以前的土地管理法精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇以前的土地管理法范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

为进一步加强土地出让、转让管理，杜绝目前一些地方存在的用地秩序混乱，非法出让、转让土地使用权，特别是非法交易农民集体土地的现象，以及借“开发”之名非法集资、炒卖土地的行为，根据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号，以下简称《通知》）的要求，并结合我区实际，提出以下贯彻意见。

一、认真贯彻落实《土地管理法》，依法加强土地管理

各级土地管理部门要结合当前学习、宣传、贯彻新《土地管理法》和《实施条例》的有利时机，深入贯彻《通知》精神，紧紧抓住土地用途管制这条主线，推进土地管理方式和利用方式的转变，通过农业开发和土地产权清理整顿工作，努力实现规划管理、审批管理、地籍管理的法制化、规范化。

二、采取有效措施，依法保护耕地

保护耕地，是新《土地管理法》的核心内容，是新法赋予各级政府的重要职责。各地在进行城市、村庄、集镇建设时，要严格按照土地利用总体规划确定的范围，不得随意突破用地规模。对于建设用地，要坚持做到充分利用存量土地，先用闲置土地，再用荒地。严格控制占用耕地，原则上不得占用基本农田。

三、加大工作力度，加快土地产权清理整顿工作步伐

土地产权管理是土地管理的一项非常重要的基础工作，多年来，土地权属不清、界址不明以及无证用地是导致土地市场秩序混乱，土地非法交易和土地权属纠纷不断出现的主要原因。为了确保《通知》精神的贯彻落实，各地必须对土地产权和农业开发用地清理整顿工作给予高度重视，要采取切实有效的措施，组织强有力的工作队伍，明确责任，突出重点，从国有土地到集体土地，从单位用地到个人用地，全面进行清理整顿，登记发证，不留死角。

四、严肃查处，规范用地

篇(2)

1988 年以前,我国《宪法》第10条第4款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》,将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”,从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年,根据《宪法(修正案)》,对《土地管理法》作相应修改,将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,并明确规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。

1998年,《土地管理法实施条例》颁发,新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第29条明确规定:国有土地有偿使用包括三种方式,即国有土地使用权出让;国有土地租赁;国有土地使用权作价出资或者入股。该条例首次从法规的角度明确了租赁制方式工地是有偿使用的一种形式。

一、国有土地租赁的概念

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者,由使用者与县级人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。

二、实行国有土地租赁制的可行性

目前,土地有偿出让方式提供土地使用权占土地供总量的比例较小,大部分的土地使用权属于无偿划拨的状态。在这种情况下要想扩大国有土地有偿使用的范围,就必须探索实施国有土地有偿使用的新途径――土地租赁制。土地租赁制的实行能够较好地解决以下几个方面的问题:一是国有企业改革中原划拨给企业的用地在企业改革和重组中,可以采用多种方式显化土地资产价值。国有土地租赁制可以减轻企业一次性缴纳出让金的负担,将一次性缴纳变为分年或分期缴纳。二是有利于盘活存量土地,控制新增用地。因为历史原因,在城市规划区范围内划拨用地所占比例较大。如果根据现行法律的规定,将四个方面用地外其他用地纳入有偿使用的轨道,使存量土地进入市场,改划拨用地为承租用地,可使一些占有大面积划拨用地而不充分利用土地且交不起租金的土地使用者,自动腾出现有的用地。由国家收回重新审批给新生的使用者。这样,可以减少占用新增建设用地,提高城镇土地利用率,挖掘城市内部土地潜力,保护耕地资源。三是商业街门市房的出租,临街用地等采取年租制可以促进原划拨土地进入市场。

三、要科学合理确定国有土地租赁年限

土地使用年期应由土地使用者与土地行政主管部门在协商的情况下决定,具体的租期在合同中约定,但最长累计期限不能超过法律规定同类用途用地出让的最高年限。

四、国有土地使用权租赁的使用范围

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》规定――除国家机关,军事用地等四类用地可以采用划拨方式提供土地外,其他一切用地都应纳入有偿使用的范围,使用者在统一条件下竞争。对于一些经营性用地,特别是房地产开发性商品房用地,不宜运用租赁制的方式供地。因为商品住宅出售后,我们不可能按户每年收取年租金,这样难以保证土地收益的及时收缴。

