公共管理模式的基本特征精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理模式的基本特征范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。

关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

参考文献:

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篇(2)

关键词：官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多力在公共管理体系中的非中心化，实质上就是管理的服务化、社会化。依据新公共管理理论，公共管理组织大约有四重类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。这其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，而规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，服务提供组织和服从型组织基本上是作为政府外的公共管理组织而存在的。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩把焦点放在后果而不是投人上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”由于新公共管理实现了管理主体由单一性向多样性的转变，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被部分地让度给政府外的公共管理组织，政府就具有一个以旁观者的身份来审视公共管理的质量与效果的机会，这样任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不再具有制度化的基础，从而为建立一个廉洁、高效的政府创造了条件。

篇(3)

一、新公共管理产生的原因和发展现状

    西方自上个世纪70年代全球性石油危机以后,人民开始对政府计划的有效性提出质疑，人们认为政府除了制订政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各级地方政府监督政策的实际执行情况。至此，公共行政的重心，由政策制订转移到“政策执行管理”上。

上个世纪80年代，随着全球外部环境的日益复杂、世界局势更加动荡和多元，各国政府面临的外部环境也越来越严峻，政府机构庞大臃肿、效率低下、政府又出现财政危机，社会福利政策难以为继，加之政府官员的自利彳®向及传统官僚制本身的弊端等，使公众对政府的能力再次产生怀疑，“政府失败论”开始占主导地位，政府出现了信任危机和合法性危机。在这样的历史背景下，一种新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美两国应运而生，尝试新公共管理的各国纷纷进行政府治理模式的变革，各种新理论、新流派、新措施也随之而出，并迅速扩展到西方各国。例如：美国在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)计划，以及世界银行1997年提出的可以利用3个基本的激励机制来提高政府能力：有效的法则与限制措施；更大的竞争压力；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与。

与以往传统的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架内进行变革，如降低公共管理成本，减少行政费用开支等局部问题着手，进行局部的调整，而是对现行公共管理的体制和方式进行变革，以现代经济学为理论基础，引入市场机制，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，它几乎是对传统的公共行政模式的一种全面改造。至此,新公共管理成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

二、新公共管理的四个基本特征

新公共管理与传统的公共管理相比，是个相对宽松的概念。在英国叫“管理主义'在美国称为“新公共管理”或“企业家的政府”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等。虽然名称不同，但都具有以下几个基本特征。

(一)重构政府职能

新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府来直接提供，而是可以通过多种形式和渠道向社会提供服务。政府根据宪法的规定和服务的内容不同,从而将一部分职能通过招标、合同出租等方式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只对其进行绩效目标评估,并提供相应的报酬，例如西方一些国家所采用的“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。正如<重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府的职能应该“掌舵而不是划桨”。

(二)“重绩效，轻过程”的特点

新公共管理主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，确定组织目标、个人目标，并根据绩效指标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三,即经济(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大变量。这种轻过程、重绩效的方式，成为西方提高政府服务质量和效率的有效途径。

(三)将企业管理方法弓I入政府管理中

当今，由于旧有官僚体制下的政府低效率，使得西方转而采用新的政府治理模式。政府通过借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术(如结果取向、绩效管理、顾客导向、分权、预算制度、成本一效益分析等），来提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，这也是新公共管理理论的核心观点。不过,当一系列被企业组织认为普遍适用的管理原理与方法，运用在公共部门组织时，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，这些原理与方法，却令公共部门面临了更多在私立部门无法遇到和解决的新问题。

(四)在人的重用和任免上与以往不同

在传统的公众行政中，文官始终是保持政治中立的地位，但在新公共管理中则强调文官与政务官之间的密切互动，让部分高级文官参与政策的制定过程,并承担相应的责任，这样一来由于文官比政务官任期长（在美国，政务官平均任期仅22个月），又由于有专业知识优势和信息优势，使得文官具有较高的政治敏感性和公众响应力，因此，通过加强文官的参政行为，从而促进他们尽职尽责地执行政策，更好地运用裁量权,使政策能更加有效地解决社会问题。另外，新公共管理在人员的录用和管理，提高人事管理环节上的灵活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等一系列重大变革。

三、新公共管理对我国公共管理改革的借鉴意义

由于一些历史上的原因，公共管理的引进与研究工作在我国起步较晚，其产生与发展有着极其现实的政治原因。随着改革开放的不断深入，中国的政治、经济也产生了巨大的根本性变化，但同时也给政府管理也带来了一系列错综复杂的问题，例如决策体制和方法的落后，法制不健全，国家财政在市场运行中的困境，社会保障体系与社会就业机制尚未完全建立等一系列问题，使得我国的整个行政体制很难适应与满足中国社会的急剧变革和深化改革的需要。因此，我们要从实际出发，在立足国情的基础上，为我国的公共管理改革选择一条适合自己的道路。

