社会建设与社会治理的关系精品(七篇)

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篇(1)

关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02

一、善治是乡村治理的基本趋势

治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。

乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。

二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求

城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。

城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。

（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求

城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。

（二）社会一体化是经济一体化的延伸

实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。

（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标

城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。

三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质

乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。

1.生态文明理念下的统筹性推进

美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。

2.以人为本理念下的主体性参与

以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和谐性构建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

四、结语

乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.

[2]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京： 中国社会科学出版社，2003.

[3]党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008，（12）.

[4][美]詹姆斯・N，罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001：22.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社， 2000.

[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.

[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005.

[8]付光辉，刘友兆.城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.

[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版， 2008，（4）.

[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J]. 济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.

篇(2)

【关键词】水土保持；生态建设；可持续发展；途径

中图分类号：S157文献标识码： A 文章编号：

随着社会经济的日益发展与进步，人类对自然环境的开发利用越来越频繁，伴随而来的是一系列的生态环境问题。近些年，人们意识到了事态的严重性，开始走社会经济与生态环境共同发展的可持续发展之路。水土保持生态建设就是目前我国众多生态建设工程中的重点项目之一。走水土保持生态建设的可持续发展之路，能够促进我国经济社会健康快速地发展，实现人类社会与大自然之间的和谐相处，具有重要的意义。

1水土保持生态建设的涵义

所谓水土保持是指对土质比较贫瘠的一些山陵及风沙地区或是土质遭到破坏的一些地区，采取措施进行保护和改良，防治水土流失，提高或维持其土地生产力，实现水土资源的社会经济效益。水土保持生态建设，就是在顺应我国环境发展现实需求的前提下，形成一条可持续的生态发展之路，使之有效地为我国经济社会的发展服务，实现二者之间的“共同繁荣”，进而加速我国生态建设最优模式的成型。进行水土保持生态建设包括三项内容：一是要防治水土流失，包括防治土地荒漠化，蓄水保湿等内容。二是提高或维持其土地生产力，可通过化学或植物侵蚀的方法；三是充分利用水土资源，美化环境，这涉及到植树造林等内容。

水土保持生态建设工程牵涉到多个学科以及多个部门，是一项系统工程。因此，其建设工作的展开必须以对水土资源的实际情况进行考察评价为基础，以《全国生态建设规划》为根据，做到科学、合理、有规划地建设。对于少数比较贫困的地区而言，进行水土保持生态建设的主要目的是为了增加当地人们的收入，提高其生活水平，帮助其尽快脱贫，甚至致富。而对于其他大多数地区而言，则主要是为了充分发挥市场对资源的配置作用，实现资源的可持续利用；采取措施保护我国的水土资源，预防并综合治理水土流失，逐步改善我国已遭到严重破坏的生态环境，促进社会经济效益与生态环境效益共同发展。进行水土保持生态建设的过程本质上就是对水土流失进行防治的过程。

影响水土保持生态建设可持续发展的因素

我国进行水土保持生态建设受到多方面的影响，归结起来主要体现为以下两点：一是森林植被遭到破坏。生态环境有一定的自我调节能力，应对较小程度的伤害往往经过一段时间就能够得到自我修复，但是若是其森林植被等自然资源遭到破坏的程度超过了其自我恢复的限度，就会造成水土流失等严重后果，进而对其他环境如社会、经济、文化等造成不良影响，不利于我国可持续发展战略的推进。因此，为防止水土流失，我国应该采取多种控制措施，加大对森林植被管理的力度，禁止并严厉打击滥砍滥伐的行为，形成健康的森林植被体系。二是工程建设的影响。近年来，应城市发展的需要，我国提出了推进城市化建设的政策。然而在推进这一政策的过程中，一些工程建设给生态环境带来了巨大的压力。它们在施工期间，往往对水土自然资源缺乏整体规划以及合理利用，使得生态系统遭到损害；更为严重的是，城市建设的各种废弃物品如废水、废气、废渣等肆意流入生态环境，给生态环境带来严重污染，使得水土对生态平衡的保持作用得不到很好地发挥。比如，农田水利建设施工过程中所产生的大量垃圾及灰尘、汽车尾气等，都会给周边环境造成严重破坏。

3水土保持生态建设可持续发展的途径

走水土保持生态建设的可持续发展之路，必须正确有效处理好以下几种关系：第一，集中治理与生态环境的自我修复之间的关系，进行水土防治，要以充分利用生态环境的自我修复能力为前提，因地制宜地进行集中治理，实现治理与修复之间的有机结合；第二，人们的生活与水土保持之间的关系，只有切实解决好人们的生产生活实际需要，才能更好地进行水土保持工作，实现水土保持生态建设与当地政府的脱贫致富政策有机结合；第三，治理和管护之间的关系，要改变重建轻管的现状，在稳固原有水土流失防治成果的基础上，加快治理步伐，实现点上治理与面上管护的有机结合；第四，经济发展与生态建设之间的关系， 发展社会经济要以保持水土、保护生态环境为前提条件，使我国的社会经济效益与生态效益偕同发展；第五，教育培训与执法监督之间的关系，要想在水土保持生态建设的可持续发展上取得好的成果，政府必须加大教育培训的力度，努力提高人们保持水土及保护环境的意识，在此基础上落实执法监督工作，实现水土保持、环境保护的教育培训与执法监督之间的有机结合。

综合考虑以上几种关系，在治理水土流失的过程中，实施水土保持生态建设可持续发展战略的关键在于提高水土保持的科技水平、推进水土保持的制度创新。

（1）在政策上进行宏观调控。为了促进水土保持生态建设的可持续发展，政府应当有所作为。首先应该制定出相应的政策，为水土保持生态建设提供有力的制度保障；其次应该对我国现有的水土保持生态建设相关体制进行改革及完善，改变原来过分注重经济指标的评价制度，提出包括经济、社会及生态发展等多方面内容的新指标的评价制度，全面落实水土保持生态建设的可持续发展。对水土保持生态建设及国民经济建设进行统一规划，通过多种方式对重点地区的水土流失治理工程进行扶持；各行业部门包括农、林业、水利等要相互协调、共同合作，以实现各部门间集中、统一地治理水土流失，确保治理工作不交叉，也不遗漏。

（2）对工作机制进行大胆创新。机制创新是进行水土保持生态建设必不可少的一环，对水土流失进行治理，必须切实执行政府进行有效领导、主要机构执行监管工作、各部门合理分工、企业进行治理、全社会集体参与、广大公众进行共同监督的治理体制；坚持谁治理，谁获益的方针，努力构建以政府为主导、治理企业化、筹资多元化、运营市场化的水土保持生态建设机制。并在此机制的基础上，确定合理的价格，对价格体系进行有效管理；必要时，根据需要对资源开发利用的方向进行适当的调整，以此来调整资金配置，获得更高的使用效率； 逐步内化水土流失治理的外部效果，推进水土流失治理的市场化进程。

