市域社会治理问题精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇市域社会治理问题范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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关键词:区域公共管理;区域环境治理;环境合作治理

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22002602

1 区域公共管理的提出

在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题如环境污染、流域治理、公共危机、资源配置等急剧滋生起来,并且“区域化”和无界化的态势更加明显,由此引发新型的治理形态――区域公共管理。区域公共管理要求打破政府行政区划的刚性界限,以行政命令的方式,对本地区社会公共事务进行的垄断管理,具有相当程度的封闭性和机械性的行政区行政。这里的区域不是以行政区划作为空间范畴,而是基于公共物品(公共事务、公共问题、公共利益)标准上的同质性域场。在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向,而非以行政区划的切割为出发点,即“内向型行政”为“区域性行政”,打破行政区域的刚性壁垒,把日益凸显的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内,从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。在社会公共事务治理的主体选择上区域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一种“强政府”的治理模,在治理主体的选择上,既包含了代表官方的政府组织,也包含了非营利性的第三部门和私营部门等。在公共问题治理的层次设计上,与行政区行政的刚性切割必然导致治理上的盲区不同而区域公共管理观认为,区域公共事务的有效治理,不能仅仅依靠政府这个“单中心”,在传统科层制的框架下,以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决。这种解决方式必然伴随大量的“搭便车”行为。因此,要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题,必须在中央政府的支持下,通过区域内各地方政府之间、方政府与非营利组织之间通力合作,借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行“多中心”治理。在公共权力运行向度上区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威,强调区域政府与公民社会的良性互动,以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。

2 目前区域环境治理的困境

随着区域经济的快速发展,环境合作也日益成为区域合作的一个重要组成部分,地方政府开始寻求环境治理的合作如:2004年6月,旨在促进长三角地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行,论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》,为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2005年,在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上,由广东省牵头,又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范(2005-2010)》。然而,我们在看到地方政府之间开始形成一定合作的同时,应该清楚的认识到区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等问题。

2.1 对于环境合作治理认同上的困难

(1)中国行政区行政的观念根深蒂固,使得地方政府之间存在着地方保护主义的思想再加上分权制改革和地方政府职能转变不到位导致的地府之间的恶性竞争。(2)由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排,各地方政府之间缺乏有效的沟通、信息交流,资源缺乏有效而系统地得到整合与利用,环境污染跨区域转移,结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化,这些都给区域环境合作治理带来很大的困难。(3)公共管理主体协作机制滞后导致对区域环境合作治理缺乏效力。一方面指政府之间的协作机制缺乏。区域公共问题比较理想的解决方式是依靠政府间的横向协调机制自行解决,然而由于目前政府横向协作的法制基础薄弱、利益博弈的客观存在,加上公共问题的“外部性”特征和“搭便车”心理的存在,使许多具体问题还要诉诸于具有直接共同管辖权的上级政府来协调其间的关系。另一方面是指政府与环保非政府组织、公民之间及其内部相互的协作机制,在区域问题的解决中政府仍然是主体,环保非政府组织在我国数量少、规模小、能力不足、这些都限制了其在区域公共管理中的作用。

2.2 区域环境政策供给不足

区域环境公共的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。纵观我国区域环境政策的实践,既有像奥运空气质量保障这样成功的经验,也有太湖、滇池等流域污染防治政策难以奏效的案例。应当说,我国的区域环境政策还远未完善:区域环境政策的法律地位缺失以及政策执行能力不强,也是阻碍我国区域环境政策发展和完善的障碍。其次,区域政策手段存在“简单化”和“单一化”问题,以淮河流域水污染政策为例,强制性的政策手段居多,而经济调节性政策、鼓励性政策以及针对公众的自愿性政策手段很少;环境问题复杂多样、涉及的利益方众多,单一化的政策手段难以应对区域环境问题的多样化治理诉求,致使区域环境政策难以有效发挥作用。三是缺乏相应缺乏有效的环境政策监督与评估机制。

3 对区域环境治理的展望

3.1 理念的转变

由各自为政到合作治理。社会治理的发展规律和现代生态环境领域作为一个系统的出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性决定了区域环境问题不仅仅是依靠某个政府或某个组织各自为政能解决,区域环境合作治理是历史的趋势和选择。应该认识到环境合作治理,应当是指面向后工业社会的一种合作形式,是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。不断树立政府的环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念,也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立政府环境合作理念的目标就在于使政府人员成为“生态人”和“道德人”,其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要是基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用,所以,树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的,而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效,当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。