(一）加强公共政策制订的法制性、科学性和民主性

公共政策一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定和行为。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济和其它领域影响日益加深的今天，公共政策制订的好坏将直接影响到社会生活的方方面面和政府在公众心目中的形象。因此制订科学、民主的公共决策是进行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 变“人治”为“法治”。由于公共政策所涉及的问题一般都是有关国计民生的重大问题，将直接影响人民群众的生活，影响面大，其结果又难以在短期内见到成效，因此，容易造成政策决策者在制订公共政策过程中的随意性，人们不难发现，在涉及公平与效率、集权与分权、竞争与垄断等一系列强烈对比的问题上时,人们或由于自身的局限性,或由于情感因素的影响，而在制订政策时产生很大的分歧，很多时候，良好的愿望并不能产生好的效果，一个有重大失误的公共决策将极大地阻碍社会生活的正常运行。因此,要将传统意义下对公共决策点头拍板的“人治”，转变成对政策制订和执行程序有法律规定和约束的“法治”，这不仅需要明确公共决策者的法律责任和义务，还要进一步明确公共决策层的合理结构和科学的政策制定程序。

2. 加快建设公共决策系统网络化的步伐。公共决策系统网络化是以主体决策层为核心，以信息处理、信息咨询和监督等为子系统的网络体系。在建设决策网络时，首先需要明确人大和政府为中心的决策权主体地位;其次，还要进一步理顺决策子系统中各自决策主、客体的关系；再次，要从法律上明确公共决策体制内的其他决策子系统,如政策研究组织、民间政策咨询组织等的地位，充分保障其独立性、主动权和灵活性，使其能够为公共决策提供充分的政策咨询。

3. 树立适合现代社会发展的新决策意识。事实表明，注重民众参与，营造一种民主、平等、协商的公共政策环境，将专家咨询与民主决策适当结合，注重调查研究和决策跟踪评价,形成人人能畅所欲言，充分表达自己的观点,积极提出政策建议的局面，不仅有助于制订科学合理的决策，更有助于在政策的执行过程中，人们积极配合的良好局面。

(二)夯实基础，完善制度，提高实效

1. 完善法律法规，合理设置层级体系。在西方，新公共管‘理之所以能以现代经济学的基础，采用相对宽松的管理方式，

是建立在整个社会民主、法治化水平较高的前提下，在“后工业社会”进行的，他们以“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）为假定前提，采用与市场规则相适应的公共选择和交易成本等理论。我国和西方存在一定的差距，首先,我们是一个有几千年集权历史传统的国家，缺乏西方以分权制衡的民主代议制度，我们的公共管理不能像西方那样放松管制，而是要把现有的制度进行完善、整合。其次,我国的市场经济尚未充分发育成熟、民主与法制还未健全，当务之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法规体系，并在此基础上完善我国公共管理的理论基础、制度设计和操作安排。

2. 适当引人市场机制，借鉴企业的管理经验。西方将竞争机制引入政府的公共服务领域后，在鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断方面，缓解了政府财政困难，同时明显地提高了公共服务的效率和质量。率先探索建立“企业型政府”理论与实践的是美国。企业型政府是通过借鉴企业成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我们知道，政府与公众的关系并不完全等同于供方与顾客的市场关系，因为对政府来说,公众既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人,具有彼此冲突的双重角色，另外，政府与企业的不同之处在于，政府许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而不能像企业那样进行准确的测量和评估。因此我国在运用市场机制和借鉴企业的管理经验时，要始终以人民的根本利益为取向，坚持为人民服务的根本宗旨,注重公众的满意度。

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一、新公共管理运动对公共行政的深刻影响

从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

(一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

(四)注重工作结果、绩效,进行明确的目标管理、绩效评估和成本核算,而不是追求预算的最大化。如克林顿政府把建立一个“工作更好,花费更少”的政府作为其主要工作目标,将绩效评估公开化,并受中央指导系统的严密监督控制。