（3）改进水土保持生态建设技术。对水土流失的防治工作应采用传统的耕作技术与生物技术、工程技术相结合的综合治理技术，最大限度地改变遭到破坏的土地状况，增加绿色植被的覆盖面积，改善土壤的蓄水保湿能力，提高其抗腐蚀、抵御水土流失的能力，使改善后土地的生产力得到大大提高。

（4）组织建设。各级政府应该集中全社会的力量，组成一个联合治理水土流失的庞大体系，确保水土流保持生态建设工程在全国范围内全面覆盖；同时，注意将其他业态（如林业、牧业及渔业等）的开发工程与水土流失治理工程结合起来，统筹兼顾，进行综合评价。这样，才能更好地保护水土资源，促进其可持续发展。其次，政府应该对农户或者企业治理水土流失的规模进行有效控制，在坚决不搞平均主义的前提下，防止因治理规模过分悬殊而产生资源分配不合理，引发利益冲突的情况。

（5）完善制度建设。在治理水土流失的制度上，我国应认真总结前几十年进行水土流失治理获得的宝贵经验，同时仔细分析国外对水土流失治理的方法，结合我国具体实际，合理借鉴其可行部分，完善我国水土保持生态建设相关的的政策以及法规，规范水土流失的治理行为。

4结论

实行水土保持生态建设的可持续发展战略，能够有效地促进我国社会、经济、生态协调稳步地向前发展，实现人与自然环境的和谐相处，具有重要的现实意义。要想推进水土保持生态建设的可持续发展战略在我国顺利进行，必须在政策上对其进行宏观调控，在机制上进行大胆创新，加强制度与组织建设，努力提高水土保持生态建设的科技水平。

【参考文献】

[1] 范景祯．水土保持生态建设的可持续发展途径[J]．科技致富向导．2012(35)．

[2] 王鸿飞．水土保持生态环境建设问题浅析[J]．水利科技与经济．2010(02)．

[3] 黄成森．论水土保持生态建设[J]．黑龙江科技信息．2009(05)．

[4] 曲雪峰，于雷，王景琴．论水土保持与生态环境建设的关系[J]．黑龙江水利科技．2009(05)．

篇(3)

首先，建设地方税体系直接关系到现代财政在国家治理中职能作用的发挥。财政是庶政之母，稳固、平衡、强大的财政是强国富民的基石和保障，同时财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面，国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程之中。正因如此，党的十八届三中全会将财政的地位和职能作用提升到了前所未有的高度，指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。现代财政制度一般包括现代预算制度、现代税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。建设地方税体系，不仅是建立现代税收制度的基础性工程，还牵涉预算制度改革以及事权、财权在中央和地方之间的合理划分，是财税体制改革的重要一环，直接关系到现代财政职能作用的发挥。

其次，建设地方税体系有利于提高公共治理效率。公共治理主体包括中央政府和地方政府两个层面，其主要职责是提供公共产品。现代公共经济学认为，公共产品具有层次性，按其受益范围大小，大致可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品提供过程实际上是一个公共决策过程，决策需要以准确的信息作为基础。若中央政府包揽所有公共产品的供给，往往会由于信息不对称而降低公共产品的提供效率。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者，因为相对中央政府而言，它更了解当地的情况，可以根据本地的空间特征和居民偏好，有针对性地提供公共产品或服务，更有利于实现资源配置的帕累托改进。与此相应，地方政府应拥有相对稳定的税收来源和相对独立的税收管理权。只有这样，才能保证地方支出的基本需要，才能有效提高政府公共治理效率。

再次，建设地方税体系是防范地方财政风险转化为国家治理风险的根本之策。目前，我国地方财政面临债务风险加大、过度依赖土地财政、中央地方两级财源分配失衡等一系列难题，如果任由发展，地方财政风险就有可能转化成国家治理风险，甚至引发灾难性后果。出现难题的根源在于中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，加之地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，地方财政捉襟见肘，地方政府不得另寻财源填堵支出的“窟窿”，对土地财政、债务性融资过分依赖。铲除这一病根，关键要对症下药，通过加快地方税体系建设，充实地方税基，稳定收入来源，扩大地方政府理财空间和调控能力。

篇(4)

关键词：水土保持，生态建设；可持续发展

Abstract: Soil and water conservation and ecological construction is a multi-disciplinary, multi-sectoral system engineering. It relates to ecology, geography, sociology, economics, agriculture, forestry, grass, water conservancy, also relates to the departments of water conservancy, forestry, agriculture, environment, urban construction, transport and railway, and the thousands of households in urban and rural areas. Long-term, comprehensive mass characteristics.

Key words: soil and water conservation, ecological construction; sustainable development

S727.22

一、水土保持生态建设概述

水土保持是指防治水土流失、保护、改良与合理利用山区、丘陵区和风沙区水土资源，维护和提高土地生产力，以利于充分发挥水土资源的经济效益和社会效益，建立良好生态环境的综合性科学技术。从概念上来看，水土保持涉及的内容除了防治水土资源的流失外，还赋予了利用水土资源、绿化美化环境等。其中，防治水土流失还涉及了防治土地荒漠化、防旱保水等内容，维护和提高土地生产力涉及了化学侵蚀、植物侵蚀以及慎重使用复垦措施等内容；绿化美化环境则涉及了植树造林、慎重使用复垦措施等内容。

水土保持生态建设是一项涉及了多学科、多部门的系统工程，应当在开展水土资源现状调查评价的基础上，根据国家的相关法律法规及政策等合理地进行相应各项规划的编制工作，如水保建设规划、生态修复规划、城市水保规划以及不同类型区的水土保持生态建设规划。吸取国内外先进经验，遵循自然规律和经济规律，加强科研与科技推广工作，运用现代科技手段，促进区域绿色经济发展和生态系统良性循环。水土保持生态建设的过程就是水土流失治理的过程。水土流失治理既要以资源可持续利用为目标，又要发挥市场配置资源的作用，才能妥善处理好水土流失治理中存在的问题。