3.2 合作机制的创新

综合运用科层制、市场机制和网络治理机制。加强中央宏观调控的能力,提高地方政府对于中央下达的环境政策的执行力,在对于区域内或区域之间政府因各自利益无法达成共识的情况下,上级部门应该做好调解协调工作,必要时应采取行政强制命令。区域政府之间可以通过项目合作、市场合作的方式来进行生态环境的整治。发挥网络治理机制的优势:网络治理是建立在交易互惠的基础上,主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系,确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。另外,在公共权力的运行向度上,网络倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。参与者之间“并不具有任何的权力平等,只是意味着权威是分散的”。权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体,能够更好地将区域环境问题中各种利益相关者的呼声反映出来,可以更好地修补不同决策机制产生的偏差,保障政府合作的顺利进行。因此而形成的局面是每一公共事务都具有相应的权威中心,这些权威中心彼此交叉重叠,共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的网络治理体系。在当前我国区域合作中,主角仍是中央政府和各级地方政府,来自社会和民间的力量未有积极参与。尽管很多人认识到区域公共问题的解决应当留给市场和社会,但事实上市场是否有自由去按照自己的意愿进行合作选择仍值得怀疑。区域合作问题的关键在于为市场和社会的自发合作创造和提供适当的制度框架,让它们能够自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。至于它们是否选择合作,以及是否按照政治家或学者们的意愿进行区域合作,则不应该受到干涉。

3.3 完善区域环境政策

(1)建立多样化的区域政策手段。环境问题形成机制复杂多样,涉及的因素众多,为确保区域环境政策能够发挥效力,就需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策工具来以应用。而简单化、单一性的政策工具,已被证明难以应对区域公共环境问题的多样化治理诉求。因此,在充分了解区域境问题本质的基础上,结合区域经济、社会、文化的特点,采用命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型等多管齐下的政策手段,发挥各种手段的优势,形成多样化的政策工具体系,将是确保区域环境政策充分有效的重要条件。(2)完善区域环境政策保障体系。首先,完善我国区域环境政策的法律基础。目前已有的环境法律尚未对实施区域环境政策进行清晰地界定,从而使得区域环境政策的制定执行缺少法律依据,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全监督机制、强化中央政府的调控能力。中央政府由于没有相应的利益存在,因此可以公正的监督区域政策的执行情况、协调相关各方的利益,从而有助于提高政策的执行效率。就监督机构而言,应充分发挥区域督查中心的能力,作为环保部的派出机构,其可以代表环保部行使监督的职能。再次,完善区域协调机制。采用区域联席会议、区域论坛等多种形式,建立区域间的协调机制,将有助于促进了解,增强信息、技术的交流,增进区域互动,提高政策执行效率。

参考文献

[1]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报,2005,(5).

[2]马小伟.我国区域公共管理的发展分析[J].湖北社会科学,2007,(11).

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关键词:城市化;区域公共管理;区域行政壁垒文章编号:1674-1145(2009)35-0125-02

一、公共管理创新在城市化进程中的必要性和重要性

(一)公共管理创新的必要性

1.全球化和信息化的迫切需要。当今世界,经济全球化趋势愈益增强,各国为了吸引资金、技术和人才以推动本国经济发展而展开了激烈的竞争。全球化时代是高风险的时代,对各国政府开展国际合作和协商协调能力提出了更高的要求,这也推动着政府管理创新。

2.完善社会主义市场经济体制的迫切需要。首先,完善社会主义市场经济体制要求实现政府职能市场化和公共管理法治化。其次,完善社会主义市场经济体制要求以企业化为导向再造政府内部的管理。借鉴企业管理的成功经验,运用企业精神改革政府,提高政府服务质量,是改进政府内部管理的题中应有之义。

3.提高政府行政效率的必然要求。改革开放以来,我国的行政管理体制改革不断深化,成效明显。但是,由于各种复杂因素的影响,政府追求无限权力,形成无限政府,权力较少受到制约也难以制约,政府习惯于用单一的行政管理手段处理复杂多样的社会事物,这显然不利于激发和调动个人、企业与社会的积极性和主动性,不利于经济和社会的发展。

(二)公共管理创新的重要性

1.公共管理创新为城市化奠定经济基础。以公共服务为目标的公共管理创新,有利于为构建城市化奠定坚实的经济基础。面对社会对政府公共服务提出的要求,我国政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务,才能适应迅速增长的社会公共需求,为经济增长创造更好的发展环境。

2.公共管理创新能够化解社会矛盾维护稳定。当前随着我国社会公共需求的快速增长,社会矛盾更加复杂,不同社会主体之间的利益冲突不可避免,并将引发一系列社会问题。人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务,人们越来越期望建设一个公开、透明、没有腐败的政府。

3.公共管理创新明确政府在城市化中的角色定位。政府作为社会公共治理最重要的主体,承担着建设城市化的组织职能,其自身角色的合理定位和作用的有效发挥,将在很大程度上影响和制约着构建城市化的进程。要发挥好政府的作用,就必须使政府有明确的角色定位。

