卫生行政法律关系精品(七篇)
时间：2023-09-14 17:27:21
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇卫生行政法律关系范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
【关键词】行政法基本原则行政行为行政法律规范
行政法的基本原则是规范行政法律规范的制定和实施，指导行政法律关系主体行使行政职权、履行行政职能的根本原则，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念，是在行政法调控行政权的长期过程中形成的，体现着行政法基本价值理念，是整个行政法的理论基础。
我国行政法基本原则的内容界定
首先，行政法基本原则应体现法治精神，即行政行为应体现合法性。我国已建立起包括行政组织人员法、行政行为和行政程序法、行政监督救济法在内的中国特色社会主义行政法律体系。这个体系包括国务院组织法、行政诉讼法、国家赔偿法等行政基本法，一批部门性行政法律、行政法规、地方性法规与行政规章，以及治安、工商、质量、金融、药品、食品卫生等具体执法领域的部门行政法。行政法是仅次于宪法的独立法律部门，是宪法的实施法，是动态的宪法又称“小宪法”。①行政法实践着制度的各项基本原则，其中“法治”原则是核心。因此，我国行政法基本原则的确立当然应该体现制度的“法治”的基本精神，简单地概括即是要保障公民个体自由和个体权利，实现公民各项权利的法治化。所以，行政法的基本原则有其自身部门法的基本特征。归纳我国行政法基本原则必须与宪法基本原则区分开来，但又必须与其保持一种母子法的关系。②坚持强化行政法治建设，做到有法可依，有法必依，让一切行政行为都在合法性原则框架内进行，对于建设法治政府，保障公民合法权利实现具有重要的意义。
其次，行政法基本原则应反映法的基本价值。法的基本价值有很多种，不同的学者作了不同的概括，但合理、公平、自由作为法的基本价值已被当今学术理论界普遍肯定。所有法律部门都应体现法的价值理念，作为独立部门法的行政法也应体现法的根本价值精神，但我们不能否定法的价值在法律体系中应有其特定的价值排位，也就是说哪项价值更具有根本性。我国改革开放30年来，随着经济社会不断深入发展，政府积极参加社会事务的管理，通过依法行政化解社会矛盾，解决民生问题，保证社会和谐发展。如果我们的国家不断出现，很多矛盾和社会问题得不到合理有效解决，社会的稳定就得不到保证，人们的合法权益更没有保障。另一方面，也值得我们注意，政府积极参与社会事务的管理，使得公权与私权经常接触，出现权利和权力冲突的现实可能性就大大增加，很有可能出现政府行为以“维护社会秩序”和“保障公民权益”为借口越过楚河汉界侵犯公民的合法权利。所以，通过各种方式对行政主体的行政行为加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，助推法治政府的建设，以保护公民权的实现。”③基于上述分析，可以得出结论，合理性原则应是行政法的重要价值原则，即通过对政府行政权力的限制以及使公民权利在受侵犯后能通过有效的法律手段得以维护，实现合理的法的价值目标。
行政法从近代诞生开始就是一种以权利为本位的法，而不是权力本位的法。到今天，它依然以权利为本位，只是这种作为“本位”的权利内容发生了变化，即由“自由权本位”发展到“福利权本位”――政府只能从尽量不干预公民权利发展到为权利提供服务。我们显然不能从政府这一职能变化中得出结论说行政法的本位已经确实发展为了行政权利本位。④
我国行政法基本原则的指导作用
当今我国社会行政事务复杂多变，无论立法者多么高明，也不可能事先预见今后所有的问题，无论法条制定得多么精细都无法做到面面俱到，而通过立法者事后补充立法漏洞或者修改法律去平衡个案中的不公由于过于迟钝而显得不切实际。⑤另一方面，司法机关的法律解释和法律适用对弥补法律漏洞具有极为重要的意义，基本原则就是法官用以弥补法律漏洞的重要武器之一。法律原则是法律共同体基于公平、合理等基本价值的信念而形成的比较一致和稳定的行为准则，原则往往是有弹性的，这一点使它不同于必须适用的规则。法律原则可能载于法条中，但很多情况下只表达在教科书和论著中，甚至只存在于人们的意识中。在我国行政法理论中，法律原则作为行政法渊源的地位并未确立。参阅一些中国行政法学教科书就会发现，大多数教材都只是把宪法、法律、法规、法律解释等成文法列为行政法的渊源，很少有主张法律原则应当成为行政法渊源的。其实，行政法基本原则作为法律渊源具有重要的现实指导意义。行政法的基本原则作为直接调整行政法律规范的最主要、最具普遍的法律原则，贯穿于行政法律规范的最主要、最具普遍价值的法律原则，贯穿于行政法律关系之中。
根据上文中论述的行政法基本原则内容的界定标准，综合分析国内学界一些观点，可将我国行政法基本原则归纳为合法性原则与合理性原则两个方面。我国行政法的基本原则对于发展和完善行政法治建设具有特别重要的功能。⑥
维护行政法体系的统一、协调与稳定。行政管理领域和行政活动的广泛性、多样性和复杂性的特点，决定了行政法律规范的广泛性、多样性和复杂性。但是，由于调整性质相同的社会关系同属于一个法律部门，这些广泛、多样和复杂的法律规范必然要体现统一的基本精神，彼此之间要相互协调。同时，虽然行政活动的特点决定了具体行政法律规范易于变动，但从总体上讲，行政法又要维持相对的稳定性，不能朝令夕改。行政法的基本原则正是体现行政法的基本精神，能够统一协调不同的行政法律规范。这种法理功能主要是通过统率、指导行政法律规范的制定、修改及废止工作，保证不同层次的各种行政法律渊源的协调一致来实现的。
保证行政法律规范统一协调实施。行政法律规范和行政法律关系主体的广泛性和复杂性，决定了行政法实施的复杂性。如果没有行政法基本原则的统率和指导，其混乱无序状况无法设想。行政法的基本原则对行政法律规范的统一与协调作用主要体现在：一是规范行政法律关系主体的行为，保证他们能够按照统一的标准和要求适用和遵守行政法律规范，实现行政法的调整目标。二是为准确地理解、适用和遵守行政法律规范提供依据。如何保证人们对行政法律规范准确理解，是保证准确适用和遵守行政法律规范的前提。行政法基本原则作为贯穿于行政法律体系，对行政法律规范的制定和实施起统率指导作用的基本原理或准则，有助于人们认识行政法的实质准确理解行政法律规范，从而保证适用和遵守行政法律规范的准确和统一。三是能够发现并及时纠正行政法体系中的不协调现象，防止发生有悖于行政法整体调整目标实现的事件。
弥补行政法律规范的疏漏，保证行政法律关系得到有效调整。对于已经基本形成中国特色社会主义法律体系的我国来说，由于人们认识上的局限性和社会情况的不断发展等主客观原因，我国的行政法律体系也难免存在疏漏与不足，使一些有必要由行政法律规范调整的社会关系得不到及时必要的调整。这种疏漏或不足如不及时弥补，往往会严重影响社会关系的稳定和有序和谐发展。我国行政法的基本原则则可以弥补这种疏漏或不足，供行政法律关系主体适用或遵守，以保证既能发挥行政法律关系主体在这些领域的主观能动性，又能防止发生有悖于行政法整体调整目标的事件，从而实现科学构建我国的行政法律制度。⑦
综上所述，行政法是控制行政的法，相比于其他的部门法而言，行政法是最具时代精神的部门法，因为它调整的是行政主体与公民的关系。由于社会发展新情况的出现，政府原有管理方式的局限性和不和时宜常常发生，这是很正常的事情。行政法最重要的应该在于其实然状态，也就是法律与现实的切合程度。完善的行政法律制度应当促使行政权与公民权之间保持一种平衡的态势。我国行政法基本原则是指导行政机关具体行为过程的最基本准则，在社会发展日益迅速和行政领域全面膨胀的现代社会，如何更有效地控制行政权成为政府面临的新课题。传统的通过立法机关制定具体法律规范来约束行政行为已满足不了社会发展，通过发挥行政行为的基本原则来调整公权与私权的关系已成为我国政府的新诉求。（作者单位：黑龙江齐齐哈尔大学经济与管理学院）
注释
①龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，1985年，第5页。
②张剑生：“现代行政法基本原则之重构”，《中国法学》，2003年第3期。
③孙笑侠：《法律对行政的控制――现代行政法的法理解释》，济南：山东人民出版社，1994年，第4页。
④［法］莫里斯・奥里乌：《行政法与公法精要》，沈阳：春风文艺出版社，1999年，第3页。
⑤朱维究，吴华：“论行政法的基本原则――兼论21世纪行政法基本原则的发展趋势”，《政法评论》，2002年第4期。
篇(2)
案例分析方法属于法学方法论学科的一个重点内容，在实际的教学过程中，很多高校担任行政法学的教师搜集了大量的案例进行讲解，使学生充分迅速地理解行政法学的相关知识，但效果并不理想，笔者在近年来的行政法学教学和教学调研工作中深切感受到了这一点。本篇论文从案例教学整个过程应该注意的环节进行系统分析，把案例教学法在实践教学中发挥得更加恰当和完善，最终实现教、学兼得的授课目的。
一、精选典型案例的重要性
(一)案例教学对培养权力与权利意识的作用
行政法与行政诉讼法是一门部门法门类较多、法律现象较为复杂和抽象的法学核心课程之一，这门课程除了要讲解大量的法条之外，还要学生理解很多行政法的原理，诸如人民代议原则，程序公开原则，行政权控权原理等不同于其他学科的一些基本原则。但是，大部分学生从小到大都没有跟行政机关打过交道，不知政府机关为何物，为此，学生需要从大量的案例中体会政府权力和公民权利发生冲突时的那种权利保护意识，要培养他们敢于说话，敢于对话国家机关执法人员的精神，当然学习行政法一些知识后，更主要的是合法维权，合理申辩。
(二)案例教学对深入讲解行政法条的作用
行政法门类繁杂，部分法众多，如果单纯用课本上的知识讲解是万万不行的，每一个部门法都对应一个行政领域，诸如教学、卫生、交通、质检、税收等领域，如果通过部分案例的讲解，对上述领域的行政处罚、行政许可进行现实还原分析，讲授效果无疑是明显的。另外，行政法多变化的特点和大量自由裁量条文的特点也促使案例讲解在学生理解行政合法行为和合理行为过程中的重要性。
(三)案例教学对行政程序理解的作用
行政程序法在行政法课程讲授过程中也是重要的篇章，如果不通过案例让学生身临其境的感受程序的力量，他们对程序公正公开透明概念的理解肯定是模糊的。
二、怎么选择典型案例
鉴于案例教学的重要性，如何选择案例成为我们备课过程中一个重要环节。这里面有几个问题：选不选案例?从哪里选?选哪个案例?
