行政处罚的本质属性精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇行政处罚的本质属性范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

【关键词】： 行政公告 行政行为 行政行为的告知

一、源自现实的问题

《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。

《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

《税收征收管理法》第45条规定，税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。

《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。

《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。

某市卫生局对该市纯净水市场中不同品牌的饮用水进行了大抽查，随后在全市范围内公告了抽查结果，其中被认定存在质量问题的生产厂家认为，卫生局在抽查程序违法且没有合理和科学依据的情况下，公告抽查结果，影响了该厂的声誉，致使其市场占有量明显减少，侵犯了其人身权和财产权，故向法院提起了行政诉讼。[1]

笔者以上所罗列的现实法律规范和案例，旨在表明法律实践中，存在着大量的行政主体为实现特定的行政目标，通过公告形式，向社会有关行政权行使信息的法律现象。我们姑且将这种以公告形式实现行政目标的行为称为行政公告。然行政公告作为一种法律制度，是否有足够的法理支撑、应具备哪些构成要素等问题，都有赖于对行政公告的分析和论证。

二、行政公告释义

行政公告并非法律概念，充其量只是法学概念。受研究者兴趣偏好与精力所限，目前，我国行政法学研究领域对行政公告的专门研究非常匮乏，[2]行政公告作为普遍存在的行政法律现象，尚未引起足够的重视。

（一）含义

纷繁复杂的行政公告现象背后，其共性在于行政主体依据法律所赋予的职权，通过公告形式来实现预期的行政目标。据此，行政公告是指行政主体依法履行职权，为实现特定的行政目标，通过公告形式，将与行政职权行使相关的信息向社会公布的一项行政法律制度。

首先，行政公告只是对一定法律现象形式上的概括，而不是性质上的厘定。现行行政法学研究，都是在界定行政主体行为内容性质的基础上，对形式上具有共性的行为作归类研究。如行政许可、行政处罚等，都是在界定其对相对人产生行政法律效果这种本质属性基础上，对形式上具有共性的法律现象的概括。而行政公告不是对其意指的法律现象性质上的概括，只是对行政主体通过公告形式实现特定行政目标的纷杂法律现象形式上共性的概括。这表明，行政公告作为法学概念，与现行行政行为具体范畴和种类是不同层面意义上的所指，它们之间没有必然的联系。

其次，行政公告是履行行政职责的表现。依行为性质的不同，行政机关可以有民事主体、行政主体、行政相对人，甚至是刑事责任主体的不同身份。行政法所关注的只是行政机关以行政主体身份出现时所表现的权利义务状态。本文的行政公告，是行政机关在履行行政职责时的公告，虽以公告方式行为，若不是履行法律所赋予的行政职责，则不在行政法学研究领域范围内，也不是本文所指的行政公告。

（二）种类

不同形态的行政公告，它的适用范围、适用条件、法律性质、救济途径等可能存在差别，对不同形态的行政公告依据一定的标准进行划分，是非常必要的。基于前文是从形式上界定行政公告，以行政公告内容的形式特征为标准，对行政公告进行类型化分析是可行的路径。[3]据此，行政公告可以分为：

1．行政规范性文件公告

它是指行政主体以公告形式，将行政法规、行政规章以及其他行政规范性文件在报纸、新闻媒体、特定公共场所张贴等方式，向社会不特定公众公布的一种行政公告。由于行政规范性文件规范对象的广泛性和不特定性，通过对每个被规范对象的具体送达不具备现实性与可行性，故只有通过公告形式向社会不特定公众公布。如：《环境噪声污染防治法》第35条所规定的城市人民政府公安机关向社会所的公告。

2．行政处理公告

它是指行政主体通过公告形式，将其针对特定相对人作出的行政处理决定，向社会不特定公众公开。行政处理由于涉及特定的当事人，应该遵循政府行政相对性的要求，不得对社会公开，这是公民隐私权保护的需要。然原则依托例外而存在，在特定情况下，因某种因素的介入，行政处理决定可能会丧失“私”的特性，而必须向社会公开。虽然行政处理公告的法理根基、适用范围和适用条件等都有待于进一步论证，但现实中不乏行政处理公告的现象。如：《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，对单位和个人的财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

3．其他行政信息公告

从广义上来理解，一切有关行政权行使条件、范围、过程、内容以及后果等因素都可称之为行政信息。但行政法所指的行政信息，应是与行政权行使直接有关的信息。其他行政信息公告是指，行政主体以公告形式，将除了行政规范性文件和行政处理决定之外的，其他直接有关行政权行使的信息向社会公众公布。这类行政公告在法律实践中非常普遍，如药品监督行政主体公布药品抽查结果等。我国现行的法律规范中，也有大量的关于其他行政信息公告的规定，如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，单位和个人的违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

（三）相关概念辨析

行政公告作为行政目标实现的手段，它与其他行政手段或者行政法律现象之间的异同比较，有利于其自身内涵的界定和阐释。

1．行政公告与行政行为的告知

依通说，行政行为的告知是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为，包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等内容的告知。[4]作为向相对人告知一定的内容，行政公告与行政行为的告知具有一定的重合之处，如行政规范性文件的公告，既属于行政公告范畴，也可以划归行政行为告知的范畴；且两者之间在特定情况下，也可能呈现性质上的一致性。[5]但两者之间的差别是显而易见的：

（1）对象和表现形式不同。行政公告是行政主体通过报刊、新闻媒介、公共场所布告等可见的形式，向社会公众公布有关行政信息的活动，它的表现形式一般是书面的。而行政行为的告知中，如拟制行政行为依据、陈述意见机会等，都是通过口头或书面向特定相对人进行告知。

（2）内容不同。行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息，而行政行为的告知内容包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等。前者较概括和抽象，后者较为具体和细化。

2．公告送达

公告送达是指当受送达人下落不明，或者无法用其他方式送达时，行政主体可以用公告形式向相对人送达行政处理决定。自发出公告之日起，经过一定期间，视为送达。它与行政公告存在以下差别：

（1）性质上，行政公告只是对行政主体通过公告形式实现行政目标的各种法律现象形式上的概括，不能反映这些法律现象的本质属性，不同的行政公告有不同的法律性质。而公告送达是程序性法律行为，其本身并不直接对相对人权利义务产生新的影响。

（2）内容上，行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息；而公告送达的内容是行政处理决定，至少在现今我国行政法学研究语境下是如此，而不包括行政规范性文件和其他行政信息的公告送达。[6]

（3）对象上，行政公告的对象可以是特定而具体的行政相对人，也可以是非特定的社会公众；而公告送达，在一般情况下，其送达对象为具体、可数的行政相对人。

三、行政公告的性质

本文是从形式上对行政公告内涵作了界定，然真正决定行政公告存在的合理性，以及适用范围、适用条件、法律救济途径等根本性问题的是行政公告的性质。所谓行政公告的性质，是指行政公告是否属于影响公民、法人或者其他组织现有权利义务状态的行政行为范畴。行政公告包罗万千，不同种类的行政公告有不同的性质。

（一）作为行政行为的行政公告

判断行政主体的行为是否属于行政行为，其形式是其次，关键在于行为内容能否对相对人权利义务产生新的影响。行政公告是否属于行政行为，取决于行政公告具体内容是否对相对人产生新的权利义务变化。一般而言，具备行政行为属性的典型行政公告有以下几种。

1．行政处罚、行政处分决定的公告

基于不同的目的，根据不同的标准，行政行为可以有不同种类的划分。在非行政规范性文件领域，根据行政行为是否对相对人有惩戒效果，行政行为可以分为带有惩戒性质的行政行为与不带有惩戒性质的行政行为，前者主要指行政处罚和行政处分。[7]

之所以将对行政处罚、行政处分等具有惩戒性质决定的公告，纳入行政行为范畴，而否定其他行政处理决定公告的行政行为属性，是因为行政处罚、行政处分决定的公告，会对相对人的权利义务产生新的影响。现例举法律实践中的具体情形阐述如下。

《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。据此，财政行政主体可以公告其作出的处罚、处分决定，该行政公告将对相对人现有权利义务状态产生影响，其缘由为：

（1）从立法意图来看。一般而言，行政处罚、处分决定只需送达相对人即可，行政处罚、处分决定无需、甚至不得向社会公开。立法者之所以赋予财政行政主体在作出行政处罚、处分决定的基础上，公告该行政处罚、处分决定的权力，使社会不特定公众知悉相对人违法行为的存在以及所受的不利制裁，从而影响相对人的良好声誉和形象，其目的在于加强财政行政主体的管理力度以及行政权行使的有效性。故从立法意图来看，行政处罚、处分决定的公告具有影响相对人人身权的目的，具有行政行为的属性。[8]

（2）从公告的内容来看。行政处罚、行政处分意味着行政主体对相对人的行为作了违法性的宣告和确认，这不仅可能对相对人的财产权产生不利影响，也可能对相对人的人身权产生不利影响，但这种不利影响只局限于行政主体与相对人之间的特定范围内。而通过公告行政处罚、处分决定，使得原本不知悉相对人违法行为的其他社会公众获知该信息，使得相对人的人身权产生了新的不利影响或者扩大了原有的不利影响范围，这符合行政行为的本质属性。

2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告

行政规范性文件和行政处理之外的其他行政信息公告，是否会对相对人产生行政法意义上的影响，没有统一的类型化标准。对于产生行政法律效果的行政信息只能作个体化分析，视其具体内容而定。一般而言，产生行政法律效果的其他行政信息公告在实践中有以下两种常见形式：

（1）对相对人违法行为的公告。相对人若有违法行为，法律一般是规定了实体性内容的制裁措施，或者追加规定行政主体可以将对相对人违法行为所作的制裁措施通过公告形式，公之与众，作为加重处罚。但有时，法律也会赋予行政主体可只公布相对人的违法行为本身，而无需公布对违法行为所作的制裁决定。如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