二、城市化进程中区域公共管理的问题

区域治理主体的缺位、区域公共政策的冲突和区域行政壁垒的存在等障碍因素,制约了城市化建设的进一步发展,阻滞了区域公共管理体制的建立和完善。

(一)区域治理主体的缺位是组织问题

大凡区域一体化建设与发展比较成功的地区,一般都设有由中央政府或上一级政府直接领导的区域治理机构。重大的决策还要经过中央政府或上一级政府批准,并通过颁布各种法令、法规予以实施。由于没有统一的区域规划,城市往往都从各自利益出发,在城市规模、城镇布局、职能定位、产业分工等方面缺乏必要的协调,因此造成了不同程度的互不相容、重复建设等问题,影响了区域经济的协调发展。

(二)区域公共政策的冲突是政策问题

传统行政区经济环境下,各地政府制定政策通常都是只考虑自己行政区内的情况,我们可以称之为内部政策。区域公共政策,是政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和。区域政策的突出特点是以区域为作用对象;它的出发点是区域差异,它的必要性在于市场机制在资源空间配置方面存在不足,在解决国民收入的地区间再分配方面往往失效。

(三)区域行政壁垒的存在是直接问题

行政壁垒主要是指地方政府出于对本区域利益最大化的考虑,凭借行政权力对市场进行不合理的干预,以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为。当前在我国各个地区之间没有关税,执行的是统一货币政策、财政政策和贸易政策。从国家的角度讲,各个地区之间是没有贸易障碍的。但是,由于受行政区划影响,不同行政区之间仍然存在市场分割现象。最大障碍就是隐藏于行政区背后的区域行政壁垒及其产生的地方保护主义。

三、城市化进程中区域公共管理的创新

(一)通过观念创新确立区域公共治理理念

随着区域公共管理的发展,要求政府的治理理念必须跳出行政区划的刚性圈子,关注区域公共问题的治理,摈弃传统的“内向型行政”。在社会背景发生变化的情况下,政府的理念和行政价值必须摆脱对传统的路径依赖。每个地区都追求自身利益的最大化,从个体来说确实是一种理性的行为,然而从区域发展的大局来分析,区域的发展容易受到多头行政力量的制约,区域发展极易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能实现联动共赢。政府要意识到这个问题,坚持区域公共治理。通过合作协调,发挥比较优势,使区域间的公共问题高效率解决,避免重复建设,恶性竞争和行政壁垒。

(二)形成统一的区域公共管理政策环境

对城市化一体化而言,创新区域公共政策可以从以下方面入手:一是抓住重点,建立高效率的行政管理体制。突破行政区划壁垒,对区域相关政策、规划实施进行协调、监督。二是呼应热点,建立均等化的公共服务体制。适应农村劳动力大规模转移的需要,加快建立区域城乡统筹的就业、住房、社会保障体制。三是攻克难点,建立无障碍的市场流转体制。全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定,推进要素市场、商品市场的制度对接、统一互联,着力构建市场共同体。进一步培育区域产权市场,加快产权制度改革,形成有利于产权流转、资源配置和高效监管的新体制。

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[3]李瑾.论城市化进程中的低端需求――以城市摊贩问题为例[J].城市问题，2009（3）.

[4]沈苏英.常熟市新建城区无证经营食品的成因、危害及治理对策分析[J].中国卫生监督杂志，2011（6）.

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关键词：淮河流域；水环境；协同控污

引言

安徽省淮河流域覆盖淮南、蚌埠、淮北、阜阳、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9个省辖市的47个县、市、区。由于流域水环境的关联性和整体性以及区域之间的利益冲突，不利于流域环境的治理，使得安徽省淮河流域水环境保护工作难以达到预期目标。因此，必须创新制度，建立协同控污机制，统筹规划，合力治污，使整个流域水污染防治协调一致，从而有效遏制和治理淮河水污染。

1 安徽省淮河流域水环境现状及问题

1.1 水环境现状

从安徽省淮河流域监测断面的监测结果来看，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水体占总量的近一半；水质状况为轻度污染即水质为Ⅳ类的水体占总量的近三分之一；水质状况为重度污染即水质为劣Ⅴ类的水体占总量的近六分之一；其余的水体水质状况为中度污染即Ⅴ类水质。由此可知，轻度污染、中度污染和重度污染水体占总量的一半以上，水体主要污染指标为高锰酸盐、五日生化需氧量、化学需氧量、总磷和氨氮。