首先第一个问题，选不选案例?这里的意思是在某一章的教学中，使用案例是否恰当的问题。因为，某些章节的授课中，不使用案例而通过其他的讲授方法更能很好地达到教学效果。我们以姜明安教授编写的第五版《行政法与行政诉讼法》为例，在本书第二编当中，对行政法主体制度的讲授就不必用大量的案例来分析，因为他们就存在在社会上，学生在某种角度上就是相对人，如果此时就用大量案例分析就有点多余了，学生也不见得就能理解记忆，相反，倒可以让学生在空余时间去一些政府单位来亲身感受。
第二个问题，从哪里选案例。如今网络上的案例很多，行政法学者所著行政法案例选编也较多，还有生活中经历的案例，更有模拟的案例。笔者认为，在这个问题上，选择的标准是授课老师对什么案例理解的最为深刻，如这个老师亲身经历过一些案子或者他亲眼目睹过一些案例，但是最高人民法院公报上的典型案例如果这位老师能从头到脚的挖掘出案件细节，也是适当的。
第三个问题，选哪个案例?意思是对于一个内容的讲解，有很多类似的案例，怎么选择一个恰当的来讲解的。我们仍以姜明安教授这本书的讲解为例，该书第191页是对具体行政行为的成立要件进行的讲解，该节第二个要件：行政权的实际运用，书中列举了鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案、平安村红卫组诉于都县人民政府山林权属纠纷案、中国华源实业总公司无锡公司诉江阴进出口商检局行政赔偿案这三个案例。对于这三个案例，笔者认为使用第一个较为妥当，原因是该案与学生生活较为贴近，并且悬赏广告性质的理解较为容易。所以，选哪个案例的判断标准应该是该案对学生的知识经验是否接近，并且是否能充分说明这个讲授内容。
三、如何系统分析案例
案例如果被确定下来了，下个阶段的任务就是授课教师如何分析案中的案情、当事人、证据以及法律依据。这个阶段是老师首先学习理解案例的过程，所谓以己昭昭才能使人昭昭。
首先，案情的分析要结合所讲内容的深度来决定。例如，在讲到行政主体一章时，无须讲解那么多具体的案情，但是行政主体涉及行政诉讼的原被告，所以，这个地方除了讲解哪些人和机关是主体外，还要分析行政主体判断的标准，即主要依据在行政法律关系中的利益相关度。如果是讲解法律依据的适用，要侧重于案件事实清楚的前提下，分析相关类似法条的可依据性，而不再对事实部分进行再讲解，从而达到有的放矢，明确教学目标。
其次，运用“行为分析法”进行案例的深度挖掘。对于分析案例的方法，许多专家学者也对此进行了若干探讨，诸如法律关系分析方法[1]：通过理顺不同的法律关系，确定其要素及变动情况，从而全面地把握案件的性质和当事人的权利义务关系，从在此基础上通过逻辑三段论的适用已确定适用法律，做出正确的判决;请求权基础分析法[2]：以请求权为基础，围绕当事人之间的法律争议，寻找正确的法律规则;三层次分析方法[3]：以请求权基础分析方法为基础，进一步构架制度与程序以及政策与策略两个面向的考量……等等。
通过对以上分析方法的研究，笔者认为，行政案例教学的方法都围绕着对一个问题的必然分析——具体行政行为。无论请求权分析法的请求事项是什么，请求权基础离不开具体行政行为，无论法律关系分析方法解析的是什么法律关系，首先要认定是何种行政行为，无论三层次分析方法针对什么案例，每个案例都属于具体行政行为范畴，故而，伴随着实践中的教学经验(主要是课堂教学而不是实务中的案例判决)，笔者认为“行为分析法”更适合高校行政法课堂的案例教学，原因如下。
首先，也是最主要的原因，行政法这门课程学习之最大目的即是分析行政机关与相对人的关系中存在的行政行为，没有这个行为，一切行政纠纷的解决无从谈起，这也是行政复议法和行政诉讼法立法之根本。无论是行政处罚还是行政强制，具备法定的构成要件，该行为即可进行分析以便使用复议程序或者诉讼程序。
按照目前学术界通行的研究结果，具体行政行为主要由四个要件构成：①
第一，行政权能的存在(行政机关有没有行政权?)
第二，行政权的实际运用(行政机关用没用这个行政权?)第三，法律效果的存在(行政机关运用行政权有没有行政目的?)
第四，表示行为的存在(行政机关有没有将行政行为表示给相对人?)