虽然，这种公告行为可以理解为强制执行措施的一种，但不可否认的是，它将对相对人的人身权产生不利影响。这类行政公告因其具有对相对人产生行政法律效果的现实性，而被归入行政行为范畴。

（2）能引起行政法律效果的行政检查结果公告。一般而言，行政检查结果只是行政主体作出实体性裁定的基础。但有时候，法律授予行政主体可以公开行政检查结果，而不作实体性裁定。此时，行政检查结果的公开，就可能影响到被检查人等相对人的权益，该行政检查结果的公告就具有行政行为的本质属性。

此类行政公告在实践中，主要表现为负有保证公民生活安全责任的行政主体，通过对有关公民生活安全的物品的监督和检查，向社会对其监督和检查结果所作的公告，如食品安全监督部门、质量监督部门、药品监督部门等对食品、生活用品、药品等是否符合相应质量、安全要求等检查结果所作的公告。如：《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。

（二）作为行政事实行为的行政公告

当行政公告不会对相对人权利义务产生行政法意义上的效果时，就属于行政事实行为范畴，典型的有以下几种。

1．行政规范性文件的公告

由于行政规范性文件所具有的普适性和对象的不特定性，其公开方式只能选择公告的形式，以行政公告为载体。但是，实际上对相对人产生规范性约束的是该规范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作为该规范性文件对外发生法律效力的前提。或许有人会质疑，没有经过行政公告的行政规范性文件不具有任何的法律效力。但行政行为效力所具有的可分性表明，行政行为对于行政主体和相对人有不同的效力，且效力发生的时间也不一致，[9]行政规范性文件的公告只是一种附属性的程序行为，其本身不对相对人权益产生行政法意义上的影响，属于行政事实行为范畴。[10]如：

《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。

2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告

不带有惩戒性质的行政处理决定，由于并不包含对相对人行为的否定性评价，对该处理决定的公告，不会对相对人的人身权造成不利影响，类属于行政事实行为。法律实践中，也存在着大量的这种行政公告形式。如：

《煤炭法》第26条规定，煤炭生产许可证的有效期限届满或者经批准开采范围内的煤炭资源已经枯竭的，其煤炭生产许可证由发证机关予以注销并公告。煤矿企业的生产条件和安全条件发生变化，经核查不符合本法规定条件的，其煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告。

《海域使用管理法》第21条规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。

《专利法》第55条规定，专利局作出的给予实施强制许可的决定，应当予以登记和公告。

3．不产生行政法律效果的其他行政信息公告

除了对行政违法行为和能引起行政法律效果的行政检查结果的公告之外，对于其他信息的公告，一般都不会产生行政法律效果，具备行政事实行为属性。如：

《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。

《防洪法》第25条规定，防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

《执业医师法》第20条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当将准予注册和注销注册的人员名单予以公告，并由省级人民政府卫生行政部门汇总，报国务院卫生行政部门备案。

四、行政公告的适用条件

现代法治社会中，政府行使权力的所有行为，即影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有严格的法律依据。[11]无论是作为行政行为的行政公告抑或作为事实行为的行政公告，由于都是向社会不特定公众公开，具有广泛的社会影响，必须符合一定的条件。但行政公告的性质不同，即是否会对相对人产生行政法律效果的差别，其适用条件也不同。

（一）作为行政行为的行政公告适用条件

1．行政处罚、行政处分决定的公告适用条件

政府行政的相对性，以及过罚相当原则所要求的相对人不因自己违法行为而受到过度的不利影响等决定了，针对特定相对人的行政处罚、行政处分决定一般不得向社会公开。但当有其他因素介入，经过利益衡量之后，可以允许行政主体以公告形式公开行政处罚、行政处分决定。具体而言，以下情况可适用行政公告：

（1）作为行政执行措施时。通过对行政处罚、行政处分决定的公告，使不履行行政决定义务的相对人的声誉等权益受到减损，给予其较大的压迫感，从而促使其自觉履行行政决定。从这一层面上，行政处罚、行政处分决定的公告有作为行政执行措施的作用和属性。但若将所有的行政处罚、行政处分决定的公告定性为行政执行措施，那么将导致这类公告游离于现行行政诉讼体制之外，使得不具备行政公告条件的行政公告逃避司法权的监督，因为对于行政执行措施不能提起行政诉讼。若对行政处罚、行政处分决定的公告是在相对人不履行行政决定义务情况下使用时，其就属于行政执行措施，否则就属于行政处罚的一种，相对人对此享有提起行政诉讼的权利。

（2）行政处理决定本身的适用范围具有不特定性时。行政行为的执行力一般限于行政主体和行政相对人之间，对于非行政行为当事人不具有实质性的约束力。但是，某些特定情况下的行政处理决定，虽然其相对人是特定的，其内容却具有扩散性，导致了行政处理决定的适用范围具有不特定性和扩散性，要求非行政相对人的公民、法人或者组织予以执行。此时，该行政处理决定就须通过公告形式向社会不特定主体广为告知。这种公告形式在实践中并不鲜见：

如《招标投标法》第53条规定，投标人因违法行为而被取消参加今后招投标活动资格的，行政主体在作出取消其资格的决定后，应将决定公告。

《金融违法行为处罚办法》第3条规定，金融机构的工作人员受到开除或者撤职纪律处分的，由中国人民银行决定其终身不得在金融机构任职，并在全国性报纸上公告。

2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件

产生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相对人违法行为的公告和能引起行政法律效果的行政检查结果公告，其有严格的适用条件限制，必须符合下列其中之一：

（1）作为行政执行措施时。对于相对人的行政违法行为，行政主体一般应给予实体性的行政处罚或者处分，而不能只公告该行政违法行为。倘若违法行为相对人不履行处罚或者处分决定，那么行政主体可以采取公告该行政处罚、处分决定本身，或者只公告该违法行为相对人的违法事实，而不公告处罚、处分决定，以作为行政执行措施，督促相对人履行行政处罚、处分决定的义务。[12]如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

（2）公共利益介入时。行政主体因履行职权而作的行政检查，一般只涉及特定的相对人，无需且也不能向社会公布检查结果。但是，当行政主体所进行的检查或者其公布的检查结果，关系社会不特定公众的人身、财产安全时，也即当该行政检查或者检查结果有公共利益因素介入时，行政主体应该通过公告形式向社会公布其检查情况。[13]如食品卫生监督主体对市场上特定食品的检查结果、质检部门对市场上关涉公民人身安全的生活用品等的检查结果，就应该通过公告形式向社会公布。

（二）作为行政事实行为的行政公告适用条件

在民主法治国家中，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，以公共利益为目的是公共行政的概念属性和功能属性。[14]具有行政事实行为属性的行政公告，虽不直接产生行政法律效果，但由于也属于行使行政权力的积极行为，行政权的公益性决定了其仍然须具备一定的条件：

1．行政规范性文件的公告适用条件

行政规范性文件的公告是其对外生效的前提条件，未经公告的行政规范性文件不得作为行政行为的依据。所以，关于行政规范性文件的公告是制定主体的一项义务，只要存在行政规范性文件，其必须通过公告形式向社会公布。

2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告适用条件

此类行政公告的适用条件应该是当该处理决定的内容有必要使社会不特定公众知悉，以便作为社会公众今后行为的指向或者借鉴的，行政主体才可以用公告形式公布该行政处理决定，否则不得公告。如：《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。

3．不产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件

根据行政效益的要求，基于行政成本的考虑，该类行政公告的适用也应具备严格的限制条件，只有在行政信息会对社会公众造成影响，确有必要时，行政主体可以公告，行政主体享有较大的自由裁量权。如：《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。

五、行政公告的救济

作为行政目标实现手段的行政公告，由于其只是对众多法律现象的形式概括，作为独立的行政手段尚未得到明确和重视，行政法学界关注较少，行政立法和司法实践没有统一和明确的认识，关于行政公告的救济，是一个有待规范的问题。

我国现行行政复议和行政诉讼体制，均是以行政行为是否对相对人产生行政法意义上的影响为标准，来界定是否将行政行为纳入各自的救济体系。所以，应根据是否具有对相对人产生行政法律效果的属性，分别论证行政公告的救济途径。

（一）具有行政行为属性的行政公告的救济

属于行政行为性质的行政公告主要包括，行政处罚和行政处分决定的公告、对相对人违法行为的公告，以及能引起行政法律效果的行政检查结果公告。对于这些行政公告，由于其具有行政行为的属性，且针对特定的相对人，根据《行政复议法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议；根据《行政诉讼法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼。[15]

（二）具有行政事实行为属性的行政公告的救济

具有行政事实行为属性的行政公告，由于它不对相对人产生行政法意义上的法律效果，所以此类行政公告不应纳入行政复议和行政诉讼体系。但必须注意行政事实行为与行政行为模糊状态的行政公告的救济问题，因为，行政事实行为存在向行政行为转变的可能。由于行政事实行为与行政行为没有统一而明确的界定标准，两者之间存在一些模糊、变动不居的状态。[16]在界定此类行政公告的救济途径时，必须坚持以最大限度保护相对人权利救济为原则，尽量将有争议的行政公告纳入行政复议或行政诉讼体系。我们须确立这样的观念，即使是事实行为，若造成人民权利侵害或负担，而产生除去义务或损害赔偿义务时，则不应只视为事实行为，而应允许相对人提起救济。[17]