(五)重塑了政治(政策)与行政(执行)之间的关系,对行政架构进行调整,强化了政府政策执行部门的自。例如,在英国产生了大量契约化、自由化的“执行局”。〔1〕

二、新公共管理给我国行政发展带来的启示

虽然新公共管理在理论与实践上都并不成熟,但新公共管理运动毕竟是建立在对以往传统行政模式弊端的反思与批判的基础之上的,反映了学术界与政界解决现实问题的努力。新公共管理理论与改革运动不仅是西方政府陷入危机不得不寻求出路的新探索,而且也是政府对新时展要求的主动回应。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施对于我国的行政发展具有重要的启示意义。主要有以下几个方面:

(一)加大政府体制创新力度,切实转变政府职能,尽快改变政府对公共物品供给的垄断局面。运用合同出租、公私合作、用者付费等方式,扩大和提高政府提供公共服务的资源与能力,降低政府的管理成本,提高公共服务的供给效率。

(二)进一步健全和运用市场机制,理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展中的主导作用。在政府机关内部引入竞争机制,提高政府工作人员的进取精神与工作效率。

(三)重塑政府与社会的关系,重新界定政府与社会的权力范围,向社会放权。鼓励和扶助民间组织的发展,提高民间的自治能力与自我服务能力,变政府对社会事务的一手包办为社会的自主管理。

(四)适当借鉴当代企业管理的管理方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,由忽视工作绩效到重视工作成果。以结果导向调动公务员的工作积极性,简化办事程序,提高政府的工作效率。

三、我国行政环境与行政发展的现状和存在的问题

我国目前的行政环境与行政发展状况与西方相比,存在的问题更为复杂、更加严重,二者的差异相当明显。

(一)经济落后与市场发育不足我国人口众多,劳动力集中在农业领域,各地发展极不平衡,各地经济、社会组织结构、人员素质乃至社会文化都存在着巨大差异。特别是各地市场发育程度悬殊,在我国既有发达的市场经济,又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济,且后者比重较大。所以我国政府不仅不能像西方那样尽量不干预市场,而且还要参与维护乃至培育市场。

(二)处于转轨时期我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育得还很不完善,外在性因素很多,面临的问题较为复杂。经济转型一方面要求政府转变职能,大幅度地减少行政干预;另一方面又必须依赖政府发挥其必要作用,如在培育市场、推动国有经济的市场化、建立社会保障体系、促进经济社会协调发展等方面需要政府充分发挥作用,没有政府的主动推动是很难进行的。所以对我国来说,抽象的讨论政府作用的多少实际上并没有多大意义,重要的是政府作用的定位及其作用的范围是否适当的问题。

(三)科技发展水平不发达西方基本上已处于信息社会,而我国虽然也处于信息社会的时代背景下,但由于发展水平所限,除个别地区之外,总体上还处于向工业社会过渡阶段。历史的发展已经证明,不同的科技文明时代要求不同的政府管理方式。新公共管理是与信息社会相适应的政府管理方式,工业社会相适应的政府管理方式是现代官僚制。

(四)民主发展程度滞后正如亨廷顿所言,西方国家所面临的问题是“民主过剩”,民主需要节制,〔2〕主要目标是摆脱特殊利益集团对政治决策的控制,而我国所面临的问题则是民主不足;西方所要考虑的是如何解决对行政系统的过度规制问题,从而提高行政效率,而我国则主要是通过法制建设,研究如何约束行政权力;西方正在考虑如何向行政权力中重新注入效率,而我国正在考虑如何将民主注入行政权力之中。

四、我国的“官僚制”存在的问题

(一)组织活动缺乏理性且效率低下,人格化倾向严重

近年来一直饱受批判的官僚制的一大优点就在于其高扬理性精神,努力避免了任性专断和感情用事,其基本精神与价值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”〔3〕我国的文化传统中并不缺乏理性,但我国的所谓理性是世俗取向的理性,努力方向是维系人与人的人伦关系进而维护既定的社会秩序,谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。“中国的士人阶层,从总体上看服务于君侯,而这种服务关系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的来源。”〔4〕这种缺乏法治精神和对效率的追求的理性,最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求。这种实践道德理性思维受制于权力等级与道德信仰体系,不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。