五、要制定切实可行的国有土地租赁租金标准

租金标准应于低价标准相均衡,需综合考虑土地用途、区位条件、当地市县基准地价、经济发展状况及土地使用者的实际承受能力,土地租金的计算公式为:

年租金单价=宗地单价×还原利率/年期修正系数

六、国有土地租赁制在实行中需要注意的问题

1.要明确土地使用者的权利和义务。土地租赁制与土地出让两者支付的方式不同。因而,土地使用者的权利性质有所区别,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定:以出让方式获得的国有土地使用权,土地使用者具有占有、使用、收益和处分的权利;土地使用者有权将获得的国有土地使用权出售、赠与、交换、抵押等。而以租赁方式获得的土地使用权除拥有租赁中的土地使用权和收益权之外,不应具有处分权,即不能将土地使用权转让、转租和抵押等。

2.在计算土地使用年租金的价格时应注意选用的还原利率高出1%~2%。

篇(3)

关键词: 农村宅基地使用权/农村房屋所有权/农民利益保护

一、      二元经济结构下的农村房屋所有权

 

衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后,农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是,我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定,只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障,也更突出了我国长期以来存在的二元经济,乃至二元社会的深层次问题。

 

在我国城市化进程中,长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开,这就是所谓的二元经济结构,其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构,即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:

 

1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购,国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算,通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式,全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。

 

2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距,并且这种收入差距不断加大,导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1,而到2003年,收入比却升至3.2：1。

 

3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度,中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”,即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参军转干才能合法地从一个世界(农业)转换到另一个世界(非农业),这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。

 

4.城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在:(1)农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等;(2)农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别;(3)农民和城市居民的社会负担不一样,城市居民对国家的责任主要是纳税,并且个人所得税有起征点,而农民的负担却多种多样,既有人力也有金钱负担,并且金钱方面的负担主要表现为“费”,这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。(4)农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。

 

在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下,涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》(2007年10月28日修改为《城乡规划法》)、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权,还可以享有城市房屋所有权。而在农村,涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》,农民在自己赖以生存的土地上,仅能享有一处宅基地的使用权,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权(即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》)。

 

物权是个人独立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物权之上,没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有,其结果是激发个人对财富的不断追求,而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长,也是一个人全面发展和个性解放的前提,在这个意义上,拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富,才能享受幸福的生活。应该说,在个人的财富当中,占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的,在农村尤为如此,我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权,多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状,这是现行法律的最大缺陷。

 

二、      农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷

 

虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定,而交由其他法律来界定。

 

《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定,公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定,公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”,《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释,而又交由其他法律、法规来进一步落实。

 

《物权法》第2条规定,因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法。本法所称物,包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条(不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外)和第30条(因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力)。因此,根据《物权法》的以上规定,可以大胆推断:农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。

 

篇(4)

一、纯商业拆迁是否适用本条例？

根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。

二、补偿范围是否包括土地使用权？

这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。

物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。

目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。

三、“城中村”改造适用何种程序？

所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。

“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。

四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？

在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。

五、征房条例实施后原88号令的废止问题？

由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。

六、征地与征房的区别与联系？

如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。

三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。

征房的程序为：

（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。

（四）落实征收补偿费用。

（五）处理无证建筑。

（六）作出征收决定并公告。

（七）组织调查登记，公告调查结果。

（八）给予补偿。

（九）对违约者提讼。

（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。

（十一）申请法院强制执行。

征地的程序为：

（一）征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。

（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。

（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。

（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。

（八）批准征地补偿安置方案。

市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。

（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。

（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。

七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？

篇(5)

第二条本规定适用于本市行政区域范围内经依法征用、划拨、出让和解放初期接收、没收、沿用或通过继承、接受、转让地上附着物等方式合法使用的国有土地。

第三条国有土地使用者应当向市、县(市)土地管理部门申请登记，经市、县(市)土地管理部门核查后，由同级人民政府批准或授权批准，发给国有土地使用证书，确认国有土地使用权。跨县(市)的国有土地，由市土地管理局组织有关县(市)进行确权发证

第四条确认国有土地使用权的合法权源证件为：

(一)县以上人民政府批准征用、划拨和出让土地的文件或建国以来颁发的房(地)产权证、年以来颁发的房屋所有权证;