1.2 存在的问题

淮河流域水污染防治存在的主要问题有以下五个方面。

部分因子超标严重。

城镇生活污染排放不断增加，污水处理能力不足。

历史欠账较多，治理资金匮乏，影响规划的有效实施。

局部水系污染严重，跨界纠纷问题有待解决。

流域农村面源污染问题日益突出且尚未得到有效控制。

2 协同控污机制的方法研究

2.1 管理主体协同

在安徽省淮河流域水环境的治理中，政府、企业、公众三者应该有机联系起来，明确划分各自功能，实现三大环境管理主体的协同控污。特别应发挥政府主导作用，明确企业责任主体，鼓励公众参与监督，建立流域水环境信息公开平台和区域环保公众参与机制，形成政府、企业、公众等多方联动的沟通机制，使环保共治从单一的政府行动向多元化、全方位的社会行动方向发展。

2.2 管理政策手段协同

管理政策手段包括命令控制、经济激励和宣传教育。命令控制包括行政手段和法律法规。通过制定更为严格的地方或流域污水排放标准和统一、强制性的法律、法规等措施来处理协调控制安徽省淮河流域水环境污染，同时加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力，真正做到流域管理与区域管理相结合。

经济激励包括生态补偿制度和排污许可证交易制度。通过出台安徽省淮河流域水环境生态补偿管理办法和全面实行排污许可证交易制度，使企业能在利益的驱动下，积极地进行生产工艺改革、实施清洁生产，增加排污余额。

宣传教育以宣传内容、宣传组织以及宣传形式为手段，提高公众对环境的保护意识，使得公众更好的参与到淮河流域的水环境治理中。

2.3 技术方法协同

由于流域水体的流通性，上游排污往往会对下游水质产生影响。同时由于缺乏有效的区域信息共享机制，不利于流域整体的污染控制。

因此，在治理淮河流域污染时，流域各区域应联合建立水环境信息系统，实现省流域内水环境信息的共享，协同控制水环境污染；逐步建立区域之间水环境保护基础设施的共建共享机制，实现各区域环境保护基础设施的共享和有效利用；建立流域水环境联合监测体系，提高各区域环境监测水平，提高水质采样分析方法的科学性和监测数据的准确性；建立环境预警联动系统，有效应对流域水污染突发性事件；各区域联合构建水环境保护联合执法体制，在流域水污染防治中，加强与周围区域的联合监察执法。

2.4 管理部门协同

淮河流域的综合整治不是单一的环保或者水利工程，涉及到各个行政区域的环保、水利、农业、林业、建设等不同部门的共同管理。流域内各部门之间的协调机制是确保成效治理淮河流域污染的必要条件。因此，在治理过程中，应建立河流交界断面水质目标责任制，明确各个行政区政府的具体任务和目标。各区域地方主管部门之间，水利、环保、市政、土地等部门之间需建立起联合防污控污机制，明确各个部门之间的责任。各个部门之间的信息渠道应保障畅通，实施区域环境与发展的综合决策，确保区域环保共治的科学性、统一性和有效性。

2.5 水域陆域协同

水体污染问题主要来自两个方面：一是人类社会在水域上的活动，二是人类在水体周边陆域上的活动。对于绝大多数的水域来说，陆域污染物是引起其污染产生的最主要来源。水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水环境的综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。以陆域污染控制和治理为前提，通过工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法规、防治农药、化肥的污染、加强畜禽养殖业规划布局、面源污染源普查和建立农村环保基础设施等措施控制农村面源，实施清洁生产并最大限度地减少污染物发生量，强化源头治理，并采用物理、化学或生物技术阻截控制污染物的转输，最大限度地减少污染物外排，在陆域就地治理污染物，可获得事半功倍之功效。

2.6 总量控制与产业结构优化协同

以总量控制为前提，开展水污染协同控制理论模型研究，建立多源水污染协同控制分配模型，限制各区域内各污染源污染物的排放量及排放浓度，确定区域内各污染源的削减量，使得各区域内各监测断面水质能够满足环境功能区划要求。通过该模型计算得到的污染物总量分配及现有污染物的削减量，以此为依据合理调整各区域产业结构，提高准入门槛、提高污染物排放标准，不断加大产业结构调整力度，最终实现流域内水环境质量达标的目标。

3 结束语

淮河流域的水污染防治不仅要在前期治理的基础之上进一步加强巩固治理成果，更亟待的是要积极拓展水污染治理途径，改变传统工程治理的单一模式，寻找从管理主体到管理政策和技术方法的多角度控污方法，特别是总量控制与产业结构优化的协同，为安徽省淮河流域水环境治理提供一种新的管理方式，从而切实有效地实现流域水污染治理的协同控制，稳步推进淮河流域沿岸城市社会经济的可持续发展。

参考文献

[1]金琳.流域水污染防治法律问题研究[D].辽宁大学，2013.