二、水土保持生态建设是可持续发展的必然要求

1水土保持是生态环境建设的主体和基础。

生态环境是由土、水、光、热等和生物群落的有机组合，从而构成相对稳定的自然整体。生态系统的平衡往往是大自然经过了很长时间才建立起来的动态平衡。一旦受到破坏，有些平衡就无法重新建立，所带来的恶果可能是人类的努力无法弥补的。如果水土保持工作做不好，形成的水土流失必然影响生态系统内相应的协调关系，导致生态环境平衡的破坏以致恶化。因此只有密切关注到水土保持与生态环境之间这种互为依托的关系，才能按照生态经济学的观点做好水土保持与环境建设。

2水土保持生态建设的可持续发展的必然需求。

全国众多的水土流失类型和人为破坏等因素，使得水土流失面积占国土总面积的38.2%。我国592个贫困县中，山区占496个。目前全国90%以上的农村贫困人口生活在水土流失严重地区，特别是在高山深谷因水力和重力的双重作用所发生的山体滑坡、泥石流灾害，给国民经济发展和人民群众生产，生活带来严重影响。大量事实表明，不合理的开发建设活动必然导致严重的水土流失，导致生态环境恶化。随着经济社会的发展和人类开发建设活动规模的不断扩大，人为破坏生态所造成的水土流失问题将越来越严重，对生态环境的影响也越来越大。1991年国家颁布了《中华人民共和国水土保持法》，明确提出水土保持是我国的基本国策。到2003年，全国已累计治理水土流失面积8971.36万公顷，其中小流域治理面积累计达到3562.84万公顷。水土保持设施每年可拦蓄泥沙能力15亿吨，增加蓄水250亿立方米，减少入黄泥沙3亿吨。长期以来的水土流失治理，到现在取得了显著初步成效。

三、实现水土保持生态建设的可持续发展应注意的因素

1.为实现水土保持生态建设的可持续发展目标，需要妥善解决以下几个关系

（1）正确处理生态修复与集中治理的关系，要在充分发挥大自然自我修复能力的基础上，进行集中治理，实现因地制宜、综合治理与生态修复的有机结合。

（2）正确处理水土保持与人民群众生活的关系，要在切实解决好群众生产生活问题的基础上，开展水土保持工作，实现工程措施、非工程措施与当地群众脱贫致富的有机结合。

（3）正确处理点上治理与面上管护的关系，要切实解决好重建轻管的问题，在巩固原有成果的基础上加快治理步伐，实现水土流失防御、治理与管护的有机结合。

（4）正确处理发展经济与生态建设的关系，要在保持水土、改善生态、美化环境的基础上发展经济，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机结合。（5）正确处理能力培育与执法监督的关系，要在开展培训、教育，提高全民的水土保持与环境保护意识的基础上，进行执法监督，在执法监督的过程中加大能力培育强度，实现能力培育、监测监督与行政执法的有机结合。

2.坚持统筹规划、综合治理

水土保持是一项整治国土、综合利用水资源的系统工程必须以系统的观点，统筹规划，综合治理。要遵循自然规律，以小流域为单位，以控制地面径流为主线，立足当地自然和社会经济条件，实行统一规划，因地制宜地科学配置水土保持各项工程、植物和保土耕作措，以形成有效防护体系。

3.依法防治，遏制人为水土流失

进一步提高对水土保持预防监督工作的要求，增强紧迫感和责任感，以规范化建设为基础。以开发建设项目为重点，全面加强水土保持监督执法工作，以落实水土保持方案报告制度为切入点，对生产建设和资源开发项目进行全面调查，依法规范其水土保持行为，最大限度的遏制人为水土流失。

4.加强法制学习，提高执法水平

目前，部分行政执法者对水土保持法律法规认识不够深入，不了解水土保持法，在执法中难免出现漏洞。因此，应加强执法者不仅要精通现行水土保持法律法规，还要学习宪法、刑法、行政诉讼法等相关法律法规，提高自身业务水平和个人道德修养。确立依法治理水土流失、依法保护生态环境，依法为大局服务的工作原则，坚持依法行政、依法管理、热情服务，努力提高履行法律赋予职责的水平和能力，全力做好水土保持工作。

篇(5)

为进一步贯彻落实《在商务领域开展治理商业贿赂专项工作的实施方案》(商机纪发[2006]65号)“加强引导，倡导社会主义商务文化，营造反对商业贿赂的社会氛围”的要求，深入推进商务领域治理商业贿赂专项工作，根据部领导指示，商务部治理商业贿赂领导小组办公室和《国际商报》社，在全国商务系统联合组织开展“建设社会主义商务文化”征文活动。现将此次活动的有关事宜通知如下：

一、征文的主题和内容

主题：

建设社会主义商务文化，从源头防治商业贿赂。

主要内容：

(一)新时期建设社会主义商务文化的重要意义。从市场经济运行规律、构建社会主义和谐社会、落实科学发展观等角度出发，论述当前建设社会主义商务文化的必要性；

(二)社会主义商务文化的内涵。从质量为本、诚实守信、依法经营、和谐共赢等多个角度展开讨论，探讨和阐述社会主义商务文化的基本内容和要求；

(三)建设社会主义商务文化与商务领域中心工作的关系。着重从商务领域实际出发，谈建设社会主义商务文化与商务重点工作的关系。

二、征文的范围

全国商务系统各级商务主管部门，本部各直属单位、各商会、协会、学会的干部职工。同时，欢迎有关科研院所、大专院校及社会各界人士积极参加，踊跃投稿。

三、征文的起止时间

从2006年10月中下旬开始，到2007年1月底结束。

四、来稿的具体要求

来稿字数在1500字左右，标题自拟。要求主题鲜明、言之有物、言简意赅、文字活泼。可进行理论研讨，也可结合实际，夹叙夹议，进行工作探讨。

五、来稿的使用安排

在《国际商报》开设“建设社会主义商务文化”专栏，定期登载来稿；在《对外经贸财会》(全国中文核心期刊)上选登优秀来稿；在商务部政府网站“治理商业贿赂”专栏(商务部直属机关纪委子站，网址：http：／／jgjw．mofcom．gov．cn)，开设“建设社会主义商务文化”子栏，对来稿进行选登：2007年2月初，组织专家学者对来稿进行评比，评选优秀征文，结集出版，对优秀征文给予奖励。

六、组织要求

商务系统各单位要将此次活动作为治理商业贿赂专项工作的一项重要内容，认真组织实施，发动党员干部积极参与。各单位要重点组织1－2篇文章投稿。

七、投稿联系方法

篇(6)

