金融监管的目的和原则精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇金融监管的目的和原则范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词:金融监管;自由裁量权;法律控制

中图分类号:D912.28 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0081-04

一、对金融监管自由裁量权法律控制的必要性

金融监管自由裁量权是金融监管机关在金融监管法规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。它是一种较为灵活的权力,稍有不慎就会出现权力滥用的情况,因此,对金融监管自由裁量权进行法律控制是规范金融监管行为的需要。

1.对金融监管自由裁量权的法律控制是保证金融监管目标得以实现的条件

金融监管有着明确的目标。《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”虽然此规定只涉及银行业的监管目标,但在一定程度上也反映出整个金融业的监管目标,即促进金融业的合法、稳健运行,维护公众对金融业的信心。因此,这就要求金融监管机关树立适度监管的理念,从传统的以行政管理为依托的监管向依据适度监管原则确立的现代金融监管转变。适度监管要求金融监管机关应当遵循金融业发展的客观规律,其监管行为不能干涉金融活动各方当事人的权利,要通过制度和规则使金融活动各方当事人积极、合法参与,让金融业获得良性的发展。这无疑有利于金融监管目标的实现。从实质意义上看,适度监管避免了监管的专横与金融监管自由裁量的丧失。因为对金融监管自由裁量权的过度限制等于取消自由裁量,而没有限制则易形成监管专横。因此,对金融监管自由裁量权的法律控制必须是适当的。总之,规范金融监管自由裁量权的行使,对有效地促进银行业的合法、稳健运行,实现监管目标,正确发挥监管职能具有重要意义。

2.对金融监管自由裁量权的法律控制是实现依法监管的关键

依法监管是指金融监管必须依据法律,不得与法律相抵触。它包括以下三个方面的含义:第一,金融监管机关地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法需要对金融监管机关的地位和职责权限作出明确规定,在法律中赋予金融监管机关以支配性的地位和权力主体资格,确保金融监管机关的监管行为具有正当和合理的双重根据,充分维护和保障金融监管的权威。第二,金融监管机关应依法行使监管权。金融监管机关必须在法律授权的范围内行使权力,其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定,而且要符合金融监管程序法的规定,不得逾越权限,损害监管相对人的合法权益。第三,金融监管机关的监管权行使应受到法律限制。迈内克指出:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的”[1]。为了防止金融监管机关或越权行为的可能性,必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。依法监管是金融监管的核心,直接关系着金融监管的水平和力度。金融监管自由裁量权主要发生在具体监管过程中。因此,对金融监管自由裁量权进行规范和制约,使监管自由裁量权的行使不仅符合法律的规定,而且符合立法的精神和意图,这是实现依法监管的关键。

二、对金融监管自由裁量权法律控制的反思

从我国金融监管自由裁量权的运行现状来看,无论是在金融监管立法上,还是在执法上,都对金融监管自由裁量权缺乏有效的控制。究其原因,在于金融监管自由裁量权的法律控制在制度上的缺失,主要表现在:

第一,在金融监管法规中缺少对金融监管自由裁量权控制法律原则的规定。由于我国的历史文化传统、社会价值观以及金融监管制度的长期影响,金融监管自由裁量权缺少个人本位理念的文化积淀和对相对人权利的充分尊重,表现为对金融监管自由裁量权控制的制度体系中缺少基本的、公理性的法律原则。众所周知,法律原则是指可以作为众多法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。它的功能主要体现在:其一,直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向;其二,使法律规则保持连续性、稳定性和协同一致性,同时,还是后继立法的出发点;其三,指导法律解释和法律推理;其四,补充法律漏洞,强化法律的调控能力;其五,能把国家机关的自由裁量权限制在法定的和合理的范围内。[2]反观西方国家,金融监管自由裁量权控制的法律原则已十分发达,并且起着十分重要的作用。如英国的合理性原则和德国的比例原则。

第二,在金融监管机关内部缺乏规定裁量基准规则。由于金融监管活动的专业性、技术性以及复杂性等因素,立法机关赋予金融监管机关较为广泛的监管自由裁量权,而金融监管机关有大量的监管实践经验,有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、明确的标准,这样,金融监管机关为了执行金融监管法规中的规定而制定规则都可能对其拥有的监管自由裁量权的范围进行限制,因此,“为了对行政过程中的自由裁量权进行有效限制,应当鼓励行政机关通过连续的行政立法,将行政过程中积累起来的理性和智慧规则化”[3]。裁量基准的建立在科层制管理下有利于抑制金融监管裁量行为的恣意和专横,保证金融监管裁量行为的一致性、可预测性;有利于加强对金融监管裁量行为的层级监督,制约其腐败。但是,目前各级金融监管机关均没有建立此类规则,金融监管执法的统一性和公平性得不到保证,也使对金融监管机关内部的监管执法权的监督成为空中楼阁。

第三,金融监管行为说明合理性理由制度的缺失。金融监管自由裁量权的不断扩张,客观上提出了加强对监管权的制约,防止其滥用的要求,但是,事后的司法审查制度难以对滥用金融监管自由裁量权进行预防性控制,人们开始在金融监管自由裁量权行使的过程中寻找法律控制的基点,这个基点就是理性的金融监管程序制度。因此,“现代行政法强化了程序的作用,主要是为了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融监管程序制度中,对控制金融监管自由裁量权起着核心作用的程序制度就是监管行为说明合理性理由制度,该制度要求金融监管机关在作出影响监管相对人权益的监管行为时,除金融监管法规有特别规定外,必须告知监管相对人监管决定的内容,并说明事实根据、法律依据以及行使金融监管自由裁量权时所考虑到的相关因素等。从当代金融监管法的发展趋势来看,金融监管机关必须对监管行为尤其是监管自由裁量行为说明理由渐成一般原则,特别是当金融监管机关作出不利于监管相对人的监管决定或对一般原则作出例外规定时尤为显得重要。而遗憾的是,在我国金融监管程序制度中,并未明示这一制度。

第四,金融监管的事后救济制度缺乏对金融监管自由裁量权的实际控制。金融监管复议制度与司法审查制度相比较,在控制金融监管自由裁量权方面有其自身的优势,主要体现在:一是金融监管复议程序具有简易、迅速的特点,可以避免将监管争议诉诸法院,启动费时、费力和不经济的司法程序,同时可以减轻法院的案件负担,达到救济目的,充分体现了公正和效率的统一;二是金融监管复议机关作为上一级金融监管机关,具有监管方面的专业知识和技术知识,且熟悉金融监管立法的目的、监管规则、大量的有关监管纠纷处理的先例以及裁量的基准、政策和着眼点,能有效地对金融监管裁量行为的正当性、合理性进行实质性的审查,并予以纠正和补救;三是有利于金融监管机关加强自我控制,通过金融监管复议可以使金融监管机关再一次审视监管行为的合理性,可以保证监管裁量行为的统一性和公平性。为了解决金融监管纠纷,减少法院的案件负担,世界许多国家在存在大量裁量行为的金融监管领域设立复议前置制度。但我国至今没有建立金融监管复议制度,不利于金融监管良好秩序的建立。此外,对金融监管裁量行为的司法审查面临诸多的障碍:一是金融监管的专业性和技术性使司法部门对金融监管自由裁量权的控制实际上很少能奏效。从专业的角度看,金融监管需要具备金融监管和法律等诸多方面的知识,要求法官都掌握,确实是苛求;二是法院对司法自由裁量取代监管自由裁量的做法一直持一种谨慎的态度;三是从法经济学的角度看,面对巨额的诉讼费用和严格的诉讼程序,当金融监管裁量行为涉及到的利益是“小额”时,当事人一般不愿诉诸法院。