(二)与西方的现代官僚制有差异

西方的现代官僚制要求服从要建立在合法性基础之上,即“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。”〔5〕我国在总体上不是官僚制发育充分,而是官僚制发育不良。官僚制的基本特征包括:工作与职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、公私分明化、工作程序法制化与系统化。官僚制高扬理性精神,避免了任意行事和感情用事,给组织带来了理性与效率,保证组织按照系统的规则保持高效运转;官僚制高扬法制精神,否定人治管理,有效的防止了领导专权与;现代官僚制高扬科学精神,抛弃经验式管理,重视知识、技术与效率,保持组织运行的精确性、稳定性、持续性、统一性,有效的降低组织摩擦。我国的行政机关缺乏公务人员的专业化分工以及缺乏与之相适应的专业化人才、行政过程中轻视规则与程序、腐败现象严重等。这都是我国官僚制发育不良的表现。官僚制的某些消极因素与传统的、封建的消极因素相互交织,使官僚制的缺陷表现得更加突出。所以,一方面我们必须正视官僚制的一系列缺点,如:容易导致组织的臃肿、僵化、难以适应环境的发展变化;易导致目的和手段的倒置,过分强调形式的合理性而忽视结果的重要性;易导致行政效率的低下;易导致对人性的损害,将人变成组织的工具;易导致文官;易导致组织内部人际关系的冷漠和对行政客体态度的恶化等等;另一方面应当认识到,我们对官僚制与本身的理解并不准确,不应将我国的传统官僚制与西方发达国家的现代官僚制等量齐观。

五、我国行政发展的目标选择:新公共管理现代官僚制

当前摆在我们面前的一个难题是:我国未来应选择什么样的行政发展模式不少学者认为,我国应吸取西方新公共管理运动的成功经验,推行西方式的新公共管理模式。实际上,合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。任何国家的政府发展,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。〔6〕

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【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

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一、公共管理市场化治理模式概述

公共管理，是指“公共组织提供公共物品和服务的活动”[1]，就是政府以及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。市场化，又称“企业化政府”，这种模式“主张将市场模式应用到公共行政中，建立由私人公司、社会团体与政府机构共同参与的公共服务体系，打破传统的政府垄断，通过竞争约束和限制政府的权力，以提高公共管理的水平。”[2]市场化自从20世纪90年代兴起之后，一直占据着政府改革的重要地位。“第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；其次,市场化改革在发达国家形成了‘以市场为基础的政府’（market-basedgovernment）,带来了政府管理从传统模式向‘准市场模式’（quasimarket）的转换；第三，与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。”[3]市场化治理模式以经济学的基本理论和私营部门的实践为基础，具有以下基本特征：一是建立市场导向，主张用市场的方式来改革政府,相信市场是分配社会资源的有效机制；官僚式的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲；二是引入竞争机制，反对传统的官僚垄断体制，希望通过引入竞争机制，提高政府管理的效率；三是采取商业管理，引入商业管理技术，取代传统的行政管理方法，取消行政干预，利用经济因素管理社会事务；四是以顾客为导向，以市场的价值标准作为国家与公民关系的试金石，公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。

二、公共管理市场化之“利”

（一）有效满足市场需要，对市场作出灵敏反应当今我国的一个现实情况是，人民的物质文化需求不断增加，社会保障、道路交通、公共文教卫生等公共产品的需要日益增强，而公共部门提供的这些服务功能却相对滞后。市场化的公共管理部门，并非凌驾于市场之上的管理者，而是市场的参与者，这样的身份转变使得它能及时收集到市场信息，并对市场信号作出反应，因此就能有效满足市场的需要和针对性地解决市场中出现的问题。政府可以选择以合同外包给私人公司的形式来提供公共服务。“一项针对已经民营化了或正在认真考虑民营化的城市所进行的调查，发现这些城市如此做的部分原因，是他们拥有创新性的管理和制度能力。”[4]

（二）减少政府负担，精简政府机构市场化的手段之一就是授权，就是在法律范围内将公共管理的权力授予符合执行公共管理活动条件的私人部门或社会组织，由他们进行管理活动。授权可以减轻政府和公共部门的工作负担，有利于公共部门机构的精简，节省行政开支，提高资源利用效率；政府也摆脱了决策事务多，容易出现失误的困境。但这里需要明确的是，政府的市场化改革，只是提供公共产品和服务的市场化，并非责任的市场化。因此，市场化改革并不意味着政府管理责任的减轻。市场化应该是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，而非是政府将其份内职责推给市场。

（三）对公共管理人员考核的市场化，激励其更好地完成工作“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”[5]公共管理市场化的内容之一就是公共部门人力资源管理的市场化。按照官僚制组织起来的公共管理部门的传统管理模式，效率低下，行政人员固守陈规;政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。市场化治理模式的办法就是，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过公务员绩效考核的方式实现竞争从而提高效率和降低成本，以改进政府绩效。

