公共管理的基本原理精品(七篇)
时间：2023-09-13 17:07:09
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理的基本原理范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
[关键词]公共管理；公平；公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配
这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益
这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面
公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。新晨
篇(2)
众所周之，公共管理专业起源于西方，外文文献特别是英语文献丰富，而且更加具有权威性，而且知识更新较快。所以为了能够更好掌握这门学科，英语学习的必要性就显而易见了。公共管理专业英语属于交叉领域，是公共管理专业知识与英语的结合，这就要求学习过程的参者既要具有相关的公共管理专业知识，又要具备一定的英语运用能力。在经过普通大学英语的教学训练后，学生应该掌握了相应的听书读写的技能。在此基础上，公共管理专业英语教学应围绕英语这一重点，把它视为是以公共管理知识为内容的英语教学，强化针对公共管理专业的英语训练，加深学生对公共管理知识的理解，拓宽学生的视野，提升学生对公共管理专业英语的运用能力，避免同普通大学英语教学的过多重合，突出公共管理，集中精力于公共管理领域的英语学习。使学生掌握专业词汇，能够阅读专业文献，了解专业文书的写作，为以后的学习研宄和实际工作打下坚实的基础。
一、公共管理专业英语教学中存在的问题
1.话言环境缺失
学习过程的参与者与国外的先进的公共管理知识接触较少，难以形成直观印象。无法真实、可靠地还原信息，而且所学习的内容与教材无法与我国的公共管理实践相比较，使得教学效果的提高不甚理想。
2.教师专项训练缺失
公共管理专业英语教学要求教师具有坚实的公共管理专业知识，并在教学过程中灵活运用，故普通大学英语教师难以胜任。而大部分公共管理专业教师的英语运用能力有限，又缺少在国外公共管理领域的实践经历，难免出现纸上谈兵的现象。
3.学生的学习动机缺失
在很多情况下，公共管理专业英语教学的理论和实践探索缺乏，创新困难，减弱了对学生的吸引力。同时，学生们在课堂上学习到的知识很难再实践中得以应用也是学生学习动机缺失的原因之一。
二、改善公共管理专业英语教学的途径
环境的变化使得创新成为公共管理专业英语教学的必然需求.应当不断地在理论和实践上进行全方位的创新，将先进的教育理论与方法、公共管理理论与实践引入到公共管理专业英语教学过程中。首先，从教材出发，公共管理专业英语教材的目的是为有专业背景的学生和读者学习公共管理专业英语和提高交流能力的有效学习途径，同时它又为英语语言类专业背景的学生和读者可以学习相关专业的基本原理和框架性专业知识。它的选材应该设计合理，涵盖了公共管理专业的基本知识，专业内容，语言规范，条例性强，能系统的呈现公共管理方面的知识体系。我们应该组织专家学者和一线教师编写一些我国学生英语水平的简易公共管理专业的阶梯似的英语教材和课件，方便不同英语水平学生的不同需求。
知识的获得是一个主动的过程.学习者应该是知识获得的主动参与者。应当使学生正确认识公共管理专业英语学习的必要性和重要性，明确学习公共管理专业英语在全球化时代同提升自身能力和获得竞争优势之间的必然联系。了解国际交流的日益频繁和现代社会对复合型人才的需求。引导学生进人学习角色，形成积极的内在动力，有效应对外部压力。教师在教学过程中发挥组织和指导功能。通过演示、问答、讨论等方式启发学生的思维，整理和归纳教材中的碎片化信息，在师生间形成健康的双向互动关系。教师要向学生示范成熟的学习模式，并帮助其寻找适合自身的学习模式。使其获得成就感和学习的满足感，克服焦虑感和挫折感，保持长期的学习热情。
