社区治理的原则精品(七篇)
时间：2023-09-10 14:40:17
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇社区治理的原则范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:
1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。
2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。
4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
二、善治的内容
善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。
三、公共治理的内容
篇(2)
一、指导思想
以党的十精神为指导，全面落实科学发展观，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的标准，以“五乱”治理为核心，着力建立完善生活垃圾处理机制；打造城乡环境示范点；强化生态文明建设，促进全镇城乡面貌持续好转。
二、工作原则
坚持“以人为本、标本兼治、属地管理、分类指导、村民自治、注重实效”的原则，进一步完善环卫和垃圾处理设施建设、健全工作机制，把改善城乡环境面貌与建设生态文明家园、生态观光农业、生态循环经济有机结合起来，大力推动科技和制度创新，促进城乡环境综合治理工作上台阶、上水平。
三、工作重点
（一）深化“两点六线”治理重点。全面巩固菜坝、凉水井场镇“两点”和宜飞路、菜喜路、垃圾场路、两凉路、偏凉路、围场路“六线”整治成效，打造整治亮点。
（二）规范垃圾处理机制。统一规划布局，具备生活垃圾转运条件的，采用“户集、村收、镇运、区处理”的方式集中处理；不具备转运条件的，按“适当集中、连片治理、区域共享”，分片建设处理设施，适当集中处理。
（三）推动全民参与环境治理。坚持政府主导，群众参与，分类指导的原则，广泛建立环卫志愿者队伍，发挥群众主体作用；深化“六进”活动和卫生村、卫生单位、卫生户的创评活动，促进城乡环境综合整治纵深推进；引导群众集资、社会各界捐资、政府加大投入，共同推进环卫基础设施建设，切实保障全民参与的积极性、主动性。
（四）大力开展环境治理活动。深入开展“除陋习、树新风”、“除四害”宣传工作和健康教育进村（社区）活动，全面落实爱国卫生月（周末）大扫除、重大节假日整治。村、社区、驻镇单位每年灭鼠二次以上。自建小区、农户庭院要配置好环卫基础设施、修补路面、清洁粉饰墙面、补绿植绿。
四、工作机制
（一）落实责任机制。努力构建党政主要领导负责指导和督促全镇城乡环境综合治理工作；分管领导负责指导和督促所联系单位、村（社区）、分管部门的城乡环境综合治理工作；企事业单位开展好责任范围的城乡环境综合治理工作；各部门按照职责划分，开展好责任范围整治工作；村（社区）干部搞好本辖区城乡环境综合治理工作；村（居）民认真履行“门前三包、门内达标”责任，着力形成“纵到底、横到边、全覆盖、无缝隙”的责任体系。
（二）落实问责机制。设立城乡环境综合治理曝光台，对工作不力的单位、个人进行曝光，单位主要领导作书面整改承诺，并限期整改。畅通服务热线、投诉信箱等意见受理渠道，引导群众参与监督城乡环境综合治理工作，形成全方位、多层次的动态监督问责体系。
（三）落实激励机制。一是加强督查考核。镇政府对村（社区）每季（抽）检查一次（事前不通知），每半年评比一次，半年、年终检查前三名的村（社区）和联系村干部分别加3分、2分、1分，半年、年终检查最后三名的村（社区）和联系村干部目标考核总分中扣1分、2分、3分。镇政府临时安排迎接检查突击整治的村（社区），检查获得好评的，每次加2分；检查未通过的，每次扣2分。二是加强财力保障。按照政府补贴（按50%配套工作经费的方式）点、村（社区）出点、村民筹点的办法筹集资金，用于环境治理和设施建设维护。三是加强工作奖惩。与各村、社区签订目标管理责任书，年终按考核细则考核评出一、二、三等奖，并加大对评比的卫生庭院户和批准建立的垃圾池（房）材料费的奖励补助力度，激发全民参与积极性。
五、工作保障
（一）强化组织保障。镇党委政府调整充实城乡环境综合治理领导组，切实加强工作的组织领导。各村（社区）和企事业单位要加强领导，健全组织，落实专人负责，确保工作落到实处。
（二）强化宣传保障。坚持舆论开道，进一步创新宣传方式、加大宣传力度，提升全民素质。采用进村入户宣传、志愿者劝导、强化学校行为习惯教育等方式，带动全社会形成齐抓共管的良好局面。