（四）以顾客为中心的改革意识能更好的为公众提供服务这是市场化了的角色表现。市场中的一对基本关系就是服务者与消费者的关系。在市场化的治理模式中，公共部门以服务者的角色出现，将公民视作消费者，公民以消费者的身份享受公共部门提供的公共产品，并保证公民对公共产品的选择权。公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。消费者导向的管理理念可以以英国的“公民”(Citizen’sCharter)运动为参考。“最典型的例子是英国的‘公民’运动，即类似于我国目前在政府管理部门所开展的社会服务质量承诺制度，在梅杰政府的有力推动下，公民在英国的公共部门得到广泛的应用，它被梅杰首相称为‘整个90年代政府政策的核心’，认为是提高公共服务质量的有效途径。”[6]

三、公共管理市场化之“弊”

（一）忽视了市场机制发挥作用的制度基础无疑，市场具有配置资源的作用；但是，有作用并不当然等于有效的作用和良好的作用，市场有效发挥作用的制度基础便是政府的存在。市场作为一种经济制度，存在着进入壁垒、信息不对称、垄断等问题，市场失灵所产生的各种问题需要政府来解决。政府管理中存在的问题不是否认政府存在的充分必要条件，如果因为政府管理中存在问题，就否定政府的存在和政府的功能，按此逻辑，市场失灵也就能够抹杀市场的存在。

（二）忽略了新的成本企业型政府的核心是企业家精神即创新，但企业型政府的设计忽略了创新的成本。一方面，它忽略了政治过程的影响。企业型政府假设每个行政机关或人员均是独立的个体，可以用理性选择的模式制定解决问题的最佳策略。但实际上行政机关的判断与决策充满了被影响的可能性。另一方面，企业型政府忽略了成本因素的考虑：首先，任何一项创新措施都意味着采用另一项措施所带来的效益流失，因而必然存在创新的机会成本；其次，任何创新措施都是一种试错的过程，需要更多人力与物力的投入，因而产生了实验成本；第三，任何创新措施都存在失败的可能，特别是行政系统对政府部门负责，若改革失败或改革不能带来明显的效益，都可能使行政部门本身招致责难，因而产生了风险成本；第四，许多创新措施都无法依赖过去已经建立的组织网络进行，而必须以新的方法或新的途径获得所需的服务或资源，因而产生了交易成本。这四种成本增加了创新的不确定性[7]。

（三）抹杀了公共组织与私人组织管理之间存在的根本区别公共组织和私人组织作为两种不同的组织形态，其运行的动力机制及其价值标准存在着明显的区别，两种组织类型之间的差别注定了在公共组织中引入私人组织的管理技术与方法存在着一定的限度，公共组织和公共管理的独特本质也决定了私人部门的管理技术不可能完全适用于公共部门的运作，否认或忽视这种差别的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡导私营化，必将最终影响公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顾客的角色复杂得多政府公共服务比一般经济学所提供的消费模型更为复杂。公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。所以，市场化治理模式容易忽视了经济学应用于公共部门的复杂性。首先，公民的社会角色是比较复杂，公民是公共服务的接受者，是公共服务的合伙人或参与者，是公共服务的监督者，还是纳税等义务的承担者，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色；其次，有限的公共资源不可能满足每一位顾客的需要；再次，政府不仅是服务提供者，也是规范者；此外，以顾客代替公民，实则降低了公民的权利和法律地位，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。

篇(7)

[关键词] 新公共管理 理论 公共服务 改革

一、引言

所谓公共服务,通常指建立在一定社会共识基础上,全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应、普遍享有的服务。从范围看,公共服务不仅包含通说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品),也包括那些市场供应不足的产品和服务。公共服务的上述范围和性质决定了它不可能完全由市场自发提供,它被视为政府的重要责任,应由政府部门提供或主导提供已形成一种基本共识。

党的十七大报告指出:“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义。”改革开放以来,我国政府的公共服务职能不断完善,公共服务意识和服务水平都有所提高,但与公众日益增长的社会公共需求相比,与国际上公共服务水平较高的国家相比,我国公共服务还存在诸多亟待解决的问题。因此有必要学习和借鉴西方国家新公共管理的成功经验,创新我国的公共服务方式,提高我国公共服务水平。

二、新公共管理的理论基础与基本实践内容

1.新公共管理的理论基础

新公共管理它是相对于建立在韦伯官僚制和威尔逊政治行政两分法两大理论基础之上的传统行政而言的。20世纪70年代末80年代初,西方各国在全球化、信息化、政府财政赤字的背景下掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮,并迅速波及全世界。尽管西方各国政府改革的起因、议程,改革的范围、规模、力度有所不同,但是都具有一个相同或相似的基本取向:那就是采用商业管理的理论、方法与技术,引进市场竞争机制,追求“3E”(经济、效益、效率)目标,以提高公共管理水平和公共服务质量。新公共管理是以此为取向的公共管理理论与实践。它是一种新型的公共行政管理理论和管理模式。