关键词：低碳城市 低碳经济 逻辑程式 核心功能 政策取向

问题的提出

城市是人类经济社会活动最集中、最频繁的区域，是引领经济社会快速发展的载体。伴随经济社会的快速发展，城市化已成为当今世界发展的基本特征和重要趋势。在势不可挡的城市化进程和经济迅猛发展的共同作用下，促使城市经济社会发展面临资源、环境、人口等各种压力和考验，特别是日益增长的城市能源消耗和超量的温室气体排放，使城市的能源安全利用日趋紧张并引起气候异常变化，导致城市生态面临的负荷日益增加，阻碍了城市经济社会的持续、健康、和谐发展。因此，各国政府和学者针对日益严峻的生态变化，着手进行认真总结和评估城市经济发展的现有模式，认为在城市化、工业化的新的发展阶段外延增长式的城市发展模式是与维护城市生态平衡背道而驰的，必须进行城市发展模式的变革来有效应对因碳基能源大量消耗而产生的CO2排放量急速增加、全球气候变暖问题。为此，作为一种新的发展模式和价值理念，“低碳城市”概念及发展路径选择开始成为促使城市碳排放外部性内在化的有效手段。

各国政府和学术界对低碳城市的研究和实践来源于低碳经济。自2003 年英国提出“低碳经济”后，很多国家和城市开始将低碳概念融入经济社会发展中，为缓解城市“高碳锁定”现象发挥不可替代的作用。特别是“哥本哈根世界气候大会”的召开和相关协议颁布，进一步推动了越来越多的国家和城市的决策者、管理者积极践行低碳城市发展模式。低碳城市是在低碳经济的基础上发展起来的城市生态可持续发展的新模式，是在城市经济社会发展中凭借技术革新和多元化激励机制，以碳捕获、碳蓄积、碳封存等手段降低生态系统中的碳通量，让城市经济社会发展对城市生态系统中碳循环的影响最小化，尽最大限度地实现能源消耗总量和强度的双控目标，从而达到控制温室气体排放的目的。因此，低碳城市成为城市政府为协调城市化、工业化与低碳化、生态化之间关系的战略选择，是加快城市产业结构调整、应对气候变化、推进城市经济发展方式转变的有效手段。

低碳城市建设的逻辑程式梳理

低碳城市建设需要遵循逻辑思维的基本运行程序即逻辑程式，也就是说低碳城市建设运行各要素之间的内在关联关系需要有一个顺畅的逻辑衔接。一个逻辑关系清晰以及简洁、优化的端到端的运行管理工作流程是保障和实现低碳城市建设目标的必要条件。为提高低碳城市建设工作的效率和效益，既要弄清和理顺、规范运行流程全生命周期各阶段之间的关系（见图1），又要明确各阶段所承载的基本使命和功能。

（一）低碳城市建设内在需求和目标确立

伴随城市人口迅速增长和工业高速发展，城市经济社会发展对各种碳基能源的消耗量不断增加，致使大量的工业废弃物排放入环境中，超过城市生态系统的吸收和自我净化能力，使城市生态系统失去平衡，特别是CO2等含碳物质的排放，引发了一系列生态危机问题。从世界范围来看，高碳已成为全球社会面临的共同问题。因此，如何有效降低碳排放，从而避免生态灾害、维护生态安全已成为现代城市共同的内在需求。这种对良好生态环境的内在需求既是城市人民的一项重要福利和权利，也是低碳城市建设的基本依据。事实上，生态需求既包括人类对生态系统中生态产品的需求，又包括体验和享受生态产品而产生的愉悦等精神性生态满足的需求（蔡聪裕等，2011）。为此，在低碳城市建设时首先需要结合政府的工作规划以及参照国际低碳城市建设经验，将这种良好生态需求量化为城市低碳发展的具体目标值。低碳城市建设是一项系统工程，其目标值涉及经济、社会、能源、技术、环境等诸多方面，这些目标值的实现将有利于缓解生态需求和生态供给之间不平衡状态，进而不断提升城市生态产品的质量和服务能力。

（二）低碳城市建设规划制定

低碳城市规划是将低碳城市建设的需求、目标转化为具体形式的重要环节。低碳城市规划就是在城市规划建设中，以低碳经济、生态经济、城市规划学等多学科的理论为指导，将低碳理念作为核心要素贯穿于城市建设发展的全过程，以最大限度维持城市发展的碳氧平衡为基点绘制出发展低碳城市的蓝图，并通过设置多元有效的科学途径和多维度的保障支撑体系，引导城市建设实现低碳排放、高碳吸收两大目标。低碳城市建设规划具有战略性、基础性和针对性。低碳城市建设规划是一项牵涉面广、线长、点多并需要多部门密切协作的复合型系统工程。

因此，低碳城市建设规划首先需要以系统观来考察规划要素，按照城市低碳排放指标制定总体的节能减排任务和经济社会发展目标，从城市空间布局、土地利用、产业发展、能源利用、交通组织、城市建筑与各种基础设施、自然生态格局等方面入手（黄平利等，2011），科学引导激励和发挥政府、社会、企业、个人等行为主体在协同治理中的功能，以规划城市的现有条件为基础制定个性化的寻求城市低碳发展的策略；其次需要构建一个长效的监督保障机制，要通过低碳环境监测机制、低碳发展的市场机制、舆论引导机制等，为推动低碳城市建设规划得到有效执行创造良好的制度环境。

（三）低碳城市建设运行执行与监控

建立起科学有序的低碳城市建设运行管理与监控机制是实现低碳城市建设规划的基准点。首先，需要构建一套规范的体系、组织、文化或技术操作方法来推进低碳城市建设规划的决策、措施得到有效执行。持久的执行力离不开规范、合理的制度来保障。坚持制度化管理、标准化作业，不断增强将规划目标转化于现实的能力是低碳城市建设战略规划目标得以实现的基石。当然，低碳城市建设运行执行力是各方力量协同配合的综合体现，其整体执行效果的发挥会受管理体制、执行主体、观念、激励机制等很多内外环境因子的影响。因此，规范、控制、整合这些影响因素，从而在低碳城市建设运行中理顺关系、明确责任体系、形成相互支持、协调顺畅的工作氛围，为确保有效执行规划措施提供坚实支撑。其次，在低碳城市建设运行过程中始终离不开对运行执行过程各环节的监控，从而确保低碳城市建设进度和质量。在监控中，要善于收集低碳城市建设运行执行中的关键信息，对各个要素的运行、配合、连接效能进行调查、分析、建议和评价，将实际绩效与事先确定的绩效标准进行比较，确定差距并采取有效措施予以弥补。由于环境变化、认识偏差、能力有限性等主客观因素的影响，低碳城市建设运行执行中出现偏差在所难免。但是，可通过早发现、早控制，并坚持质量第一原则，使整体低碳城市建设过程处于受控状态。