注释：

[1]类似案例可参见王国和等：《对一起因大桶饮用水质量公告引起行政诉讼的思考》，《中国卫生监督杂志》2000年第2期。

[2]就笔者的阅读范围，无论是教科书体系，还是专著体系，尚未有对行政公告的专门论述，甚至没有出现过行政公告的提法。有关学术杂志上，公开发表的关于行政公告的研究文献也非常鲜见，只有学者张晓玲发表于《华中科技大学学报（社会科学版）》2003年第6期的《论行政公告》一文。

[3]当然，行政公告还有其他分类标准，如以行政公告的内容性质为标准，行政公告有作为行政行为的行政公告与非行政行为的行政公告之分；以行政公告是否可以救济为标准，可将行政公告划分为可救济行政公告与不可救济行政公告等。但是，这些标准是建立在形式标准之基础上，没有对行政公告进行形式上的划分之前，就以行政公告的实质作标准进行的划分，有本末倒置之嫌。

[4]参见章剑生：《论行政行为的告知》，《法学》2001年第9期。有学者将行政行为的告知限定在具体行政行为中，详见孟昭阳、赵锋：《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年第1期；也有学者将行政告知等同于说明理由制度，见张引、熊菁华：《行政程序法的基本原则及相应制度》，《行政法学研究》2003年第2期。

[5]关于此点，请见本文第二部分“行政公告的性质”的相关论述。

[6]其实，抛开学界对“公告送达”的传统认识，行政规范性文件的公告行为，无论是从实质层面，抑或从形式层面上来说，就是行政规范性文件的公告送达行为，因为行政规范性文件的普遍适用性决定了其无法通过个体的直接送达方式，而只能采取公告送达。

[7]当然这里带有惩戒性质的行政行为，仅指纠正相对人违法行为措施之外，对相对人追加的不利处理，不包括对违法行为本身所作的纠正措施，如因相对人违法而需撤销其行政许可证，那么这个撤销决定虽然对相对人来说具有惩戒性质，但其属于对相对人违法行为本身所作的纠正措施，不属于这里特指的带有惩戒性质的行政行为。

[8]或许有人会将对行政处罚、处分决定的公告理解为行政处罚、处分的执行措施，督促被处罚人、被处分人依法及时履行义务，但即便如此，该执行措施也会对相对人产生新的影响，它与其他行政执行措施不同，其他执行措施只是单纯的对执行行为内容的实现。

[9]对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致，行政处理一旦作出立即生效。对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施，即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页。行政处理效力的开始时期，应分对行政机关本身和对当事人而不同。

[10]这也符合我国现行行政诉讼体制中规定的行政规范性文件不可诉的要求，如果认为行政规范性文件公告将对相对人权益产生影响，将导致该行政公告具有可诉性，必然导致公告所内含的行政规范性文件也具有可诉性。当然，行政公告主体、程序上的违法是否可诉，是否影响行政公告的效力则是另外层面上的问题，有待进一步深入探讨。

[11] [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

[12]在日本就存在作为间接强制执行方式的公布违反事实措施，即相对人有义务的不履行时，将该事实向一般公众公布。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。

[13]利益衡量的裁判方法理论要求权利之间发生冲突时，根据权利重要性等标准，或者一种权利必须向另一种权利让步，或者两者在某一程度上必须各自让步。详见[德]卡尔·拉仑兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版公司1996年版，第312～321页。行政主体在此个案中，类似法官的角色，应运用作为裁判方法的利益衡量来决定是否进行公告，以及在什么范围内公告。

[14]参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第323页。

[15]如在日本，对于公布违反事实措施，可以提起撤销诉讼。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。

篇(2)

关键词 闯黄灯 机动车 分析

近来，一起闯黄灯被罚款的案件引发热议，浙江省嘉兴市海盐县法律工作者舒江荣因驾驶机动车辆闯黄灯被交警罚款150元，舒某随后以处罚无法律依据为由将公安机关告上法庭，成为全国首例因闯黄灯引发的行政诉讼案件 在海盐县人民法院的一审判决中，舒氏败诉2012年4月6日，嘉兴市中级人民法院作出驳回上诉，维持原判的终审判。

一、“黄灯”的性质

“闯黄灯”存在这么多的问题，确实需要有一个能够统一的、既合法又合理的司法解释和执法标准。笔者认为，解决这一问题首要任务还是要弄清“闯黄灯”行为的本质属性。

根据《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条明确规定，交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。红灯和绿灯的交通信号属性非常明确，没有歧义。但“黄灯”的交通信号属性又是什么呢？从“警示”的本义看，它是一种“警告，启示”，既不是“禁止”，又不是“准许”，那么，它警告什么？又启示什么呢？它警告的应该是：提醒人们“红灯”马上亮起，通行路口要更加警觉和重视；它启示的应该是：（1）要根据车速和路程长度，做到谨慎、安全，到路口时能在停止线前停下来而不会闯过红灯；（2）如果距路口较近，车速较快，来不及刹车的，适当减速，谨慎、安全通过停车线；（3）通过路口的，对左右两边的行车状况要高度警觉。所以，“黄灯”既然不是禁止，当然可以通过，只是要提醒人们，要小心谨慎、安全的通过。

二、“抢黄灯”行为应如何界定

弄清楚了“闯黄灯”行为的本质属性。我们还应当解释一下“抢黄灯”的问题。开车的人都知道，城市街道一般时速限制都是60公里或40公里，按时速40公里计算，每秒行驶路程11米多，而且有一个惯性冲力，如果看到转换为黄灯时，马上采取急刹车：一是容易刹车延迟及惯性作用，冲过停车线，这时候，行也不是，停也不是，客观上妨碍了道路的畅通；二是急刹快、制动性强，但由于道路不是一辆车行驶，后面还会跟着车辆，如果后面的车做不到与前面的车一样急刹快、制动性强，而是以正常的点刹、慢刹等措施予以减速处理，就更容易造成追尾。所以，所谓的“抢黄灯”其实不是“抢”，而根据距离、车速判断是不是可以通过的问题，能通过就不叫“抢”，不能通过就是“闯红灯”了，绝大多数人当然不会拿自己的钱和车甚至生命开玩笑。

该案审判长陈启清说，现有道路交通安全法体系下，“闯黄灯”系违法行为，其理由有三点：首先，该项规定实际上意味着黄灯亮时，驾驶人的通行权受到限制，如按此理解，违背了该法条语意体系上的内在逻辑，使得黄灯与绿灯意义雷同，更违背了《道路交通安全法》的立法目的。

其次，《道路交通安全法》第三十八条第一款第二项中，省略掉黄灯亮时，禁止车辆通行的字样，直接规定黄灯亮时，已越过停止线的车辆可继续通行，言简意赅，更加符合立法语言的要求。

最后，黄灯作为绿灯充分放行之后向红灯的过渡，其设置的目的应当是黄灯转换红灯的时间，使得在绿灯放行过程中正常驶入交叉口、但还没有通过的车辆，能够迅速安全通过，清空交叉口滞留的车辆，为交叉方向的绿灯放行做好准备。因此，出于安全驾驶目的，黄灯亮时，只有已经越过停止线的车辆可以继续通行，除此之外的车辆不得继续通行。

该案中，争论焦点在于黄灯亮时，未越过停止线的车辆是否能够同越过停止线的车辆一样享有通行权。很明显，法官和当事人做了相反的解释，但是根据学界的观点，从逻辑推断原则出发，大部分还是倾向于肯定当事人的通行权。也就是说，黄灯亮时，只是起到《道路交通安全法》中的赋予其的警示作用，不能作为处罚依据。

三、“交通信号灯”属于何种行政行为

交通信号灯，从行政法的角度而言，属于具体行政行为，对行政相对人的权利义务产生影响。红灯表示禁止通行，属于课以义务的行政行为，相对人违反该义务将承担不利的法律后果。绿灯表示准许通行，属于免除义务的行政行为。黄灯表示“警示”。对于该含义的解释有三：

其一，并非课以义务的行政行为。“警示”意味着提示。黄灯亮时提示将要出现红灯，司机可以行驶，但是不能违反即将到来的红灯，不能影响道路通行。在此，黄灯类似于绿灯，违反黄灯并不构成违法，也不承担法律责任。

其二，是课以义务的行政行为。“警示”意味着警告。黄灯亮时警告马上出现红灯，车辆不能再通行，必须减速至停车线，即使到达停车线速度比较快也必须紧急刹车。在此，黄灯类似于红灯，违反黄灯构成违法，需要承担相应的法律责任。

综上所述，笔者认为，车辆闯黄灯有一定危险，所以要“警示”，但却并非非法行为，从法理上判定，不应受到行政处罚。

参考文献：

[1]张刘涛等.全国首例闯黄灯案终审宣判[N].东方早报，2012年4月7日第6版.

[2]孟焕良.“闯黄灯”系违法行为的三点理由[N].中国审判新闻月刊，2012年5月5日，总第75期.

篇(3)

关键词经济法行政法经济行政法经济管理关系行政关系

自经济法在我国产生起，有关经济法的性质、地位及其经济法与行政法的关系一直是法学界久盛不衰的话题，但至今为止对这些问题的讨论多集中在经济法学界，本文则试图从行政法学的角度去认识经济法，分析经济法与行政法的关系。

一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评

1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布，宣告了以“纵横统一论”为基础的大经济法的解体，尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以“纵横统一论”作为经济法的基础理论①[孔德固：《“纵横统一论”是科学的经济法基础理论》，《政法论坛》1997年第1期。]，但属经济法学研究中的个别理论现象，多数学者转向“经济管理关系论”，将经济法定义为“政府管理经济的法律”②[李中圣：《经济法：政府管理经济的法律》，《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。]，将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系，即国家经济调节管理关系③[漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第11页。]，有学者甚至得出这样的结论：“在经济法学研究中，人们的最大共识莫过于‘经济法应调整经济管理关系’的判断”，并认为“把经济法的调整对象概括为经济管理关系，体现了社会主义国家管理经济的职能，也符合经济法的本来含义”①[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。].因此，经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中，“经济管理关系论”基本上占据了经济法学研究的统治地位，成为经济法学研究中代表性的理论基础②[经济法学界关于经济法的基本观点很多。在诸多观点中，以“经济管理关系论”最具代表性，其他的观点或难引起理论界的共鸣，或为“经济管理关系论”的不同表述方式，所以，本文以“经济管理关系论”为基础展开讨论，其他的观点不再一一评析。].