三、完善金融监管自由裁量权法律控制的构想

针对我国金融监管自由裁量权法律控制在制度上存在的不足,笔者认为,应当采取以下措施予以完善:

1.在金融监管立法上移植西方国家的一些控制原则

虽然金融监管法规中规定了大量的、广泛的针对相对人的监管自由裁量权,但在总则中并未揭示这些权力的运行和控制原则。要真正实行依法治理金融监管,有必要在金融监管立法上移植西方国家经多年实践证明行之有效的控权原则,如英国的合理性原则和德国的比例原则。合理性原则是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。比例原则要求作为实现某种目的(或结果)的手段的措施,必须具有适当性、必要性和相称性。虽然英国和德国在政治体制、经济发展水平、文化背景和法治环境等方面与我国存在诸多差异,但在经济全球化的大潮中,法律的全球化要求必须建立稳定的、可预期的、透明的法律制度包括金融监管法律制度,以扫清法律原则移植的障碍。

2.在金融监管机关内部建立裁量基准规则

由于金融监管机关有大量的监管实践经验,金融监管机关有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、更明确的裁量标准。经过层层的细化和明确,裁量标准有可能涵盖金融监管实践中的大多数事实情形和法律后果,进而对金融监管执法中的监管裁量行为进行实质性的层级控制,避免监管决定考虑不相关因素,不考虑相关因素和相同情形不同对待,不同的情形相同对待等问题,确保金融监管裁量行为的统一性和平等性。同时为对金融监管裁量行为的复议和司法审查提供参照并进行自我约束。作为一种内部规则,裁量基准规则不应设定相对人的权利和义务,一般不具有直接的外部法律效果。但在德国法中,一般认为这种内部行政规则具有间接的外部法律效果,无正当理由,行政机关偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例,构成违反平等原则,相对人可据此提出行政诉讼。[5]另外一种可行的做法是,金融监管机关在实践中发现并制作、公布一些金融监管裁量行为的典型案例来指导和规范监管裁量行为。

3.建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不仅是指通过法律程序所产生的结果从实体角度看仍是合理的,符合实体正义,而且主要指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。因此,可以认为,程序理性是程序正义的一项基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制(包括程序原则和程序制度)限制自由裁量权,尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。[6]金融监管程序对监管自由裁量权的有效控制是通过一系列的公正、理性的程序制度实现的。这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度。对金融监管自由裁量权的控制起着核心作用的是金融监管行为说明理由制度中的说明合理性理由制度。金融监管裁量决定的运作过程是一系列的理性推论过程,理性的决定者在作出决定前必须仔细考量一系列的事实和法律因素,根据理性的原则和规则对行为进行理性的选择,这个考量的、选择的过程和这一系列的因素构成了金融监管行为的正当性理由的内容,形诸于外,则构成了金融监管决定的重要部分。金融监管行为说明合理性理由的作用主要在于促使金融监管机关在作出监管行为时,能就事实问题和法律问题进行认真考虑,慎重做出决定,以避免草率。在西方国家,按照“正当法律程序”原则和程序理性观念,金融监管裁量行为如果未说明理由或说明理由错误被视为无效的或可撤销的监管行为。因此,我国必须建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度。

4.建立金融监管复议制度

无救济即无权利。金融监管复议制度对于金融监管自由裁量权运行的监督意义在于它是金融监管机关内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。在构建我国金融监管复议制度时,必须做到:第一,金融监管复议应由政府比较超脱的部门来承担,这样可以保证公正、合理地处理金融监管裁量行为的复议,实现公平保护,节约社会资源;第二,充分发挥社会中介机构,如律师事务所、会计师事务所、金融监管咨询事务所在金融监管裁量行为的复议中的作用,改变金融监管相对人在信息和保护等方面的弱势地位。第三,对金融监管复议的资格和条件作出合理的规定,这样有利于金融监管相对人的救济权利的实现,避免大量的金融监管裁量行为游离于司法审查之外,从根本上解决金融监管纠纷。

5.创新金融监管自由裁量权的司法审查制度

司法对金融监管自由裁量权的审查始终处于要求加强合理性控制和要求“监管自治”的一对矛盾和悖论之中。因此,人们试图在这一对矛盾中寻找两者的契合。大家普遍认识到:司法审查的目标是制约金融监管自由裁量权,而不是代行监管自由裁量权,应从监管和司法各自的职能出发来找寻司法审查的目标和标准,“司法审查之所以有存在的必要,不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事”[4]256。一方面,对于金融监管裁量行为的司法审查的着力点在于通过案件审理,明确滥用金融监管自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准,给金融监管机关以外部强制和压力,迫使金融监管机关进一步细化裁量标准,完善监管裁量行为的运行程序,改进对监管裁量行为的复议。保证金融监管裁量结果的合法性、统一性和公平性,促使大量的金融监管裁量纠纷在金融监管机关内部得以公正解决。另一方面,由于对金融监管自由裁量行为的司法审查是一个非常复杂的过程,要对大量、复杂的金融监管裁量行为进行司法审查,因此,应借鉴大陆法系国家,如法国和德国的经验,在行政法领域引进判例法制度的做法。判例法具有具体性、可比较性和可区别性的特点,可以增强对金融监管裁量行为司法审查的准确性、一致性和效率,同时可以对金融监管自由裁量权的运行提供指导。

参考文献:

[1]博登海默.法理学――法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987:346-347.

[2]张文显.法理学[M].北京:法律出版社,2000:72-74.

[3]王锡锌.自由裁量与行政正义―阅读戴维斯《自由裁量的正义》[J].中外法学,2002(1):27-35.

[4]孙笑侠.法律对行政的控制――现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,2001.

篇(2)

，金融监管已滞后于金融业的，面对快速增长对金融改革的迫切需要以及加入WTO日益临近的冲击和挑战，我们必须从思想观念上、组织体系上、法律制度上对现有的金融监管体系和框架进行有针对性的、的完善和补充。

一、完善金融监管的目标和原则

金融监管最基本的含义旨在维护金融机构安全及稳健经营，从而在整体上确保金融体系安全和金融秩序的稳定。但由于各国、经济、文化背景和发展的情况不同，因而体现在各国中央银行法或银行法中的监管目标也不尽相同。相比较而言，我国《人民银行法》关于监管目标的规定则显得比较原则，其侧重点主要是维护金融业的稳健经营。诚然，维护金融业的稳健运行是我国中央银行实施金融监管不可或缺的一项重要目标，但这不能概括其他金融监督管理目标。我们认为，我国金融监管的目标应主要包括：一是维护金融体系的安全。二是保护存款者的利益。三是维护并促进金融业的公平竞争。

金融监管并非万能，有其自身难以克服的缺陷，如监管不当则会导致监管成本的上升、金融机构效率的丧失等。为此，金融监管机构实施金融监督必须在法定的原则框架范围内进行，才能实现金融监管的目标。关于金融监管的原则，《中国人民银行法》并没有明确规定。我们认为，金融监管应遵循以下几项原则：一是依法监督原则。二是适度监管原则。三是持续和系统监管原则。亦即从审查批准金融机构准入市场开始到其退出市场为止，对其整个经营活动进行全方位的持续的监督管理。与此同时，金融监管还必须遵循系统监管原则。亦即把监管对象和作为有机整体，依靠中央银行大监管体系，综合配套地运用各种手段，科学建立监管指标体系，对金融机构风险进行识别、计量、监测和控制。四是效率原则。主要包括金融监督的经济效率和金融监管的行政效率。