（四）低碳城市建设效果评估与反馈

效果评估与反馈是低碳城市建设系统中的一个关键步骤。通过对低碳城市规划执行的持续绩效进行全面评估和反馈，有助于及时监测和全面掌握低碳城市建设绩效管理水平和进展效果，这对于选择正确的低碳城市多元化协同发展战略、探索有效的维持城市生态平衡的方法意义重大。低碳城市建设效果评估是一项难度较大的系统工程。国内外许多城市对于其评估的模式和方法都在积极探索实践之中。欧洲环境局（EEA）于1999年开发了DPSIR模型。该模型对评估城市生态系统的可持续发展方面具有较好的应用价值。连玉明（2012）提出从经济发展、资源承载、社会进步、生活质量、环境保护等五大方面构建一套中国低碳城市发展水平评价指标体系，并进行实证分析。低碳城市建设评估必须立足于从减碳和固碳两个角度作为评价的重要基点，特别是在指标选择上既要注重碳排放和碳产生的指标以及对碳排放和碳产生起重要影响的因素指标，还要注重对有利于固碳、捕碳、减碳的指标及其关键的因子选择。另外，反馈也是贯穿于低碳城市建设的全过程。没有反馈，将会消弱实现低碳城市建设目标的效果。反馈是推动低碳城市建设成效持续改进的内在动力，在具体运用时需要采取恰当的方式、方法与技巧。

低碳城市建设的核心功能透视

（一）低碳城市建设是我国建设生态文明的重要载体

党的十报告中再次明确提出“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等途径来大力推进生态文明建设”。生态文明是与工业文明时代不注重保护环境以及对大自然资源进行掠夺性开发背道而驰的。生态文明的核心内容强调建立和谐的人与自然的共生关系。生态文明是一种绿色文明。低碳城市建设所坚持的“尊重、顺应、保护”生态的理念与生态文明的价值目标一脉相承。低碳化发展符合并顺应了生态文明的发展范式，是生态文明的基本诉求之一。低碳城市建设的基础架构是在城市经济社会发展中最大限度地节约能源资源、降低碳排放，转变生产生活发展方式，将对生态环境造成的不利影响最小化，从而推动城市生态质量不断改善，这充分反映了生态文明价值建构的理论诉求和实践向度。因此，生态文明建设离不开通过低碳城市建设来实现资源节约、环境友好的发展目标。低碳城市建设成为推动实现人与自然和谐共生的重要手段。低碳城市建设成果对生态文明建设具有非常重要功能，并且是将生态文明建设不断向纵深推进的有力武器。

（二）低碳城市建设是我国城市可持续发展的必然选择

随着城市化、工业化进程的快速推进，城市规模急剧扩张，导致城市生态环境的负荷日益加重，城市社会的发展也越来越受到资源环境承载能力的硬性约束，城市进一步发展的空间受限且缺乏后劲。在这一背景下如何不断增强城市生态环境效益和容量成为一个重要的亟待解决的命题。此时，以“低能耗、低排放、低污染”为重要特征的低碳城市建设成为推动城市持续发展的现实选择。在低碳城市建设过程中，以经济发展方式向低碳的战略性转移为契机，通过技术创新和制度创新引领实现“碳解锁”，逐步降低资源能源消耗和减少碳排放，日益摆脱对碳基能源形成的路径依赖，为保护和优化城市生态环境提供坚强的保障。资源环境持续承载能力的保障是可持续发展的基础和前提，因此，以城市生态化理念为指导、以节约资源能源、保护城市生态环境为目标的低碳城市建设成为推进城市可持续发展的重要内容。低碳城市建设与我国倡导的构建“资源节约型、环境友好型”社会具有共同的精神实质，是增强城市持续竞争能力的方法和手段。低碳城市建设是寻求、促进城市可持续发展的内在驱动因素。

（三）低碳城市建设是我国构建和谐社会的根本保障

和谐社会是指“社会系统的各个要素内部、要素之间以及整个社会系统与环境之间都处于一种相互协调的有序状态”（王继明，2010）。和谐社会的构成要素是多维度的，其中人与自然生态的和谐是其重要标志之一。因为自然生态环境是人类生存和发展的最基础条件。和谐社会构建离不开良好自然生态环境的支撑。生态安全是建设和谐社会的重要基石。事实上，人类对于生态环境的利用确实已远远超过了其可再生的能力，并产生了一系列环境污染侵害事件的发生，严重扰乱和破坏了自然生态支持系统的正常循环，出现了人与自然之间不协调、不和谐的现象，进而对构建和谐社会形成阻力和制约因素。生态危机、能源危机、温室效应彰显了人与自然的“失和”现象，破坏了自然生态发展的基本规律。低碳城市建设正是切合了构建和谐社会所提出的实现人与自然关系的调适与动态平衡的本质要求。低碳城市建设的理念和方法成为顺应推动和谐社会发展的理性选择。低碳城市建设坚持走集约式、绿色、低代价的经济发展道路，坚持对生态治理的全过程控制。低碳城市建设成为推动实现人与自然和谐美好目标的有力杠杆。

（四）低碳城市建设是我国城市发展模式的革命性变革

传统的城市发展是以“大量生产、大量消费和大量废弃”为重要特征的运行体系，这种外延增长式的城市发展模式致使城市的“高消耗、低效率和高排放”现象异常严重，造成“城市病”问题日益凸显。在城市发展模式上需要重新定位来进一步增强城市发展的可持续能力、寻求城市发展的新空间。此时，低碳城市建设理念和运行机制为有效应对城市发展中面临的资源环境压力等不利因素以及增强城市的抗灾害性提供了新机遇。因此，面对经济发展与资源有限性的矛盾以及我国人均资源占有量居世界后列等现实问题，低碳城市建设模式应成为我国城市发展模式的转型方向，也是在我国快速发展的城市化大背景下实现城市价值最大化的有效模式。城市发展模式向低碳化建设转型不仅能控制温室气体排放、实现资源能源利用由粗放型向集约型的根本性转变，而且在城市发展理念、生产发展、消费方式、生态治理、管理制度等方面均实现了全方位的变革。低碳城市建设从概念到行动与传统城市发展的“高碳”模式有实质性区别。低碳城市建设理论研究和实践探索是在城市发展模式选择上的新的里程碑。