由于“经济管理关系论”将经济法的调整对象界定为经济管理关系，因此，什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么？这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后，经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来，从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系，把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是，国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢？对此，经济法学界分歧较大：有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围③[谢次昌：《论经济法的对象、地位及学科建设》，《中国法学》1990年第6期。]，有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的，因为经济管理关系中还包含有行政管理关系，而行政管理关系应由行政法调整，经济法只应调整部分经济管理关系④[王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。].但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致：有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系⑤[尹中卿：《社会主义市场经济法律体系框架初探》，《法学研究》1993年第6期。]，有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理，认为在直接管理领域发生的经济管理关系，本质上是一种以权力从属为特征的行政关系，这部分管理关系应由行政法调整，而在间接管理领域发生的经济管理关系，则是一种非权力从属性的经济关系，这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管理经济关系两个方面，它们才是经济法的调整对象⑥[同④。]，还有的学者认为，经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系⑦[王希圣：《经济法概念新论》，《河北法学》1994年第2期。]，等等。所以，尽管经济法学界多数学者主张或赞同“经济管理关系论”，但学者们对作为经济法调整对象的“经济管理关系”的理解和认识并不一致。

将经济法的调整对象界定为经济管理关系，虽然将经济法与民商法区分开来，但与行政法的调整对象-行政管理关系发生了碰撞，所以，经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论，力图将经济法从行政法中分离出来。

（一）在经济法学界，学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别

1经济法与行政法的调整对象不同

从调整对象的角度区分经济法与行政法，这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识，因而，在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说，凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系，认为行政法调整的是非经济性的管理关系，而经济法调整的则是经济性的管理关系，从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来①[刘国欢：《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》，《法律科学》1996年第1期；梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第213页。].凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系（包括部分经济管理关系）的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别，他们从传统的行政管理理念出发，将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系，因此，在经济管理领域，如果经济管理关系是依据行政命令而发生的，是一种直接的管理关系的话，那么，这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系，它应由行政法去调整；相反，如果经济管理关系的发生根据不是行政命令，而是普遍性的调控措施、间接的调节手段，那么，这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整，因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同②[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。].

2经济法与行政法的调整手段不同

基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象，而经济法则主要采用间接的调整方式③[徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。]；行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段，而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施，体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用，经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展④[李中圣：《关于经济法调整的研究》，《法学研究》1994年第2期；徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。].从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。3经济法与行政法的法律性质不同在经济法学界，有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”，认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容，它重在经济管理中的程序性内容，并以行政程序监督权力的行使，防止权力的滥用；而经济法既不是也无需是控权法，经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当，并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的⑤[同③。].这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。此外，还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同：认为行政法所追求和实现的是国家利益，而经济法所追求和实现的是社会公共利益；行政法是在资产阶级革命胜利后在“法治国”、“依法行政”的理念下产生的，是政治法，而经济法则是生产社会化和垄断的产物，它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段，是国家干预经济的结果；在我国，行政法是计划经济的产物，是计划经济的法律代名词，它无法承担起管理市场经济的任务，对市场经济的干预和管理只能依赖经济法，实质意义上的经济法是市场经济的产物，等等。

（二）经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提

1在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识

具体表现在：（1）在经济法的调整对象方面，如前所述，尽管经济法学界多数学者赞成“经济管理关系论”，但作为经济法调整对象的经济管理关系到底具有哪些本质特征以及它与作为行政法调整对象的行政管理关系之间有哪些实质性的不同和差异至今未能解释清楚，至于不赞成仅以经济管理关系作为经济法调整对象的观点就更多、更杂。因此，经济法的调整对象到底是什么，这实际上是经济法学界讨论至今仍未能解决的一个基本问题。（2）在经济法的调整方式上，尽管多数学者将经济法的本质特征定性为国家干预经济之法，但是，国家干预经济（经济管理）的方式或者说“国家之手”有哪些具体表现形式说法不一：有的认为，国家之手有三种基本动作即强制、参与和促导①[刘国欢：《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》，《法律科学》1996年第1期；梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第213页。]，有的认为国家干预经济的方式有两种，一种是非法律手段（包括价格、税收、工资等和行政手段如国有化和计划），一种是法律手段②[王保树：《市场经济与经济法学的发展机遇》，《法学研究》1993年第2期。]，有的认为国家干预经济的方式是普遍性的调控措施③[徐中起等：《论经济法与行政法之区别》，《云南学术探索》1997年第5期。]，还有的认为国家干预所使用的是一系列具有充分弹性的经济手段④[同①，目录第1-5页。]，等等。（3）在经济法的体系结构方面，对经济法调整对象及调整方式的不同认识导致经济法体系构架上的分歧与混乱：有的认为经济法应由市场障碍排除法、国家投资经营法、国家宏观调控法及涉外经济法所构成⑤[同③。]，有的认为经济法主要包括市场管理法和宏观经济管理法两方面⑥，还有的认为经济法仅是指宏观调控法⑦[王希圣：《经济法概念新论》，《河北法学》1994年第2期。]，等等。

2理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会

具体表现在：（1）不少学者一方面坚持认为经济法调整的是宏观的、间接的经济管理关系，财政、金融、税收及其他普遍性的调控措施和经济手段才是经济法作用的主要方式，是经济法与行政法的本质区别，另一方面又将市场管理法纳入经济法的体系范围，并将竞争法视为经济法的龙头与核心，而在市场管理法中，无论是竞争法、价格法还是其他的管理法，立法上都是直接授予经济行政管理机关以监督检查权、处理处罚权，这些监督检查权、处理处罚权无一不是行政法上以直接管理为特征的行政手段。（2）由于经济法学界一再试图将经济法作为一个独立的法律部门去研究，因而，在实际研究中唯恐触及行政法的内容，为了以示与行政法的区别而不得不在具体的研究中标新立意。譬如在阐述经济管理法律关系时，为了以示与行政法律关系的区别而将行使经济行政管理权的行政机关及其他行政主体称之为经济法主体，将行政主体在经济行政管理中的职权与职责称之为经济法主体的权利与义务⑧[张守文等：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第133-139页。]，将行政主体在经济管理活动中对经济主体及个人实施的罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚称之为经济法律责任，将经济组织与个人不服行政主体作出的具体行政行为引起的诉讼称为经济诉讼，甚至建议制定统一的《经济责任法》和独立的《经济诉讼法》①[杜飞进：《论经济责任》，人民日报出版社1990年版，第192-195页。].

3对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解

具体表现在：（1）关于行政管理关系本质特征的误解。不少学者将行政管理关系理解为一种单一的、机械的、直接的、以命令服从为特征的隶属性社会关系，并得出结论认为这种社会关系只适用于计划经济体制下政府对经济的管理而不适用于市场经济体制下政府对经济的管理，市场经济体制下政府对经济的间接管理关系需要由经济法去规范和调整。（2）关于行政法手段的误解。与对行政管理关系的误解相联结，不少学者将行政法手段等同于行政手段，又将行政手段简单地理解为行政命令，同时将经济手段等同于经济法手段，是经济法作用的体现，并以示与行政法相区别。（3）关于行政法价值目标的误解。有学者将行政法所追求和实现的价值目标简单地归结为国家利益，认为行政法的直接目的就是为了满足国家利益的需求，而经济法所追求和实现的是社会公共利益。（4）关于行政法本质特征的误解。有的学者置我国行政法上诸如治安行政管理、工商行政管理、税收征收管理、城市建设管理、资源环境保护、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政实体法、管理法于不顾，而片面地依据英美法系行政法的理念将我国的行政法定义为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”，从而将作为我国行政法组成部分的行政管理法分割出去，并将作为行政实体法一部分的经济行政管理法纳入经济法的范畴。

二、经济（行政）法的实质及其法律属性

如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范，那么这种意义上的经济法实际上就是经济行政法，对此学界早有论及②[梁慧星等：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第196-213页。].但关于经济行政法的性质及其法律属性经济法学界与行政法学界在认识上存有较大分歧：经济法学界认为，经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律部门，行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素③[王保树：《关于经济法与行政法关系的思考》，《法学研究》1992年第2期。]；而在行政法学界看来，经济行政法不构成一个独立的法律部门，它仅仅是行政法的一个分支学科，它与行政法之间是总则与分则、基本行政法与部门行政法的关系，经济行政法在法律属性上为行政法④[王克稳：《经济行政法论》，《法律科学》1994年第1期。].