这四个构成要件是必备的缺一不可的要件，也是具有逻辑关系的。对于教师来言，在备课的时候，每一个构成要件在实践中都有相应的案例可以使用，并且结构紧密，效果明显。
其次，运用行为分析法，即从这四个方面分析具体行政行为能够很明显地区分它与非具体行政行为，例如从第一个要件来看，行政权能存在即可往下分析，不存在就可以直接否定该机关的行为不是具体行政行为。特别是这个四个要件非常容易区分它与抽象行政行为。
最后，具体行政为能强制性地直接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。具体行政行为是行政主体用以执行行政法规范的手段，它要具体实现行政法规范所规定的权利义务关系;同时，由于是国家行政权的具体运用，因而具有强制性，是以国家强制力作为后盾的。对于同一具体行政行为的变动，结合案例来分析他的变动无疑对学生理解其中内涵具有重要作用。
四、如何讲授典型案例——逐一讲解，整合分析
运用行为分析法分析案例之后，备课活动基本结束。在课堂上，这些案例又如何展现给学生呢?学生对于这门课程的理解应该是一个循序渐进的过程，笔者认为，对于具体行政行为章节的理解在整门课中是比较重要的，对于其他知识的讲解所用到的案例较为简单，所以在此只分析如何在课堂上讲解具体行政行为的案例，以便学生能及时消化理解。
首先，在讲这一章节之前，利用有效地电子传输工具例如邮箱，QQ群等告诉学生下节课要讲的案例，如果没有这些设备，可以在上课前十分钟让他们自己阅读了解，这一步称之为“感受案例”。在这一过程中，告诉他们接下来的作业是什么。
其次，让学生讨论交流案例中的争议焦点是什么，也就是四个构成要件具备不具备的问题。这里要说明的是，案例是放在每个构成要件标题下的，是要一个一个讲解的，而不是随便拿过来让学生分析。讨论完后进行提问，由教师进行归纳总结，这个过程称之为“案例焦点分析”
然后，讨论为什么不具备这个要件，这里举例说明。最高人民法院公布的典型案例罗伦富诉四川省泸州市公安局交通警察支队三大队交通事故责任认定案中，事故责任认定的行政确认行为存在不存在法律效果这个问题是值得讨论的，学生会认为公安局的认定没有针对相对人，只是履行职务的行为，没有像行政处罚那样明显的针对权利义务承担行为，但是责任认定行为直接关系到道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及是否承担民事责甚至承担多少民事责任的问题，所以具备行政法律效果。对于这样的案例，要讲解透彻。这个过程称之为“焦点原因分析”。
最后，整合所有的案例，回忆，消化，理解。布置作业，加强认知。行政行为是行政法学案例教学中的重要章节，对行政法律关系中各种行政行为的分析能够很好地帮助学生理解本门课程的重点内容，本文针对具体行政行为分举例分析，以期能得到多数高校行政法课程工作者们的认同。
篇(3)
[论文摘要]本文通过解析教育领域内的社会关系的性质，并对相关的问题进行反思，对教育法律法规的地位和适用问题进行了研究，认为教育关系总的可以分为教育民事关系和教育行政关系，现实中出现的许多涉及教育的矛盾和纠纷可以在现行的法律框架内找到合适地解决方案，但是最终的解决和政府在教育领域内的角色转化有密不可分的关系。
一、问题的提出
《教育法》中明确规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”教育是经济发展，社会进步的基石和先导，是塑造未来的事业，所以教育领域的法制化和法治化是非常重要的话题。
我国现已有大量的调整教育活动的法律法规出台，而且关于教育的立法活动还在不断进行。但是现实情况是近年来涉及教育权，教育活动的纠纷频仍，诸如涉及侵犯受教育权、残疾儿童的入学权、教师的惩戒权等等问题的案件不断出现，但是从诉讼立案到判决都遇到了难题，从程序到实体都遇到了适用法律上的障碍。有的案件如齐玉苓告陈晓琪侵犯其受教育权案最终按侵犯姓名权进行判决；有的援引了行政法的法律规定；有的是作为民事关系进行了解决，各地方法院在处理同类问题时依然存在大量观点上的不统一，这些法律适用活动仍然没有被最终明确。究其原因是当前社会处于迅速发展和剧烈变革中，政治、经济、文化各个领域对教育领域不断渗透，教育主体多元，教育关系错综复杂，来自于社会的各种矛盾与教育领域内部的固有矛盾交织在一起，使得矛盾与纠纷丛生。
另外，从法律的价值上讲，教育的法律控制的实现，不单是在于在立法上制定了多少倡导和维护教育法律关系和教育秩序的教育法律、法规，关键在于使这些教育法律关系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的实现。教育法律适用过程是实现教育法律价值的过程，法律适用的概率越高，表明法律价值的实现程度越高，即法律价值化程度越高。
所以，通过对教育法律关系的进一步分析，明确教育法在我国法律体系中的地位，从而准确、及时、正确地实现教育法律法规的适用，实现教育领域的法治的要求已经非常紧迫，这种要求已经深刻触及了制度和法律的层面。
二、不同的观点
2O世纪60年代，日本法学界对教育法的地位提出两种对立的观点，即“教育行政法规学”和“教育制度独立自法说。”这一理论启发了我国教育法学研究者对我国教育法地位的讨论，探索，引发了1993年至今仍未衰退的学术争鸣，概括起来大致有以下观点：
(一)完全独立说
主张是以特有的教育关系作为调整对象，有特有的法律关系主体和法律基本原则并有相应的处理方式。
(二)隶属说
持这一观点的学者认为教育法隶属于行政法，是行政法律部门的一个分支，不是独立的法律部门，不具备构成部门法的条件。因为“教育法体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控教育的原则，这种调控在我国在大多数情况下都是通过行政行为实现的，因此，教育法就其基本性质而言，可以界说为调整教育行政关系的法规的总称。”
(三)相对独立说
认为教育法应脱离行政法，与文化法、科学技术法、体育法、文物保护法、卫生法等共同组成文教科技法，教育法是其中一个分支。从尊重人才，重视文教科技等因素来考虑，亟须加强这方面的法律，这一部门法中包括：教育法、科学法、版权法、专利法、发明奖励法、新闻法、出版法、文艺法、广播电视法、文物保护法。
(四)发展说
认为目前教育法的调整对象仍以行政法律关系为主，调整方法也属于行政法范围，但教育法同时调节着具有纵向隶属特征的行政法律关系和具有横向平等性质的教育民事法律关系。随着教育法的继续深入发展，调整对象、调整方法的继续完善、教育法应当独立。由于教育社会关系与其他社会关系有明显的独立性，这就为教育法归成为一个独立法律部门打下基础。
以上的不同学说是在不同的基础上，从不同的角度上提出的。笔者认为，要明确教育法在我国法律体系中的位置，明确教育法律关系的性质，从而使教育法律法规得到切实有效的适用，必须分析在教育活动中形成的各种关系的性质，只有这样，才能从理论和现实上解决问题。
三、解析教育领域内的社会关系
“教育关系”属于行政关系，民事关系，还是其他性质的社会关系呢?调整这些关系的教育法律法规的性质如何界定?在司法实践中适用何种程序法呢?只有对这些与教育相关的社会关系进行科学地考察，才能明确“教育法”处于我国法律体系中的哪个部分。这是教育法学研究的一个基本问题，它不仅与教育法学的研究对象、教育法的分类、体系构成等直接相关，而且对教育立法活动和司法实践也有着深刻的影响。
学校作为法人组织(有的学者认为高等学校具有法人地位，中小学不具有法人地位)，在社会生活中和方方面面发生着联系，形成了不同的社会关系，下面对一些主要社会关系进行解析。
(一)我国教育与政府的关系
在我国政府《教育法》第十四条明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”这说明政府对各级各类学校进行行政管理、行政干预和施加行政影响，学校处于行政相对人的地位，两者之间是行政关系。