低碳城市建设的政策取向

政府在低碳城市建设过程中起主导作用。政府通过发挥公共政策的杠杆效应来引导、支持、规范低碳城市建设工作。公共政策作为一个管理工具必须整合和吸收符合低碳城市建设基本规律的价值思想理念作为其价值取向基础。低碳城市建设的政策价值取向就是指为实现低碳城市建设的近期和远期目标，政府在制定公共政策时所遵循的基本价值判断、价值确认和利益选择。政策价值取向是低碳城市建设的核心和灵魂，将会对低碳城市建设的行为和结果产生方向性的影响。

（一）政策选择与公共利益取向

从标准的经济理论来看，政府应在供给公共产品的过程中担当关键角色，这就需要政府充分利用公共政策的公共利益导向为公共产品的提供保驾护航。众所周知，低碳城市建设成果就是一种公共产品。因此，在低碳城市建设过程中就需要政府在公共政策选择上坚持公共利益取向，将维护社会根本利益和公民共同的生态利益作为公共政策选择的出发点和归宿，注重在公共政策的公共利益内容选择上和低碳城市建设需求之间实现长期平衡，避免出现因追求经济收益而忽视生态效益和社会效益的不利倾向。在低碳城市建设过程中，评价政府的公共政策选择是否有效坚持了公共利益取向的基本标准是：公共政策的制定与实施是否有利于维护和改善城市生态状况、保持生态平衡、保障生态安全的需要；从长期利益和生态角度看，是否在公共政策价值上充分体现了城市公众对日益良好的生态公共产品的基本诉求；公共政策的制定与实施的出发点是否是为了国家、社会的公共利益而非政府私利等。

（二）政策选择与市场化取向

虽然低碳城市建设成果具有很强的公共属性，但是政府的过度干预会导致低碳城市建设的整体效率下降。低碳城市建设要取得效率和效益，必须有赖于政府选择以市场化为取向的支持政策，发挥市场化机制在低碳城市建设中调节作用。市场化取向是低碳城市建设的内在要求。政府必须通过不断进行公共政策内容和功能的创新，选择有利于低碳城市建设的市场化政策机制来放大市场的正效应，以有效的市场化机制构建来引导和规范社会、企业、公众等的行为，为低碳城市建设的市场化运行创造公正、开放、有序的市场竞争环境。第一，加紧研究开征针对碳基能源的使用税及环境税，充分运用税收的杠杆效应来引导能源利用的供需关系及为此支付相应的环境成本；第二，通过提供贴息贷款、低息贷款、财政担保等多种经济手段鼓励多种经济成分参与到低碳城市建设中来；第三，通过立法、金融、税收政策来引导各类市场主体节能降耗的积极性，让“有形的手”遏制城市环境污染继续恶化的趋势；第四，对积极购买使用节能减排产品和设备的企业、个人等各类消费者给予相应的税收优惠或财政补贴政策等。

（三）政策选择与公平价值取向

公平的政策选择既是利益整合的关键，又是获取政策客体的信任、支持、配合的根本保证。低碳城市建设会涉及到各类资源、利益在各种社会群体和个人之间的重新配置、平衡、可持续性分配。低碳城市建设市场需要公平的竞争规则、机制和环境。因此，必须将公平价值理念融入到低碳城市建设的政策中，通过实施公平的低碳发展政策来调节各方关系，从而为达到低碳城市建设所要实现的终极目标提供公平的制度安排。把公平理念作为制定低碳城市建设政策的核心价值向度和基本准则，至少体现了三个方面的基本涵义：第一，在城市区域内生活的所有公民都拥有平等享受良好城市生态环境的权利；第二，城市环境污染侵权责任与承担保护的职责是一一对应的，即对城市环境形成的不利影响和承担的义务必须对等；第三，低碳城市建设的目标之一就是要实现城市生态环境的可持续发展，为此，在政策选择中必须既注重代内公平，又要使代际公平不受损害。

（四）政策选择与公共治理取向

面对日益严重的城市生态危机，传统政府大包大揽的“强制-命令”型城市生态治理模式已无能为力。为了实现低碳城市建设的良好效果，必须将治理理念融入其中，以拓展治理主体的形式实现城市生态治理创新。公共治理是以“多元、合作、民主、自治”为基本要义，既突出政府的“元治理”主导地位，又充分发挥企业、社会、居民等多元主体在生态治理中的功能。低碳城市建设的公共治理模式离不开恰当的政策保障，即通过有效政策体系的建立来确保公共治理的合法、和谐，从政策层面来为公共治理模式在低碳城市建设中功能的发挥提供支撑。因此，政府有效的政策选择必须在公共治理框架下来引导、调控各种可能在低碳城市建设中发挥作用的多元主体的行为；有效的政策选择应着眼于公共治理的战略取向来构建各类主体之间的利益协调、表达机制以及做到要善于调动各类治理主体在低碳城市建设中的资源配置能力。由此看来，不同的政策供给模式将会对不同主体在低碳城市建设中的协同治理效应产生影响（Unruh G.C.，2000）。以公共治理方式来应对当前城市面临的高碳排放引起的生态问题，体现了在低碳城市建设中必须将增强多元主体参与治理的协同效果作为政策选择的重要依据。

参考文献：

1.蔡聪裕，陈宝国.生态需求调动的必要性及有效途径[J].管理学刊，2011（6）

2.黄平利，高程.大连市高新区低碳城市规划研究[J].山西建筑，2011（34）

3.连玉明.中国大城市低碳发展水平评估与实证分析[J].经济学家，2012（5）

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关键词：大学章程；治理结构；现代大学制度

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）36-0007-03

随着中国社会经济的迅速发展，我国的高等教育也得到了快速发展。但长期以来，我国大学人才培养质量与经济社会发展的要求有差距，国际学术地位和学术水平不高，高校办学水平和办学能力较低，其中一个重要原因在于高校现行管理体制与建设现代大学制度的要求不相适应，大学治理结构很不完善，与外部关系不协调，大学改革困难重重，内部各利益主体的利益矛盾日渐突出，大学发展举步维艰。为此，建设现代大学制度，完善大学治理结构被提上了议事日程，成为促进我国大学改革和发展的重要举措。

2010年国务院了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出了完善中国特色现代大学制度和治理结构，其中大学章程和大学的治理结构成为重点。教育部在2011年工作要点中也明确提出要“《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自，完善学校内部治理结构”，随后教育部以第31号令的形式颁布《高等学校章程制定暂行办法》，并于2012年1月1日起施行。此后，理论界纷纷开展更加深入的研究，而全国许多高校也都在其发展规划中提出了建设现代大学制度的初步安排，特别是对大学章程制订和大学治理结构设计进行了大量研究和探索。大家普遍认识到，大学治理结构是现代大学制度的核心，大学章程是大学治理结构的基石，开展大学章程制定、改革治理结构是大学面向社会、科学管理、提高质量、服务社会的基础，是大学应高度重视的基础工作之一，而目前我国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实践也正在不断深化之中。但这些研究和探索大多集中在大学章程内部约束机制上，大学的治理结构也更多地关注内部治理结构，对外部治理结构重视不够，很难取得预期的效果。因此，本文主要就大学章程和大学外部治理结构进行初步探讨，以期对大学治理结构的改进有所裨益。