篇(3)
各地依据当地实际情况，建立具有地方特色，不同侧重点的网格化服务管理模式，例如：唐山的三全七化网格体系、宁夏的4+6：运作模式、山西三位一体管理模式，各地纷纷在拓宽思路的基础上，全面贯彻落实科学发展观、创新社会治理和提高服务水平，以居民需求为服务导向，整合人口、社会事务、城市公共服务、卫生、文化以及综治等信息资源和服务资源，以网格化作为切入点，搭建社会治理一体化的综合服务平台，构建全地区统一的社区综合服务与社会管理信息平台，从而推动社会治理创新。
2 创新社区网格化管理体制的必要性
随着改革开放的深化和新型城镇化的快速推进，我国的城镇化进展取得了令人瞩目的成就。大量的人们涌入城市，原有的城市管理格局已经不能满足现在的需求，人们的法制、环境、权益意识开始不断提高，教育、交通、医疗等社会问题频现，充分暴露出我们的社区治理工作还十分薄弱。政府职能转变不到位，多头管理的问题十分突出。经常遇到看得见的管不着，管得着的看不见的现象。
要想彻底解决这种问题，就需要创新社区网格化管理体制，全面推行网格化管理新模式，有利于政府的服务推广更加优化，将更多的职能、服务措施引入社区，方便居民；此外，在企业主导型社区，开展网格化管理，可以让企业内部资源充分调动和支配，实现社区服务的社会化、市场化运作，让平台真正融入社区，服务居民；同时当前各种社会资源的引入，为社区居民提供了多元化的服务，一对一的责任划分，也让服务更加主动，精准和快捷。
整体来说，就是真正做到把各种社区服务管理资源整合到网格，把社区服务管理责任落实到网格，把属于社区服务管理的问题尽可能解决在网格，实现社情民意在网格中掌握、惠民服务在网格中开展、矛盾纠纷在网格中解决，达到共同发展社区，促进社会和谐稳定的目的。
3 创新社区网格化管理体制的原则
社区网格化管理作为国家治理社会治理和社区自治的最佳结合点有着举足轻重的地位，在广泛的推广中不断改进新技术、创新工作方法、改变工作机制，同时也兼具几个原则。
3.1 资源整合，全面覆盖的原则
将政府、社会、企业、社区、自治组织、群团组织各方面的资源有机充分整合，建设社区网格化管理体系，并将基础网格作为社区服务管理的基本单元，做到区域全覆盖、对象全覆盖、管理全覆盖、服务全覆盖。
3.2 企地联动，共同推进的原则
网格化管理是改进社会管理的系统性工程，既强调政府职能部门在社会服务管理中的主要作用，又强调企业、社会组织及居民在社会服务管理中的参与、协同作用，实现企地联动，共同推进的原则。通过网格化管理，将社会各行各业资源融合起来，把商业、邮政、金融、家政、美容、旅游等社会资源综合在一起，为居民开展多样化的服务。
3.3尊重客观，因地制宜的原则
在社区网格化管理建设的大框架下，充分结合当地社区的历史与现状，既考虑在网格化设计阶段方案的前瞻性，又要尊重现实的客观性，制定最符合社区实际的实施方案。
3.4坚持以人为本、服务群众的原则
社区网格化管理的创新，就在于从百姓身边出发惠民生、顺民意着眼于多层次的居民需求，如何更好的服务好社区居民是创新网格化管理体制的根本出发点和落脚点。积极开展以企业为主导的网格化管理是改进社区管理的系统性工程，不但要发挥政府的主导作用，还应该积极倡导企业承担的作用，借助网格化管理系统，以人员要素为对象，以数据信息为基础，以事件处置为主线，主动跟进从而进一步实现社区的精细化管理。
4 创新社区网格化管理体制的内容和方法
4.1科学设置网格，推进服务管理新突破
当前，在企业主导型社区中，网格化组织体系建设要把社区管理服务的内容与政府进入社区的服务项目紧密结合起来，在政府还未进入前，由企业运作和指导建设，并在相应的时间做好交接工作，确保网格化管理中心的正常运行。具体到划分网格时，更要充分考虑社区实际情况，做到因地制宜，按照整体规划、资源整合、全员参与、持续改进、项目引领、有序推进的工作思路，积极整合社区内各类资源，发挥社区物业服务、治安消防、社保、医疗卫生、居委会、学校、幼儿园等机构团体的作用，实现企业和政府职能相融合、企业资源和社会资源的融合、企业主导社区的数字化管理系统和城市网格化管理信息平台的多项融合。
4.2加强网格人员队伍建设，实现精细化管理
网格人员是社区网格中从事信息采集上报、矛盾纠纷化解和综合服务管理的基层社会工作者。要按照一格一员，一格多员、专兼结合等方式配备网格管理人员。我们要从企业内部公开招录，由于他们长期接受企业潜移默化的思想教育与熏陶，有较好的个人素质，再加上社区及周边资源（学校、医院、天然气公司等）均属企业原有、现有或自主引入的服务单位，便于社区建设各项工作的顺利开展。每天做好走访和巡查，做好信息采集工作。要通过区域联动等方式，采集网格、社区、单位、政府等多个层面的信息，做到信息准确、完整并将所采集到的信息进行整理、传递、反馈，确保信息的有效流转和利用，实现整个社区的精细化管理服务。
