关方面的重视，积极推进有关工作，为加快大型国企的产权多元化改革、建立规范的法人治理结构、转换经营机制，为大型国企健康持续发展奠定制度性基础，真正按照党的-十提出的要求，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

参考文献：

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