(二)人民法院对有关土地使用权所作出的终审判决书、裁定书、调解书等法律文书；

(三)年5月20b《市(国家建设征用土地条例)实施细则》施行前，城市规划和建设主管部门批准的建设报勘和选址定点有关文件；

(四)单位合并、分立、终止，经县以上有权部门批准的文件和移交清册；

(五)其它能充分证明土地权属来源的材料、图件。

第五条年5月20日《市{国家建设征用土地条例)实施细则》施行前，持有土地来源的协议，签约面积与实际占地面积基本相符，界址无争议的，予以确认土地使用权；无土地权属证件，但用地界址无争议的，对个人的土地使用权，可由居民委员会出具证明，单位土地使用权应由其主管部门出具证明，经土地管理部门核准后，予以确认土地使用权。

第六条年5月20日《市<国家建设征用土地条例>实施细则》施行后至《中华人民共和国土地管理法》施行前使用的土地，无土地权属证件和规划报勘等文件，但土地利用合理、界址无争议、不影响城市规划的，由城市规划与土地管理部门补办手续后，予以确认土地使用权，无土地权属证件，但有合法报勘或选址定点文件，用地界址无争议的，经提供用地过程书面材料，由土地管理部门补办用地手续后，予以确认土地使用权。

第七条《中华人民共和国土地管理法》施行后，凡未经土地管理部门批准的用地，依照有关法律、法规查处及补办手续后，再予确定土地使用权。

第八条土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位和个人。被确认土地使用权的单位不具备法人资格的，可将土地使用权确定给具备法人资格的该单位的上级单位。但法律、法规另有规定的，从其规定。

第九条单位或个人购买房屋的，凭房屋所有权证，申请国有土地使用权变更登记，确认土地使用权，因地上建(构)筑物买卖、抵押、调换、赠与、改建等原因，发生房地产转让或者变更的，凭变更后的房屋所有权证申请国有土地变更登记。

第十条房改中，公有房屋(含单位系统房和房管部门的直管公房)出售给私人的，由个人凭优惠购房协议和房屋所有权证到土地管理部门办理土地使用权变更登记手续后，确认其住房的国有土地使用权。

第十一条房管部门的直管公房，经房管部门申请办理土地登记后，其土地使用权确定给房产管理部门。

第十二条出租的房屋，其土地使用权确定给房屋的合法所有者。

第十三条房地产开发企业通过出让取得国有土地的，凭出让合同确定土地使用权。房地产开发企业未建成或建成后未出售的房屋，先按批准用地面积确权给房地产开发企业，销售完毕用地范围内的商品房后，其国有土地使用权证应予注销。

第十四条原宗教团体、寺观、教堂等用地，被其他单位、个人占用，因恢复宗教活动场所需要退还其土地使用权的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，按有关规定协商处理后确定土地使用权。

第十五条公路、铁路以及军事设施用地，依照用地批准文件及法律、法规的规定确权给公路、铁路、军队等部门。经过依法批准或办理过土地调换手续的，其国有土地使用权确定给现使用者。

第十六条河道及水利设施用地，依照征地、划拨文件和有关法律、法规确定用地界线和土地使用权。国有林地确权按照国家有关法律、法规规定办理。

第十七条水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理。其中，已经县级以上人民政府批准，由其他单位或个人使用的，可继续由其使用。但严重影响水利工程设施安全和正常使用的，按照有关规定协商处理后，再确定土地使用权。

第十八条依法确定的危险品生产、储存地及靶场等安全保护区内的土地，凡可以使用的，由土地管理部门与公安、规划部门共同规定土地用途和其它限制条件后，再确定土地使用权。

第十九条因地上建(构)筑物拆除(拆迁)、自然坍塌等原因，土地使用者发生变化的，经依法审核批准，可将国有土地使用权确定给实际用地单位或个人。

第二十条经市、县(市)人民政府依法批准开发荒山、荒地、荒滩等国有土地的，土地使用权确定给开发单位或个人。

第二十一条农村集体或个人使用的国有土地，其土地使用权按县级以上人民政府审批、划拨的文件确定；没有审批、划拨文件的，按有关规定补办手续后，原则上按使用现状确定，其国有土地性质不变；过去未明确划定使用界限的，由县以上人民政府土地管理部门参照土地使用情况确定权属。