随着大量社会力量介入教育领域，大量的私立学校纷纷建立，而私立学校的办学自主权的来源不是国家权力，而是民事权利，权利的特点是“法不禁止便自由。”但是这种权利的运用方向是教育，而教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的，因此决定了这部分领域而不能完全交给市场，完全按照市场规律运作，如果出现“市场失灵”，将带来极大的影响，因为教育是有时效性的，但是也不能完全由政府来掌控，因为政府既不是投资者，也不是办学者，所以政府必须有限介入，进行宏观调控，对民间办学权利明确界限但同时给予保护，《社会力量办学条例》的颁行，一定程度上实现了政府的有限调控，在这个范围内形成的就是行政关系，在此范围之外形成的社会关系，应该定位为民事关系。
但是，政府在对学校的管理中关于学校的自主办学权的内容必须要研究，因为随着经济的不断发展，教育的民主化的不断演进，学校需要更多的办学自主权，实现政府的角色定位和权力的分化是必然的要求。
(二)学校与学生、教师的关系
教育法律法规的功能简言之就是能够实现“依法管理”和“依法维权”。
《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使以下权力：“……2．招收学生或其他受教育者；3．对教育者进行学籍管理、实施奖励或处分；4．对受教育者颁发相应的学业证书；5．对教师及其他职工，实施奖励或者处分……”
所以，从教育法的规定可以看出，学校是经《教育法》授权，行使国家权力，学校在行使这些权力时，与学生和教师之间形成的是行政关系，学校是行政主体，学生和教师是行政相对人。作为学生，在校期间要接受学校的管理，虽然在学理上有从不同角度形成的不同的认识，如公法上的特别权力关系论，教育法上的教育契约关系等等。但是学校出于教育目的，在法律规定的范畴内设立校规，对学生进行管理，甚至惩戒，尤其是在我国的义务教育阶段，在总体上应该被认为是行政行为；而涉及到学生在校内所使用的硬件设备，包括教学设施、伙食、住宿等完全可以根据合同进行约定，如果发生纠纷，作为民事案件就可以解决。但是私立学校还是有其特殊性，学生入校时需要和学生的监护人签定相关的合同，不仅对学校的教学设施和服务标准进行约定，同时对管理的内容也进行约定，所以体现出了特殊性，公权力和私权利发生了一定的交叉，如果出现了纠纷，根据法学理论，我国一般是公权优先，可以按照行政关系界定，但大部分关系是作为民事关系界定的。随着社会力量办学规模的逐步壮大，对这部分领域进一步研究并作出相关规定是非常迫切的。
在学校内部，学校和教师之间的关系是一种由权责分配和学校工作的特陛所决定的管理关系。
《教师法》、《高等教育法》等都规定了教师聘任制，双方作为平等主体签定聘任合同，但是基于我国教师制度的历史和现实中教师聘任制度和教师的资格制度、职务制度密切相关，而高等学校接受教育行政部门的委托，对本校教师以及拟聘本校的教师实施资格认定，代替履行教育行政部门的职责；在教师职务评审中，高等学校作为法律、法规的授权组织，具有行政主体资格。因此，无论是在教师资格认证还是教师职务评审过程中，高等学校和教师之间形成教育行政关系，中小学教师也面临这个问题，所以学校和教师之间形成了微妙的关系，一方面作为管理者，与教师形成了不对等的管理和被管理的法律关系；而作为聘任人，学校和受聘教师问形成的是平等主体问的法律关系，在这双重身份下，学校很难主动放弃行政职权；而且长期以来，教师和学校形成的复杂的人身依附关系、如人事关系、住房、子女就学等等，使教师在聘任过程中更加处于被动地位。所以公办学校和教师的关系主要还是行政关系，是内部行政关系。但在私立学校和教师的关系是合同关系。
(三)学校与社会其他组织的关系
学校作为一种社会组织，与它所处的内外环境构成了一系列的社会关系。学校和企业单位、集体经济组织、团体、个人之间，既有互相协作、又存在着复杂的财产所有和流转关系。在这些关系中，学校是以独立的民事主体的资格参与其中的。最突出地反映在所有权关系、邻里权关系和合同关系上。这些都是明确的民事关系，完全可以按照《民法通则》、《合同法》的规定进行活动，不过由于我国还大量存在机关办学的情况，所以学校在产权的界定、变更等方面还存在着很大的障碍，尤其是学校合并的过程中，出现了大量政府机关的财产权和学校的财产权无法区分，无法实现产权明晰。所以，进一步明确学校的独立法人地位、实现政府的角色转化和权力分化是非常迫切的事情。
四、结论
综前所述，教育法律关系总的来说可以分为两类：一类是纵向性的法律关系，一般称教育行政法律关系；另一类是横向性的法律关系，一般称民事法律关系，那么根据法律关系的不同，自然可以由行政法和民事法律进行调整，而不是单纯的讨论教育法，所以，本文作者认为，不应当把“教育法”作为一个独立的法律部门，“教育法”的外延应当包括“教育行政法律”和“教育民事法律”两部分。由相关的教育法律法规调整的社会关系的性质和调整方法不具有独特性，在现行的法律框架内就可以解决，如果按持“完全独立”说的学者所论，“教育法”作为一个单独法律部门，就会出现法律部门间的交叉，给立法和执法都带来不必要的麻烦，会和我们划分法律部门的初衷相违背。而随着教育领域的不断发展，我们面临的问题不是创新法律部门，而是实现公权利和私权利的边界的界定，明确政府、市场主体、办学者和参与学习者在教育活动中的权利义务，并提供权利的有效救济途径和权力的恰当的实施方式。
同时对以下几个问题需要进一步思考和研究。
(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性质认定需要进一步研究
本文的以上观点是基于为了解决现实问题而提出的相对有可行性的方案。如果从理论上仔细分析，还是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性质是不是行政法，如果是，学校当然是行政被授权主体，反之就面临立论被全面推翻的危险。
(二)政府在教育领域中的定位需要进一步确认
作为行政管理者必须和办学者、出资者的身份有一定的区别，尤其是高等教育建设中，减少直接以行政手段干预学校工作，而可以采取规划、审批新建高等学校、制定标准、评估和监督等手段对学校建设进行调控。从未来发展来看，教育领域的法治化发展和政府职能的转变有密切的联系。
(三)确认学校的法人地位，保护学校的法权利
虽然对学校的法律地位有种种不同的看法，但是学校作为法人不管是从《民法通则》，还是《教育法》的规定上看都是不容质疑的，但是现实中学校的财产权、人格权受侵犯的现象依然存在，尤其是行政办学的情况下，行政权力和学校的法人权利间的冲突是经常存在的。
(四)继续深化教师资格认定及相关职称等认定的社会化
因为教师作为专业技术工作者在管理上应当体现更多的自由，使教师和学校能够真正处于平等地位上进行对话，从而不断提高教师的整体素质，使之能具有更大的创造性。
篇(4)
一、卫生监督与行政法
“行政”一词就其原意来说有两层含义，一指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，二指国家行政机关依其职权所从事的管理活动。行政法是规定国家行政机关组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的法律规范的总和。它调整国家各级行政机关及其职能部门在行使行政管理职能中，同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的社会关系。卫生法所调整的社会关系，既有各级卫生行政部门之间、各级卫生行政部门与同级人民政府之间、各级卫生行政部门与其卫生行政相对人之间的纵向行政管理关系，又有各种医疗机构、各种提供卫生服务的企事业单位与服务对象之间的横向卫生服务关系。就纵向的卫生行政管理关系而言，卫生法与行政法是从属和补充关系。
卫生监督工作是卫生法的执行工作，即卫生行政执法工作。从卫生法与行政法的从属和补充关系来说，它是以行政法为基础，以卫生法律法规为依据的具体行政执法工作。具体来说，卫生监督是指具有法定监督权的国家机关、杜会组织和卫生行政执法人员依法对卫生公共事务进行管理的行为。
二、卫生监督主体及其特征
1、主体的特定性
卫生监督执法的主体主要是各级卫生行政机关。只有卫生行政机关才是真正意义上的卫生行政执法主体。只是在特定的条件下，法律法规才将卫生执法权授予某一组织。这种组织称为法律、法规授权组织，一般应视同于行政主体。卫生行政机关要把执法权委托给其他组织行使，必须有法律、法规或规章明确规定，并承担法律贵任。
2、职权的法定性
卫生监督执法主体所执行的法律规范，只能是法律规定应当由卫生行政执法主体执行的法律、法规、规章。执法主体只能在法定职权内履行卫生行政管理责任，不得越权执法。