4.3 建立健全基层综合服务管理平台
网格化信息系统是实施网格化管理的手段，包括软件开发、数据库建设、网络通讯设计和系统维护等多项内容，是一项系统工程。在系统建设中要遵循规范化、系统化、专业化原则，做到信息专用与共享相结合、信息集成与拓展相结合、信息集约与开放相结合等三个结合。健全社区管理服务网格单靠社区自身的力量是有限的，要善于发现资源、利用资源。充分发挥企业主导型社区内部各种资源共享的作用，在网格化组织体系建设中，把社区管理服务的内容与政府进入社区的服务项目紧密结合，根据社区居民需求的多元化，从管理、服务、环境、设施等方面着手，逐步建立具有社区特色的资源共享、全员参与、持续改进的运行机制，在较短时间内形成创新合力，取得了明显成效。
篇(4)
〔关键词〕社区；治理；现代化；服务型政府；合作
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。“国家治理现代化”成为一个重要的时代命题和历史任务。作为一个总体性范畴，“国家治理现代化”必然包含着政府治理体系和治理能力的现代化。在形式上，政府治理体系和治理能力的现代化包含三个基本要素：首先是组织要素，其涉及到政府内部权力与资源的配置；其次是职能要素，其涉及到政府与其他权力主体和社会权利主体的权力与功能配置；再次是环境要素，其涉及到政府与各类社会行动者的情境关系。在动态互构的过程中，这三个要素并不能被严格地区分与线性地构序。但就政府的合法性基础而言，回应社会环境、解决社会问题总是政府治理现代化的逻辑前提，政府的职能与组织都要围绕着这个逻辑前提进行重组。
社区是社会的重要基础和构成部分，我们同样也可以通过它来透视政府治理现代化。不过就“社区治理现代化中服务型政府的理念模式”这一问题而言，其具有一定的历史特殊性。20世纪70年代以来，全球范围内的政府改革，虽然形态各异，但却有一个共同的主题，即重新调整政府与社会的关系。20世纪70年代以前，不论是中国的全能型政府，还是欧美的干预型政府，都具政府吸纳社会职能，进而控制社会的特点。但是随着改革的开启，政府与社会实现了新的分化，政府把一些它不能很好承担的职能转移到社会之中，进而为社区的重建以及政府治理社区方式的革新开拓了空间。
（一）政府改革的权力效应
不论是中国的全能型政府，还是西方的干预型政府，都是一种集权型的权力体制。在这种集权型的权力体系中，资源、信息与人员都被组织到紧密控制的科层结构之中，中央政府的计划成为权力体系运行的重要依据。而且这种集权型的权力体制的最大特点就是，管理性权力是一种主导性权力。依靠管理性权力的强大控制力，科层制组织以及科层式社会管理结构才得以建立并得到维持。在科层式社会管理结构中，社区也被政府所吸纳，成为政府有计划地推进国家建设的重要工具。二战后，联合国所倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府吸纳、动员、改造和管理社区的运动。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练”，“地方性的社区经济发展，必须与国家的发展计划相互结合、协调推进”〔1〕等原则都表明政府在社区管理中具有重要作用。
随着政府的改革以及市场经济的全球布展，权力结构出现了分化。由于政府向社会分权与市场分权，权力体系的构成及其性质发生了变化。原先的那种管理性权力主导的权力体系，现在演变为契约性权力、管理性权力和互惠性权力互动的体系。契约性权力与互惠性权力在很大程度上限制和改变了管理性权力。政府改革所带来的权力体系变革对社区也有重大的影响。随着经济活动的市场化，尤其是住房的商品化，社区内在的契约性权力在不断增长。与此同时，随着社会福利的社区化，社区内各种志愿组织的形成，也促使互惠性权力呈现增长态势。社区内契约性权力与互惠性权力的增长，既促进了社区的自治，也限制了政府的管理性权力。无疑，政府改革的权力效应促进了社区内在权力结构的变化。无疑社区内在权力结构的变化也会进一步要求政府的治理方式进行革新。
（二）社会转型的整合诉求