在行政法学领域，经济行政法之为行政法，可以从以下几方面去认识：

（一）国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用亦如经济法学界所述，现代市场经济的健康发展离不开国家的干预与调控，我国也不例外，同时，在现代法治社会，国家对经济活动的干预和管理必须纳入法制的轨道，正因为如此，经济法学界多数学者将经济法归结为国家干预经济的法律。但国家如何去干预、管理经济活动或者说“国家之手”有哪些具体方式？经济法学界的概括模棱两可，让人难以捉摸。而从行政法的角度看，国家干预经济的方式无非包括两个方面：一是国家权力的干预，即通过国家行政权的运用和行使来达到调节经济活动的目的，而国家在运用行政权干预、调节经济活动方面，其手段是多种多样的：既可以是直接的干预，也可以是间接的调控，既可能是以行政命令、行政强制为主的行政手段，也可能是以税收、利率、信贷等经济杠杆为主的经济手段，选择怎样的干预和管理手段是由经济活动的具体情况所决定的①[在1997年爆发的东南亚金融危机中，各国和地区干预和处理这一危机的手段即不尽相同，其中印度尼西亚政府直接下令关闭了16家信誉不好的银行，而我国香港特区政府则采取提高银行贷款利率、增加投机交易成本的方式打击金融投机商的交易活动，上述就是两种完全不同的调节手段，但他们的本质及其所要达到的目的是一致的。]；二是国家的非权力干预，即国家以非强制的手段在取得有关经济组织和个人同意或协助的基础上来达到调节经济活动的目的，这种非强制的手段通常称之为行政指导，主要有劝告、通告、建议、警告、注意、指导等形式。由于这种非权力的干预以取得相对人的同意或协助为前提，它不直接导致相对人法律上权利义务关系的取得、变更或消灭，相对人不服从这种干预和指导，亦不会导致法律责任的产生，因此，在行政法上，这种行政指导为不具法律效力的事实行为，所以，它属于国家干预经济的非法律手段。由于这种手段的非法律属性，因此，它不是行政法上所关注和规范的重点，行政法所关注和规范的重点是国家对经济活动的权力干预，即必须将国家对经济活动的权力干预纳入法制的轨道。因此，严格意义上说，经济行政法是规范国家权力干预经济的法律。在经济法学界，不少学者也注意到经济管理关系必须借助国家公权力（行政权）调整，经济行政法实际上是通过国家权力来完成民法所无力解决的市场主体的规制问题，正因为如此，经济行政法在法律属性上属于公法。②[刘大洪等：《现代经济法的反思与重构》，《法律科学》1998年第1期；王保树：《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》，《法律科学》1997年第6期。]但经济法学界的研究缺陷在于他们没有能够进一步认识和把握公权力（行政权）作用所发生的社会关系的性质以及规范公权力（行政权）的法律的本质属性。

（二）凡基于国家公权力（行政权）作用所形成的社会关系本质上皆属行政关系，为行政法的调整对象

尽管经济法学界对于国家运用公权力干预、调节经济活动所形成的社会关系的表述各式各样，但从行政法学角度审视，政府运用行政权干预、调节经济活动所形成的社会关系实际上就是经济行政管理关系，这种经济行政管理关系与政府运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成的行政管理关系没有本质的不同和区别，它们都属于行政管理关系的范畴，为行政管理关系不可分割的组成部分。在中国行政法学界，尽管学者们对行政法所予的定义不完全相同，但对行政法调整对象的认识是一致的：即行政法的调整对象是行政管理关系，这种行政管理关系是行政机关在行使行政权过程中所发生的各种社会关系，也就是说凡是基于行政权的作用所发生的一切社会关系都属于行政法的调整范围，这一点不仅在行政法学界没有分歧，在其他学科亦是公认的。由于经济行政法所调整的经济管理关系本质上属于行政管理关系的范畴，因此，经济行政法在法律属性上为行政法。此外，经济法学界有学者将行政管理关系定性为一种单方面的命令服从关系，并据此认为经济管理中出现的一些间接的、非权力从属性甚至带有平等性质的社会关系为一种不同于行政管理关系的新型的社会关系。笔者认为，这涉及到对行政管理关系本质特征的认识：在计划经济体制下，计划经济的本质决定了政府管理经济的单方面性，一切经济管理关系皆因行政机关单方面的意思表示而形成、变更或消灭，因而命令与服从成为这种体制下政府管理经济的典型特征，同样，在一般的行政管理特别是公共行政管理领域，命令与强制也是经常使用的管理手段，这也容易理解，因为在一般的行政管理中政府如不具有这样的强制手段，政令将无法推行，法律将无法实施。但是单纯的命令与强制忽视了相对人的意思表示，因而它难以调动相对人的积极性和参与意识。在市场经济体制下，市场主体的平等、意思自治等特征使政府机关逐渐认识到如果单纯使用命令与强制手段反而不易达到经济管理的目的，因此，一些间接的、非强制性的、甚至带有平等性质的管理手段开始得到应用和推广，其中最典型的例子就是行政合同，它基于行政机关与相对人的意思表示一致而成立，在行政合同关系中，相对人不再仅仅是被管理的对象和义务主体，他的意思得到了尊重，他的利益得到了保护，因而，充分调动了相对人参与国家经济管理活动的积极性，在法国、德国、日本等发达的市场经济国家行政合同得到了广泛的运用和重视，被作为贯彻实施国家经济政策、经济计划及执行其他公务的一种重要手段。在我国，随着市场经济体制的推进，行政合同作为经济管理手段迅速发展起来，成为国家经济计划、经济政策贯彻实施，基础产业建设，国土资源开发与保护，国有资产经营与管理，农村产业开发与农副产品收购等领域中为人们所普遍熟悉和接受的一种新型的管理方式，甚至已经拓展到人事管理、治安管理、计划生育管理、生态环境保护等公共管理领域。尽管这种合同关系与传统意义上的以命令与服从为特征的管理有着极大的不同和差异，但谁也不能否定这种带有平等性质的行政合同关系在本质上仍是一种行政管理关系，调整这种行政合同关系的法律-行政合同法在法律属性上为行政法。因为行政合同关系的发生、变更与消灭实质上仍然是行政权作用的结果，行政合同的目的也是为了满足或实现国家利益或社会公共利益。这说明，在现代的行政管理特别是经济管理活动中，命令服从性管理关系仅仅是行政管理关系的特征之一而不是行政管理关系的唯一特征。

（三）在市场经济体制下，行政权作用的方式是多重的，但这些不同形式的权力运作方式在法律属性上是共同的，它们都属于行政法律行为

在经济法学界，也有部分学者主张以国家干预经济的方式作为划分经济法与行政法的标准，即将国家干预经济的方式划分为经济手段与行政手段，并以此作为经济法与行政法的重要区别。而实际上，经济手段和行政手段都不是法律范畴内的概念，至今为止我国法学界包括经济法学界也从未对经济手段、行政手段的涵义以及两者之间的区别做出科学的说明。从我国的法律制度及实践来看，规范、调整经济活动的法律手段只有三个方面：一是民法手段，二是行政法手段，三是刑罚手段。如果将经济手段理解为国家运用经济杠杆间接调节经济活动的手段，把行政手段理解为国家运用行政权直接作用于管理对象的手段的话，那么，无论是经济手段还是行政手段都仅是行政权作用于经济活动的不同方式，它们都属于行政法手段，在法律属性上它们都属于行政法律行为，其中颁布规范性文件、制定产业政策和经济计划、调整产业结构、税收、利率、汇率、价格的决定等宏观调控措施（经济手段）在法律属性上为抽象行政行为，而行政许可、行政征收、行政检查、行政强制措施、行政处罚等直接的管理措施（行政手段）则为具体行政行为。所以，无论是经济手段还是行政手段都只不过是行政法律行为的不同表现形式而已。

（四）在经济管理活动中，凡行政权的行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决

从法学理论上说，作为一个独立的法律部门，它不仅要有不同于其他部门法的调整对象和调整手段，而且必须有不同于其他部门法的法律责任体系及独立的争议纠纷解决机制。在经济法学界，尽管有学者曾极力主张将罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚作为一种独立的经济法律责任，将相对人不服经济行政处罚所引起的诉讼作为一种独立的经济诉讼，但是，这种观点已被国家的立法所明确否定。其中1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》明确将行政机关在行政管理活动中实施的所有罚款、没收违法所得及非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照等行政处罚行为统一纳入该法规范的范围，而《反不正当竞争法》、《税收征收管理法》、《产品质量法》等被视为经济法核心内容的法律也都无一例外地将政府经济管理部门实施行政处罚及采取其他诸如查封、扣押、冻结等行政强制措施所引起的争议统一纳入行政复议和行政诉讼的受理范围。这些立法清楚地表明，凡行政权行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决这些争议，经济管理领域亦没有例外。

从以上分析可以看出，经济法没有不同于行政法的异质的调整对象，没有区别于行政法的特别的调整手段，没有独立的法律责任体系及其相应的救济途径，因而，它作为一个独立的法律部门既没有理论基础，也没有法律依据。需要说明的是，对经济法作为一个独立的法律部门的否定并不意味着对经济法学研究成果及经济法存在价值的彻底否定，而是说明经济法学的研究需要转换视角，即将经济法放在行政法这个大的法律框架内，将它作为行政法的一个分支学科并相对独立地进行研究，利用经济法学现有的研究成果，汲取行政法的基本原理，这样才能彻底解决长期困扰经济法学研究的基本理论问题，理顺经济法与行政法的关系，从而科学地构建经济法的理论体系，为经济法及经济法学的发展注入生机与活力。从行政法学的角度看，随着我国行政法的不断健全和完善及行政法学研究的不断深入，行政法学理论研究亦需要从一般理论问题走向具体实践问题，从行政法学原理走向部门行政法学，以增强我国行政法的应用性及可操作性，也才能推动我国的行政法学研究向着更高的层次拓展，因此，经济行政法作为一个独立的部门行政法，这也是行政法学研究不断深入及行政法制建设不断完善的必然趋势。

三、经济行政法的涵义及体系结构

在明确了经济行政法的性质及其法律属性后，笔者给经济行政法的定义是：经济行政法是调整国家经济行政主体在运用行政权调控、监督、干预、管理市场经济运行的活动中所形成的社会关系的法律规范的总体，它是行政法的一个分支学科。经济行政法的调整对象为经济行政管理关系，简称经济管理关系，也就是说，凡是国家行政权干预经济生活所形成的一切社会关系都在经济行政法的调整范围之列，这既符合经济法的研究宗旨与目的，也不违背部门行政法划分的基本准则。在我国，因国家对市场经济运行的干预集中体现在宏观调控、市场管理及国土资源、资产管理三个方面，因此，我国的经济行政法也就相应地由宏观调控法、市场管理法及国土资源、资产管理法三个方面组合而成。