3、行为的主动性
卫生监督执法是一种直接影响相对人权利和义务的主动行为，不以相对人的意愿为转移。一般讲，法律规范颁布后它仅是一种抽象规范。有关公民、组织不自觉遵守，又没有行政主体去执行，就不会对公民、法人和其他组织产生权利和义务的实际影响。相对人的权利义务关系不会自动的发生、变更和终止。行政执法行为，则成为法的定与实施之间的桥梁和纽带。
4、国家强制性
卫生监督是国家卫生管理行政权运转的一种特殊方式，是由卫生行政主体单方面决定的国家管理活动，是国家意志的体现，具有国家强制性。
行使卫生监督职权的机构是指依法设立并根据卫生法律、法规规定，具有某一方面卫生行政管理和执行卫生法律、法规和规章职权的行政机关、法律法规授权组织及其工作人员。
取得卫生监督主体资格必须具备以下基本条件：
第一，依据组织法或组织规则设立，并且具有外部生管理职能，能代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上的法律关系。
第二，必须得到卫生法律、法规的明确授权，代表国家行使某一类别卫生行政执法职权。无论什么机关、组织和个人没有得到法律、法规的特别授权就没有卫生行政执法职权。
第三，法律、法规的授权必须与其外部管理职能、权限、范围一致。包括权限上的一致性及管理范围和对象上的一致性。如县级卫生行政机关就不能被授予省级卫生行政机关的相应权限;其他管理职能的机关也不能被授予卫生行政执法职权。
第四，获得卫生行政执法主体资格，还应当具备履行某一项卫生管理职能应有的技术能力。根据《行政处罚法》及有关部门法律、法规的规定，行政监督主体包括行政机关、法律法规授权组织和受委托组织三种。
篇(5)
实际上，高校“宿舍乱的跟狗窝似的”，既是一个老问题，也是一个新问题。说它是老问题，是因为这种现象已经不是一天两天，上个世纪90年代高校扩招之后，就越来越普遍化；说它是新问题，一是因为这种问题主要是扩招之后才出现的。二是因为当前高校学生宿舍管理的法律困惑造成的。高校确实有不可推卸的责任，但家庭教育、中小学教育也都是有责任的。
为搞好学生宿舍的卫生工作，管理者当即开出了药方，短期内收到良好效果，在行政化泛滥的今天，估计是不用质疑的。但是，不从法律关系上给学校一把尚方宝剑，还是不能从根本上解决问题，甚至有可能带来新的问题。
近年来，随着全社会法制意识的觉醒，学生的维权意识也日益高涨，因为宿舍管理纠纷，学生将学校告上法庭的事情屡见不鲜，而且很多时候还是以学校败诉为结局。其中，隐私权和财产权是纠纷的主要内容，但问题的根源是学生与学校的法律关系不明，学生宿舍的法律性质不明。比如，关于财产的纠纷，学校对学生有安全隐患的大功率电器，学校是没有没收权的，即使是代为管理，也要征得学生的授权，但面对学生宿舍财产的被盗、丢失，学校是否负有赔偿责任，目前就成了一个争论不休的问题。
篇(6)
笔者认为，目前对于医疗纠纷主要存在以下几个方面的误区：
一、关于医患关系的法律属性
医患双方在提供和接受医疗服务的过程中到底是一种什么性质的法律关系？这个问题在理论上一直存在争论。以中国社科院法学研究所梁慧星为代表的民法学家从医患双方的地位、权利、义务出发进行分析，认为医患关系应该是民事法律关系［1］。而众多卫生法学界人士对于医患关系的法律性质提出不同的观点，认为“在医患关系中，由于患者对于医学知识的缺乏，治疗方案完全由医生单方面制定和实施，患者仅仅是处于被动接受的地位…”，因而“完全不符合民法的平等。自愿原则。”。因此，双方的法律地位并不平等，医患关系不是民事法律关系，医患关系不应受民法调整，而应由《医疗事故处理办法》为代表的卫生法来调整［2］。甚至有的司法工作人员也认为“医事法律行为与民事法律行为有本质的不同，应当按特殊的卫生部门法来调整”［3］
医患关系的法律属性直接决定了医疗纠纷的归责和赔偿原则，也决定了医疗纠纷的处理模式，因此，对于医事法律而言，医患关系的法律属性是一个重大的原则问题。
医患关系中，医患双方就医学知识的掌握而言肯定是不平等的，但是否知识和技术上的不平等就必然带来法律地位上的不平等呢？答案自然是否定的。可以说在民事法律关系中，当事人在知识和技术上的不对等性乃是一种常态，但是不能因此而认为当事人在法律地位上是不平等的。如果当事人一方利用自己在知识和技术上的优越地位而主张其在法律地位上的优越性，是法律所不容许的。正是由于医生掌握了医疗技术，构成了患者给付金钱购买医疗服务的基础，双方在此过程中，医务人员掌握了医疗技术，为患者提供医疗服务，患者给付一定的金钱购买这种服务，双方是一种典型的医疗服务合同关系。虽然在治疗过程中，患者相对处于被动接受的地位，但并不能因此而否认双方法律地位的平等性。医生在制定和实施医疗方案时，一般情况下要向患者进行说明，遵守国家的法律法规和操作常规，并且须对患者尽到谨慎合理的注意义务，医生的行为并不是随心所欲的，必须为患者的利益尽到最大的善，否则就要承担相应的法律责任。对于手术、特殊检查和特殊治疗时，尚需征得患者或家属的签字同意方可实施。在目前医疗体制改革的形势下，很多医院推出了患者选医生的制度，患者在医院、医生和医疗方案的选择方面享有越来越多的自主权。
在我国，医事法律关系仍未成为一个独立的法律部门，其法律关系分属不同的部门法来调整，如卫生行政法律关系归属行政法调整，医患关系由于主体之间法律地位的平等性，难以纳入行政法的体系。从上述分析可知，医患双方在医疗服务合同的订立、履行和终止上，完全体现了民法的平等和自愿原则，符合民事法律关系的基本特征，因此应该纳入到民法的调整体系。在国外，医患关系基本都是归属民法调整，有的国家从保护患者的利益考虑，在法律上进一步明确患者的消费者地位，如在美国，患者作为消费者早已成为现实。
二、关于医疗事故鉴定的法律效力
医疗事故鉴定的法律效力问题，历来是一个影响医疗纠纷诉讼的关键问题。目前仍有相当多的人认为医疗事故鉴定结论是处理医疗纠纷的唯一依据，认为“医疗行为经医疗事故鉴定委员会鉴定后认为确实构成了医疗事故的，才可以要求赔偿”。［3］这个观点在卫生界有相当的代表性。
医疗事故技术鉴定，按其法律属性而言，是医疗技术事故鉴定委员会对医疗部门在医疗行为中是否存在重大过失的一种结论，是医疗行政部门对医疗单位进行行政处罚的主要依据，但并不是法院审理医疗纠纷案件的唯一依据。这一点，最高人民法院付院长李国光在《突破民事审判新难点》讲话中对此作过专门阐述：“是否构成医疗事故，不是认定医疗过失损害赔偿责任的必要条件”，“医疗事故鉴定结论只是人民法院审查认定案件事实的证据，是否作为确定医疗单位承担赔偿责任的依据，应当经过法庭质证”。［4］
之所以有人认为医疗事故鉴定结论是处理医疗纠纷的唯一依据，其根本原因乃是将医疗侵权简单等同于医疗事故，认为如果医疗纠纷未被鉴定为医疗事故，则同样不构成医疗侵权，完全混淆两者的界限，实际上两者在法律上存在重大区别。
按照1987年6月月9日国务院《医疗事故处理办法》（以下简称‘办法’）的规定，医疗事故是指医务人员在诊疗、护理过程中，由于医务人员的责任和技术上的原因，造成患者死亡、残废、组织器官的损伤、功能的障碍等严重不良后果的行为。按其发生的原因，又可区分为医疗责任事故和医疗技术事故。按该“办法”第六章的规定，医疗事故的等级按其造成后果的严重程度相应地分为三级：
一级医疗事故：造成病员死亡的。
二级医疗事故：造成病员严重残废或者严重功能障碍的。
三级医疗事故：造成病员残废或者功能障碍的。
从上述办法的规定不难看出，构成医疗事故的，必须是医务人员在客观上造成患者死亡、残废或功能障碍（一般而言是永久性的障碍）的严重侵权后果，同时在主观上存在重大过失方可能构成，否则属于医疗差错或医疗意外，不属于医疗事故的范围。因此，只有构成严重的医疗侵权时才可能构成医疗事故，而一般性的侵权行为被排除在“办法”之外。
国务院之所以仅仅将严重的医疗侵权行为定义为医疗事故，主要是因为医疗事故鉴定的目的所决定的。医疗事故鉴定系卫生行政部门认定和处理医疗事故的依据，构成医疗事故的，医疗行政部门依法要对医疗部门及相关责任人员进行行政处罚，包括医院的降级，直接责任人的降职、记过、开除等。构成犯罪的，要移送司法机关追究其刑事责任。因此医疗事故鉴定主要是医务人员承担行政责任乃至刑事责任的法律依据，不构成医疗事故，则医务人员免除行政责任和刑事责任。因此，从性质上而言，“办法”属于行政法的范畴，至于除医疗事故以外的医疗差错和一般侵权行为，因其不涉及责任人的行政责任，因此不在“办法”调整之内。