新公共管理理论的核心内容是:更加关心公共服务效率、效果和质量的结果;高度集权、等级制的组织机构为分权的管理环境所取代,在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地;灵活地选择成本效益比更好的办法,替代政府直接提供和管制;更加关心公共部门直接提供服务的效率,包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境;强化国家核心的战略能力,实现公共资源的合理配置,提高公共资源的使用效能,引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求做出反映。

新公共管理理论特别强调企业和市场导向,注意从私人部门管理中借鉴理论和技术,强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。新公共管理理论是在公共选择理论、管理主义、现代产权理论、新古典经济学、新制度经济学、博弈论等理论思想的影响下形成的。尽管人们对新公共管理理论在我国的推行提出各种看法,但不可否认的是新公共管理理论强调产出和结果,这对我国政府公共服务改革具有借鉴意义。

2.新公共管理的基本实践内容

(1)把公众视为“顾客”,公共服务坚持“顾客导向”

以顾客为导向,奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系,政府不再是发号施令的权威官僚机构,而是以人为本的服务提供者;政府公共行政不再是“管治行政”,而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”,政府以顾客需求为导向,尊崇顾客,坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性,表现出一种目标导向的趋势,行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来,政府是负责任的“企业家”,而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的,而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方,由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价,应以“顾客”的参与为主体,注重换位思考,通过“顾客”介入,保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好,并能产出高效的公共服务。

(2)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开

新公共管理认为,政府的职能是掌舵而不是划桨。传统的官僚制组织模式为:部--若干司(局)--若干处,或厅(局)--若干处--若干科。它的基本特征是职能部门化,决策与执行职能划分不清。新公共管理推行的决策与执行职能分开即是在行政机构内部设立专门的政策制定部门负责政策的制定与监督执行;设立相对独立的政策执行机构负责政策的执行与服务的提供。执行机构依法设立,业务相对独立,不属于政府职能部门序列但归口政府部门管理。执行机构负责人在人员任用、工资、财务等方面拥有极大的自,并对工作结果负责。最为典型的就是英国的以《伊布斯报告》为主要改革内容“下一步”行动方案,这一改革被学者称为中央政府全面转换管理责任机制的重大成效。

(3)打破公共服务供给的政府垄断,引入竞争机制

传统的观念认为,私营企业主要存在于微观经济领域,而公共部门则限定在公共服务领域。在传统的行政管理模式中,政府用垄断的方式进行管理活动。管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托―理论相联姻,构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论。

公共选择理论认为要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道,即经济人模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。“如同经济学一样,公共选择的基本行为假定是关心个人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”每个人都是理性经济人。公共选择理论家基于这个出发点,首先分析了政府组织的行为,他们认为政府组织与官僚并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的。相反他们和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人。追逐自己的私利;他们没有控制政府成本的激励,因此他们拼命的去扩大自己的预算:他们首先追求个人利益和机构利益,然后才会照顾公众的利益。这正是产生政府失灵的根源。公共选择理论主张打破政府的垄断地位,主张在政府管理中引入竞争机制,取消政府在公共服务领域的垄断性,在私部门与公共部门之间、公共部门相互之间展开竞争,从而缩小政府规模,提高公共服务的质量和效率。

(4)采用私部门的管理方法和技术

管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托―理论相联姻,构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论。管理主义者认为私部门和公共部门管理在本质上是一致的,并且公共部门的良好的管理可通过引进私营部门中好的商业实践实现。管理主义者主张引入私部门管理的经验、原则、方法和技术,用私部门管理的模式重塑公共部门管理。基于这一认识,西方各国在新公共管理中广泛采用私部门管理的方法和技术,如战略管理、目标管理、绩效评估、顾客至上、结果控制合同雇用制、成本―效益分析等。例如英国梅杰政府时期对企业行业的《竞争求质量》白皮书,使私人部门和工商企业间的竞争机制的确立等竞争措施都对公共服务管理的提升起到了巨大作用。

三、我国公共服务存在的问题分析

我国公共服务中存在的问题主要表现为:我国政府直接参与竞争产品的经营,广泛参与私人产品的提供,造成公私角色的错位;而政府本应提供的公共产品与公共服务却长期短缺,如政府社会保障水平不足、科技教育投入不足、市场秩序维护不足等。