二、完善金融监管组织体系

建立并完善金融监管组织体系，是进行有效金融监管的一个重要前提条件。目前，世界各国金融监管主体模式不尽相同，大致有二类：一是单一监管模式，二是多头监管模式。尽管各国金融监督主体模式不尽相同，但中央银行在监督体系中皆具有不可替代的优势地位。我们认为，要充分实现金融监管的目标，除进一步完善和强化央行监管外，还必须建立并完善包括监管、行业互律监管及自律监管在内的金融监管组织体系。这也是由金融市场运作中金融机构自立性、金融活动多元性和金融业务风险性的特征所决定的。在我国，完备的金融监管组织体系应当包括以下四个方面：

1．央行监管。中国人民银行作为我国的中央银行，根据国家授权依法对金融机构进行全方位的直接的监管。要在实施金融监督过程中免受政府行为的牵制和制约，以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。

2．社会监管。即由合法成立的并经中央银行认可的事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便使有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等作出正确判断，并对其存在的进行审计监督。由于上述机构具有较强的独立性且具有信誉特点，从而可以弥补中央银行监管疏漏或因力量不足造成监管不力的缺陷。

3．行业互律监管。为了避免金融机构之间的不正当竞争，规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融业内互律监督不可或缺。这也是系统化有效金融监管的内在要求。在政府监管不到的范围，恰可通过自律的行业道德规范，行业者自觉的约束，触及法律和政府不能达到的死角，因而更为有效。可以说，互律是主管机关直接监督的补充与延伸。为此，建议金融业尽快成立金融同业公会，协调金融机构和中央银行之间的关系，并通过制定同业公约实施行业内部监管。

4．金融机构自律监管。即金融机构通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线。特别是在当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化的情况下，来自外部的金融监管有时显得滞后，因而强化并落实金融机构自律监管就显得尤为重要。从近几年一些国家银行破产倒闭事件来看，内部控制失灵是最主要的原因。

三、完善对机构的预防性监管

对金融机构市场准入及业务经营进行预防性监管，是防止金融风险、维护金融机构稳健经营的第一道防线，具有防患于未然的作用。虽然《人民银行法》对金融机构的预防性监管作了比较明确的规定，并且起到了应有的作用，但在不少方面还不甚完善。主要表现为：

1．对金融机构的市场准入把关不严。从金融监管的角度看，对市场准入的控制是保证金融业安全稳定的有效的预防性措施，将那些有可能对存款人利益或金融体系健康运转造成危害的金融机构拒之门外，并使金融机构的设立符合国民发展的需要。从我国中央银行对金融机构市场准入监管的情况来看，尚存在一些：一是金融机构批得过多；二是对高级管理人员的审核不严；三是注册资本不够充足；四是越权审批和擅自乱设机构的现象时有发生。

2．资本充足率不足。我国《商业银行法》规定，商业银行资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。但实际上，我国商业银行资本充足率不高，多数达不到8%的要求。

3．金融监管缺乏一套规范的的定性标准和定量指标体系。如对金融机构的设立，对违法违规的处罚，对法定代表人的知识、经验、管理能力监督等，人民银行监管部门在实际操作中带有较大主观性和随意性。

我们认为，完善对金融机构的预防性监管，第一，应加强对金融机构市场准入的监管。对申请设立的商业银行一定要从严控制，审批金融机构除应坚持法定条件外，还应从经济发展的金融市场需要的角度进行审查。对擅自设立金融机构的，应严肃查处。此外，还应对金融机构高级管理人员的任职条件、资格进行严格审查。第二，提高金融机构的资本充足率，增强金融机构抵御金融风险的能力。主要可通过发行金融债券、金融机构股份制改造等多种途径筹集金融机构的资本金。第三，加强对金融机构清偿能力监管。请偿能力监管的核心问题是资本的流动性问题，其关键是对不同负债的对比。如果银行各种负债之间不保持一定的比例，那么就可能因资本流动性不足而发生支付问题。在这方面，一些国家的经验可供借鉴。如新加坡金融管理局规定所有银行必须保持其负债基数6%的现金余额，还要求银行保持相当于其负债基数20%的流动资产。

四、尽快建立事后保护性监管制度

有效的预防性金融监管，是保证金融机构稳健经营的一个重要方面。但是，无论一国金融监管机构采取何种方式和手段，都难以完全避免金融机构的经营失败。为避免金融机构因经营失败而给造成多种负面效应，保护存款人的利益及金融体系的安全，建立对金融机构的事后保护监管制度尤为必要。在我国，除建立了中央银行接管制度外，其他保护性监管制度尚属空白。为此，我们建议：

1．建立存款保险制度。

在我国，金融机构尤其是商业银行一方面自有资金占比率较低，存款是其主要资金来源；另一方面，其内部管理制度尚不健全，不良资产居高不下，针对这种情况，在我国建立存款保险制度尤为必要。

如何构建符合我国国情的存款保险制度或设立中国的存款保险公司?从国外来看，各国存款保险机构有政府主办并管理(如英、美、加拿大)、政府和银行共同建立并管理(如比利时、日本)和银行同业建立这样三种类型。我们认为，我国存款保险公司由政府举办更为适宜。如果存款保险公司隶属于中央银行，接受中央银行的监督和管理，那么存款保险公司可能会形同虚设，独立性将难以实现。在处理有关保险事故时，又可能造成两者之间不正常的资金关系，迫使中央银行为存款保险牺牲货币政策目标。至于存款保险的对象，在美国，联邦储备制之会员银行均应参加(属强制保险)，非会员银行合乎标准亦可参加(属任意性)且不排除外国银行。在我国，我们认为，我国存款保险对象应为所有吸收存款的银行。因为只有将吸收存款的各种不同性质、不同类型的银行都纳入存款保险的范畴，才能真正维护整个金融体系的安全及金融机构的稳定，才能保护所有存款人的利益。当然，不同承保对象其资产负债情况及风险程度都不相同，因此，如何确定一个比较合理的费率则值得。

2．建立中央银行最后援助制度。

借鉴西方国家的成功经验，建立符合国情的最后紧急援助制度实属必要。可供选择的做法有：第一，对出现流动性困难但仍有偿债能力的机构，由中国人民银行提供低利率贷款；第二，对金融机构已经或者可能发生信用危机，严重存款人利益时，由中国人民银行予以接管；第三，对在金融业中占有较大份额、影响较大的金融机构，可由中国人民银行组织稳健的金融机构对其实施强制兼并。接管或强制性兼并都是中国人民银行在极端情况下对有“”的金融机构所采取的行政干预措施，其目的是恢复其偿债能力。当然这并不意味着中国人民银行完全不采取同意其破产的决定，对“不能清偿到期债务”的金融机构，中国人民银行不应违反市场的原则和要求而逆向操作，否则将会使金融机构丧失竞争的外在压力。

篇(3)

经济和金融的全球化是促使匈牙利金融监管体系变革的重要外部因素。最近几年，外国资本在匈牙利银行业的股权已经占到了65％左右，保险部门中外资参与程度达到90％，70％的投资基金受外资控制。外资控制金融机构的完全合法化对匈牙利金融监管形成了极大的挑战。1998年国际金融危机带来的最大的警示之一就是，只有运用综合的、有弹性的、有预防的手段进行金融监管，才能适应金融产品创新和机构交叉的新形势的需要，从而促进金融和经济有序地发展。所有这些都导致了金融监管体系和监管规则的变化。

金融集团化和金融产品的交叉成为促使金融监管体系变革的内在因素。在匈牙利，金融集团已经发展成为金融系统的主流，各种金融产品的交叉也使对金融风险的评估变得越来越困难。这些都成为改革金融监管体系，从而更好地保护投资者和消费者权益的内在动力。另外，为了更加顺利地加入欧盟，匈牙利也需要根据欧盟的统一标准对国内的诸多领域包括金融监管进行变革。HFSA――匈牙利金融业惟一的监管者