医疗侵权行为从性质上而言属于民事侵权行为的一种，按照民事侵权行为的概念：“不法侵害他人非合同权利或者受法律保护的利益，因而行为人须就所生损害负担责任的行为”。［5］医疗侵权行为，是指医务人员在治疗、护理过程中侵害了患者的非合同权利或者受法律所保护的利益的不法行为，不仅包括医疗事故，还包括因诊疗、护理过失使患者病情加重，受到死亡、残废、功能障碍以外的一般损伤及痛苦的医疗差错，以及既不属于医疗事故和医疗差错的一般侵权行为。因此，医疗侵权的内涵和外延均大于医疗事故，两者是包容与被包容的关系。
也许有人会有疑问，医疗纠纷既然不是医疗事故和医疗差错，怎么可能构成医疗侵权呢？这是因为患者权益的范围相当广泛，不仅包括生命权和健康权，而且还包括财产权、知情权、隐私权等一系列权益，而《医疗事故处理办法》并未将后者涵盖在内，所以医疗侵权的范围是也是相当广泛的。只要是医务人员侵犯了患者受法律保护的权利或利益，造成损害后果的，在具备主观过错和因果关系时，便可能构成医疗侵权。例如，精神病医院在对精神患者进行电休克治疗前，按卫生部的《医疗机构管理条例》第三十一第规定，应在术前向患者家属进行解释，征得其家属签字同意后才可实施。如果医院未征求患者家属同意，擅自对患者施行电休克治疗，患者因并发症而造成死亡。尽管医院在诊疗、护理中并无其他过失，电休克的操作完全符合医疗常规，患者出现并发症时抢救措施正确及时，但因为医院未在治疗前对患者家属说明并征得其签字同意，侵犯了患者及其家属对于病症的知情权，同时造成了患者死亡的损害后果，因此构成了医疗侵权，应对患者家属承担赔偿责任。再比如某性病患者到某医院就诊，诊治医生未注意遵守保密义务，擅自将患者的病情向外界散播，侵犯了患者的隐私权。或者医务人员在诊疗护理过程中由于过失造成患者治疗费用增加，或治疗时间的延长，造成患者精神痛苦和财产损失的，就可能要承担精神损害赔偿和财产赔偿责任。上述例子中，医疗单位的行为按照“办法”的规定均没有构成医疗事故，但按照民法有关侵权的法律规定，都构成了医疗侵权，应对患者及其家属承担赔偿责任。
综上所述，医疗侵权和医疗事故在法律上完全是两个不同的法律概念，两者各有不同的构成要件，一起医疗纠纷未被鉴定为医疗事故，不等于不属于医疗侵权，医疗侵权的构成应该完全按照民事侵权的要件来比照，只要是具备侵权的要件，即使不是医疗事故，医疗单位同样须承担赔偿责任。因此，医疗事故鉴定结论不是医疗纠纷诉讼中的唯一证据。
三、关于目前医疗纠纷现状的几点思考
医事法律的研究在我国起步较晚，在认识上存在一些误区和争论是必然的，但值得我们警惕的是上述两个误区对有些人而言并非完全是认识上的错误，而是为了维护医疗单位的不正当的部门利益。
部分卫生界人士之所以坚持医患关系不属于民法调整，主要是因为民法关于侵权的赔偿范围和数额都远远高于《医疗事故处理办法》的规定。《医疗事故处理办法》没有对医疗事故的补偿标准做出规定，各地制订的补偿标准从1000元到8000元不等，但总体上维持在3000元到4000元左右。例如按照《江苏省医疗事故处理办法》的规定，一级医疗事故（造成患者死亡）的补偿标准仅为3000元。而如果按照民事侵权的赔偿标准，医院须赔偿患者及其家属的所有直接、间接财产损失以及精神损失费，赔偿数额动辄上万元甚至数十万元。医患关系若不归属民事法律关系，则医疗纠纷自然就可免受民法调整，医疗部门就可以大大降低开支了。
由于我国医疗事故鉴定体制上的缺陷，医疗技术事故鉴定委员会的成员都是由当地医院的医生组成，这样就不可避免地使他们在进行技术鉴定时产生偏袒心理，相当一部分原本属于医疗事故甚至是一级医疗事故的医疗纠纷被鉴定为医疗差错或医疗意外（按照《医疗事故处理办法》的规定，这两种情况均属于医疗部门的免责事项），如果确立医疗事故鉴定结论在医疗纠纷中的唯一证据性，则不构成医疗事故自然就不构成医疗侵权，从而使得患者及其家属在随后的索赔中处于极为不利的地位，医疗部门同样可以降低赔偿的数额了。
以上两种错误观点，从短期上看，医院似乎可以降低赔付数额，而将更多精力投入到医疗服务的改善和提高上，但从长远来看，并不利于医疗事业的发展和我国法制社会的建设。
1、不利于规范医院的服务。虽然我国对于医院进行了一系列的改革，特别是在去年在全国各地开展患者选医生的活动，旨在提高医院的服务质量，但是这还是不能从根本上解决目前医院存在的医务人员的服务质量低下问题。要从根本上解决这个问题，只有理顺医患关系的法律属性，提高患者在医疗服务中的自主权，健全医疗侵权的赔偿制度，真正做到权利和义务的统一，使那些不负责任的医院和医务人员承担起相应的赔偿责任，只有这样，才能提高他们的责任心。否则，对于医疗侵权行为没有有效的制裁机制，难以彻底改变目前医疗部门的服务问题。
2、对国家的法制建设和医院的正常工作造成负面影响。由于医疗技术事故鉴定程序上的暗箱操作，很多患者在出现医疗纠纷后不申请做医疗事故鉴定，直接到法院起诉要求赔偿，法院处理此类诉讼颇感困难。由于医学知识的专业性很强，法官对于医疗行为是否存在过失以及行为与结果之间是否存在因果关系难以做出判断，一些法院不得不求助于司法鉴定。一些患者由于对医疗技术事故鉴定委员会的不信任和对法院诉讼在时间和金钱上的恐惧，往往采取自力救济的方式，出现医疗纠纷后，患者家属就纠集一批亲戚、朋友到医院大闹，对医务人员进行人身威胁或人身攻击，扰乱医院的正常工作，直到医院拿出钱来么私了才就罢，有些医院每年用于私了的钱已经远远大于正常医疗赔偿的数目。
众所周知，医疗行为是一项高风险性的工作，由于医学上仍有很多未知领域，以及患者本身存在相当大的个体差异性，实际上相当一部分患者的死亡、残废和功能障碍并非是由于医务人员的过失所导致，而是由于无法预料和避免的并发症所致，完全属于医疗意外的范围，医院无需承担赔偿责任。但是，在目前医疗赔偿的现有体制下，患者家属出现医疗纠纷不再由有关部门按照法律程序和规定处理，医院承担赔偿责任的前提不是由于自身的医疗侵权，而是由患者家属人数的多少和吵闹的程度所决定，这不能不说是目前医疗纠纷处理的悲哀，也是与那些维护医院的部门利益的人的初衷相背离的。
我国的国情决定了不可能象西方国家那样动辄赔偿数十万元，过高的赔偿数额无疑将制约我国医疗事业的发展，最终会损害患者的利益。但是象目前各地所规定的那样，医疗事故的补偿标准最高不超过8000元，根本不足以弥补患者及其家属的实际损失，在法律上是显失公平的。
上述法律误区，是靠牺牲法律的公正和患者的合法权益来达到减少医院负担的目的，这样最终是得不偿失的，也是与我国建设法制国家的目标格格不入的。
参考文献［1］ 梁慧星，医疗赔偿难点疑点剖析，南方周末，1999年1月8日第8版
［2］ 张赞宁，论医患关系的属性及处理医事纠纷的特有原则，医学与哲学，2000年第4期
［3］ 胡志强，论医疗行为的法律界定，中国卫生法制，2000第8卷第2期
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关键词：具体行政行为，公定力，证据效力，审查
人民法院在各类诉讼案件的审理中，常遇到与此案相关的作为证据出现的具体行政行为的证据效力审查认定问题，如刑事诉讼中由公安机关出具的被告人年龄证明的证据效力问题，涉及房地产的民事纠纷中行政机关颁发的房地产权属证的证据效力问题，认为颁发房产证侵权的行政诉讼案件中的土地使用权证及建设规划许可证的证据效力问题等。有的学者将之称为证据性或事实性行政附属问题，以与行政立法类的法律性行政附属问题相区别，（1）笔者认为将前者称之为附属证据性或事实性行政问题似乎更为贴切，以突出附属问题的附属地位和性质。因对于行政法规、规章等抽象性行政行为在构成附属问题时，依现有立法法规定及法官对法律选择适用途径尚可解决，本文仅探讨附属证据性行政问题处理。在审判实践中，许多法官基于具体行政行为均具有公定力，及对其合法性审查属于行政审判范畴的偏颇观念，往往中止本诉讼案件审理，建议当事人通过行政诉讼先行解决附属行政问题，或不加鉴别地依该具体行政行为作为裁判的依据。这种习惯性处理方式，与理论上对此问题认识不够，及诉讼法上对此问题处理制度欠缺有一定关系。这种习惯性处理方式弊端明显，一是易造成诉累，增加不必要诉讼成本，影响本诉讼案件裁判效率；二是易形成裁判不公，和裁判既判力的不稳定。作为证据出现的具体行政行为之所以形成附属问题，可归结为以下两点：一、其直接成因是具体行政行为与法院正在审理的本诉讼案件相关，即其证据效力如何影响本诉讼案件的裁判；二、其实质成因是具体行政行为具有公定力，即一经成立，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力，（2）及人民法院内部对具体行政行为合法性审查的分工和适用特别诉讼程序。从附属证据性行政问题的实质成因看，该问题的实质就是具体行政行为公定力和证据效力的关系问题。