（一）宏观调控法

宏观调控法是规范国家宏观调控经济活动的法律规范的总称。从总体上说，国家宏观调控经济的活动包括国家经济政策的制定和经济政策的实施两个方面，因此，宏观调控法实际上包含了规范国家经济政策制定行为的法律和规范国家经济政策实施行为的法律两个方面，规范国家经济政策制定行为的法律主要是计划法、国民经济稳定增长法、改善地区结构法、产业政策法、预算法、中国人民银行法、农业法等，规范国家经济政策实施行为的法律主要是税法、价格法、金融法、投资法、财政法等。

（二）市场管理法

市场管理法是调整国家监督、管理市场活动的法律规范的总称。由于国家对市场的管理包括了对市场主体的管理、市场交易行为的管理和市场客体的管理，因而市场管理法也就相应地包括了管理市场主体的法律、管理市场行为的法律及管理市场客体的法律三个方面。其中管理市场主体的法律主要是公司法、企业法、商业银行法等规范市场主体的法律中有关公司、企业及其他经济组织注册登记管理的法律规范，管理市场行为的法律主要是反垄断法、反对限制竞争法及反不正当竞争法、反倾销法、反补贴法、反价格欺诈法、反暴利法等，这部分法律是市场管理法的核心，而广告法、证券交易法、房地产法、产品质量法、消费者权益保护法等则为规范市场客体的法律规范。需要提及的是，规范市场秩序的法律规范大多具有双重法律性质，这种规范市场秩序法律的双重法律属性体现了国家在监管市场活动中行政法手段与民法手段的结合运用，因此，我们这里所讲的市场管理法指的仅是规范国家权力监管市场活动的那部分法律规范。

篇(4)

关键词：吸毒行为；吸食、注射罪；犯罪化

中图分类号：D914 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0147-02

问题对人类的各个阶层和社会的发展构成了极大威胁。我国曾经拥有三十多年“无毒之国”的美誉。然而到20世纪末期，我国已由过境国转化为过境与消费和生产并存的受害国。因此，通过论述在我国将非法吸食、注射行为犯罪化的必要性，进而明确我国立法改革的方向，标志着吸毒行为犯罪化将全面进入了法制化轨道。

一、吸毒行为的危害性

吸毒严重摧残人体身心健康，容易导致疾病蔓延。犯罪造成的直接危害是损害吸食者的身心健康与生命。久而久之，体内严重中毒，产生各种病态反映。最终导致人的体质下降，感染各种疾病。吸毒者虽然具体伤害的是自已的身体，但是这种行为已影响整个社会，从长远看还会影响整个民族素质的提高，是直接威胁人类生存、发展的大敌。总之，吸毒所造成的危害是十分严重的，它不仅对吸毒者个人和家庭带来损害，而且对整个社会和国家乃至全人类造成多方面的危害。因此，吸毒已不仅仅是个人的问题，不只是对个人身体健康侵害的行为，而是具有现实的、客观的社会危害性的行为。对于吸毒行为的客观社会危害，刑法不应，也不能将其置之度外。

二、我国现行法律对吸毒行为处置的缺陷

从我国现行法律关于吸毒的立法处置来看，很明显吸毒在我国只是一种违法行为，对其惩处也仅局限于行政处罚的范畴，这主要包括拘留、罚款、没收等行政处罚措施。而对吸毒成瘾者采用强制戒毒或劳教戒毒的方法，可以视为一种保安处分。笔者认为，吸毒的非犯罪化虽然其立法宗旨在于教育、挽救吸毒者，便于吸毒者能够重新回归社会，做对社会主义现代化建设和改革开放的有用之人，但却存在以下明显缺憾。

（一）吸毒行为非犯罪化的立法处置与其严重的社会危害性不相适应

近年来吸毒人数的增多和消费市场的扩大直接刺激了的生产加工、走私和贩运。从某种意义上来说，也是一种商品，它有一个生产、加工、走私、贩运和消费的全过程。毒贩要获得暴利，就必须不断拓展消费市场，否则其获取暴利的目的根本无法实现，反过来，吸毒人数的增多，消费市场的扩大又直接刺激了的生产、加工、走私和贩运，从而形成恶性循环。与此同时吸毒还会引发大量违法犯罪活动，严重破坏社会治安。众所周知吸毒和犯罪是一对孪生兄弟。由于价格高昂，金山都要被吸空。吸毒者在耗尽个人和家庭财产后，就会铤而走险，走上违法犯罪的道路，进行贩毒、、抢劫、杀人、盗窃、诈骗等犯罪活动。据报道，我国大中城市中与吸毒有关的犯罪正逐步上升，有些地方与吸毒有关的犯罪已占到犯罪总数的70%～80%，个别地方比例更高。此外，吸毒后精神亢奋甚至失常也诱发了部分伤害、抢劫、等犯罪行为，严重破坏了社会治安。

（二）吸毒行为非犯罪化不利于遏制非法使用的蔓延

我国非法使用的蔓延，原因是多方面的，但对吸毒行为的处罚过轻是导致吸毒猖獗的重要原因之一。这是必须引起我们高度注意的一个问题。许多吸毒者都熟知“吸毒违法不犯罪”之法律规定，他们认为既然政府没有把吸毒规定为犯罪，那么就说明吸毒的社会危害性较小。许多送进戒毒所强戒的吸毒成瘾者也因此不认真接受治疗，出所后又照吸不误，直接导致了复吸率的居高不下。鉴于此，我国应当通过立法将吸毒规定为犯罪行为，使吸毒人员慑于法律的威严而痛下决心戒除毒瘾。当然无论是吸毒还是复吸，都是由各种复杂因素造成的，我们不可能企求通过吸毒犯罪化的途径从根本上消除吸毒和复吸这一社会痼疾，但我们也不能不看到，吸毒犯罪化有其积极的一面，对于遏制我国日益猖獗的吸毒现象将会有重要的作用。

三、吸毒行为犯罪化的可行性分析

（一）吸毒行为犯罪化是抑制犯罪的有力途径

吸毒刺激着走私、制造、贩运及黑市交易日益猖獗。打击犯罪，仅以走私、贩卖、运输、制造等最终赢利者为打击对象是不够的，必须堵住毒源，截断毒流，消除毒害，从两头抓中间截，才有利于打击犯罪。要控制犯罪，尤其是控制销售，打击的消费活动则是必不可少的。吸毒是一项费用高昂的“嗜好”，一经染上则欲罢不能，即使家财万贯都会倾家荡产。加之生理、心理受的摧残，无法正常生活工作，绝大部分吸毒者无正当职业和正常经济收入，况且吸毒与其他违法犯罪活动从来就是对孪生子，将吸毒作为犯罪打击可以抑制因吸毒引发的一系列其他犯罪。

（二）吸毒行为犯罪化有利于禁毒立法体系的完善

纵观当今世界各国的刑事立法和禁毒法规，吸毒是最复杂的社会问题之一，各国政府对吸毒都设有一套防范、控制、矫正措施，有些国家的法律直接将吸毒规定为一种独立的犯罪行为，如日本、韩国、蒙古、土耳其、希腊、意大利等,我国的港、澳、台地区也将吸毒规定为犯罪。

全面禁毒是我国对违法犯罪活动所采取的一贯立场，现有法律已将为吸毒者提供吸毒场所的容留吸毒行为规定为犯罪。非法持有的目的之一是非法消费，法律也规定为犯罪。在这种情况下，如果不将吸毒行为也规定为犯罪，就会失去法律规范内部的协调统一，也有悖于运用刑罚全面禁毒的立法精神。从反国际合作的角度来看，把这类行为规定为犯罪，也有助于国际社会的反合作，促进国内的全面禁毒活动。因此，有必要增设吸食、注射罪使从制造、流通、消费等各环节都受到法律的制约，从而形成我国刑法对惩治犯罪的完整体系。

四、关于在我国增设吸食、注射罪的立法构想

（一）吸食、注射罪的概念

由上可知，在刑法之中将吸毒行为犯罪化是有深远的现实意义的，笔者在该部分将提出有关吸毒行为犯罪化的罪名设置、构成要件、量刑方面的设想：从前面的比较研究可知，各国吸毒罪的罪名五花八门，诸如吸毒罪，非法消费罪，非法消费兴奋剂罪，公然酩酊、乱用药物罪，非法消费麻醉品罪，滥用麻醉品罪，吸食鸦片烟罪等，不一而足。联系中国国情，同时借鉴各国立法经验，笔者认为选择吸食、注射罪的罪名是较为科学和合理的。理由如下：

其一，吸食、注射罪的罪名简明扼要，通俗易懂，易于被普通公民所理解和接受。同时吸食、注射罪的罪名也鲜明地体现了吸毒行为的本质属性和基本特征，具有科学性和合理性。

其二，根据我国现行禁毒立法之规定，根据其药理性质分为品和精神药物两大类，因此，我国不可能像泰国等其他国家只规定非法消费麻醉品罪或滥用麻醉品罪，而对吸食、注神药物的行为，不予处罚，所以我国不能选择非法消费麻醉品罪或滥用麻醉品罪的罪名。

其三，美国的公然酩酊、乱用药物罪将摄取酒精饮料和乱用药物的犯罪行为规定在同一个罪名中既不符合我国现行法的规定，也让普通公民难以理解和接受（品或精神药物在我国滥用称为，而不叫药物），因而不宜仿效。