政府的分权化改革在很大程度上促进了新型的社会分化。由政府所推动的市场化更是社会分化的重要动力之一。由政府的分权以及市场化所引发的新型社会分化，在一定程度上激发了社会活力，促进了资源的有效配置和政府的有效运行。与此同时，我们也必须清醒地认识到，由市场化所推动的社会分化潜藏着各种风险。市场化有两个重要的方面，即个体化与全球化。诚如鲍曼、吉登斯等人所认识到的那样，个体化与全球化不仅带来了整合性后果，也带来了分化性后果。个体化与全球化所内涵的流动性在一定程度上成为新型社会分层的标准之一。
其实，市场性的社会分化蕴含着社会整合的需求，只不过它总是以否定或隐含的方式存在。随着市场流动性的增强，“社群的以及由国家支撑的抵御个人失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前所具有的种种吸引力，同时也破坏了社会连带的社会基础”。〔2〕市场性社会分化破坏了传统的社会整合，但却没有为新型的社会整合提供出路。在这种情况下，社区作为承载社会整合想象力的概念又被重新激活。社群主义以及社会资本理论对于社会团结以及社会纽带的谋划，都为社区作为一种应对新型社会分化的社会整合机制提供了合法性证明。社区作为社会转型中的整合机制，无疑会对政府的治理方式提出新的要求。尤其是，当政府以市场化理念为主导促进改革时，社区作为社会整合与团结机制的重要性就会更加明显。
（三）政府治理方式革新的要求
当前的政府改革最主要的是要改变政府的管理型特征，或者说要变革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科层制组织自身，而且用科层制组织社会。科层制作为一种政府的组织方式，把政府建构成为一个依靠规则和命令、自上而下执行的专业体系。科层制作为一种社会制度，把社会职能纳入到政府管理的范围之内，使社会变成了政府的附属，以实现对社会的有效控制。在政府通过科层制管理社会的体制中，作为社会基础的社区也被纳入到政府的行政计划之中。西方国家专业化的社区管理以及福利体系的设置和中国的单位之都是管理型政府开展管理的基础。
但管理型政府及其管理社会的方式也存在弊端。管理型政府持有一种技术理性，以效率最大化为价值追求。为了便于管理，管理型政府用同一性的策略来剪裁现实的多样性，以致破坏了社会活力，陷入悖论性的困境之中。各国政府为了改变这种局面，相继实施了改革。一方面，通过分权与职能转移来提高政府效率与社会活力；另一方面，通过内部民主化与外部民主化策略为政府的有效运行于社会的良好治理塑造新型的制度空间。虽然，当前的政府改革并没有完全扬弃管理型政府，但是随着政府价值追求的转换以及社会自治空间的扩展，政府的模式也在发生变化。服务型政府成为替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通过社区重建的视角，可以发现随着职业属性、政治属性与伦理属性等方面的调整，政府的理念正在从管理走向服务。
（四）治理与现代化概念新内涵的影响
治理概念的新内涵起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。”这促使学者们思考“能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采用哪些新的协调方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以说，治理理念的兴起就是为了扬弃管理理念。随着新公共管理运动的兴起与扩展，治理理念也渗透到政府治理体系之中。在全球治理委员会看来，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。〔4〕很显然，治理理念为政府模式的革新提供了一种可能的方向。
现代化概念的新内涵是在20世纪七八十年代以来的政府改革及其效应的影响下形成的。在哈贝马斯看来，“现代化是一项未完成的工程”；在鲍曼看来，现代化正在从“固体现代性”转向“流动现代性”；而贝克则认为，现代化正从“第一现代性”走向“第二现代性”。无论学者们做出何种区分，都意味着现代化正在经历新的阶段。与早期现代化的“西方中心论”与“单一现代化”不同，新型的现代化是一个在多元化与复杂化的情境中寻求合作的过程。这种现代化理念对社区治理以及政府模式都提出来新的要求。
综合起来看，“社区治理现代化中服务型政府的理念选择”是社会转型与政府改革情境中生成的一个新议题。社区与政府关系重塑的理念选择，必须回应权力体系变革的要求、社会转型的整合诉求、政府治理模式变革的要求，并遵循“治理现代化”的新原则。
二、传统理念革新以及困境