2000年4月1日，匈牙利国会根据1999年CXXIV法案成立了匈牙利金融监管局(HFSA)。它对银行业、证券业、保险业、基金业等所有金融机构、金融市场和金融服务进行统一监管，是一种真正的、统一的和综合的监管。

篇(4)

关键词：次贷危机；金融监管改进；监管机构；启示

中图分类号：F830．2　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2008)05-0008-06

在整体金融市场比较宽松的情况下，次级贷款引发的局部金融风险迅速向整个金融体系蔓延，造成了对整个经济的巨大冲击。国内外对次贷危机研究较多，主要集中在次贷危机的起因分析与评论及次贷危机发生对我国的启示。国际金融机构和各国的金融当局IMF、巴塞尔委员会、美联储、中国人民银行纷纷针对次贷发表了各种报告，为研究提供了很多的资料和观点。虽然金融监管在此次危机中承担的责任未有定论，但是为了防止危机进一步拖垮经济，发达国家政府迫不及待地改革金融监管。美国提出了《现代化金融监管结构蓝图》，2008年4月11日在华盛顿召开的七国集团(G7)财长与央行行长会议重点讨论了监管机制改革。与之相配合，巴塞尔银行监管委员会于2008年4月16日了更加严格的银行运行监管规则大纲，计划加强巴塞尔协议II(即新资本协议)的某些规定。如同以往的金融监管改革，各国彼此影响，新一轮的金融监管改革在发达国家中率先开始。

一、发达国家金融监管改进的趋势

(一)组建超级监管机构的风潮

在次贷危机发生后，2007年10月美国财政部公告对美国金融监管结构进行审查，并由此发动一场关于评估美国金融监管体系以提高效率的讨论，并提出了相关的9个监管问题供公众讨论，受到了广泛热评。人们认为现行监管体系中包含太多的机构，各自权限互有重叠，而监管体系中还存在许多盲点和漏洞，监管体系的低效将继续削弱美国金融服务业的竞争优势。2008年3月31日美国财长保尔森公布了长达218页的《现代化金融监管结构蓝图》，该计划减少监管机构，将监管权力集中，赋予美联储更大的权力，使其成为超级监管机构，同时该计划将原由5个机构负责的日常银行监管事务归由一个机构负责，形成该机构超级的监管权力以此理顺政府监管机构与华尔街的关系。这是自上世纪30年代大萧条以来美国最大规模的金融监管体系改革计划。在欧盟内部，意大利针对欧盟内部金融机构在不同国家间的监管套利，建议修改具有4个层次协调机构的莱姆法路西框架，建议设立一个欧盟层面上的超级金融监管机构，取代目前各成员国监管机构间的协作模式。尽管组建超级监管机构的计划遭到很多利益相关者的反对，但是它代表了发达国家金融监管改革的一个重要意图。

(二)加强监管合作

尽管各利益相关方对美国《现代化金融监管结构蓝图》中提出的以超级监管机构集中监管权力的做法遭到了反对，但是对提高监管统一性的意图是一致的，为此提出了监管合作来替代蓝图中的合并计划，例如商品期货交易委员会主席卢肯指出，目前的监管体系通过进一步的合作与交流，也能达到蓝图中所描述的合并证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)后所可能达到的效率。

跨国间的合作也在加强，英国《金融时报》披露，英国和美国已达成协议，两国政府将在应对金融危机方面进行合作，并建立一个联合工作组，就如何监管银行系统提出建议。欧盟财政部长及央行官员在2008年4月4日的欧洲财长会议上达成谅解备忘录，原则上同意加强各成员国监管机构之间的合作，通过继续加强各成员国监管机构间的协作，逐步实现各国监管规则趋同，从而提高对欧盟金融市场的监管。

(三)规则监管重新被重视

20世纪80年代，包括英国在内的众多国家的金融监管机构制定出大量规则，以期对金融机构进行全面的监管，而且努力使监管规则标准化，以便于国际协调。监管规则日益庞大和复杂，规则间的衔接和协调日益变得困难，甚至可能出现规则间的矛盾和冲突；过分强调规则也容易使监管者仅关注于规则的字面解释，而忽略了规则背后所隐藏的监管的初衷。由此，2006年，以英国金融服务管理署(Financial Services Authority，FSA)为代表的一些国家的金融监管机构的监管方法出现了重大变化，从基于规则的监管转向基于原则的监管。2006年英国强调原则监管后，英国经济开始了新一轮扩张。2007年，英国全年实际GDP增长3.1％，略高于上年的2.9％。虽然没有直接证据证明FSA的原则监管在促进金融业发展，从而推动经济发展中的功效，但是原则监管由此得到推崇。但是危机以后FSA发生了转变，加强监管的措施更多倾向规则监管，如新组织一批监管专家对高风险机构进行日常审查，以确认他们是否严格执行规定的程序；FSA的高级管理人员更多地参与直接监管和接触高风险机构；对流动性风险的监管加强，特别是对高风险机构；强化对金融机构高级管理人员工作能力的评估。为了加强金融规则监管力度，金融服务管理局计划招聘100多名管理人员，加强对主要银行日常经营的监管。

美国也在危机后加强规则监管，保尔森提交的方案建议向抵押贷款放款人发牌，以及为他们设立全国性发放准则，并建议联储向非银行的金融机构进行实地检查。这相当于设立了一个统一的规则，要求各方在此规则下开展经营活动。

二、金融监管改进的实质

(一)以超级监管机构克服监管套利

1．以超级监管机构减少差别从而减少套利机会。在次贷危机的形成中，监管缺乏统一性与金融机构业务的综合性矛盾给市场提供了过多的监管套利机会，使监管被动放松。以银行为例，在很多国家银行经营范围突破了原有的存、贷和结算三项传统银行业务，广泛涉足证券、保险和房地产业，如图1所示，银行变成了不同程度的多种经营的金融机构。同时，许多国家监管机构并没有发生改变，沿袭了分业的传统。美国为首的一些国家采用了分业多头监管模式，各机构的监管职责既有明确的分工，又有一定的交叉。例如美国商业银行的监管机构包括联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、各州银行委员。这种监管方式在美国的金融现代化法案实施后也没有相应调整。又如，法国银行业的监管机构包括银行金融管制委员会、信贷机构和投资公司委员会、银行业委员会、全国信用和证券理事会。在分业多头监管下，监管功能重迭，银行常常有两个以上的监管机构可以选择，金融机构选择对自己更有利的，甚至制造机会为自己谋取比较有利

的监管，即“Regulation Shopping”，从而实现监管套利。超级监管机构设计，意图使监管机构减少，从而监管机构之间的差别减少(如果是大一统的监管机构就无差别)，差别减少从而使套利机会(regulationshopping)减少。

由于国与国之间的政治、文化差异大，监管差异必然存在，哪个市场的监管宽松就会吸引银行进入，伦敦正是凭借着宽松的监管环境吸引了众多的金融机构“入驻”。欧盟成员国关于建立统一的超级的欧盟金融监管机构旨在减少欧盟内部国与国之间的差异，从而减少套利机会，增加欧洲整体的监管力度。