吸食、注射罪可以定义为：年满16周岁具有完全刑事责任能力的自然人，违反国家管理秩序，明知是而吸食、注射，经公安机关戒毒机构强制戒毒后又复吸的或者吸食、注射，情节严重的行为。

（二）吸食、注射罪的犯罪构成要件

1.吸食、注射罪的犯罪主体

吸毒罪的主体，我们认为可以参照大多数国家或地区的规定，确定为一般主体，即只要行为人达到刑事责任年龄，具备刑事责任能力，实施了吸食、注射的行为，就可构成吸毒的主体，具体而言，包括我国公民以及在我国境内的外国人，这里的外国人是指具有他国国籍或无国籍的人。鉴于军人和国家工作人员身份的特殊性，我们建议军人和国家工作人员吸毒的，应当作为法定从重情节予以处罚。我们不主张有些国家规定只有未成年人才可以构成吸毒罪的主体的立法例。虽然其立法宗旨依然在于通过严刑峻法来震慑未成年人，以防止其染上毒瘾，从而达到教育、挽救的目的，但是这样做往往不利于未成年人的社会回归，不利于未成年人的人格重塑，因此我们建议对已满16岁不满18岁的人犯吸毒罪的，依法应当从轻或减轻处罚。

2.吸食、注射罪的犯罪主观方面

本罪的主观方面表现为直接故意，即要求行为人明知自己吸食、注射的是国家管制的，明知自己吸食的行为是破坏国家对的管制并会给社会造成危害结果，却希望这种结果发生。行为人的主观目的通常是为了追求造成的感官刺激。如果行为人受他人欺骗，确实不知道是而误用，则不构成本罪。此外，毒贩为了打开消费市场，引诱、教唆、欺骗行为人吸食、注射的，如果行为人明知是而吸食、注射的，构成吸毒罪。反之，则不构成吸毒罪。

3.吸食、注射罪的犯罪客体

从客体方面来看,吸毒行为侵害的是国家对的管制秩序。我国于1987年11月28日颁布的《品管理办法》和1988年12月27日颁布的《管理办法》，对品、的种植和生产、供应、运输、进出口、使用都作出了严格的规定。各种犯罪无不对特定的管理制度造成直接侵害。根据《品管理办法》第21条规定“品只限于医疗、教学和各种科研需要，任何个人不得非法使用品”，而吸毒行为正是破坏了国家对品使用的管理制度。至于非法使用国家管制的，仍属犯罪行为，但鉴于危害性相对较小，在量刑方面可考虑从轻处罚。

4.吸食、注射罪的犯罪客观方面

本罪的客观方面可以具体描述为经公安机关的戒毒机构强制戒毒后又复吸的行为。复吸人员主观上反复多次毒瘾未除，主观恶性较强，具有一定的社会危害性，客观上多次违反了国家对的管理秩序，符合主客观相一致原则。这样的立法设计亦有利于缩小打击范围和照顾犯罪者家属的感情。

参考文献:

[1]方元.论非法使用行为的刑罚规制[J].湖南行政学院学报，2008，(3).

[2]骆寒青.对设立吸毒罪的设想[J].云南警官学院学报，2006，(2).

[3]丁明.对吸毒行为法律定性的思考[J].广西警官高等专科学校学报，2008，(2).

[4]李倩岚.吸食、注射犯罪化探析[J].法制与社会，2009，(19).

篇(5)

对于治安行政管理权的性质，它是警察作为行政机关代表国家依法履行治安管理职能时所享有的权力，从该职权内容上的行政性上可以看出，它应当属于行政权。对于刑事侦查权的性质，有的学者认为其是在司法活动的过程中产生的具有司法权和行政权双重属性的权力，但这样的性质定位不能够使我们认识到权力的本质属性，不能够揭示权力在行使中的原则。比较司法权和行政权的特征就可以明显发现，刑事侦查权事实上是属于行政权的。

首先，司法权的消极被动性与行政权的积极主动性，刑事侦查权是一种积极主动的权力，它要求侦查机关及时高效地介入公民的生活，以维护社会秩序和安定为目标，积极主动出击以预防犯罪、侦破犯罪、打击犯罪。其次，司法的中立性与行政的倾向国家性，警察在侦查活动中不是中立于政府和当事人之间的，而是代表政府一方对影响社会秩序的人员进行追诉活动，以维护政府对社会的统治。再次，司法权的独立性和行政权的非独立性，行使侦查权的警察个体和组织不是独立于其他警察和上级，而是必须服从和接受来自上级的领导与指挥、命令，是一种上命下从、上下隶属的关系。最后，司法的终局性和行政的非终局性，刑事警察对被追诉者的人身和财产采取强制措施时，应受中立机构的审查和裁决而不能由自己作最终的裁决。综上所述，警察行使的治安行政管理权和刑事侦查权在性质上均属于行政权，即警察权在性质上应当属于行政权。

二、警察权的滥用

警察权作为行政权的一种，除具有行政权的一般特征外，是具有暴力性质的强制性国家行政权力，它能制约、剥夺公民人身自由、财产权利，它比任何其他行政权力更具有膨胀性、扩张性、攻击性和侵犯性。警察权的行使是维护国家利益，是对秩序价值的追求，是与之相对的公民权作出让步的结果，公民权追求的是个人的自由价值。警察权是范围最广，影响最大，强制性最强的国家权力。权力如果得不到制约或者限制就极易被滥用，尤其是警察权，它能够直接、广泛地限制和剥夺公民的财产权和人身权，如果没有有效的制约途径，则带给公民的将是无尽的伤害，而对于整个社会和公众则会丧失对法律的信心，破坏法律的尊严，损害警察的权威。在实践中警察权滥用的情形主要包括：

(一)越权行使警察权。在警察的职能权限之外以警察的身份行使权力。

(二)不当行使警察权。应当从重处罚的却处罚的轻了，应当处罚的轻却处罚的重了。

(三)违法行使警察权。在执法中违反法律的规定行使职权。

(四)违反法定的程序。注重实体结果，而忽略程序的遵守。

(五)在行使警察权时未遵循一定的原则。例如最小伤害原则或者是及时有效原则，致使产生不必要的伤亡或者是放纵违法犯罪分子。

三、警察权的滥用原因分析

警察权的自身性质决定了该权力的极易被滥用性，但是我们应当认识到权力的滥用并不是必然的，仍然可以通过一些制度加以制约，以保障其顺利运行。在我国警察权滥用的原因是多方面的，有警察权行使主体的原因，也有警察权行使的制度缺陷。

(一)主体存在的缺陷

权力的行使最后的承担者是人，警察权的最终行使者是警察，警察作为有血有肉，有思想有情感的人，有着自然人天然的缺陷。在行使的权力时，因其自身的道德水平、法治素养、职业能力的高低不同，甚至受环境、心理等因素的影响而表现出不同的行为方式。在关于警察行使枪支的新闻报道中，有警察醉酒之后与他人发生纠纷而枪杀老百姓的，有在执行公务时对危险性判断失误而开枪的，还有警察为了报复女友用枪自杀的。主体的因素对警察权的行使有很大的影响，但并非最主要、最本质的原因，还应看到在制度层面存在的问题。

(二)立法不够完善

警察权关涉的范围很广泛，但是《警察法》中关于警察权行使时需要遵循的原则没有加以规定和权力行使的程序等方面的规定不够完善，立法的不完善为警察执法增加了难度，造成了对警察执法制约和监督的不足，放纵了警察滥用职权的可能性。立法对权力分配的不合理，是警察权滥用的源头。警察权的膨胀是指我国警察的职能从警察法规定的职能泛化到公民生活的帮手，为人民群众排忧解难、扶危救困，而这些职能之外的行为却在职业考核中作为考量的因素，另外以安全保卫的角色协助其他执法部门进行执法活动。警察权的内容很广泛，不同的内容在行使时的程序可能会有所不同，但是，单单一部《警察法》是肯定不能够满足的。如在《人民警察使用警械和武器条例》中，规定警察在警告程序无效时可以使用警械或者武器，但在《警察法》中除了要求应当出示证件表明警察身份外，并未对其他程序有所规定。程序上的空洞，致使警察在行使职权时有更大的随意性和自由性，也使得对公民权利的保护处于薄弱状态四、对警察权行使规制建议如上所述，权力的滥用并非必然，仍然可以通过设置一定的制度规则予以规制，使其在设定的轨道上顺利的运行，发挥其应有的功能和作用。

(一)完善立法

警察权是行政权，行政权的行使必须是依法行使，这要求执法是在有法可依的情况下进行的。《警察法》为警察行使职权提供了方向，具体的部分法或者是行政法规为其提供细则，但是，对于一些必要的原则，应当作为警察权行使的普遍原则。首先是及时有效原则，行政权要求高效快速的进行，以维护社会秩序，保障社会安全，这要求行使警察权时不仅应当在最快的时间内采取措施，而且要求采取的措施是能够有效控制社会态势和治安形势，防止危害的进一步扩大。其次是依法行使的原则。这不仅包括依照法定的权限行使职权，而且在行使职权时应当以法定的程序进行。这是行政行为的基本要求，也是法治社会发展的基本要求。关于警察权行使的具体程序应当在《警察法》中有所规定，警察行使职权与其他行政职权比起来有更大的强制性，涉及公民的权利和权益更多更密切，因而对其运行程序应当有更明确和慎重的规范。包括应当明示身份、告诉其执法的内容和相应的权利义务，给与陈述申辩的机会，说明作出决定的理由等，如在警察使用枪支时应当首先予以警告，否则程序上是不合法的，是不能够开枪的。