一、大学章程的必要性

我国《教育法》第26条规定，“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”。

教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》也指出，“在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”可见，制定大学章程是大学设立的必备条件之一。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》里特别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”可见，大学章程是大学实施管理的依据，而制定大学章程已经成为新时期推进大学治理结构改革的重要内容。

1.大学章程是大学发展的基础

一般认为，现代大学传承于中世纪的欧洲大学，大学章程脱胎于大学特许状，后演变为大学章程，大学章程对办学者、举办者、管理者都具有约束力。由于办学不仅是高校内部的事情，还涉及学校与政府、与社会各方面的关系，因而大学章程是政府参与大学治理的机制，而大学是按照章程保证自治的机制。就发达国家而言，大学章程体现着法治精神，大学的建设与发展要按照章程的规定进行，大学依据章程处理与政府、与社会的关系，同时大学章程也得到政府和社会的承认或认可，政府和社会在处理与大学的关系时同样也不能违背大学章程的精神；就我国而言，改革开放后开展了多次高等教育管理体制改革，但是，由于没有被称之为“大学宪法”的章程的存在，学校办学自难以真正落实，政府行政干预过多，大学自治难以落实，大学治理结构不适应大学的建设和发展，大学也难以按照高等教育自身发展的规律运作，阻碍了我国高等教育的进一步发展。直到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，大学章程成为大学赖以存在和发展的基础。大学在办学过程中所涉及到的根本问题、重大决策，大学制定的规章制度等都要以大学章程为依据，也能有效保证大学治理结构的改进和完善，可以说由此才奠定了大学章程的地位。

2.大学章程是大学治理结构的核心

大学自治是西方大学一种古老的理念，是指大学应当独立的决定自身的目标和重点，即大学对于校内事务具有相当多的决策权、执行权和奖惩权，并将其付诸实施，[1]大学自治也是现代大学制度的最重要特征之一，也是大学制度的灵魂。大学自治强调的是大学的办学自，其目的在于使大学学术活动与政治、行政分离，更好地实现大学的精神追求，这也是大学不同于其他行政机构和科研机构的特性，也是大学健康发展的基础，而要保证这种特性，就必须要有合适的大学治理结构，要有相应的制度作为依据。“大学章程具有维护大学自主和学术自由、建构大学管理制度以及构造大学治理结构等多重功能”“当大学因外部干预和不良影响产生学术自由受限之时，大学章程可以保障和守护大学自治与学术自由”，[2]完善大学治理结构，制定大学章程必不可少。

就我国当前状况而言，加强章程建设是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“完善中国特色现代大学制度”中提出的重要内容。章程制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑，而大学治理结构是现代大学制度的重要组成部分。大学章程涉及学校的宗旨、权力配置、主要机构设置、议事规则等学校管理中的重大问题。《高等学校章程制定暂行办法》更明确规定了大学章程应当具备的核心内容，即大学办学自、党委领导下的校长负责制、学校内部组织框架、学术组织的规范与运行、民主参与监督机制和社会参与学校管理模式等方面，体现了大学与政府、社会、市场的关系，体现了大学内部决策机构、行政机构和学术机构的关系，体现了大学管理和民主参与、社会参与的关系，从而使得大学章程成为大学治理结构的核心。

尽管大学章程在大学治理结构重构和具体治理过程中具有基础地位和核心作用，但在我国目前情况下大学章程与大学治理结构存在诸多不适应的地方，不能很好地促进大学的发展。

二、大学治理结构与模式

大学发展具有悠久的历史，对社会生活产生了巨大影响，但现代大学的发展与以往“象牙塔”式的大学发展又有了更多的不同，具有了更多现代特征，尤其是和社会政治、经济、文化等有了更多的联系，也更多地受到社会政治、经济和文化等的影响。现代大学制度就是与市场经济体制和高等教育发展需要相适应的大学外部关系、内部组织结构及大学成员行为规范的体系，[3]现代大学制度中的重要内容就是大学的治理结构，而要完善大学治理结构就必须制定合适的大学章程。

1.大学治理结构

一般认为，大学治理的实质是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”，[4]大学的治理涉及到大学与外部的关系、大学的内部关系两大部分，涉及到外部利益和内部利益，外部利益集团和外部利益相关者与内部利益集团和内部利益相关者都在大学发展的重大问题和决策上开展博弈。而在大学治理结构的形式上则体现为对大学进行管理和控制的体系，其实质是大学决策权力的制度安排问题，既表现为大学内部权力的分配、协调与行使的制度，也表现为大学与外部环境，如政府和社会等其他利益相关群体相互作用的规则。[5]

就现代大学的大学治理结构而言，可分为大学的外部治理结构和大学的内部治理结构。大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约，以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。[6]而大学的外部治理结构涉及到政府、社会、举办者、管理者和相关利益集团或利益相关人，他们在大学的改革与发展中通过各种措施、运用各种手段等进行干预。尽管各种外部利益相关者之间也存在相互制约，但更多的是外部利益相关者参与到大学的发展和建设中，对大学内部利益相关者施加各种影响。大学的内部治理结构是大学发展的基础，外部治理结构式是大学发展的外部条件，它们共同对大学的发展起着保障和促进作用。

2.大学治理结构的模式

由于大学治理结构分为外部治理结构和内部治理结构，涉及到外部和内部的利益相关者，而这些利益相关者存在各种博弈，努力在大学的发展中施加各种影响，更由于各国政治、经济和文化的不同，对大学治理结构起着更重大的作用，使得大学治理结构的模式并不相同。如根据各国权力的密集程度，可分为高度分散型高等教育体制、相对集中型高等教育体制和高度集中型高等教育体制等三种大学制度。与这三种大学制度安排相适应，现代大学的治理结构模式也可分为以内部人监督为主的关系型治理结构模式、以国家监督为主的行政型治理模式和以中介机构（通常代表政府意旨）监督为主的复合型治理结构模式。[7]同时依据决策权力主体、权力类型行使范围、大小及其参与院校决策程度的不同，也可将大学治理结构分为行政权力主导型大学治理结构、学术权力主导型大学治理结构和市场权力主导型大学治理结构。[8]目前我国社会主义市场经济正在建设之中，但由计划经济转变到市场经济还需要长期的努力，而正是由于我国市场经济体系尚未建立起来，行政权力在社会发展中起着重要作用，也对我国大学的发展有着重大影响，在很大程度上决定了我国大学的治理结构模式，即以国家监督为主的行政权力主导的大学治理结构。这种模式对我国大学的发展、我国大学章程的地位与作用和我国现代大学制度的建设也将产生重大影响。