虽然，社区治理现代化中的服务型政府建构，是一个新的时代命题与历史任务。但是，通过革新传统理念来探索这一议题，也不失为是一条可行的路径。其实，在社区重建的过程中，不难发现那些通过革新传统理念对政府与社区关系进行重塑的各种尝试。传统理念的革新其实是社会重建的重要构成部分，其并不是要回归到传统中去，而是基于新的社会现实的传统再造。当然，传统理念革新也有其局限。只有理解其局限，我们才不至于仅仅停留在依靠传统的外衣来包装新的理念。
（一）管理理念的革新
当前的政府改革就是要变革政府的管理特性。管理型政府及其对社区的管理，是依靠科层制实现的。通过科层制组织，政府强化了控制自身的能力；通过科层制度，政府强化了对社会的控制。政府通过限制市场性经济权利、扩张福利性社会权利的方式，渗透到社区的管理之中。通过再分配和规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及到资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及到确定行动准则，诸如各种规范经济和社会活动的政府法规等。管理型政府通过科层制式的管理想象力，构建了以自上而下的社区控制体系。在特定的历史条件下，这种体系能够动员社区内在的资源以服务于国家建设。但是，从长期以及实践经验的角度看，它却是一个资源低效利用与社会等级化的体系，并最终失去活力与合法性。
为了打破政府管理社区的科层体制，政府逐渐减政放权，并把新管理主义引入到政府过程之中。新管理主义“是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含如下几点核心观念：（1）社会进程的主要途径在于经济意义上的生产力的持续增长；（2）这种生产力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品的生产技术的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’”。〔5〕新管理主义的最大特点是管理的自由化与市场化。通过新管理主义的视角，不难发现：一方面政府自身的组织方式不再是自上而下的等级制，政府组织朝着扁平化、管理者自我控制的方向发展；另一方面，由于政府与社区的分离，社区具有了一定的自治权，因而政府管理社区的方式也不再仅仅是命令――服从，而是协商互动。
（二）自治理念的革新
随着政府的分权化改革，政府与社区逐渐分离开来，社区自治的理念得以复兴。不过，社区自治理念的复兴并不是要回归到传统社区自治的理念中去。传统的社区自治所赖以嵌入的传统“社会――国家”结构，在全球化与个体化的冲击下正在走向解体。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择。”〔6〕而传统“社会――国家”结构解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程――即世界性的、权力和活动自由的重新分配――的两个方面”。〔7〕上述这些因素都促使社区自治的理念进行革新。
自治理念的革新促使政府从集权走向民主。不过就政府的民主形式而言，其不同于传统抽象的“人民”以及代议民主，由于社区治理主体的多元化，协商民主正在成为政府民主的新形式。与此同时，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立场，任自由市场理念侵蚀社区自治，也不能采取过度干预的方式破坏社区自治。随着社区内在生活政治的兴起，政府在很大程度上应当懂得分享权力、实现与社区的合作共治。
（三）情谊理念的革新
情谊理念其实是一种伦理道德理念。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”。〔8〕虽然，通过传统理念的再造，管理与自治都具有了一定的新内涵，但是，新管理主义与新自由主义仍然具有忽视情谊关系的缺陷。这就引发了人们对情谊关系的再思考。哈贝马斯看到，新的市民社会“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。〔9〕与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决”。〔10〕这就为社区情谊关系的重塑提供了可能。尤其是“社会资本”概念的提出使得社区情谊关系受到广泛的重视。“社会资本包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织理论语境中，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方式。”〔11〕 毫无疑问，上述的思考都为社区在新型社会情境中构建抵御流动性风险的伦理情谊网络提供了方向。