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篇(5)

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

篇(6)

关键词 水资源；污染治理；保护

中图分类号：TV文献标识码： A 文章编号：

1引言

城市化指的是人口向城镇集聚和城市范围不断扩大、乡村变为城镇的过程，城市化是一种全球现象，当今世界城市化进程飞速发展带来的水环境污染和生态破坏问题日趋严重，已经成为制约人类经济社会持续发展的重要因素，在城市的发展中，便利的城市基础设施、大规模的交通系统、发达的贸易和增加的工业生产，刺激着人口的集中，改变了城区的土地利用情况，如清除树木、平整土地、建造房屋、街道，整治河道以及兴建和完善排水管网等，造成天然田野、森林、河流的消失，并出现大量污染。人们必须维护和恢复城市生态系统，建立新的物质和能量流动体系，以保证其平衡。城市化的发展和程度直接和间接的影响到城市地区的水环境，由此带来城市雨洪控制和水质污染控制的问题。建设和完善水环境治理的基础设施并进行科学的治理，将是创造现代化城市良好的生存环境，保证其可持续发展的必要条件。为此，需要对城市水环境进行综合整治。

随着我国社会经济的不断发展与完善，政府已经加强重视水资源现状，并意识到由水资源污染而产生的严重后果，正在积极采取应对措施。为了更好地落实水资源保护目标，优化水环境，可积极借鉴国外先进的经验，以我国实际国情为出发点，采取多种措施和途径，推动水资源污染治理与水环境保护的市场化运营。

1 水资源污染治理与水环境保护的市场化运营意义

以我国实际国情为出发点，水资源短缺问题客观存在；一方面人均占有量远远落后于世界平均水平；另一方面水资源管理的方法滞后，以粗放型为主，用水效率有待提高。但是我国拥有十分广泛的节水空间，意识到水资源污染问题的严重性，树立水环境保护观念，非常重要。因此，全面推动水资源污染治理与水环境保护的市场化运营，具备重要意义：

1）实现水资源的优化利用，推动水资源的效益平衡，发挥最大效率。

2）全面强化水资源污染治理与水环境保护，实现社会、经济、环境的可持续发展。

3）促进水资源利用的公平性，达到效益均衡目标，顺利实现社会公共利益。

2 水资源污染治理与水环境保护的市场化运营思路与方法

2.1 公布水资源污染治理与水环境保护的具体项目

在我国提出的《水法》中已明确规定，我国水资源归国家所有，实际上也就是归属于我国的各级政府，但是当前我国“多头治水”的问题普遍存在，造成水资源的产权不清，管理目标不明确、管理责任落实不到位。若想从根本解决这一实际问题，必须加快产权制度的改革，创新水资源产权体系，将每一条江河归属于明确的产权人。通过构建水资源国有资产公司，明确产权所有者的职能与责任，将水资源的污染治理作为重要任务之一。一方面，对江河水质的变化进行实时监控，避免发生水资源污染问题；另一方面，积极治理已经发生污染问题的江河水资源，通过面向市场的方式，公开招标水环境治理项目和保护项目。

2.2 规范水资源污染治理与水环境保护的运行过程

以我国当前水资源污染治理、水环境保护的实际情况来看，效果与预期相差甚远。而全社会的参与热情不足，没能从根本发展产业化运营，也是造成这一问题的主要原因。因此，我国必须加大水资源污染治理的投入力度，发挥政府的主导作用，引导更多力量的积极参与；作为水资源国有资产公司，具体的任务或者项目，由专业性的公司通过竞标的方式获得治理污染的权利，全面推动市场化运行。

在我国发展环保产业过程中，水污染治理与水环境保护是较为重要的环节，实现社会化运营势在必行。对于专业性的经营公司来说，以市场主体的形式存在，一切工作遵循市场经济的发展规律，通过自负盈亏的方式获得持续性发展。一方面，国家在资金、政策、税收等方面给予支持；另一方面，全面加快水资源的运营体制改革，带来更多市场化运营的发展空间，进一步提升专业化管理水平，增强市场竞争力。

2.3 强化水资源污染治理与水环境保护的市场监管力度

水资源作为人类生存与发展中必不可少的资源，在国民经济发展中占据重要地位，水资源问题已成为关系到国计民生的大事，因此国家必须加强重视，采取一定的监督管理措施进行规范。在我国提出的《水法》中，已经提出采取流域管理与行政区域管理相结合的方法，全面创新水资源管理体制，实现水资源的流域性管理、统一化管理，奠定流域管理专业机构的法律保护地位，并且在辖区范围内行使权力，落实监督职能。通过该种管理体制的约束作用，各个流域、各个行政区域参照水法以及相关法律规定，做到相互配合、相互支持，共同管理流域水资源。但是以当前实际情况来看，一方面缺乏各区域政府的统一调控与管理，没能全面落实管理机构的权、责、利，各方关系存在交叉或矛盾之处；另一方面，水资源的监管工作不到位，造成权责涣散，难以发挥严肃的执法权。因此，加快整合不同的水资源管理机构，各自落实责任，形成一个统一化、规范化的水资源监管系统，非常重要。由水监会直接领导，构建水资源监督管理局，并下设水资源监督管理处，提高监督与管理的权威性。