第二十二条重复划拨或重复征用的土地，原则上按目前实际使用状况，或根据最后一次划拨、征用文件确定使用权。

第二十三条用地单位带征的道路、河道、绿化等公共设施用地，其土地使用权属于国家，不确定给任何单位。

第二十四条对沿街、路、巷、弄、通道的单位或个人用地，其用地界址均以实际使用的合法围墙或房墙外侧为界；墩子围墙的，以墩子外侧为界。

第二十五条对城个人住宅用地，原则上以合法建筑物的占地范围确定土地使用权。对经批准使用或多年独用的院落土地，可确定其土地使用权；对左右合山墙的，凭房屋所有权证记载的山墙产权归属确定其土地使用权，对于多户合用的院落、过道、生产间、客堂等用地，以土地使用权共有的办法进行确权。

第二十六条依法使用的临时用地，按批准的地点、范围、面积、期限确定临时土地使用权。

第二十七条国有土地使用者使用的土地，虽有土地权属证明文件，但实际用地面积大于权属证明文件所示面积，应根据用地时间和超占土地面积大小等情况，分别依法予以处理：

（一）凡年5月《国家建设征用土地条例》公布以前的用地，超过批准面积10％以内的，年5月至年底以前的用地，超过批准面积5％以内的，年以后超过批准面积3％以内的，可以直接确认土地使用权；

（二）前项用地时间内，实际用地面积超过批准面积比例大于前项规定的，经土地管理部门依法处理后，予以确认土地使用权。

实际用地面积小于权属证明文件所示面积的，按实际用地范围确定土地使用权。

第二十八条对划拨土地使用权，市、县（市）人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。

第二十九条土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决，协商不成的，由所在地县级以上人民政府处理。当事人对土地权属争议处理决定不服的，可依法申请行政复议或提行政诉讼。在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地使用现状，不得破坏地上附着物和附属物。

篇(6)

西部地区失地农民社会保障制度模式有一个共同的特点:以养老保险、医疗保险为主，以失业保障、住房安置为辅。这种全方位的综合社会保障制度模式基于现行的城镇职工社会保险，政府负主体责任，用地者负重点责任，失地农民自身负辅助责任。这样的保障模式存在诸多弊端，具体来说有以下几个方面的问题。

(一)征收土地的赔偿费用偏低。失地农民获得的补偿方式一般主要有货币补偿、实物补偿(一般是住房补偿)、部分就业安置。例如，贵州省铜仁市碧江地区对失地农民采取一次性货币补偿办法，分为耕地、宅地、青苗、农作物、就业补偿。具体到单个家庭，平均土地征收补偿费为50000～80000元左右，且这笔补偿费大部分被用来修建住房，而该地区购买住房的平均标准为1400元/平方米，因此失地农民最后实际得到的现金只有劳动力安置补偿费。根据相关政策规定，对失去土地的劳动力补偿18000元，18岁以下的补偿6000元，50岁以上女性、60岁以上男性补偿16000元，主要用于各项生活开支。①当前的征地补偿费中扣除失地农民自身及子女的教育费、医药费外，剩下的补偿费只够维持很短时间的生计，他们的生活保障问题尤为严重。

(二)土地补偿金不能及时发放。在征地之初，失地农民往往只能依靠土地补偿金来安排各项生产、生活，所以土地补偿金的及时发放成为失地农民的唯一经济来源。通常，失地农民要3个月甚至更久的时间才能领到一部分补偿费用。在失地农民被迫转为城镇居民的同时，他们所能获得的社会保障项目较少，收入上无法达到城镇职工相当水平，致使生活根本得不到保障。土地补偿金的延迟发放，使得失地农民生活状况更加恶化。从失地农民社会保障制度的实施情况来看，被征收土地的农民一般只享有养老和医疗保险，很少抑或根本没有失业和工伤保险，其子女的教育保障更是一片空白。这些在社会保障范围内得不到解决的问题，也正是失地农民最为需要、最关心的问题。农民失去赖以生存的土地就意味着失去工作和一切收入来源，他们理应得到政府提供的相应保障。而此时，如果政府延迟发放土地征收补偿费和安置补助费，不仅损害了失地农民的切身利益，也不利于政府自身的管理和经济社会的稳定发展。