1.公共服务职能定位不明,供给结构不合理

从公共支出的领域来划分来看,政府公共服务主要可分为三个方面:一是维持性公共服务,指维持国家安全、行政管理正常运转的公共服务,国防、外交和公共行政服务等;二是经济建设服务,政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服,如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设建设如,道路、供水、电力、通讯基础设施等;三是社会公共服务,指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保、公共医疗卫生、科技补贴和环境保护等社会发展项所提供的公共服务。

从公共服务职能的供给范围来看,社会服务提供的主要是纯共产品即基本公共产品;经济建设服务提供的主要是混合公共产品。保罗•萨缪尔森认为:公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品由于备非排他性和非竞争性特点的产品,且对于纯公共物品的提供具投入大、非营利性的特点,决定了只能由政府加以生产和提供。而从我国的公共支出结构来看,带有很浓厚的“建设财政”的特点。用于诸如基础教育、公共卫生、农村公共服务等纯公共物品的供给,政府一方面采用“卸载”的方式推向市场,从而导致基本公共服务供给严重不足。另一方面在本该由市场、社会发挥主要力量的混合公共产品的供给,政府却过多地介入,甚至不惜采取政府垄断、行业垄断的办法实现自身的经济利益。

2.公共服务供给决策难以有效反映公民需求

公共决策是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的公共问题,制定行动方案并加以优化选择的过程,是公共管理的重要手段。作为一切公共行为的先导,公共决策的正确与否其质量的高低直接影响着公共活动的效力,有效利用公共资源,以最少的投入获取最大的公共利益本是公共决策的最高境界。现在,许多公共服务并不是根据公民的真正需求提供的,而是根据各级政府部门的意愿和利益来决定,由公民外部的各种因素来决定公共服务的需求,公民对公共服务的需要不能反映在公共服务的供给来决策中。加之,我们的决策偏重经验决策,缺少现代决策的手段和方法。所导致的结果便是对公共服务需求判断不准,公共服务供给方案不合理,不能有效满足公民的需求,出现过度供给与供给不足的局面,致使公共服务资源浪费程度加剧。

3.公共服务供给失衡,分配有失公正

我国公共服务供给失衡主要表现为如下两个方面:一是城乡公共服务供给失衡。我国是一个典型的二元经济国家,不仅城乡经济收入差距大,而且农民所能享受到得公共服务水平大大低于城市的公共服务水平,甚至一些农村地区公共服务严重短缺。农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务,并由此导致了因教育返贫,因病返贫的现象,其基本的生存权与发展权得不到保障。

以农村医疗卫生服务供给为例。1993年,我国政府提出“发展和完善农村合作医疗制度”。经过十几年的试点和恢复重建,至2003年,合作医疗计划的覆盖面仍只有10%多点,农民受到的医疗保障还比较薄弱,绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。据有些学者的估算,占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源,而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人过度的医疗保健消费,而相当部分农民甚至还难以享受基本的医疗保健。2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中,中国排在倒数第四位。

二是地区间公共服务供给失衡。由于我国经济发展不平衡,东部地区相对于中西部地区,经济发达,可支配财力相对丰厚,公共服务水平高于中西部地区。根据《中国统计年鉴(2005年)》和《中国财政年鉴(2005年)》计算。2002年、2003年和2004年东部地区的国家财政对公共服务的投入占当年GDP的比重分别是12.52%、12.5%和12.51%,这一比重远高于中西部地区对公共服务投入4%的目标,由此可看,东西部地区间公共服务差距很大。

4.公共服务投入不足,公共服务总体水平偏低

我国政府长期以来重视经济建设忽视公共服务的提供,公共财政支出带有建设财政的特点,国家对公共服务的投入严重不足。从而致使我国公共服务滞后于经济、社会的发展。我国与世界各国在公共服务的投入比较:我国的公共服务支出占GDP的支出低于世界平均水平,而且公共服务的效率偏低。据零点研究咨询集团对2006-2007年中国公共服务公众评价指数的调查:24.8%的公众认为政府公共服务水平比较高,41.5%认为一般,25.9%认为比较低或很低。从我国公共服务从投入、产出和效果三方面综合评估显示:我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到A级,一般公共服务上海、北京达到A级以外,其他各地区各类公共服务绩效等级都处于B级以下。