文化教育是学习和应用语言的基本需要。为了在公共管理专业英语教学过程中体现人文精神，可以采用导入法、分类法、比较法和融合法等，减少文化差异对公共管理专业英语教学的不利影响。依据知识的关联性，增加文化导人，拓宽语言输人渠道，向学生传递国外公共管理的背景知识和思维方式，帮助其顺利地掌握知识。可以充分运用多媒体技术.提供可靠信息.使用视听资料还原现场.减少信息失真.丰富教学内容，改善学生的认知结构。指导学生使用网络工具.获取对国外公共管理的直观印象.提高学习的效率。
篇(3)
1.准人方案设置
在完成所有全校通选课的学习后，政治学与行政学专业的准人课程可以设置为:当代中国政府与政治、公共管理导论、社会学原理、政治学原理、公共政策基础、国际政治学。准人标准为:在第二学期结束时，完成全校面向本科生开设的所有通识通修类课程。本院学生第二学期结束时须完成上述6J’丁专业准人课程的学习，并取得相应的学分。外院系申请准人的学生在第二学期结束时至少取得4个准人课程，并取得相应的学分。
2.准出方案设置
准出标准为:首先必须修完下列基础课程:西方政治思想史、宪法学、中国政治制度史、公共行政学、中国政治思想史、政治学方法论、当代西方政治思潮、公务员制度、政治社会学、比较政治制度、中外政治文化比较。其次，完成全校通识通修类课程、准人课程、专业准出课程，并取得所有学分。
3.构建多元化人才培养模式
根据培养拔尖创新人才的办学目标，应严格按照专业学术类、跨专业复合类以及就业创业类这三种类型的人才的培养模式进行运作和施教。首先，认真培养从事本专业学习和深造的学生，创造良好的学习环境和学术氛围，为他们将来能成长为本专业的高级专门人才做好准备。该类学生除了要认真学习该专业的平台课程和专业课程之外，推荐选学本专业的选修课程，并且鼓励选学一级学科选修课。其次，积极支持学生们从事跨学科的、跨专业的学习和深造，在他们完成该专业的平台课程和专业核心课程之外，可以根据个人的兴趣爱好以及社会的需要自由地选学其他学科、专业的课程。在选学过程中，系里将提供一定的专业咨询和指导。
二、政治学与行政学专业课程模块设置
根据上述培养目标和培育方案的设置，政治学与行政学本科专业课程体系可分为三大课程模块:
1.通识通修课程模块
这一模块的目的是加强学生爱国主义教育，培养学生基本的哲学、逻辑学等思维。课程包括学校统一安排全校公共课和文科公共基础课，例如:中国近代史纲要、思想道德修养与法律基础、形势与政策、基本原理概论、思想和中国特色社会主义理论体系概论、军训、军事理论与军事高科技、大学英语、大学计算机信息技术、大学计算机应用、简明微积分、体育等。
2.学科专业课程模块
包括所在院系的学科基础课程和专业核心课程。课程包括当代中国政府与政治、公共管理导论、社会学原理、政治学原理、公共政策基础、国际政治学、公共行政学、西方政治思想史、宪法学、中国政治制度史、中国政治思想史、政治学方法论、当代西方政治思潮、公务员制度、政治社会学、比较政治制度、中外政治文化比较。
3.开放选修课程模块
包括专业选修课、一级学科选修课、跨学科跨院系选修课和公共选修课。该模块的课程，应该在院系的指导下由学生根据自己的兴趣和社会的需要自由选择搭配。课程包括政治学专业英语、政府公共关系理论与实务、公共财政与预算管理、城市与社区管理、行政伦理学、人力资源管理、公共政策分析、西方行政学说史、公共部门绩效管理、公务员职业能力与职业发展、数字化政务信息管理、政治心理学、政治认同导论、中国行政改革与发展、台港澳政治与行政、社会实践。跨专业选修课包括社会科学研究方法、公共经济学、公共管理的量化方法、国际法、国际组织、国际经济学、西方国际关系理论。
篇(4)
[关键词]本科阶段；公共管理学课程；公共管理学教材；选用原则
[作者简介]徐莺，广西大学公共管理学院副教授，博士，广西南宁530004
[中图分类号]G64；G423.3 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728（2013）02―0144―03