(三)没有考虑生活消费支出的过快增长。在征地后收入水平总体上升的同时，失地农民的生活消费支出也急速增加。在对贵州铜仁碧江地区的实践调查中，失地农民家庭平均总收入从2008年16000元增长到2012年的28000元，增长率达到75%，而他们的平均生活消费支出则由2008年的9500元增长到了2012年的23560元，增长率达到148%。调查数据显示，该地区失地农民的生活消费支出在2009年至2011年间增长率最快，原因在于搬入新住所后需要支出电费、饮食费、水费、小区物业费，同时土地征收后使得以往自己生产的食品消费像蔬菜、粮油等，现在都需要花钱从市场购买。这些因素的作用使得失地农民的生活消费支出增长速度远远超前于家庭年收入的增长速度，而当前的社会保障制度尚未考虑进去。

(四)失地农民的就业途径十分单一。对于西部不发达地区的失地农民来说，由于他们本身的知识、技能受经济社会发展缓慢的局限，他们的就业机会相当稀少。在这些失地农民中，有三类群体的就业最为困难。第一类是完全依靠土地生活农民。他们一旦失去土地就意味着失去唯一的工作机会，他们除了种地又没有其他的工作技能，几乎找不到合适的岗位。第二类是离城区较远的山村失地农民。他们不仅由于远离城市无法适应城市的生产生活环境，而且大都数农民还带有传统的就业观念和淡薄的就业意识，他们的就业机会和选择余地也很少。第三类是年龄较大的失地农民。他们在失去土地后能够找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不稳定的工作，如搬运工、清洁工等。总体来看，由于失地农民的主要技能和工作方式是劳动耕种，失去土地后他们的技能无法移到城市工作中去，加上其他一些年龄、体力、技能、文化等因素的限制，他们的再就业非常困难且收入很低又不稳定。

二、西部地区失地农民社会保障制度存在问题的原因分析

(一)土地征收的补偿标准不合理。目前，我国土地征收补偿标准由《中华人民共和国土地管理法》及实施细则和地方政府制定的《土地管理条例》规定。一是土地补偿费标准为该耕地年产值的6至10倍;二是安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值4至6倍，但最高不得超过15倍;三是地上附着物及青苗补偿费用标准为当季的实际产值、按有关规定或双方约定的数额。①由此可见，这种土地征收补偿标准未能体现出本地区当前的市场价格和远期的升值潜力，更是没有考虑城乡收入差距。在实际征收过程中，土地征用单位通常没有结合当地情况，而是简单套用国家的上述标准进行土地征收补偿，这样的产值补偿标准就更加不合理。再者，以前三年的平均产值作为补偿标准也有失偏颇，因为征地前的农产品价格往往远远低于征地后，这样确定的土地征用补偿标准远低于它们今后本身的产出价值。

(二)土地征收补偿程序存在不足。当前土地征收补偿程序的不足使得农民不能及时领到补偿款或者被扣留部分补偿款，严重损害了失地农民切身权益。我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”①可以看出土地征收程序带有强制性，征收主体有权制定和执行补偿和安置办法的所有项目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建设单位申请立项—选址论证—委托设计—凭项目批文—设计书委托征地，然后是土地部门统一征收机构受理，再与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳力安置等有关事宜，最后签订征地协议书，建设单位依此协议书办理土地报批手续的必须文件。从以上的征地程序可以看出，从立项征地到征地行为实施，最受影响和最有利益关系的农民却并没有参与这一过程。所以，农民在土地征收过程中根本无法表达自己的意见和诉求自身的利益，更加不可能参与确定土地征收的补偿标准。尽管法律规定地方人民政府应当在征地补偿安置方案确定后公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但实际征地补偿费用标准通常由征地主管部门确定。即使进行征地听证，其参与对象也只有政府部门、乡镇及村集体(主要是村干部)，参加的失地农民很少或是没有。