2．超级监管机构形成超级监管权力以防止监管套利。超级监管机构的实质是赋予它超级的监管权力，特别是行政监督权力和直接市场干预，使监管措施富有层次。在经济平稳时期，金融监管机构通常采用标准化监管方法和内部模型法监管，Basle Ⅰ和Basle Ⅱ都以这两种方法来进行监管，所以监管机构的行政权力不易体现。但是，危机发生后，这两种方法受到质疑，人们认为对所有的金融机构都采用这两种方式并不适合，而且没有证据证明金融机构达到监管标准就能避免出现问题。行政命令式的监管重新被美国政府采取以阻止次贷危机影响扩散，如2007年12月6日美国总统布什宣布冻结次贷利率，部分贷款利率将冻结5年。由于行政命令具有执行简洁、一刀切的特点，不给金融机构以套利机会[，尽管它被认为是非市场手段，对银行发展不利(James Barth，2008)，但它能够迅速有效地阻止危机发展的特性，作为监管的一种手段在监管改进中被重视。美国《现代化金融监管结构蓝图》的实质就是计划由政府行政机构特别授权给美联储更大的权力，使作为私人机构的美联储易于采取政府机构一般的行政命令式的监管手段。另一方面，在次贷危机中，融资市场流动性降低促使美联储、欧洲中央银行和英格兰银行等中央银行采取前所未有的干预措施，以缓解银行间货币市场的压力，IMF在其报告中认定了这种干预的成功性。从而使直接的市场干预得到了认同。

(二)以加强监管合作克服监管本位主义

次贷危机与以往的全面爆发的危机不同，它的爆发形式是链条式的，从局部到全面的爆发。发放次级贷款的银行是第一环，银行通过资产证券化，将次贷打包卖给投资银行以转移风险。而那些投资银行再通过资产分类、信用增强等技术，将抵押贷款资产包装成不同风险等级的结构性衍生产品转卖给其它投资者。由于这些衍生证券设计复杂，透明度较低，其投资价值并不为投资者所真正了解，其中的风险隐患较为突出。但在整个过程中，各监管机构只关注自己的监管领域，以自身本位利益至上，支持金融机构通过次贷相关衍生产品转移其风险，最后造成了风险向整个金融体系和其他国家扩散。根据巴塞尔委员会从1992年以来八次提出对资产证券化的监管报告，其原则就是控制资产证券化给银行带来的风险，只要证券化资产已经出售或风险已经转移，就不应在金融监管机构的风险监管范围内。所以，次贷危机中倒闭与损失最大的是证券行业，而不是次级贷款发起的源头――商业银行。根据IMF统计，如图2所示，在金融产品中，损失最大的并非是源头产品――次级贷款，而是ABS CDO。同时，美国以外的国家因投资于证券化资产遭受了重大损失。欧洲受次贷危机的冲击，损失超过1200亿美元，几乎与美国本土的损失相抵。这些结果与监管中的本位利益至上不无关系。其次，金融监管机构努力做好自己的业绩而忽视系统性风险。早在2004年初，美联储已经注意到贷款机构放松贷款标准进行贷款活动的行为，但为了追求经济的发展，鼓励消费，联储仍较为支持包括可调整利率房贷产品在内的另类贷款、次优贷款产品的开发与使用。

尽管建立超级监管机构的设想从理论上一劳永逸地解决监管机构的监管本位主义，但由于组建超级监管机构的方式触及了现有各方的利益，例如在欧盟，意大利提出的组建欧盟统一监管机构的提议遭英国和德国的强烈反对。英国担心伦敦作为全球金融中心的地位可能会因为来自欧盟的过多干预而损害，德国则担心本国金融行业会受制于欧盟。为了防止危机扩散，以减低系统性风险为目标，加强监管合作方式来克服监管本位更易推行。

(三)以倚重规则监管克服监管宽容

在现代金融业中，监管机构在规则监管与原则监管中权衡选择以期达到最佳的监管效果。原则监管中监管者对监管过程不再拘泥于合规的控制，而是事前为金融机构制定出良好的经营原则，鼓励金融机构自身采用合适的方法来遵守良好的原则，监管者对金融机构的经营结果进行检查，根据结果决定是否要对金融机构采取强制性的措施。若将金融机构运营看作是一套系统，监管者不再控制输入因子(input)和运行过程(progress)，而是关注于输出结果(outcome)。只要输出结果符合良好经营原则，监管者对输入因子到输出结果之间的传导机制的构建和运行是不加以干预的。但若输出的结果违背了良好经营原则，监管者必须能及时观测出结果偏离状况，并据此对金融机构提出更高的规则要求甚至是强制性的惩罚措施。在经济发展平稳的情况下，原则监管的效果显著，因为基于原则监管方法下，行业自律规则和标准发挥更大的作用，使整个金融业更富有效率，但是次贷危机发生后，由于各国对金融监管的目标发生了改变，从原来的侧重经济发展、侧重在金融市场竞争中争取有利地位，变为侧重抵御风险，侧重平稳。原则监管下，过程不被严格监管的做法被认为是监管缺位。在整个金融体系寻求稳定的情况下，金融监管的标准不仅更加细致而且执行更加严格，金融机构自律作用减小，虽然专家指出，这种反危机措施伤及了金融机构的主动性，可能是有害的，但原则监管在危机到来后显得更为危险。

三、发达国家金融监管改进对中国金融改革的启示

在本次危机中，尽管中国的金融业受到直接的冲击较小，但是发达国家金融监管的改进是其对本国金融监管的深刻总结，对我国有着多重启示。世界银行主计官兼副行长法耶泽尔・乔杜里表示，在次贷危机全面爆发的背景下，中国应该积极参与到当前国际社会对于金融监管改革的讨论，并从中获得借鉴。在分析发达国家的金融监管改进中，可以得到以下几点启示：

(一)监管制度的移植与本土化

1．探索本土模式而放弃对西方模式的追求。发达国家的监管已经走过了四个时期，即金融自由化发展时期(20世纪30年代以前)、广泛的金融监管时期(20世纪30～70年代)、从管制到自由化的回归时期(20世纪70～90年代)、安全与效率并重时期(20世纪90年代)。目前出现的金融监管改革实际上是第五个时期演进的过程。一方面发达国家的金融监管改革说明，即使人们认为的“成熟”的金融监管体系本身也在一直变动，甚至是剧烈变动。完

美的金融监管模式并不真实存在，所以必须彻底摆脱“胚胎隐喻”的桎梏。同时，以银行为例，我国的金融制度与发达国家还存在较大差异，如表1所示，中国银行业的经营范围远小于其他发达国家，中国目前尚不可能一劳永逸地找到一个发达国家的范例来照抄。不追求任何一个西方国家的监管模式，根据我国自身的历史背景、政治、文化因素，探索符合我国国情的监管制度是目前监管发展的方向。

2．移植制度的选择。沃森(Watson，1978)认为过去的绝大多数法律改革是一些移植。我国金融监管体系的建立也移植了很多发达国家的制度和国际标准，而且将继续移植。例如，中国银监会也就实施新资本协议相关监管文件，了第二轮征求意见稿，要求国内大型商业银行在2010年底正式开始实施新资本协议，国内商业银行最迟到2013年底也要全部实施新资本协议。但是，以银行业为例，如表1所示，James Barth对118个国家的调查中发现，发达国家之间的金融制度、监管制度有较大差异，这些差异在实践上证明各种金融制度的效率在不同的国家存在差异。最有效的金融制度都带有该国本土特色的差异，这些差异为我国的金融制度发展提供了丰富的金融监管制度和标准资源，我国可以认真研究各种金融制度在市场中的不同表现，借鉴不同发达国家的制度或国际标准来监管金融体系。

3．监管制度的本土化。法律移植并不必然符合市场经济需要，它不能替代社会生活中所需要的大量习惯惯例。所以在重视借鉴他国经验时，要同时开拓适合本国国情的监管工具与监管指标。例如，在资产证券化的监管中，对在次贷危机中已经显示出薄弱性的国际标准应当审慎接受，同时针对我国的金融机构和评估机构的特点，大力开发符合我国本土金融资源实际情况的监管模式与监管工具。