3结束语

城市水环境的综合整治，需要运用系统工程的理论和方法，以及现代计算机技术，从整个城市水环境的范围出发，将区域规划、水资源的有效利用和污水治理等诸因素相结合，从综合方式考虑，以达到水环境的最优治理和运行。

[1]孙海春，我国城市水资源管理体制创新研究[D]．东北师范大学，2008，5：16-21．

篇(7)

[关键词]大都市；区域治理；模式创新

[作者简介]曾望军，湖南文理学院科技处讲师，管理学博士研究生，湖南常德415000

[中图分类号]C93

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)06-0006-04

大都市区是世界城市化进程中的普遍现象，也是全球最具发展活力的地区。我国面临着城市化进程的跨越式；发展以信息化带动工业化的产业跨越发展相适应，以都市区带动城市化的新城市时代。因此，大都市区管治是中国未来区域政策需要关注的主要问题之一。相对与世界各国大都市区域发展的成熟经验，我国大都市区建设存在诸多的问题。这需要我们在借鉴世界经验和我国城市发展实践的基础上深入思考如何通过体制创新完善我国大都市区的治理。

一、国外大都市区域治理的经验启示

许多欧美国家比我国较早进入城市化阶段，积累了许多大都市区域管理的经验，形成了比较成熟的大都市管理方法和模式，为世界各国尤其是我国的大都市发展提供了很好的经验借鉴。

(一)国外大都市区域协调治理注重长期推进农业现代化、郊区工业化、乡村城镇化。中心城区与郊区的协调发展是国外大都市区域协调发展的重点。中心城区的不断扩展是大都市发展的必然要求。以日本东京、澳大利亚墨尔本、美国纽约等为代表的国际大都市，在20世纪50年代至70年代，城区范围迅速扩展到近郊甚至远郊；中心城区制造业、零售业等产业大批向郊区转移；人口加快向郊区扩散；郊区小城镇和各种规模的商业、工业、聚居中心大量涌现。实践表明，在中心城区扩张的同时，推动农业现代化、郊区工业化和乡村城镇化是国外大都市实现城郊协调发展的普遍选择。

1　郊区工业化是实现城郊经济一体化的必由之路。郊区充分发挥劳动力、土地、自然资源优势，积极承接中心城区产业转移，逐步建立起与中心城区分工合作、优势互补的产业体系，才能全面带动郊区经济发展，缩小城郊经济差距。郊区工业化一方面能为农业生产提供先进的机械设备，吸收农村剩余劳动力，推动农业现代化进程；另一方面，还能为郊区城镇化提供物质保障，支撑乡村城镇化所需大量人力、资金和物资投入。澳大利亚墨尔本在短期内通过新建和迁移来实现郊区工业化，其大多数大工厂主要集中在墨尔本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿尔托纳等近郊区，而许多小型企业特别是传统工业，如服装、首饰、印刷业则集中在城市中心及近郊。

2　乡村城镇化是实现郊区经济社会协调发展的重要载体。郊区依托产业布局，通过开展大规模城镇建设，逐步改变交通、通讯等基础设施及公用设施落后状况，改善居民居住条件和环境卫生状况，形成产业布局与城镇布局互为依托的格局，将推动郊区经济社会协调发展。如日本在20世纪60年代后，经济高速起飞，农村人口大量涌向东京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量农田被占用，污染严重，农业生产条件恶化；加之农村人口大量外流，农业生产大幅下降。对此，日本制定了农村整治计划，加大对农村投资力度，引导工业合理分布，促进农村开发。1970年至1977年建成430个小城镇；20世纪80年代继续建设450个小城镇。日本在推进村镇建设过程中，注意防止农村人口外流，大大促进了农村致富的过程，推动了郊区与城区协调发展。

3　农业现代化是实现城郊协调发展的必要举措。国外大都市普遍依靠现代化的装备等手段实现了农业现代化，也解放了大量农业劳动力，释放出大量土地用于工业、住房、公共设施建设。如以日本园艺生产为例，从播种到成品包装基本上实现了机械化操作，其蔬菜生产过程有52％实现现代化，花卉栽培过程有80％实现了现代化。现代化农业生产激发了高水平生产率，释放了大量农业劳动力和土地，为城郊协调发展奠定了坚实基础。

(二)注重区域经济、社会、环境协调发展。城市化早期的欧洲及发展中国家大都市，多数在都市快速膨胀时期，过分强调城乡经济发展均衡，而忽视社会、环境协调发展，结果导致社会、环境与经济发展严重失调，基础设施与居民生活基本需要之间产生巨大缺口，发生了严重的“城市病”。所以，越来越多的大都市从历史教训中总结经验，逐步改变单一追求经济一体化的发展模式，致力于城郊经济、社会、环境的协调发展。一方面加大郊区基础设施、居民生活设施建设。如一些国家相继制订法律，规定大都市新兴工业区和居民住宅区都必须有相应的排水、给水和道路设施及垃圾处理设施。另一方面越来越重视郊区规划和环境保护。国外大都市纷纷出台一系列法律法规，加强规划管理，加大环境治理和保护力度，大力倡导可持续发展。