(三)政府财政保障资金投入力度不足。社会保障制度运行的关键是其资金的充足与否，对失地农民的社会保障情况更是如此。由于我国西部地区长期以来农村和农业发展十分缓慢，农民收入水平十分低下，他们在失去土地以后的社会保障所需资金只能依靠土地征收补偿费用。通常，土地补偿费用不能及时发放，加上迅速增加的庞大生活开支，最终可用于社会保障的资金微乎其微，所以只能依靠政府来投入。另一方面，从失地农民问题的紧迫性和危害性来看，政府提供财政资金为失地农民提供社会保障不仅解决了他们的生活问题，还促进了经济社会的稳定发展。最后，从权利与义务对等的角度来分析，失地农民让出了其赖以生存的土地使用权利，政府也有义务对为他们提供最低生活保障资金。

(四)失地农民受教育程度普遍较低。在西部地区，失地农民的文化程度远远低于经济发达地区。有半数以上的失地农民文化程度在小学及以下，初中以上文凭的只有极少数，大学文凭的更是没有。文凭的高低决定了这些失地农民受教育的程度，直接影响了他们拥有的专业技能和接受新工作的能力程度。西部地区失地农民普遍文化程度低，他们失去土地以后几乎没有任何专业技能可以在城市实现就业，也没有能力接受培训找到新工作。这样一来，他们的生活保障在短期可以拮据地依靠土地征收补偿费用，而长期的生产、生活更是毫无保障。

三、完善西部地区失地农民社会保障制度的建议

(一)制定合理的土地征收补偿标准。制定合理的土地征收补偿标准，需要修改和完善《中华人民共和国土地管理法》及实施细则和地方政府制定的《土地管理条例》，重新规定土地征收补偿标准。征收土地单位不能简单套用法律规定的标准，要结合当地实际情况把市场因素和土地远期价值考虑进来，综合确定土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费，同时要考虑本地区的城乡收入差距。这样确定的土地征收补偿标准比之前的以前三年平均产值为补偿标准要合理得多，能体现征收土地的实际价值，有利于解决失地农民的生活保障问题。

(二)优化现有的土地征收补偿程序。要不断优化土地征收补偿程序，保证失地农民及时、足额领到补偿款，切实保护他们的切身权益。首先要从法律上淡化强制色彩，充分尊重失地农民本身的意愿，从立项征地到征地行为实施要努力让最受影响和最有利益关系的农民参与这一过程。其次，要让失地农民在土地征收过程中自由表达意见和诉求自身利益，参与确定土地征收的补偿标准。在实际征收过程汇总，要依据《土地管理法》规定要求地方人民政府在征地补偿安置方案确定后公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，逐步取消征地主管部门确定征地补偿费用标准的行为。在进行征地听证的程序时，要逐步扩大失地农民的参与比例。

(三)加大政府财政资金投入力度。前文所述，我国西部地区长期以来农村和农业发展十分缓慢，农民收入水平十分低下，他们在失去土地以后的社会保障所需资金只能依靠土地征收补偿费用。土地补偿费用不能及时发放，加上必要的生活开支迅速增加，最终可用于社会保障的资金微乎其微，所以只能依靠政府来投入。此外，加大政府财政对失地农民社会保障的投入，不仅可以解决失地农民的生活问题，还促进了经济社会的稳定发展，有利于政府自身的建设和对社会的治理。

篇(7)

衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后,农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是,我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定,只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障,也更突出了我国长期以来存在的二元经济,乃至二元社会的深层次问题。

在我国城市化进程中,长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开,这就是所谓的二元经济结构,其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构,即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:

1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购,国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算,通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式,全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。

2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距,并且这种收入差距不断加大,导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1,而到2003年,收入比却升至3.2：1。

3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度,中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”,即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参干才能合法地从一个世界(农业)转换到另一个世界(非农业),这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。

4.城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在:(1)农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等;(2)农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别;(3)农民和城市居民的社会负担不一样,城市居民对国家的责任主要是纳税,并且个人所得税有起征点,而农民的负担却多种多样,既有人力也有金钱负担,并且金钱方面的负担主要表现为“费”,这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。(4)农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。

在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下,涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》(2007年10月28日修改为《城乡规划法》)、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权,还可以享有城市房屋所有权。而在农村,涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》,农民在自己赖以生存的土地上,仅能享有一处宅基地的使用权,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权(即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》)。

物权是个人独立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物权之上,没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有,其结果是激发个人对财富的不断追求,而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长,也是一个人全面发展和个性解放的前提,在这个意义上,拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富,才能享受幸福的生活。应该说,在个人的财富当中,占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的,在农村尤为如此,我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权,多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状,这是现行法律的最大缺陷。