(二)分权明晰、高度合作的金融监管机构

1．分权的必然性。我国从大一统的金融管制体系逐渐演化成分行业的监管方式，分业监管破除了监管垄断带来的大一统、的弊端，使监管更加专业富有效率。在金融机构分业经营的大背景下，分业监管是我国金融改革的一大成果，在我国重新建立超级的大一统的监管体系不太现实。分业监管实质上是按照行业来划分监管权力，虽然没有证据证明是最富有效率的监管方法，但发达国家的监管历史表明，随着金融创新的深入，金融产品不断增多，金融机构复杂化程度不断提高，分业监管能使政府按行业设立新的监管机构或监管部门，有效实现对新产品、新机构的监管。

2．高度合作的模式选择。如何协调我国不同监管部门之间的关系，一方面避免监管套利，另一方面又减少监管机构间的摩擦，使监管目标得以顺利实现是必须要解决的问题。虽然我国的监管机构都属于政府机构，合作的基础较好，但是，当监管发生重叠时，同一级的监管机构究竟以谁为主无法可依。例如，我国的企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管，而且这种共同监管将随着我国分业经营逐渐走向混业经营而增多。如果依靠我国一行三会的自觉合作，没有专门协调机构，由于各监管机构存在着工作绩效的竞争关系，很有可能发生表面的合作但实质的不合作。所以，应当在监管机构分权明晰的情况下，有专门的合作协调机构，以达到高度合作的目的。

人民银行担任专门的监管合作协调机构具有一定的可行性。根据我国《人民银行法》规定，人民银行具有防范和化解金融风险，维护金融稳定的职责。应借鉴美国扩大联储体系权力的做法，扩大人民银行的职能，使之不仅成为货币政策的制定者而且使其具有超过其他监管机构的监管权力。协调监管机构间的关系。同时，人民银行是国务院的组成部分，而其他的三个金融行业监管机构是国务院直属的事业单位。在行政管理关系上也是成立的。但是，人民银行本身也为监管机构，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场，也有其监管本位利益，从而使其无法真正起到合作协调者的作用。为此，为了使其成为监管协调机构，应当将人民银行的金融监管权力分解出去，同时通过赋予其超过行业监管机构的权力，使之成为我国的金融监管协调机构。

(三)规则监管在我国的实施

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一、当前我国金融监管的必要性

金融监管在国民经济和社会发展中十分重要,不仅关系到经济的稳定,而且关系到社会的稳定,尤其对于经济薄弱或经济发展中国家,保持金融稳定更为重要。我国正处于经济发展的转型时期,保持金融的稳定关系到国家经济的平稳发展。

(一)对于保持国家经济社会的整体发展起着重要作用

金融是现代经济的核心,金融的状况对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。由于金融业在国民经济中处于特殊的重要地位,决定了对金融业的监管是国家经济稳定发展的必然要求。

(二)防范金融风险,保持国家经济体系的平衡

金融业是一个存在诸多风险的特殊行业,它关系到千家万户和国民经济的方方面面,一旦金融机构出现问题,将对整个社会产生很大的影响。金融监管可以帮助管理者将风险控制在一定范围内,保证金融体系的安全,保证国民经济的健康发展。

(三)保持金融良好的秩序和效率

良好的金融秩序是保证金融安全的重要前提,公平竞争是保持金融效率和金融秩序的重要条件。为了金融业健康发展,金融机构应该按照有关法律的规定规范地经营,以保证金融运行有序、竞争公平且有效率。

二、实施金融监管必须确立恰当的监管目标

金融监管目标是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。世界大多数国家的具体监管目标体现在中央银行法或银行法上,根据我国当前的金融实际,现阶段的金融监管目标可概括为:

(一)一般目标

防范和化解金融风险,维护金融体系的稳定与安全,保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。一般目标应该是促成建立和维护一个健全、稳定和高效的金融体系,保证金融机构和金融市场健康地发展,从而保护金融活动各方(特别是存款人)的利益,推动经济和金融发展。

(二)具体目标

经营的安全性、政策的一致性和竞争的公平性。经营的安全性包括两个方面:一是保护存款人和其他债权人的合法权益;二是规范金融机构的行为,提高信贷资产质量。

三、金融监管必须在一定的原则下进行

(一)依法管理原则

在依法管理上。一方面金融机构必须接受国家金融管理当局的监督管理,要有法来保证,不能有例外;另一方面管理当局实施监管必须依法而行。非如此则难以保持管理的严肃性、权威性、强制性和一贯性,也就不能保证监管的有效性。

(二)合理、适度竞争原则

竞争是市场经济条件下的一条基本规律,是优胜劣汰的一种有效机制。金融管理当局的管理重心应放在创造适度竞争环境上,既要避免造成金融垄断,又要防止出现过度竞争、破坏性竞争从而波及金融业的安全和稳定,甚至引起经常性的银行业破产倒闭及社会经济生活的剧烈动荡。为此,金融管理的目标应是创造一个公平、适度、高效的竞争环境。

(三)自我约束与外部强制相结合原则

外部强制管理再缜密严格也是相对有限的,如果管理对象不配合、不愿自我约束而是千方百计设法逃避、应付、对抗,那么外部强制监管也难以收到预期效果;相反,如果将希望全部放在金融机构本身自觉自愿的自我约束上,则实难有效避免种种不负责任的冒险经营行为与道德风险的发生。因此,一定要把创造自我约束环境和加强外部强制管理结合起来。

(四)安全稳健与经济效益相结合原则

要求金融机构安全稳健地经营业务历来都是金融监管的中心目的,为此所设的金融法规和一系列指标体系都是着眼于金融业的安全稳健及风险防范。但金融业的发展毕竟在于满足社会经济发展的需要,追求发展就必须讲求效益。因此,金融监管必须切实把防范风险同促进金融机构效益协调起来。

四、我国实施金融监管,应当采取切实的手段

中央银行实施金融监管的依据是国家法律和法规,中央银行依法对金融机构及其经营活动实行外部监督、稽核、检查和对违法者进行处罚。在具体监管过程中,主要运用金融稽核手段。 “稽”,就是审查;“核”,就是认真地对照、考查、核算、核实。金融稽核是由管辖行的稽核机构派出人员以超脱的、公正的客观地位,对辖属行、处、所,或业务领导范围内的专业行处,运用专门的方法,就其真实、合法、正确、完整性,做出评价或建议,向派出机构及有关单位提出报告。因此,金融稽核是做好金融宏观控制的一项重要手段,是经济监督体系中的一个重要组成部门,与纪检、监察、审计工作有着紧密的联系。中国人民银行的稽核分两类,即全面稽核与专项稽核。

(一)全面稽核

指中国人民银行对金融机构的全面业务、经营管理和财务状况按照稽核程序进行检查。检查以业务经营合法性、资本金的充足性、信贷计划的适度性、资产的风险性、负债清偿的保证性、经营的效益性、管理的科学性为主要内容

(二)专项稽核

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墨西哥、东南亚及东亚危机留给我们的记忆还未曾消退，俄罗斯脆弱的金融体系再遭重创，并且引发了该国、和生活的全面动荡，凡此种种，无一不令业内人士怵目惊心。如何防范与化解金融风险，成为全球金融界和金融实业家共同关注、乐此不疲的热门话题。应该看到，金融风险的发生、，存在一个从量的积累到质的飞跃过程。因此，在金融风险的防范与化解方面，防范比化解更为重要，其运作成本也远低于风险的化解。防范以预警为前提，只有在实质性金融风险形成与扩散之前，在金融风险尚处于量的积累阶段时，较为准确地识别风险并采取相关的风险控制措施，才能避免金融风险的形成与扩散。