3.我国大学治理结构的现状

目前我国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实践也正在不断深化之中。但由于我国以国家监督为主的行政权力主导的大学治理结构模式，因而这种探讨和探索存在一个问题。从大学的内部治理结构来看，大学对政府严重依赖，大学获取资源渠道相对单一，使大学内部凸现出行政本位的现象，行政系统的层级观念和科层治理模式充斥于大学校园；而从大学的外部治理结构来看，外部行政权力过于强大，外部利益相关者对大学各项工作干预过多，使得大学在大学章程的制定上只能更多地转向于关注大学内部、关注内部的利益相关者，难以在大学章程上对外部的行政权力提出限制。而在治理结构上，也更多地将大学治理结构改革等同于大学内部治理结构的改革，仅仅按照主管部门推行的制定大学章程的要求，围绕预设的学校内部权力和职权关系，来进行所谓的党委领导、校长负责、民主管理、教授治学为主体的管理体制改革，脱离了对我国高等教育整体制度的理解与审视，唯独关注在整个高等教育体系的一个“局部”推行所谓的改革，因此，大学章程难以约束外部权力、过于关注内部利益相关者而忽视外部治理结构，大学治理结构改革难以取得良好的效果。

三、制定大学章程完善大学外部治理结构

由于大学章程是大学治理结构的核心，而大学外部治理结构的优化是大学健康发展的前提，因此，必须不断完善大学章程，理顺大学与政府、社会和市场的关系，明确各自的权利、责任和义务，保证我国大学发展和改革的顺利进行，不断提升水平和质量，更好地为社会进步服务。

1.明确大学章程制定的主体

大学章程是对大学内外部教育主体利益的调整和分配，是调整政府、社会与大学之间关系的有效途径，也是调整大学内部利益相关者的有效途径，是各方利益的博弈，一旦大学章程制定并经有关部门核准公布后，具有法律法规的作用，学校不能违背，社会也不能违背。因此，大学章程需要有明确的制定主体。制定大学章程的主体不同，思路和倾向性也就不同。

与以往不同，此次大学章程的制定主体非常明确，就是大学，这既是大学独立法人地位的凸显，也是我国深化高等教育管理体制、推动高校依法自主办学的良好契机。因此，大学应很好地把握这个机会，利用制定章程的主体地位，遵循高等教育的发展规律，在制定的过程中、在章程的内容里，充分反映大学发展的诉求与大学内部各方的利益，积极调整大学与政府和社会的关系，努力规范大学的外部事宜，恰当处理大学与外部的关系，努力使举办者和主管教育部门按照国家法律规定做到真正放权，减少和规范对学校的行政审批和直接干预，推进职能转变，真正给予大学办学自，为大学的发展提供有力的保证。

2.通过章程制定程序优化大学外部治理结构

当前我国大学外部治理结构上存在的主要问题是外部行政权力过于强大，政府行政干预过多，而大学章程是协调政府同大学关系的有效途径，它既避免政府权力的过分扩张，又能使大学依法处理内部事务，保证大学的自治。在教育部颁布的《高等学校章程制定办法》中，明确提出“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自”，这既是对大学的要求，也是对大学举办者、主管部门的要求，对于大学一直抱怨的外部行政权利过大、政府干预过多的问题也是一种约束。同时《高等学校章程制定办法》中指出，章程起草组织应当有学校举办者或者主管部门的代表，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、校友代表等参加。为此，作为大学章程制定主体的大学，在制定过程中应和政府及相关部门进行充分协商，主动进行沟通，这既是上级的规定，更应该是大学的自觉。在沟通和协商的过程中，明确界定双方的权利、责任和义务，完善政府与大学的管理、协调和服务机制，形成高校与政府之间的新型关系，优化大学的外部治理结构，努力保障大学的办学自。

3.通过章程内容强化大学外部治理结构

制定大学章程，改革大学外部治理结构，最终要体现在大学章程的内容上。通过内容重新探索大学的外部治理结构，建立政府与大学的新型关系，改进政府宏观调控，更新资源配置模式，拓宽资金来源渠道，引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与，强调社会、市场的参与及监督等。

通过大学章程，让利益相关人不仅能够真正享有章程所规定的权利，而且也必须承担相应的责任与义务，从而使章程的效力让所有的人都心存敬畏，让大学章程成为教育行政管理者管理与评估的“尺度”；同时大学要充分利用大学章程的制度优势，加强社会与大学之间的沟通，明确社会参与大学事务的内容、方式、程序与渠道，同时固定下来形成制度，保障大学与社会的联通，提高社会对大学事务的参与度，让大学章程成为社会监督与评价的“标杆”，从而使章程真正成为包括政府、举办者、主管部门、章程核准的行政管理部门等在内的各相关利益人共同遵守的依据，任何人不得违章干涉高等学校依法所享有的各项权利。切实、有效地发挥大学章程的作用，真正提升各界对大学章程重要性的认知与尊重程度，从而营造出依法治校的整体社会氛围，有效防止大学章程建设的“空心化”。[9]

大学章程是大学治理结构的核心，而大学治理结构是现代大学制度的核心，在当前过多关注大学内部治理结构而忽视大学外部治理结构的情况下，大学应通过充分利用制定章程的主体地位，在制定的过程中、在章程的内容里，不断优化大学外部治理结构，为建设中国特色现代大学制度奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]杨东平.现代大学制度的精神特质[J]. 中国高等教育，2003，

（23）：15-16.

[2] 李元元.制定章程，建立学校内部治理结构改革的新载体[N].中国教育报，2012-03-05.

[3]宋旭红.“现代大学制度”概念综述[J].江苏高教，2005（3）：11-14.

[4]Gayle，Dennis John； Tewarie， Bhecndradatt. Governance in the Twenty-First-Century University ： Approaches to Effective Leadership and Strategic Management [M].ERIC Digest.

[5]刘向东，陈英霞.大学治理结构剖析[J].中国软科学，2007，（7）.

[6]顾海良，完善大学治理结构的四个着力点[J].教育文化论坛，2011，（1）.

[7]甘永涛.大学治理结构的三种国际模式[J].高等工程教育研究，2007，（2）.