在通常情况下，有关大学教材使用的争议并不像学术研究那样锱铢必较，这一点也与中小学教材使用的情形截然不同。原因在于，大学教师在其从事的教学领域内基本上都学有专长，其中部分已经具有博士学位甚至高级职称，他们无疑具有建构专业课程教学体系的能力和编写教材的实力或潜力。对于教者而言，大学教材在多数情况下只是教学参考材料而已。而且，大学考试的方式与内容，在多数情况下任课教师可以自行决定，这使得教材的重要性与权威性大大降低。在学习者方面，情形则大有不同。对于那些才走进专业门槛的大学生而言，如果守着一本教材听讲与自习，他们会觉得有规可循，特别是对期末考试复习感到踏实。综合这两个方面看，大学教材的使用实际上是教与学相互妥协的结果。本科阶段公共管理学课程之所以选用特定教材，也没有例外，主要是为了方便学生。跟那些已经成熟的专业课程相比，公共管理是新兴学科，市面上出现的多种公共管理学教材，在结构内容的安排上各有千秋，有些甚至在基本原理、学术依据和编写观念上大相径庭。如何有针对性地选择教材，以帮助本科阶段的学生完成学习任务，这就成为公共管理学课程教学过程中不可回避的问题。我国在20世纪90年代后期才将公共管理列为一级学科，而教材建设工作紧接着在21世纪全面展开，据笔者统计，至今市面上已经出现各种公共管理学教材30余种。多种教材并行，开课单位就必须根据自身的实际情况选用。大学本科阶段公共管理学教材的选用一般有如下基本方式：上级管理（权威）部门建议；院、系和教研室讨论决定；任课教师自行指定；或者是上述方式相互结合。选用公共管理学教材既是教学和学术论证过程，在一定程度上也是各方权力和利益博弈的过程，并直接关系到教学质量的高低，必须遵循一定的原则。
一、尊重教学惯例的原则
公共管理虽然是新兴学科，但在我国大学里也已经有10余年的开课历史。任何一个设有公共管理专业的院系，在此前都已经使用过至少一种公共管理学教材。由于公共管理学教材编写在我国方兴未艾，在争夺发行量和发挥学术影响力的诱惑下，换教材是一种经常性的强劲呼声。所以在选用公共管理学教材时，首先要考虑的问题通常是：旧的（通常是前一两年使用的）公共管理学教材是否应该更换？我们认为，经过合乎教学程序的调查后，如果学生和教师对旧的公共管理学教材满意，教学效果较好，应坚持选用；如果旧教材需要改进，应将所发现的问题汇总提交给相关出版社和编写者并敦促修订改版，仓促更换教材并非良策。当然，旧教材也不是不可以更换，但无论是个人还是教学单位提出，都必须基于充分的教学根据和学术理由。这一原则主要为了强化教材选用的教学主导方向和学术主导方向，而防止行政权力或金钱利益成为公共管理学教材选用的主导力量。
二、有策略地从众的原则
有策略地从众原则即是根据所在高校本科教学的实际情况，积极利用公共管理学教材选用的既有经验。公共管理学的主要教材有如下几本：（1）黎民主编的《公共管理学》（高等学校公共管理类主要课程教材）；（2）苏保忠、张正河主编的《公共管理学》（适用于公共管理专业的专科生、本科生）；（3）曹现强、王佃利主编的《公共管理学概论》（可作为公共管理学科各专业及MPA教育的教材）；（4）丁美东主编的《公共管理学》（可供高等学校公共管理类专业使用）；（5）汪大海主编的《公共管理学》（新世纪高等学校教材）；（6）倪星、付景涛主编的《公共管理学》（21世纪高等院校公共管理系列教材）。
以上文所列教材为限，假设广西大学公共管理学院选择2012―2013学年公共管理学教材，则笔者认为应当选用黎本《公共管理学》。理由如下：黎本《公共管理学》是“普通高等教育‘十五’国家级规划教材”，为教育部推荐教材，不少具有公共管理专业研究生招生资格的“211”高校一直在使用，在近10年的教学实践中反映也较好，比较切合广西大学的公共管理学科的发展现状。苏、张本《公共管理学》有为专科学校服务导向，不符合广西大学建设研究型大学的目标。曹、王本《公共管理学概论》以服务山东高校为目标，地域色彩太强。丁本《公共管理学》属于高等学校经济与工商管理系列教材，相对于公共管理专业课程而言，教材形象不够专业。汪本《公共管理学》推荐读物部分相对于一、二年级的本科教学而言，显得大而无当。倪、付本《公共管理学》发行时间短，其针对不同学校、不同类别学生的教学适应性尚有待于验证。
三、自编教材适度优先选用的原则