银行会计，作为一个向内部管理当局和外部利益相关人提供决策相关性财务信息的人造信息系统，能否在公允地表达其财务状况、经营成果及资金变动情况的同时，较为充分地披露银行经营的风险状况，是能否预警金融风险的重要条件。而银行会计充分披露其经营风险，仅从理论上而言，至少需要考虑这样几个方面的：

（一）信息披露的目标是什么?即应向谁披露信息。银行不同于一般的公司，后者披露信息的主要目的限于供业主（股东）和债权人正确决策，前者则存在双重的信息披露目标，即除满足业主和债权人的信息需求（不妨称这一目标为一般目标）外，还需要满足金融监管当局的信息需求（可称之为特殊目标）。双重信息披露目标，应同时满足还是分别满足?一般而言，通用会计信息对于金融监管当局而言，是远远不够的，而金融监管当局需要的信息，如贷款分类标准及其会计处理等问题，是商业银行不宜或不愿公开披露的，因而双重披露目标之前存在着一定的冲突，而调适冲突的唯一可取之策是双重报告标准，即针对金融监管当局的特殊信息要求另行制定报告标准，这也就构成了应从理论上考虑的第二个问题，即：

（二）信息使用者需要哪些信息，应如何披露这些信息，即如何实现会计目标，信息披露的基本框架应如何确定。对于一般目标，银行一般只需要提供通用的财务信息即可，即传统的三大表及附表、附注，以充分反映银行的清偿能力、经营绩效、清偿能力与经营成果的安全性（即流动资产与经营成果的现金含量），同时为方便信息使用者根据各自需要调整通用财务信息，还需要披露综合性或特定要素确认与计量方面的会计政策。关于银行会计的一般目标问题，国内外理论界已有较多的成果（笔者也曾作过一些粗浅的探讨：《试论银行业财务报告的公允表达》，刊于《财经论丛》），这里不作考察。至于特殊目标信息的披露框架问题，尚待金融理论界和会计职业界的同仁深入研究，这也是本文拟讨论的主要问题。

（三）如何保证披露信息的质量，信息披露的框架结构从理论上解决了信息本身的质量标准问题，而保证银行披露的信息条例这些质量标准，还需要建立相应的信息质量保证体系和质量鉴证体系，以避免虚假信息误导风险控制决策。

二、特殊目的报告体系的框架结构

研究银行特殊目的报告体系的框架结构，可以从特殊目的的内涵，即金融监管当局的信息需求为起点。《中华人民共和国人民银行法》规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业合法、稳健地运行①”，同时又进一步明确了所谓“业务”主要是指“金融机构的存款、贷款、结算、呆账等②”。这些规定，大体上界定了金融监管当局的信息需求，亦即银行特殊目的会计报告的目标——披露银行存款、贷款、结算、呆账等业务活动（经营活动）的合规性、稳健性的信息。

银行经营活动合规性信息披露的基本框架，不同时期有着不同的内涵。在计划经济体制向市场经济体制过渡的早期，我国货币政策的主要手段是直接信用限额，因此，如实地反映其信息规模的执行情况，是专业银行特殊目的会计报告的基本框架之一。随着我国专业银行逐步商业化和商业银行自我约束、自担风险的经营机制逐步确立，直接信用限额控制已经成为，合规性信息的基本框架亦不再限于信贷规模执行情况。关于当前乃至市场经济体制初步建立以后，银行合规性信息的基本披露框架问题，可从两个层次上进行。第一，即银行业务活动遵循综合性、法规的基本情况，具体而言，《商业银行法》、《公司法》及各历史时期货币政策③的主要要求对有关业务活动及其会计处理的规定，以及银行对这些规定的遵循情况，构成银行经营合规性信息披露框架的第一个层次。第二，银行遵循各具体业务的有关法律、法规的情况，如《贷款通则》、《贷款分类指导原则》、《票据法》、《支付结算办法》、有关银行间同业拆借的有关规定等等，构成银行经营合规性信息披露框架的第二层次。

关于稳健性信息（即银行经营风险状况）的基本披露框架问题，应该说是特殊目的会计报告的主要。由于我国实行严格分业经营的金融体制，即将存、贷款，保险，信托，证券等诸金融产业严格分开，因此，有效地隔离了各种不同性质的经营风险，同时也使特定的金融风险相对地集中于某一特定的金融产业。如银行业所面临的风险主要是信用风险、流动性风险（支付风险）和利率风险，同时信用风险也主要集中于银行业。因此，按照流动性风险、信用风险、利率风险④等分别披露其风险状况，是稳健性信息披露的基本框架。

流动性风险披露的内容至少应包括：特定会计期间期末流动资产占流动负债的比例，银行确认流动资产与流动负债的会计政策，各种流动资产变现能力的差异等，在可能的情况下，银行还应披露流动资产的可变现净值及其等。通过这些资料，金融监管当局可以综合评价银行的短期清偿能力（支付能力），并据以进行不同银行间的比较。

信用风险披露的内容至少应包括：（l）各种贷款及类似资产的集中程度，包括对特定客户、特定行业、特定地区（国家）、特定币种的集中程度，监管当局可以依据这些资料分析和评价银行的风险分散政策；（2）贷款的主要类别及各类贷款的绝对额与相对额，同时还应披露银行的贷款分类政策，如每类贷款主要质量指标和数量指标，对贷款进行分类的周期等，监管当局可以依据这些信息对银行资产风险的一般水平⑤、变动程度进行分析，进行从整体上评价银行的资产风险水平。

利率风险披露的内容至少应包括：银行的综合资金成本（加权平均利率）和边际资金成本（边际利率），银行资产的平均收益（贷款的加权平均利率）和边际收益（贷款的边际利率），盈利的安全边际等指标，及上述诸指标测算依据、计算方法等。金融监管当局可以通过对上述指标的分析，从总体上评价在利率变动的情况下，银行的经营风险情况。

银行在向金融监管当局披露上述会计信息的同时，还应定期或应监管当局要求提供有关合规性控制与风险控制的管理政策。具体包括：银行确保各部门、各分行及其业务主管的经营活动符合有关法律、法规和政策的措施体系；银行的风险控制目标体系，实际风险水平的计量程度与计量标准，各部门、各分行风险管理绩效的评价与考核，风险控制措施体系等。通过了解这些信息，金融监管当局不仅可以评价银行经营活动的合规性与稳健性，而且还可以了解、评价银行经营活动合规性与稳健性现状的成因和变化趋势，从而，可以更为有效地预警金融风险。三、特殊目的报告体系的质量保证体系

特殊目的报告的披露框架，从上解决了信息的及信息本身的质量标准，然而，银行报告的这些信息，能否客观、真实地反映其经营活动的合规性和稳健性，对于监管当局的金融风险预警而言，是十分重要的。失真的信息不仅无益金融体系的风险预警与控制，甚至可能导致金融监管当局风险控制决策的误动作，从而加剧金融风险，因此，建立银行特殊目的会计报告体系的质量保证体系，也不容忽视。一般意义上，这种质量保证体系主要包括银行的内部会计控制体系与信息的外部鉴证体系。

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关键词:中央银行;金融监管;金融稳定;货币政策

中图分类号:F830.31文献标识码:B 文章编号:1007-4392(2008)01-0054-03

一、中美中央银行监管职能比较分析

银行监管历来是中央银行最为重要的职能之一。除了瑞典和英格兰等少数国家建立中央银行的初衷是为政府赤字融资外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，从而保证金融体系和经济运行的稳定而建立中央银行的。然而，20世纪80年代后期以来，在部分发达国家却出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。英国是其主要代表，1997年，英国工党政府上台后不久，将英格兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构――金融服务管理局(FSA)，负责对各领域金融活动的监管。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响。韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国，以及泰国和墨西哥等一些新兴市场国家也正就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构，似乎正在成为一种“世界性潮流”。