附属证据性行政问题的构成要件
附属问题的存在，常会影响本诉讼案件的正常审理，解决附属问题，无疑先须判断本诉讼案件中作为证据出现具体行政行为能否构成本诉讼案件的附属问题。附属问题这一概念初见于王名扬先生专著《法国行政法》一书中，它不仅包括附属行政问题，还包括附属民事和刑事问题，虽然该国存在行政法院和普通法院两个不同审判系统，与我国审判体制有所不同，但附属问题产生原因有一定共性。王先生对该国诉讼中附属问题存在条件的研究，对探讨解决我国诉讼中附属问题颇有借鉴意义。我们欲解决附属行政问题，应先确定附属问题是否存在，并有一个理性判断标准，确定这一标准不能脱离该问题产生具体制度背景。笔者认为，由于我国实行单一司法审判体制，人民法院对行政、民事、刑事案件的审理予以内部分工，并适用不同诉讼程序，对作为证据出现的具体行政行为是否确实构成本诉讼案件附属问题，可从以下几方面综合判断：
（一）作为证据出现的具体行政行为的证据效力如何，影响对本诉讼案件的裁判。如果作为证据出具的具体行政行为与本诉讼案件无关联性，或者其证据效力的有无不足以影响本诉讼案件的裁判，便不构成附属问题。前种情况无须例证，后种情况指该具体行政行为欲证明的事实已有相应有效证据可证明，或该具体行政行为证据效力存在亦不影响本诉讼案件最终裁判结果。如若该具体行政行为证据效力的有无影响本诉讼案件事实的认定和裁判结果，便可能形成本诉讼案件中附属问题。
（二）作为证据出现的具体行政行为是否具有公定力。作为证据出现的具体行政行为具有公定力是其构成附属问题的实质因素，因此具体行政行为是否具有公定力，是判断是否确实存在附属问题的关键。处主流地位的完全公定力说认为，具体行政行为均具有公定力，现此观点在理论上已受到有限公定力学说有力质疑，且完全公定力说在实践中消极后果较大。笔者较赞成有限公定力说，即只有具备有效构成要件，且无明显或重大瑕疵的具体行政行为才具有公定力，并非所有“具体行政行为”均具有公定力。故不难认知，若一个具体行政行为不具有公定力，便不能形成本诉讼案件的附属问题。关于具体行政行为是否具有公定力的判断问题，笔者将在下文重点论述。
对具体行政行为公定力的再认识
对具体行政行为公定力的状况的全面认识，不仅关及判断该行为是否构成本诉讼案件中附属问题，而且是顺利解决这一附属问题基点。
一、具体行政行为公定力内涵
依理论上通说，具体行政行为的公定力指具体行政行为一经作出，不论其是否真正合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更。（3）据此可知，具体行政行为具有公定力，并不意味着其本身真正合法有效，而仅是法律上的推定。法律为何赋予具体行政行为公定力，也即具体行政行为公定力来源问题，我国行政法学者与大陆法系行政法学者认识基本一致：其法律根据是法律上关于具体行政行为撤销之诉排他性管辖，（4）即撤销一个具体行政行为必须经依法定程序，至于设定排他性管辖制度因由，大致可概括为该制度合理、科学的特定功能，本文不多论述；其实质根据在于国家利益和公共利益至上，保障行政目的早日实现和行政法律关系的安定性。（5）关于具体行政行为的撤销程序，我国法律上规定了行政复议、行政诉讼，及申诉和仲裁等；关于具体行政行为公定力的实质根据，在我国法律上亦有一定体现，如行政复议法第二十一条、行政诉讼法第四十四条分别规定在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。明确具体行政公定力来源，对于界定公定力范围，从而顺利解决附属问题，有十分重要意义。
二、关于具体行政行为公定力的效力范围
依前述具体行政行为公定力的含义，具有公定力的具体行政行为，具有要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，其公定力的效力束及的主体是广泛的，不可能说其对特定一部分社会主体有公定力，对其他社会主体无公定力；依我国政治及行政体制，具体行政行为的公定力，应涉及我国整个行政区域内，除非法律有特别规定，至于具体行政行为的域外效力情况，应依具体行政行为的涉及对象、事项和有关规定来确定，不是本文研究问题所须论及的；从具体行政行为自身内容构成讲，具体行政行为的内容一般包括认定事实和确定法律关系这两大部分，是否其认定事实亦具有公定力或与确定的法律关系有同等公定力呢？提起这个问题似乎有些简单，但这正是我们探寻解决附属证据性行政问题路径之关键所在。具体行政行为所认定事实和确定法律关系均具有公定力，这是理论上没有争议的共识，笔者当然认同，因为具体行政行为是由各要素（包括事实）构成有法律上逻辑性整体，不能排除具体行政行为中认定事实的公定力，且有些证明某一定事实存在的具体行政行为本身不直接包含特定法律关系要素。但具体行政行为中认定事
实和所确定法律关系是否具有同等公定力呢？笔者大胆提出否定的回答，认为具体行政行为所确定法律关系具有绝对公定力，其所认定事实仅具有相对公定力。理由之一，法律赋予具体行政行为公定力实质根据在于保障行政目的早日实现和行政法律关系的安定性，维护国家和公共利益，而国家和公共利益体现于具体行政行为所确定行政法律关系之中，并不在于具体行政行为所认定事实本身，“公定力是与具体行政行为法效果相关的”。（6）理由之二，具体行政行为所认定事实来源于行政主体在行政程序中所搜集的证据，受各种因素影响，其认定事实是相对的，赋予以绝对公定力是毫无意义的，也是不科学的，最高人民法院制定的关于行政诉讼和民事诉讼证据的若干规定中，也仅规定国家机关、社会团体等依职权制作的公文书证（7）一般优于其他书证，并未认为公文书具有绝对证明力。理由之三，认为具体行政行为中所认定事实仅具有相对公定力是符合认识论，对于解决各类诉讼中附属证据性行政问题的司法实践具有积极意义。
三、具体行政行为具有公定力条件
公定力是具体行政行为法律效力的重要内容之一，其产生应以具体行政行为成立为前提。具体行政行为的成立是指具体行政行为事实上的存在，即满足了成立要件，在理论上即告成立。（8）依行政行为构成要件通说，具体行政行为成立应具备以下要件：1、行政主体要素，行为的作出者要具备一定的行政权能，即具备行政主体资格。在我国，行政主体现包括行政机关和法律法规授权的组织。2、行政职能要素，即该行为必须是行使行政职权的行为，而非作为民事主体进行的民事活动。3、法律效果要素，指该行为必须包括直接或间接影响相对人法律上权利义务的意思表示内容。4、外在表现形式。具体行政行为作为行政主体的一种意思表示，应以一定形式（语言、文字、符号或行动等）表现出来，否则无法为外界所认识。（9）
若欠缺上述某一构成要件，可视为该具体行政行为不存在，有的学者称之为“假具体行政行为”。（10）该类行为当然无公定力可言。
具备成立要件的具体行政行为是否即具有公定力呢？理论界对此存有争议，但逐渐为大家所接受的一种观点认为，符合成立要件的具体行政行为一般具有公定力，但有明显或重大瑕疵除外，即有限公定力说。笔者较为支持此种观点，因为“如果认为在任何情形下，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，那么将会明显地违反法治主义的要求，而且将会不当地限制相对人以及国民的权益”。（11）如，工商机关越权对违反治安管理的人给予行政处罚，若亦承认该处罚具有公定力，显然是对被处罚人合法权益的不当剥夺；再如，乡镇政府越权给他人颁发建房用地审批手续，若承认这一行政审批公定力，必然给其他村民权益造成损害。对具体行政行为有限公定力说，在我国立法上亦有所体现，如我国行政处罚法第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，……。”这里的不能成立，亦即无效。