(二)完善司法监督

司法的监督不能仅仅在事后，更应该在涉及公民基本权益和自由时将决定权交给法院，由法院审查决定是否需要采取相应的措施限制或剥夺基本权益或自由。司法的提前介入能够改善执法者自己决定自己执行的程序不公正的缺陷，司法机关作为中立的第三者能够提供更加公正的决定，更体现对人权的尊重和保护。在收容遣送、收容教育、行政拘留等治安行政处罚权中，在采取刑事强制措施、刑事侦查手段时涉及到对他人基本权益和自由的，由公安等机关向法院提出申请，交由法院审查决定，法院经审查签发令状，公安等机关收到令状后采取相应的措施。

(三)改善执法环境

我国政府或者党务机关对行政机关行使职权的干涉，致使行政有时候不能在应有的途径上，应当保障警察权行使的相对独立性，依法行使职权。纵观我国现状，行政立法层出不穷，行政执法不在于无法可依，而是有法不依，有法不能依的尴尬局面。我国警察在职能之外的权力膨胀，从事非警务活动，虽然促进了警民之间的关系，在一定程度上为警察在民众心目中的形象起到促进作用。但是当其安全保卫角色，联合执法时，以其强制性进行威慑时，公民对执法者的权威因害怕而服从，产生敌对的情绪。警察作为警察权的行使者，其职责在于行使职权，维护社会秩序，保护公共安全，对于非警务活动应当由相关部门进行，其更具有专业性针对性。将其有限的精力投入在自身职能的行使上。

(四)提高执法人员素质

权力的最终执行者是人，所以作为实际的执行者，警察自身应当提高素养。警察应当树立人权意识，保障人权观念是执法者抵御警察权滥用的思想武器，在行使职权时以保护公民的权利为出发点，警察权的滥用必然会导致权利的受侵犯，必须在执法者的心中树立人权意识，防止权力的滥用。警察应当培养法治素养，这要求执法者应当有将自己的活动局限在法律授权的范围之内的信念，依法办事，不办人情案。在执法中，有程序意识，不能够只重结果而忽略程序的重要性，严格按照法律规定的程序行使权力。在执法中，应当按照法律规定的原则，既要遵守合法性的规定，又要符合合理性的要求。

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关键词：行政登记；行政许可；行政确认

一、行政登记概念界定

行政登记是指法定的行政机关依据相对人申请，根据法律、法规和行政规章的规定来对符合法定条件的涉及到相对人的权利、义务、地位等法律事实予以书面记载并公示的行政行为。①界定行政的登记概念，需从三个要素着手进行考察，即登记相关主体要素、登记范围要素、登记监督要素。

（一）行政登记相关主体

行政登记相关主体，包括行政登记主体及登记申请人。行政登记主体指拥有登记职能的行政机关，如民政部门、公安户籍管理部门等。该主体有登记职能，同时也负有相应的登记责任，因此当出现登记错误或瑕疵登记时，申请人可以对具体登记行为机关向法院提起行政诉讼。

登记申请人可以是普通的自然人个体，为其自身的人身财产权利，具有申请自主、责任归属明确的性质。例如婚姻登记是典型的自然人自主登记，并对登记行为有明确责任，一经登记，婚姻双方登记人的夫妻关系立即生效并负有财产共同、互负照料之义务，拥有生育之权利。申请人也可以是公司法人或法人代表，其自主性相对个体自然人较弱。如公司董事会确定的申请，由法人代表执行，法人代表不一定是自主愿意进行申请，但这种申请依然具有严格的法律效力。申请人还可以为行政机关内部人员，代表了其履行某种规定内职权时，按照规定进行登记以便监督与管理。

（二）行政登记范围

行政登记范围，需在法律、法规、规章的严格规定之内，这由行政登记本身来源决定。法律中有什么样的登记规定，才能有什么样的申请与登记行为。同时，登记的条件必须符合法律所规定的有关事实，否则登记应属无效。在法律规定的范围内，行政登记的内容又包含人身权、财产权两大方面。

（三）行政登记监督

行政登记的监督方式，有内部监督与外部监督两种监督途径。内部监督往往是作为行政行为的常规监督，为防止出现、错误登记等情况，行政机关通过上下级监督、行政监察与审计机关监督等方式来保证行政行为的有序运行。

外部监督，从判例来看主要是司法监督和媒体舆论监督。行政登记属于申请人向行政机关申请的以权利确认为目的的登记请求，一旦出现瑕疵登记，可能出现对申请人的相关利益造成损害或提供不当得利。一如焦点访谈报道的四川省自贡市富顺县的一位老人由于户籍登记部门的登记错误，其户口本的生日整整小了22岁，导致老人无法享受农村养老保险。②又如成都的一名女子为了将父亲的户口从老家移到成都，从而办理成都社保，隐瞒、欺骗民政部门，与父亲登记结婚，后因无法办理户口与社保而诉诸司法，裁定婚姻无效③。第一个案例，是户籍登记部门的错误造成申请人的利益受损，通过了《焦点访谈》这个媒体栏目的报道后，当地派出所迅速更正了登记错误，完成了媒体舆论监督。第二个案例，是申请人为谋取利益，欺骗民政登记部门，造成了登记错误，最后通过司法监督的途径，恢复了申请人父女的人身关系，完成了登记监督。

二、行政登记的法律性质

（一）行政登记与行政许可

国内学者主张把登记归属广义的许可范畴④，与狭义的行政许可、行政特许、行政认可、行政核准并列。该说法与我国的现行的行政许可法同源，行政许可法中将个人、企业或者其他组织的设立等登记行为纳入行政许可法的调整范围。

行政登记与行政许可显然是具有一定关联性的。有学者认为，行政登记是行政许可的一种形式，导致不同的称呼的原因不过是由于行政登记理论和实践的复杂性、立法所使用语言的不统一，登记的本质依然是许可。⑤我国许可行为的表现形式有许可证、执照、注册登记等。⑥亦有学者认为：“就行政许可行为而言，我国法律规范性文件中又将其称为核准登记、审查批准、检验等。”⑦但事实上，许可和登记有根本之区别。

第一，前提不同。早有日本学者指出了二者不可混淆的界限：“其一，凡经认可之事，有法律上之功用，故非法律所能禁止；其未经认可者，不过无此等功用，故法律得以禁止之。反是则免许，盖免许之事早为法律所禁止者也。其二，凡免许之事，概早己为法律所禁，故非得免许不可；若认可者，其为不为自由也，非先为法律所禁也。”⑧许可是以国家全面禁止为前提，以对符合法律要件的对象的行为进行解禁，允许其从事原为国家禁止的特定活动。而登记没有全面禁止，行政机关对符合条件的相关对象可以予以登记，从而保障部分非特有的权利。

第二，其功能与目的不同。行政许可的目的在于管制，即事先限定行为的可行性，从而对行政相对人的行为加以严格控制，非经行政许可从事某种行业或活动即为违法，相对人就要承担相应的违法责任。行政登记的功能则是通过由专门国家机关对信息进行收集、整理、对外公开，将统一、权威的信息展现给社会主体，维护和保障社会的正常秩序⑨，是国家进行法律控制的辅助手段。

第三，法律效果不同。行政许可在限制某种活动的前提下，赋予少数个体进行被限制活动的权利和资格；而行政登记则是就相对人的既有权利或相对人申请的某一事实的官方承认记录，以备检查，没有赋予新的权利与资格，且大多数情况下属于履行义务，比如税务登记。

（二）行政登记与行政确认

行政确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。由于行政登记的某些特征与行政确认行为相符合，于是有学者将行政登记纳入到确认性行政行为之中，认为行政登记既可以是由行政机关负责进行的一种事实情况统计，又可以是对申请人申请的特定事项在审查批准基础上，记载于簿册并发放相应证书，确认特定权利义务关系的一种法律制度和行为。

行政登记是一种官方认可的记载，与行政确认有相似之处。第一，从内容看，二者都是对行政行为相对人的权利、义务和法律关系等进行官方认可和证明。行政登记的功能是公开准确信息，使社会其他成员知晓，并尊重其作为公共利益地位的对抗效力，这同行政确认基本是一致的。第二，从法律效果来看，二者都不能对行政行为相对人产生直接的行政法责任。以登记为例，如果未经登记而进行的活动（如不动产转让登记），只是看作无效的行为，一般不必承担损害公共利益的补偿责任，而确认也是如此。第三，从行政强度上看，较之行政许可、行政处罚等，登记与确认的行政强度都是很弱的，这是因为登记和确认都是以相对人已经提出的权利或身份的诉求为对象来行使不带主观性的意思表示，如婚姻登记行为，民政部门只能做出是否承认申请人的婚姻关系的意思表示，而不能为申请人选定结婚对象。因此许多学者将行政登记与行政确认相关联，是有一定根据的。

三、结语

行政登记作为独立的法律概念存在是极有必要的。综合比较之下，可以更加清晰地看出登记的本质属性和特点，是一种在私法上已经确定权益关系的确认。其功能意义在于公示于众，使人知晓，并且按照登记的法律效果推断法律关系。（作者单位：广西大学法学院）

注释：

① 王岩.行政登记法律属性研究.知识经济，2008（7）.

② 2014年2月27日央视“焦点访谈”曝光的四川自贡市富顺县派出所将母亲的户口本和儿子的身份证登记为“同年同日生”事件.

③ “北京晨报”第A06版：国内新闻2014年2月16日“为办户口父女“结婚””.

④ 应松年主编.行政法学新论.中国方正出版社，1998：248.马怀德.行政许可制度存在的问题及立法构想.载中国政法大学科研处编“优秀论文选集”.中国政法大学出版社，1998：230.

⑤ 杨建顺.日本行政法通论.中国法制出版社，1998（2）：419.

⑥ 应松年.行政行为法.人民出版社，1992：429.

⑦ 杨文忠.行政法学.黑龙江出版社，1994：191.

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关键词： 法治思维 法治方式 基层社会治理

党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

参考文献：