四、公共服务的对策

1.明确政府在公共服务中的责任,转变政府职能

公共服务的参与者可分为三类:消费者、生产者和提供者。服务的消费者比较容易理解,服务的生产者是指直接从事生产,或者直接向消费者提供服务的部门,它可以是政府、私营企业和非营利部门等。而服务提供者(又叫服务安排者)是指安排生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务生产者的人;服务提供者通常是政府。因此,区分服务的生产者与提供者是界定政府角色的基础。可以看出政府在公共服务中的有两种基本角色:一是既是服务提供者也是生产者;二是作为服务提供者。而不是服务生产者。据此。为了扮演好前一种角色,政府需要提高公共服务能力,实现在“纯公共物品”(基本公共服务、维持性公共服务)供给中的高效率和公正性;而扮演好后一种角色,政府需要采取有效措施,在“准公共物品”供给中推进公共服务的市场化和社会化改革。

同时我们必须认清政府在公共服务中的责任和职能:一是制定公共服务规划与政策,营造公共服务的制度环境,保障公共服务均衡发展;二是监管公共服务的行业生产与供给,保障公共服务质量;三是通过付费购买公共产品,保障公共品的有效供给;四是直接生产和提供基本公共服务,维护基本人道生活的公共需求。

综合以上看法,政府在转变政府职能方面可以有以下措施:一是政府有责任以高效、公正地提供纯公共产品,完善公共服务财政体制,保障基本公共服务的财力供给与城乡之间、地区之间的基本公共服务的均衡配置;二是对于准公共产品的供给,政府的职责是掌舵而不是划桨,政府有责任搞好公共服务市场化、社会化的法制建设,建立和完善相应的法律法规体系,为公共服务市场化、社会化创造公平的发展环境,从而开拓公共服务的优质资源;三是建立和完善民主监督制度,防止私营部门弄虚作假和公私勾结;四是建立有效的激励机制,鼓励私部门、非营利组织涉足公共服务领域,减轻政府财政负担;五是打破非营利组织的双重管理体制,降低准入门槛,大力发展非营利组织,为公共服务社会化提供制度基础。

2.以顾客为导向,提供回应性的公共服务

以“顾客”为导向就是把公众视为顾客,它要求政府官员由“官僚”转变为“服务者”,增强服务意识与公共责任感,并以公众的满意度作为追求的目标和评价的标准,以公共利益为中心。这就要求政府必须及时了解社会公众需要什么,要求政府提供什么服务以及如何有效提供服务,并对这些需求做出及时的回应。因此政府必须扩大和完善政府决策的机制,实现公共服务决策的科学化、合理化。为了保证公共服务的质量与效率,还需要建立和完善公共服务绩效考评机制。在一个资源稀缺的世界,效率是一个重要的社会目标应该从等量的资源消耗或劳动时间中获得最大化的产出。因此,公共服务要谋求政府服务效率的提高,进而推动整个社会经济效率的提高。

改革绩效评估制度也是新公共管理的主要内容之一,它极大地提高了政府管理的质量与效率。比如新西兰政府绩效管理,因此我们应当借鉴国际先进经验,建立和完善我国公共服务的绩效考核制度,实现评估主体的多元化,加大社会公众对公共服务的考核影响权重,并根据考核结果进行奖惩,以提高我国的公共服务的质量和效率。

3.创新公共服务供给方式,实现公共服务供给的多元化

公共服务的社会化、市场化改革是新公共管理的重要内容之一。针对我国公共服务的现状,在切实转变政府职能与公共服务理念的前提下,借鉴西方国家的成功经验,创新公共服务供给方式,实现公共服务供给主体的多元化--让政府在公共服务供给中发挥“掌舵”的作用,各种社会力量发挥“划桨”的作用,从而减轻政府财政负担,提升公共服务的绩效。灵活采取合同出租、公私协作、凭单制、公私协作、公共服务社区化等多种模式提供公共服务。把能够进行经营性投资、开展市场竞争的服务项目,通过推行公共服务市场化交给私营企业经营,如煤气、供电、交通等;对那些实行市场化运作的领域则采取承包的方式,将一些公共服务项目承包给私营企业管理,如城市垃圾处理、街道环卫、社区管理等。

五、结论

总之,无论是根据对公共服务的特性的分析,还是与公共服务做得好的发达国家或地区的比较研究,我国公共服务必须进行一系列的改革:既要对公共服务的政府职能进行转变,形成公共服务的多元供给,又要以顾客为导向,提供回应性的公共服务,从而实现公共服务决策的科学化、合理化;还要构建公共服务的责任体系,从而使得公共服务的生产能够反映公众的偏好。因此,中国公共服务的改革必然需要启动一个系统工程。在实现公共服务改革这一过程中,不但要很好地总结我国公共服务改革方面的成功经验,同时也要注意尽可能地吸取其他国家或地区公共服务改革中的有益经验,构建适合中国国情的现代公共服务体系。

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