依有限公定力说观点，重大或明显瑕疵的具体行政行为，不具有公定力，称之为无效行政行为，以与有一般瑕疵的可撤销具体行政行为相区别。所谓重大或明显瑕疵，指“在处分外形上，只有客观地一看，便知有误”，（12）或“无效性在行政行为中必须明显得让人一目了然”。（13）这一标准确具有一定模糊性，可操作性不够，需在理论上和制度加以进一步完善。但国内外行政法学者对行政行为明显瑕疵情形所作研究及总结，对我们司法实践很有指导意义。从具体行政行为构成要件和生效规则看，若具体行政行为存在以下情形之一，可认为是具有明显或重大瑕疵，是无效的，而不承认其具有公定力。（一）行政主体方面瑕疵。1、行政主体明显越权，包括超出其管理事项和管辖地域及处理手段的限制。分别例如：卫生行政部门对应由工商部门管理的事项作出处理、应由甲地区行政机关管辖而乙地区行政机关作出处理、行政主体只有罚款权限却作出拘留决定等。2、行政主体不明确，指行政主体在作出具体行政行为时不表明身份，使相对人不能确定该行政行为的主体是谁。（三）内容方面瑕疵。1、内容不明确。如县级以上人民政府给相对人颁发的土地使用权证或用地审批手续，仅载明面积，未标明位置及四至等。2、其内容事实上或法律上不可能实现。前者如环保部门责令某企业在3日内将其生产中排放的污水治理达到可饮用水标准，后者指相对人若行使该行政行为赋予的权利或履行该行政行为确定的义务将违反法律禁止性规定，甚至构成犯罪。如有职能行政机关为相对人颁发可在动物资源保护区打猎的狩猎许可证等。3、其内容违背社会善良风俗，包括违公德、违反民族特有风俗及社会一般良俗。如行政部门许可他人在回民聚居区经营该民俗禁忌肉制品等。（三）形式上瑕疵，包括应以书面形式而以口头上形式作出行政行为，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如书面具体行政行为上无署名或无公印，土地、规划等行政法律规定了用地、规划审批许可手续的特定形式，而采用自行制作的其它形式审批、许可手续等。（四）程序上瑕疵，包括应由相对人申请而缺少申请，须经上级部门审批而未经审批，行为未告知相对人或缺少相对人受领等。笔者认为，这里的程序应是法定的，必须有相对人参与的，足以影响具体行政行为合法性的程序，不能将行政机关为规制自己行为而制定的工作程序或法定内部行政程序及非足以影响行政行为合法性的程序的欠缺，作为认定行政行为无效的依据。因为内部行政程序是不须相对人参与，可弥补的，次要程序欠缺不足以影响具体行政行为合法性。
四、具体行政行为存在时态
我们在处理附属证据性行政问题，或者说在审查具体行政行为证据效力时，不应不考虑该具体行政行为是否可能将要或正在、已经经受行政诉讼审查或其它行政救济（如行政复议）这一存在状态，因为尊重前一行政救济程序，应是处理这一问题的基本理念，以免造成处理程序及结果上不必要的冲突。为此有必要认识具体行政行为的存在时态，这里存在时态是相对于我们正在审理本诉讼案件而言，由于我国对具体行政行为的无效条件、法律后果等未作统一法律规定，该类行政行为的争议在实践中仍以行政诉讼及其他行政救济途径解决。所以，笔者在谈该具体行政行为存在时态时，包括无效具体行政行为。概言之，具体行政行为存在以下几种时态：一、尚处于行政诉讼或其他行政救济时限内，但尚未进入该救济程序的具体行政行为；二、正处于行政诉讼或其他行政救济程序中的具体行政行为；三、已经过行政救济程序被维持的具体行政行为；四、已过行政救济时限的具体行政行为。
具体行政行为公定力与证据效力关系
一、具体行政行为的公定力与证据效力存在何种联系
我们可感知具体行政行为的公定力与证据效力间存在着某种联系，其联系途径，可从以下二方面进行分析。
1、从附属证据性行政问题的实质成因看，是因具体行政行为具有公定力，法院不能轻易否定其证据效力而形成，如果不考虑其公定力，将作为证据出现的具体行政行为作为一般证据来审查，附
属问题便就不存在了。2、从国内外证据立法看，英美证据法及我国最高人民法院制定的民事及行政诉讼证据的若干规定中，均规定了公文书证证明力优于其他书证，原因何在？虽然有学者将其归因为：公文形成于本诉讼案件之外，更具客观性；公文是国家机关等制作，更具权威性；另就是较为规范。笔者认为上述原因是一种外在因素，其实质原因在于其形成的职权性，对于作为证据出现具体行政行为来说，实质是因其公定力。
综上，具体行政行为公定力和证据效力关系可概述为：作为证据出现的具体行政行为在本诉讼案件中是一种特殊证据；若其具有公定力，且和本诉讼案件裁判结果紧密相关，便构成本诉讼案件附属证据性问题，当以其认定事实来证明本诉讼案件事实时，其证据效力一般高于其他书证，但不具有绝对证据效力，当以其确定的特定法律关系来证明本诉讼案件事实时，有绝对证据效力，若相对人提出异议须通过法定途径解决。
二、具体行政行为公定力与证据效力关系的处理-附属证据性行政问题解决
这里具体行政行为，是指与本诉讼案件事实紧密相关的具体行政行为，否则其证据效力审查便不存在障碍。
（一）不具备构成要件的“假具体行政行为”和具有明显或重大瑕疵的具体行政行为证据效力的审查。
对该类行为，因其不具有公定力，此时该行为在本诉讼案件中并未构成实质上附属问题，对其证据效力可按有效证据要件的标准进行审查。但因我国对此类行为无效认定途径仍沿用法定程序，所以，若该行为正处于救济程序中，法院应中止本诉讼案件审理，等待该救济程序结束，再作裁判，防止审查程序上冲突；若该类行为仍处于救济时限内，法院可与该行为有利害关系本诉讼案件当事人协商，征求其是否将申请行政救济和申请救济时间意见，决定是否中止本诉讼案件审理和中止时间，若当事人表示不申请行政救济，或在中止期间内仍不申请，可迳行审查其证据效力，以保护当事人申请行政救济权利和本诉讼案件其他当事人诉讼权利。
（二）对具有公定力的具体行政行为证据效力的审查
1、对以其内容中所认定事实部分来证明本诉讼案件事实的，因其认定事实仅具有相对公定力，法院可从有效证据要件标准迳行审查判断，即使法院否定该具体行政行为认定事实，不予采信，也不与公定力根本冲突，因为“公定力是与行政行为的法效果相关的。所以，只要不攻击法效果，即使该行政行为的合法或违法在撤销诉讼以外的诉讼中成为问题，也不与公定力相抵触”。（14）此时未否定该具体行政行为所确定法律关系。但要如同前述“对假具体行政行为”和无效行政行为证据效力审查一样，注意防止审查程序冲突，和保护当事人申请行政救济的权利。
2、以其内容中所直接确定的法律关系-权利义务关系来证明本诉讼案件事实的，原则上应承认具体行政行为所确定法律关系的绝对公定力，不得迳行审查否定其证明力。若当事人已对该具体行政行为申请行政救济，应中止诉讼；若该具体行政行为尚处于行政救济时限内，应建议当事人尽快申请行政救济，若当事人明确表示不申请，或在中止诉讼期间内拖延不申请，可迳行裁判，以保障本诉讼案件审理效率。
各类诉讼中附属证据性行政问题处理，是司法审判实践中较为棘手和亟待探讨问题，如何处理，极大影响本诉讼案件裁判的公正性和效率。这不仅需要在理论上作更多、更深入研究，更须要在诉讼制度上尽可能予以明确和完善。笔者借鉴了对此问题有较深研究专家、学者观点，提出个人不尽成熟看法，以期有更多争论和指教。
注释：
（1）参见苏西刚、付文华：《民事诉讼中行政附属问题探析》，载于《行政法学研究》，2000年第1期61页。
（2）参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年10月第一版，第155页。
（3）同（2）。
（4）参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年第一版，第93页。
（5）参见姜明安前揭书，第155页。
（6）引自（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，姜明安校，法律出版社1999年4月第一版，第104页。
（7）具体行政行为作为证据出现时，一般可归类为公文书证。
（8）参见刘勉义：《对具体行政行为的几个基本问题的看法》，载于《行政法学研究》，1996年第2期第13页。
（9）参见刘勉义前揭文及姜明安前揭书第150—153页。
（10）参见叶必丰：《假行政行为》，载于《判例与研究》1998年第4期。
（11）引自（日）室井力前揭书第99页。
（12）引自（日）室井力前揭书第102页；