长期以来，在教学界有一种流行看法，不提倡一般高校使用自编教材。对于传统文史哲等人文学科和其他较早成熟的社会科学（如“政治经济学”、“教育学”、“心理学”等）而言，经典教材往往已经形成，这种观点是有道理的，但对于公共管理学科而言，则失之片面。公共管理是新兴学科，我国高等教育全日制本科阶段使用的公共管理学教材编写情况整体而言不能令人满意，存在着较大的竞争空间。而我国高校公共管理专业的持续发展，不仅要依靠学术竞争，也要依靠教学竞争，而本校教师编写公共管理学教材的能力与影响力，集中展现了专业教师科研与教学的综合实力，是为本校公共管理学科谋求教学和科研竞争优势的关键因素之一。一般地说，有公共管理硕士点（如广西大学公共管理学院）的教学科研单位，就应该鼓励本院教师编写公共管理学教材并考虑优先选用于本科教学实践。应该澄清的是，所谓的公共管理学教材自编，包括完全由本校教师编写和本校教师参与部分编写的情况。完全由本校教师编写，主要包括两种情形：集体合作编写，个体教师独立撰写。而参与部分编写，也主要分为两种情形：担任主编（副主编），作为一般编者。针对上述四种情形的自编教材，优先选用可相应地区分为以下四个层级：集体合作类著作体现了本校公共管理学科的集体智慧，应努力创造条件选用以示尊重；本校教师担任主编（副主编）的这类著作体现了本校公共管理学科在科研教学方面的外在影响力，应尽量选用；本校教师作为一般编者类著作体现本校公共管理学科个别成员的教学科研实力和专业活动能力，在质量接近的若干备选教材中，应考虑优先选用；个体教师独立撰写类著作虽然体现本校公共管理学科个别成员的较强教学科研实力，但个体编写教材容易附带学术偏见，因此在是否将其选用为通行教材的问题上，反而要慎重。
四、多种公共管理学教材辅助的原则
上文所述选用的教材，在学生方面大致可以理解成是需要购买和上课随身携带的公共管理类专业教程，可以“只此一本”；在教师方面则是备课所用的基本教程，必须同时参考其他同类教材备课。笔者觉得，选用参考教材要达到交叉互补、方便定位的目标。兹结合笔者近几年备课所参考的书籍略加说明。笔者近几年参考的书籍如下：（1）黎民主编的《公共管理学》；（2）陈振明主编的“公共管理与政策分析丛书”之《公共管理学》；（3）严新明主编的“劳动与保障系列教材”之《公共管理学》；（4）欧文・E・休斯“公共行政与公共管理译丛”之《公共管理学》；（5）黄健荣“当代公共管理精品教程系列”之《公共管理学》；（6）张康之“21世纪通识教育系列教材”之《公共管理学》。
笔者讲授公共管理学课程，选用的是黎民主编的《公共管理学》，原因如上所述。选用其他五种主要参考教材，理由如下：陈本《公共管理学》特别适合于作为MPA学生教材和公务员培训的教学用书，与一般本科教材反差大、对比性强；笔者参与编写了严本《公共管理学》其中的第三章、第五章，对全书编写宗旨、流程与细节有深人了解；欧文・E・休斯的《公共管理学导论》在西方已经出到第三版，“既可以作为学习与了解公共管理科学的基础性、入门性读物，也可作为研究公共管理的重要参考资料”。黄本《公共管理学》适用于研究生教学，笔者攻读博士学位时，曾听过主编黄健荣开设的相关课程，对该教材的特点认识比较到位。张本《公共管理学》是公共选修课教材，服务于本科阶段所有院系的学生。在备课过程中，笔者通过对上述参考教材的研读对比认识到，作为“211”高校具有公共管理硕士授予权的单位，其本科阶段“公共管理学”课程的教学，应该达到应有的水准。
五、教材评价机制保障选用质量的原则
这里所说的教材选用质量，主要不是指所选公共管理教材学术质量（知识水平）状况，而是指所选用的公共管理教材能够满足所在院校公共管理专业教学需要的程度，即是否适合学生学，是否适合教师教，是否适合所在教学单位的学术层次和社会影响，是否适合所在大学的校园文化。我国高校在教学质量保障方面，通常比较重视课堂教学评价机制的完善，而忽视教材评价机制的建立。由于教材质量全程监控的意识欠缺，教材选用质量的论证和评价环节缺失，结果往往是教材一经选定，发到学生手中即告万事大吉。就笔者所了解的情况，我国大陆高校“公共管理学”教材的选用，就多半缺乏后续效果调查，而使教材选用状况整体而言难尽人意。