我国也已经顺应了这种潮流，设立了银监会，将中央银行金融监管职能剥离出来。我国中央银行主要负责制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定，过去直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的职能。

而与此同时，美国不仅仍将银行监管职能保留在联邦储备委员会，而且1999年参众两院通过的《 金融现代化法》(GLBA)还赋予了美联储对金融控股公司的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，金融监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。

由此可以看出中美中央银行监管职能的最大不同在于中国中央银行的监管职能在减弱，而美国中央银行的监管职能却在扩大集中。

二、美国中央行监管职能的优势

美国中央银行的核心职责是防范和管理金融危机，维护金融市场稳定。制定货币政策和监管银行的双重职能有助于中央银行应对金融稳定所面临的潜在威胁。

2007年1月5日美联储主席本・伯南克在美国社会科学联合会年会上发言指出，金融市场的稳定面临各种各样难以预料的威胁，美联储应对这些威胁的优势，极大程度上依赖于其通过银行监管者和央行双重身份所获得的信息、专业技能和职权。宏观经济目标和监管目标是相互依赖的关系，由一家机构承担这两项相互依赖的义务，要比由多个机构分别承担单独的义务会更好。

首先，通过监管可以加深对市场的认识。美联储的监管职能使该机构获取了大量涉及银行系统的信息，例如，美联储的审查人员会就所审查组织的管理结构、业务范围、财务状况、内部控制、风险管理操作、运作的抗风险能力等诸多方面进行信息收集和分析。另外，美联储的监管职能为它在监管范围之外的金融机构和更大范围金融市场的发展开辟了窗口。美联储担当的是伞状监管者的角色，这使得它可以获取所有控股公司子公司、非银行和银行组织的信息。这些监管职能，还使得美联储获取同所监管银行组织有业务往来的金融公司的信息，例如，一些大型银行向对冲基金和其它私人基金提供大量借款及各项服务。在确保银行稳健经营的过程中，美联储工作人员向其它机构的同事，学到了大量有关该行业的实际业务、投资策略和发展趋势的知识。最后，许多大型银行组织是包括衍生和证券资本市场在内的金融市场的参与者，在监控和分析这些银行活动的同时，美联储也获取了这些市场发展趋势和发展现状的宝贵信息。监管职能所获取的信息，连同在货币政策和支付业务操作过程中所获得的知识，使美联储对金融市场和金融机构的发展有充分的了解。

第二，在银行监管过程中获得的大量信息，在执行央行非监管业务中练就的专业技能，使美联储受益匪浅。证据显示，监管信息在金融危机时可能对制定货币政策最有用，例如，美联储的经验表明，在上个世纪90年代早期，这些信息有助于对银行信贷能力的评估。总的来说，联储成员银行间的业务和相互间的联络，包括众多银行家所提供的有关地区经济状况的各种信息，有助于货币政策的制定。联储银行与其所在地区银行间大量的互动加强了上述的相互联络。

第三，美联储建立了广泛的国际联系，并凭借其监管跨国银行的职能，同外国中央银行和外国监管者密切合作。在过去的金融危机中，这些被证实是有用的，并随着全球金融一体化的深入，在未来可能会更加重要。

第四，由于美联储在金融稳定问题上所具有的独特视角――这一视角基于其法定权力、历史经验与对金融和宏观经济稳定之间联系的推崇，在防范金融危机的共同努力中，美国中央银行的参与似乎尤为理想。通过加强同金融市场参与者和其它机构的联系，美联储的监管职能使该机构可以更为有效地意识到所要关注的焦点和潜在的问题。简而言之，美联储的监管权力既可以确保其在有关金融稳定政策的讨论中享有发言权，又可以增强其发言的质量。

第五，监管职能带来的信息和专业技能使得美联储可以在危机出现时高效率、低风险地向市场供应急需的流动资金，有效地化解或减轻危机的危害。9・11事件发生后，美联储采取的最重要的补救行动是提供大量流动资金，以确保金融体系和经济信用在需要时的存在。这些措施，就是得益于美联储对重要机构流动资金管理、借贷定位、财务状况以及他们对借款机构抵押物估值能力的了解。

三、美国中央银行监管职能带给我们的启示

美国是世界上金融业最发达、金融市场最为健全的国家，就其监管体制而论，虽然存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高等问题，但作为金融监管牵头人的美国中央银行的监管职能对维护金融稳定的作用还是非常明显的，可以给我们带来很有益的启示。

(一) 中央银行具备监管职能对维护金融稳定、更好地实施货币政策非常重要

我国刚刚把监管职能从中央银行分离出去，短时间内收回是不现实的。在这种情况下，应当进一步建立健全中央银行与银监会、证监会和保监会之间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制。目前，中央银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，应当在银监会、证监会和保监会之上建立一个统一的监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险的目的。

(二)金融业混业经营并不意味着必须实行混业监管

美国在1999年颁布GLBA法案之后，正式开始了金融混业经营，但就其金融监管模式而论，目前美国采用的仍然是分业监管。从美国经验来看，监管效率的高低在很大程度上取决于监管机构之间的信息联通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度，而不一定需要一个全能的监管者。当前我国银行、保险与证券等行业的混业经营趋势逐步增强，综合化经营的金融集团(如光大集团、中信集团等)已经成立，集团控股下的银行、证券、保险之间的业务往来，已经造成了混业经营的“既定事实”。从外部环境来看，中国加入WTO后，外资金融机构将大量涌入中国，它们在境内也会从事混业经营，因此从未来发展的角度看，我国金融业的混业经营已是大势所趋。在这种情况下，我国不一定要改变目前已经形成的分业监管模式，只需确立一个牵头机构(中央银行为佳)，在各个监管机构之间加强信息的沟通与行动的协调同样可收到很好的监管效果。

(三)中美监管原则的差别是中国金融业发展滞后的重要原因

如果比较一下中国和美国的监管原则，我们就会发现两者之间存在着本质的差别:为了防范金融风险，中国采用了强化管制，严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动来预防风险。美国的监管原则是尽量减少发展金融业务的限制，但金融监管一定要细化。可以说，这一原则使得美国得以成为世界上金融活动最为活跃而金融监管又最为严格的国家。反观中国，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，潜在金融风险巨大。因此，有必要对现行金融监管原则和指导思想加以反思和调整，借以推动金融市场竞争，促进金融监管水平的提高。目前安全性与效益性应是我国金融监管立法的两大价值目标，两大价值目标之间是对立统一的关系。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提。另一方面，金融监管又要成为促进金融创新，提高金融服务效率以及我国金融业国际竞争力的根本保证。我国的金融监管立法从总体来看，十分注重安全性，而对效益性有所忽视。我国应结合监管体制的调整，以安全性与效益性的统一为价值目标，探索建立科学、合理、高效的金融监管制度。

参考资料:

[1]陈元《美国银行监管》。

[2]中国人民银行国际司《放眼世界――中国人民银行出国报告文萃》。

[3]孙国华，冯玉军《银行法律基础知识》。

[4]伯南克《美联储力图成为诚实的经纪人》。

[5]马克、奥尔森《美联储监管人员对银行合规性进行检查的重点》。

[6]张承惠、张丽平《美国银行监管的模式、特点及其启示》。

[7]王松奇、徐义国《银监会“悬念”:理性看待央行分拆》。

[8]许多奇《英美金融监管制度改革及我国之借鉴》。

[9]辛涛《金融混业对我国金融监管体制的挑战及对策分析》。

[10]陈剑平《中国与美国的中央银行法律制度之比较》。