二、农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷

虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定,而交由其他法律来界定。

《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定,公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定,公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”,《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释,而又交由其他法律、法规来进一步落实。

《物权法》第2条规定,因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法。本法所称物,包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条(不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外)和第30条(因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力)。因此,根据《物权法》的以上规定,可以大胆推断:农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。

从《宪法》到《民法通则》,再到最近才制定、实施的《物权法》,虽然法律一再强调公民在法律面前一律平等、公民的权利受法律的平等保护,但笔者认为至少在房屋所有权方面,城市居民和农村居民是显然不平等的。

从城市的房屋所有权制度的演变来看,在进行住房制度改革以前,我国在城镇实行国家统一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者仅有使用权而没有其他的权利)。上世纪80年代末“房改”以后,由原来的公房制度逐渐过渡为现在的商品房制度,即房屋统一由开发商进行商业化开发,购房者(主要是城市居民)在自由竞争的房地产市场上购买房屋,取得房屋的所有权。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》、《建筑法》等法律、规章的规定,开发商在城市进行房地产开发必须取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房销售(预售或现售)许可证》(简称“五证”)等合法手续才能将房屋向社会销售。而购房者在购买商品房、向国家缴交相关税费之后,凭购房合同及完税证明等手续便可向国家相关部门申领房屋产权证。所以,在城市购买商品房,只要符合法律规定的条件,是完全可以向不动产登记机关申请登记并取得不动产的权属证书。从法律意义上看,不动产权属证书是权利人享有该不动产物权(对于房屋而言是房屋所有权人依法对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利)的证明。实行商品房制度以后,在城市逐渐形成房地产市场。

对于农村居民而言,在现行的法律框架下,法律只是笼统地说“合法的财产受保护”,但怎样才让农民的房屋变成“合法”却没有法律规定。首先,《房地产管理法》和《房屋权属登记管理办法》都是“城市”的(《建筑法》虽未冠以“城市”,但该法第83条规定,抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动,不适用本法。新修订的、2008年1月1日生效的《城乡规划法》第41条第2款规定,在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法,由省、自治区、直辖市制定。这对农村住宅建设问题又留下令人费解的尾巴),没有一部全国统一适用的建设法、住宅法,农村的房屋当然会被不动产登记“拒之门外”。既然农村的房屋未经国家统一规划并进行权属登记,根据《物权法》及相关的房地产规定,是否农民的房屋都是“非法建筑”?八亿农民的房屋所有权被法律有意无意地遗忘!其次,房地产的原则是“地随房走”,在农村却变成“房随地走”,即农村只有宅基地方面的规定,却没有房屋方面的法律规定。并且现行的法律限制一户农民只能申请一块宅基地(与一个城市居民可以同时合法拥有多处房产形成鲜明对比),并且该宅基地只能在本村,这无疑将农民紧紧地捆绑在自己的土地上,失去了迁徙自由。再次,农民只能将其房屋转让给本经济组织的成员,并且一旦转让就不能再申请宅基地。而城市居民可以将其房屋转让、出租给任意人,并且转让后还可以再购买房屋。因此,从这点来看,农民的民事权利能力是受到限制的,我国的房地产市场只存在于城市,农村是没有房地产市场的。那么,农村是否需要房地产市场?农民能否属于住房消费者?限制农民的民事权利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅权是最基本的人权,农民和城市居民作为同一个国家的公民理应在法律面前人人平等。

三、对完善农民房屋所有权法律和保护农民利益的展望

我国《土地管理法》之所以规定农民只能以“户”为单位申请一处宅基地,并且农民的房屋只能在本村内转让,除了受到二元经济思想的影响之外,据说还是出于对耕地、农用地的保护———从而保证我国的粮食生产及粮食安全。但《土地管理法》有没有达到其预定的目标?虽然我国已实行堪称世界上最严厉的耕地保护法律,但1996年我国的耕地面积约为19.51亿亩,到2003年减少至18.51亿亩,至2006年又减少至18.27亿亩。所以禁止农民自由转让房屋、宅基地并不能达到保护耕地的预期目的。