那么，选用一本公共管理学教材，怎样才算严谨呢？根据笔者的教学经验，大致要经过以下步骤：首先，由任课教师（1人或多人）提出1―3种备选教材，并出具书面意见详细说明选用根据，上报系或教研室。接着，系或教研室经过讨论，由负责人出具选用建议，送交院学术委员会和教学委员会讨论。然后学院教学部门根据院学术委员会和教学委员会的讨论结果，将选用教材的结果告知任课教师、相关学生和教材管理部门。教材付诸教学实践后，一方面大学教务处组织专家（督导）组深入听课，考察教材的课堂适应性；另一方面教务处相关职能机构制作“教材使用情况调查表”，详细全面地搜集并分析听课学生反馈的信息。教务处方面据此得出对前一学年公共管理学教材选用的整体评价，并反馈给开设该课程的院系，以决定下一学年是否续用前一学年的教材。
六、结语
在大学本科阶段课程教学过程中，教材选用是一个重要但经常被忽视的环节。随着本科阶段全外文教学课堂的推广，公共管理学教材的选用问题将越发显得突出。本文主要针对国内大学本科阶段公共管理学课程教学的现状提出了教材选用的一些基本原则，希望引起大家的关注。
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篇(5)
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者――各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众――公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别――一般――个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。
篇(6)
论文关键词 政府决策 决策科学化 科学决策
政府决策是国家决策的主要组成部分,不仅在政府公共管理过程中有重要地位,而且关系到一个国家的繁荣富强和社会的发展进步。要推进国家决策科学化,必须推进政府决策科学化。科学发展观战略需要各级政府的贯彻落实,各级政府的科学决策水平是贯彻落实科学发展观的重要条件。政府决策是政府公共管理的关键环节,是政府其它管理环节的前提和基础。政府决策为政府公共管理和治理提供目标、方向和价值判断标准,是影响政府公共管理和治理水平的核心要素。决策的失误是管理中损失最大的失误,科学化水平低是产生政府决策失误的重要原因,如何提高政府决策科学化水平是现实政府决策中亟待解决的问题。
一、政府决策与政府决策科学化
政府决策是各级人民政府及其职能部门、派出机关以及法律法规授权而具有行政主体资格的行政机构为了履行行政职能,依据宪法和法律规定,按照法定程序,针对各种国家和社会公共事务制定政策、对策和方案,并通过执行达到特定目标的过程。
政府决策不同于私人决策,具有以下特征:(1)政府决策的制定主体是具有法定权限的行政机关,以政府机关为主,但不限于狭义的政府概念。(2)政府决策的对象是国家和社会的公共事务,包括各种公共决策问题。(3)政府决策的依据是国家宪法和法律,不论是政府决策制定过程、执行过程,还是监督过程都必须以宪法和法律为依据。(4)政府决策目标不仅是为了履行行政职能,最主要是为了解决各种公共问题和实现公共利益最大化。(5)政府决策一旦做出,具有权威性,这样才能提高决策执行的效率。(6)政府决策还有责任性,即政府决策出现决策失误时,要承担相应的责任,对于因主观失职而出现的决策失误,应追究相应决策者的责任。
决策的科学化是把科学引入决策的过程中,利用现代科学技术手段,采用科学的方法,按照科学的程序,通过科学的论证,为正确决策提供技术支撑。政府决策科学化是指政府决策制定主体和其它各相关决策主体按照科学的决策理论、遵循科学的决策程序和决策制度、运用科学的决策方法和手段进行决策,使决策过程符合实际规律、决策结果有效解决决策问题。政府决策科学化需要尊重科学,按照客观规律决策,需要运用科学的决策理论、方法和技术。
二、政府决策科学化的重要性和必要性
提高政府决策科学化水平,是因为政府决策科学化和政府科学决策具有以下重要性和必要性:
(一)政府决策科学化有利于促进政府管理现代化
随着知识经济、信息社会、经济全球化的不断发展,旧的政府管理模式越来越不能适应形势的变化,世界范围内的政府管理改革浪潮不断兴起,服务型的政府治理模式正在取代管制型的政府管理模式,成为政府管理现代化的趋势。服务型政府强调运用企业的服务理念和管理精神来改革政府;强调顾客至上,顾客包括作为市场主体的企业和作为社会主体的公民和社会团体,并实现政府、市场和社会的合作与和谐相处。要实现服务型政府的管理模式转变,政府必须深入了解公众的不同需求,制定科学、合理、有效的决策、政策、法规,提供有针对性的、高质量的公共服务,以满足公众和社会的多方位的、多层次的要求和愿望。大力推进政府决策科学化是政府深入了解公众的多层次需求、制定符合现实的决策和政策的重要途径和必要环节。政府决策科学化能使政府适应日益变化的国际形势和国内环境,不断提高政府决策水平和管理水平,加快实现政府管理现代化。
(二)政府决策科学化是政府决策本身的要求
政府决策的发展趋势和如何减少决策失误的现实需要政府决策科学化。政府决策是政府运用公权力对社会资源进行协调和配置,政府决策失误可能造成的是经济的巨大损失、大范围的社会负面影响、政府公信力下降、生态环境的破坏。为了预防和减少政府决策失误所带来的负面影响,必须实现政府决策的科学化,减少因为决策不科学所带来的决策失误。现代社会的发展使政府决策的内容、范围、难度也在不断变化,社会新问题、新情况的不断产生使得政府决策涉及的内容越来越多,社会问题的高度复杂性、高科技的迅速发展、经济社会结构的迅速变化使得政府决策的难度不断增大、影响范围越来越广。因此,政府决策的现代趋势要求政府提高决策科学化水平,不断完善科学的决策程序和决策制度,不断拓展科学的决策方法。
(三)政府决策科学化是发展社会主义市场经济的客观要求
随着社会主义市场经济的不断完善,市场主体之间的竞争与合作需要的是一个成熟的规则和制度体系,需要政府的微观直接管理转变为宏观间接管理。宏观地间接管理需要政府制定具有导向性、规划性的规则和制度,这就需要一个健全的科学决策制度和机制,否则宏观决策失误的经济损失、社会影响和政治影响都是巨大的。同时社会主义市场经济体系的完善伴随的是多重利益主体的存在,平衡和协调各种市场利益主体之间的关系和诉求将是政府决策的重要内容,这也需要一个科学的决策程序和机制来处理市场中效率和公平之间的博弈。社会主义市场经济的开放性特征要求同国际市场接轨,以分享国际资本、技术、劳动等生产要素的投资优势,这在客观上也要求政府决策科学化。
(四)政府决策科学化是政府应对科技发展的有效前提
科学技术的迅猛发展使得知识经济和网络社会成为现实。知识经济时代中,知识更新速度日益加快,传统的经验决策模式根本不能适应理论、信息、技术、知识创新的步伐。网络社会的发展使得社会组织结构由线性向网状结构转变、管理方式由自上而下向团队式和同心圆式转变,传统的政府管理的决策模式需要向电子政务式的决策模式转变。要想有效应对知识经济和网络社会带来的复杂局面,就需要政府决策实现科学化,主动适应科技发展新形势。
三、我国政府决策中需要加强科学化的方面
改革开放以来,我国在政府决策科学化方面取得了许多进展,但也存在着以下问题及出现问题的原因:
(一)政府决策相关主体的科学观念有待提高
政府决策相关主体既包括政府决策者,也包括政府决策过程中的相关利益公众。政府决策科学化需要决策过程中运用科学的理论、方法、技术、手段,遵循科学的程序、规则、制度。部分政府决策者的程序意识、规则意识、制度意识淡薄,决策过程中不遵循已有的程序和制度,依靠个人主观愿望决策。在决策方法上,定量决策运用不够,定性决策以个人经验为主,决策技术也不能跟随社会现实的变化调整。政府决策的相关公众的科学意识有待加强,在个人利益面前,经常忽视合理、科学的参与政府决策的途径,这些因素都制约了政府决策科学化。
(二)政府决策体制存在缺陷