(三)根据大都市区内部事务相互关联性。建立统一的大都市区政府。美国虽有强烈的地方自治传统和需要选民支持的“民主自由”文化背景，但为了协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的区际问题，仍有为数不少的大都市区在城市政府之上建立了统一的权威机构――大都市区政府。大都市区政府在20世纪50年代到70年代曾盛极一时。当前，最为典型的例子有“华盛顿大都市委员会”和“双城大都市区议会”。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区(核心区)及马里兰州、弗吉尼亚洲的15个市县，由于其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间较强的合作意愿，1957年成立了统一正规的组织――华盛顿大都市委员会(MWCOG)现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算千万美元的统一正规组织。其主要职能为实施从交通到环境保护的众多规划，并具有联邦和州政府拨款的资金分配权，有效地解决了许多公众关注的区域问题。双城大都市区(位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区)总共有372个独立的地方政府单元，包括58个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院；同时，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年终于成立了双城大都市区议会(MUC)，议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。其主要职能是对大都市区的交通、空间用地、垃圾处理、机场、环保等事务进行长远发展规划；x~--些都市组织(交通局、垃圾处理委员会等)进行监督，就某些重大问题给县政府和市议会提供咨询服务。实践证明，通过都市区政府管理都市区的最大优点是它能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，从而有利于促进都市区的政治经济一体化。

(四)以横向合作为基础。组建松散型城市政府联合组织。在美国强大的“地方自治制度”传统和“民主自由”文化背景下，普遍建立统一的大都市区政府具有一定的难度。在此背景下，广泛形成了都市区域内的各城市水平方式的自愿联合、获得联邦政府和州政府支持、具有特殊协调功能的半官方、松散型城市市政联合组合――大都市区地方政府协会，这是一种城市联合管理体系，而非城市政府结构的联合最为典型的就196年成立的“旧金山湾区地方政府协会”(ABAG)悼J。在其发展的全盛时期，有8个县、82个城市作为资格成员，其起初职能定位是大都区发展规划咨询机构，旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案；后来又逐渐成为专门进行区域性废弃物处理和空气质量控制计划的管理机构，开始从事环境管理的工作，其影响力很大。

二、我国大都市区域治理尝试中存在的问题

(一)“重建轻管”和“单一式”的治理理念。当前，我国大都市区建设和管理的主导思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基础设施建设。而忽视城市管理的“软件”――人文环境的保护和人的素质的提高。突出表现为城市管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降的趋势，使许多城市发展的外延形态同内涵功能之间的差距拉大，导致管理工作跟不上；管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护，有的甚至损失较重，现有城市基础设施作用发挥不足，成为制约城市社会经济发展的“瓶颈”。管治理念的“单一化”主要表现为：一是把大都市区管治与发展中的“发展”单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张，而把城市社会发展、环境保护置于次要地位，或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理；二是把大都市区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为，并以建立在传统科层制基础上的行政为主导。

(二)区域间政府职能定位不合理。在我国的大都市区管治中，普遍存在着区域间政府职能“越位”、“缺位”和“错位”的现象。“越位”是政府插手不该管的事情，及运用本部门的权威和其他便利条件，制定某些符合部门利益的规章制度，管了许多不该管的事。“缺位”是政府部门应该管理的领域却又没有部门管理，如建立和完善社会信用秩序，给失业者、贫困者等社会弱势群体提供最低收入保障，提供充足的公共品和各种社会服务，政府的工作却经常不到位。“错位”是政府与企业、市场分工不清，行使了一些不该由政府行使的职能。政府管理虽然达到了预期目标但投入与产出比例失调，管理成本高昂。

(三)部分大都市区缺乏统一的治理行政主体。大都市区的发展一般经历三个阶段：以集聚城市化为主的大都市区形成阶段；集聚与扩散并行的大都市区形成阶段；多个大都市区的空间联合阶段。这表明从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合；大都市区的规模在不断扩大，当超出了一定行政范围之后，就出现了没有明确行政主体的大都市区，由此导致行政主体的缺失，这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分大都市区行政主体的缺失，是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈，导致各地方行政主体各自为政，使发展成熟的大都市区管治处于无序状况。