另外,近一段时间来我国某些大城市房价居高不下,毗邻这些城市的农村和开发商联合进行房地产开发,由于土地的性质是集体的,因此无法办理正规的产权证(购房者只能领到乡、镇政府颁发的“产权证”或“荣誉村民证”)。但其房屋价格比市场价低一半,有的甚至只有市价的三分之一,所以这类建在集体土地上的房产还出现销售火爆的现象,这就是引人注目的“小产权房”问题。就此问题,建设部还曾在2007年6月18日通过新闻发言人的形式向社会“购买新建商品房风险的提示”,其中包括“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前,有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,用于安置本集体经济组织成员,但在安置过程中,擅自扩大销售对象,以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋,将无法办理房屋产权登记,合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’,均不符合法律规定,不受法律保护”等内容。所以,“小产权房”问题成为政府、农村集体组织、本地农民、开发商和外来购房者之间利益的多层次“博弈”。其实,“小产权房”问题也是市场和行政管制、农村和城市、法律和道德之间冲突的一种表现,也是农民争取合法房屋所有权、渴望开放农村房地产市场的一种正当回应。

《宪法》和相关法律规定农村的土地和宅基地归村集体所有,他们当然有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以来,政府垄断土地的一级市场,政府以很低的价格从农民手中强行征收土地,然后以几十甚至几百倍的高价转让给开发商,“卖别人的地来给自己赚钱”。农民当然明白其中的潜在利益,希望能获得高额补偿。其结果是导致农民和政府在征地补偿过程中的对立情绪和冲突,也彰显了法律的不合理和不公平。因此,笔者认为,将来应重点从以下几方面来保护农村房屋所有权和农民利益。

1.打破城乡隔绝、地域界限和身份限制,构建全国统一、公平竞争和城乡和谐的大市场(包括房地产市场),通过市场机制,对城乡资本、人员、技术信息等市场要素进行公平、自由的流动。除了准许农民到城市自由择业、居住之外,还应允许城市居民到农村买房甚至投资,最终实现“把穷人留在城市(哪怕只住廉租屋),让富人住在农村(有条件的还可住别墅)”。这样,带动国家和民间资本对农村的投资,兴建幼儿园、中小学、医院等配套公共设施,改善农村的居住和投资环境,也使农民通过各种途径赚城里人的钱而走上富裕的道路,让农民充分享受现代化的成果和城市文明。通过城乡的双向交流,可以使城市的房价降下来,缓解交通堵塞;也可促使农村的经济加快发展,从而实现城乡统筹、和谐发展。

2.统一法制,使城乡居民的基本权利在法律上真正人人平等,让城乡居民处于公平竞争的同一起跑线上。在房屋所有权制度方面,应设立全国统一的不动产登记机关,对于符合法律规定条件的农村房产给予登记并颁证。那种认为农民的房屋不重要或其房产价值低而不给予登记的看法是毫无根据的,法律应重在疏导而不是堵塞。法律应预设适当的条件,只要农民的房屋符合法律规定的条件就能领到房屋产权证,引导农民向“规范建房、合理利用土地”的健康方向发展。

3.国家应加强对耕地的保护,因为我国是人口大国,耕地减少必然涉及到国家的粮食安全。但这样一个涉及国家经济安全的问题应由政府进行宏观调控,并且应依法进行。而不能全部由农村和农民来承担,更不能以保护粮食安全为由限制农民合法出售宅基地和荒地的使用权,甚至拒绝为农民办理房屋产权证。

4.建立全国统一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷,中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题,从而由政府出面干预房地产市场,为住房困难者提供一定的住宿条件,以维护他们最基本的需要。我国目前的住房保障形式包括廉租住房、经济适用房和住房公积金三种形式。住房保障体系已慢慢在城市建立,但农民尚未能享受国家的住房保障待遇。是否在农村就不需要住房保障制度?是否农民都有适于居住的房屋?回答是否定的。社会上有一种观点认为,农民的土地同时具有社会保障的功能,因此,农村似乎不需要住房保障,这其实是很片面的看法。我国目前的农村集体土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,农民的土地保障功能是很弱的。随着我国经济发展水平的提高,特别是农村房地产市场的开放,作为一项公民依法享有的基本权利,农村中的住房困难户理应和城市中的低收入人群一样,享有住房保障的权利。