现代政府决策体制是一个包括决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策执行系统和决策监督系统等既分工合作又密切配合的子系统构成的有机整体。在我国当代政府决策实践中,决策信息系统的建设刚起步,调查研究技术和方法有待改进;决策咨询系统中存在着咨询组织独立性不强的问题;决策中枢系统中存在着决策权力、职责划分不明确、决策权力过分集中、决策制定主体决策方式和方法单一的问题;决策执行系统存在着因执行职能受制于决策中枢系统而执行不力和执行低效的现象;决策监督系统存在着监督主体的独立性和权威性不够的问题;且各子系统之间的内在联系不紧密、分工合作的效率有待提高。
(三)政府决策程序的科学性有待加强
我国政府决策经过三十多年的发展、调整和优化,建立了许多科学的政府决策程序,但与西方国家成熟的政府决策程序相比还有不足,如调查研究的程序不规范导致政府决策信息系统的信息能力低,专家咨询论证的程序不健全导致政府决策咨询系统的利用程度低,集体选择的程序不完善导致部分决策中枢系统决策失误多,决策评估程序的不健全导致政府决策监督系统的不完善等。
(四)政府决策的制度化不健全
政府决策的制度化、法制化水平低容易造成政府决策缺少约束和监督,主观随意性大,易出现决策失误。当代我国政府决策中有许多相关的决策制度,但制度的执行力需要加强,决策实践中缺少一个系统的制度组合,调查研究制度、决策咨询制度、决策公示制度、决策听证制度、集体决策制度、决策评估制度、决策责任追究制度之间的联系性有待加强。
四、推进我国政府决策科学化的对策
鉴于政府决策科学化的重要性和必要性,针对我国政府决策科学化中存在的问题和出现问题的原因,需要从以下几个方面来推进我国政府决策科学化。
(一)树立正确的决策指导思想和决策原则
指导思想和原则是行动的前提,政府决策指导思想和决策原则是政府决策行为的前提,政府决策科学化必须有合理、正确的指导思想和原则。政府决策必须以基本原理和党在社会主义初级阶段的基本路线为指导思想。坚持基本原理,就是要在政府决策中运用的思想、理论、立场、观点和方法来分析中国现实国情。坚持党在社会主义初级阶段的基本路线,就是要在政府决策中始终站在中国的发展阶段、历史位置的高度来思考问题。政府决策坚持科学的原则就是要用科学的精神贯穿于政府决策过程中,如坚持实事求是的原则,一切从实际出发,从本地区、本部门的客观实际出发。科学地处理好主观与客观的关系、全局与局部的关系、当前与长远的关系、重点与全面的关系等。
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所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新
一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。
城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。
二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。
社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。
顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。
三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。
乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自
职责。
在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。
四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。
发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。
农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。
作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，基本原理专业。