(四)大都市区域间公共管理协调机制不健全。长期以来，在我国以行政区划为基本格局的城市政治经济管理模式下，各城市形成了彼此分割、相对独立的经济利益主体和公共管理主体。他们单独承担对城市内的所有公共事务的管理任务，形成了一套完整的公共管理体系。(1)地方保护主义依然存在，整体协调范围较窄，协调力度不足。目前城市群发展存在的最大问题是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化，但区域内政府行政关系复杂。部门利益和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。(2)城市间分工不明确，产业结构趋同。我国城市群内的城市间联系度不高，区域内的城市各自为政，城市发展的目标大体相似，产业结构雷同，导致整个区域内资源浪费。各城市之间的竞争多于合作，摩擦大于融合，这使城市群难以形成具有特色竞争力的整体发展优势。

(五)非政府组织和公众参与度不高。在“强政府、弱社会”的管理体制下，大都市区各类社会组织发育相对迟缓，各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的。由于这些组织与政府部门有千丝万缕的联系，社会组织很难拥有独立的意志和活动，不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作，而在发动市民参与大都市区管治方面又相对有限；加上一些非政府组织自我规范性不够、自律性不强、社会监督缺位，导致一些违法乱纪现象出现。尽管城市居民参与城市管理的意识也有了较大的增强，但由于受传统文化等各种因素的影响，绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感，没有形成良好的参与意识；加之参与公共管理的范围有限，参与程序非常复杂，参与形式单一，整体上呈现参与程度较低的局面。

三、我国大都市区域治理的模式创新

(一)树立全局发展。综合协调的治理理念。随着世界经济体系的快速扩散与融合，城市功能的国际化日益明显；城市之间相互依赖程度明显加强；城市空间形态的网络化特征日趋明显；城市化发展模式也开始转变为以城镇密集区为主的“都市区化”模式；大都市区已经成为参与国际经济竞争的主要空间载体。因此，选择“大都市区化”发展模式也是我国城市化快速健康发展的必经之路。当前，我国更为重要的是在长江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城镇密集区的各城市政府要正确认识国内外城市化发展的客观规律和趋势，借鉴国外大都市区发展的过程和经验，顺应经济全球化的要求，尽快转变传统的地方观念和本位主义做法，树立区域观和全球观，逐渐淡化各自的行政区划界限，按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，从思想、观念上积极主动地将自己融入到“大都市区”之中，并为此进行长期不懈的努力。这是能够真正构建对内对外开放和生产要素自由流动的大都市区的根本基础，也是建立大都市区长效性协调管理机制的保证。

(二)科学定位区域间政府职能。我国的城市政府是城市建设、管理和维护的主导力量，是城市公共资源和资产的所有者、控制者和管理者；城市发展和规划的决策权几乎完全掌握在政府手里，同时城市发展和建设的资金也几乎完全由政府筹措和承担。在这种情况下，城市政府面I临着城市建设资金和服务资金严重短缺的问题。此外，政府所提供的服务严重不足，远远不能满足城市居民的需求；同时，效率低下、浪费严重，难以适合城市居民的实际需要。因此，需要实现由“管理型”政府向“服务型”政府的尽快转变，强化对市场的宏观调控、生产服务、社会保障等职能；要关注社会公平目标、环境目标，以及对弱势群体利益的保障；鼓励中

介组织、非盈利机构、市民、企业等广泛参与维持秩序，参加经济和社会管理。

(三)建立统一的大都市区域治理行政主体。在中央指导下组建集权过渡型大都市区政府。在我国市场经济体制仍不成熟的“行政区经济”运行时期，长江三角洲、京津唐、珠江三角洲大都市区内部的行政分割和区际矛盾在短期内难以得到有效的根除。由于我国长期的集权政治文化背景，人们部分还存在行政命令高于一切的意识，现实国情也表明集权化管理模式确实能够起到协调和实施重大方针政策的作用。我们认为，在中央的指导下可以在中央成立一个“大都市区协调与规划办公室”之类的机构，在其直接指导和领导下，组建长江三角洲、京津唐、珠江三角洲三个集权过渡性大都市区政府。其权力来自于中央下放、省政府及中心城市政府适当上收两方面，并赋予它以区域环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资的倡议权等。经费来源中央政府出一部分，中央政府给地方拨款中抽一部分，大都市区相关省市政府出一部分。主要职能为对大都市区的公共服务、交通、空间用地、产业布局、垃圾处理、机场、环保等事务进行统一长远发展规划；对大都市区各类省市地方政府进行监督；就某些重大问题给省政府和市(县)提供咨询服务，使省市(县)政府在提供公共服务方面更加高效合理，促进大都市区的政治经济一体化。大都市区政府应置于省政府之上，形成大都市区政府―省政府―市县政府的等级序列。其过渡性主要是指，等到我国市场经济体制基本成熟，大都市区要素市场发育完善，城市政府职能转变基本到位的时候，撤销大都市区政府，其职能完全让位于大都市区具有跨界协调职能的松散型政府联合组织――大都市联盟。