情谊关系的重塑不仅仅关乎社区，同样也关乎政府对社区的治理。帕特南在研究政府改革时，通过意大利政府改革的不同效果分析，发现社会资本在促进政府改革方面起着重要的作用。在帕特南看来，社会资本存储在一些自发性的组织之中。“这些自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合力，以抵御社会迅速变化所带来的风险。”〔12〕这其实意味着，政府在进行改革时，为了促进社会问题的有效解决，可以依靠社区内在的社会资本。在一定程度上，引导、开发和完善社区内部的社会资本对于培育社区情谊关系、维系社区团结具有重要的作用。与此同时，社区情谊关系的培育反过来也要求政府实现伦理化和道德化。
（四）传统理念革新的困境
在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心――边缘结构”。〔13〕在中心――边缘结构中，中心对边缘具有特定的支配作用，边缘要服从于中心。就政府与社区的关系而言，社区管理的科层制就是中心――边缘结构的实现方式之一。随着政府职能社会化，社区从政府的严格管制中脱离出来。社区与政府的分离使得政府的中心地位被削弱。随着社会中心论的兴起，社区与政府关系的中心――边缘结构发生了变化，两种社区中心论被凸显出来。一种是从市场社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到商品化的理念之中，与此同时政府也被放置到边缘位置。另一种是从志愿社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同样也处在边缘位置。虽然，从基于科层制的政府中心论到基于市场理念或志愿理念的社会中心论的转变，促进了经济、社会与政治秩序的辩护。但是这三种中心论在试图把功能相对分离的社区与政府整合到一起时，采用的都是单一化的策略。这种单一化的策略其实是追求同一性的表现。这种同一化的策略无视功能分化的合理性，试图强制性地实现功能的高度整合，最终却导致社会功能的紊乱。尤其是在当前社会复杂性与流动性不断增长的情境中，这种依靠单一中心进行功能融合的策略就会更加不合理。
为了克服单一中心整合模式可能带来的社区治理的碎片化，一种多中心的理念逐渐兴起。在一定程度上，多中心理论的兴起为多元力量的共同发展提供了合理性证明，并减弱了多元力量为了争夺单一中心地位而发生分裂的可能性。但是，多中心理论仍然停留在中心理论的视野之中。虽然，多中心理论虚化了那个绝对的单一中心，但是它并没有真正地解决碎片化问题，而只是把碎片化问题弱化了。一旦那个能够维系多中心之间均衡的隐秘力量被忽视，社区治理的碎片化会以更极端的形式出现。其实，不论是单中心还是多中心，都没有真正的理解当前社会分化的意义及其限度，因而也就没有理解社会整合的意义及其方式。社区治理的碎片化问题，看似是一个分化过度的问题，其实也是一个整合不当的问题。社区内在力量的分化，自然会带来多样化的功能及其合理的存在。但是多样化的功能之间必须有所整合才不至于出现紊乱状况。这就要求超越简单的分化逻辑和局部思维，从整合与整体的角度重新思考社区治理。
三、合作理念中服务型政府治理社区的策略
传统理念的革新，在一定程度上有利于拓展人们对于社区治理现代化中服务型政府的认知。社区管理理念的革新透露出服务型政府的职业属性，社区自治理念的革新揭示出服务型政府的政治属性，而社区情谊理念的革新则凸显了服务型政府的伦理属性。但是，传统理念对于新型社会分化与整合的不当理解，会在很大程度上限制人们对于服务型政府的准确理解。这就要求，用一种更加合理的理念来理解社区与政府之间的关系。
（一）合作理念的维度
社区治理的现代化需要服务型政府具有一种合作理念。虽然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工业化的进程中，合作具有新的特质。
首先，合作蕴含了领域融合的维度。近代社会“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对独立的领域出现。”〔14〕领域的分化一方面促进了社会的多样化，另一方面也带来了社会的复杂化。为了实现社会秩序与整体功能的发挥，各个领域之间必须被有效协调起来。不过工业社会中的领域协调是依据同一性的领域侵蚀。所谓领域侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域侵蚀用单一功能来支配其他功能的实践，最终被证明是无效的。在新型的社会情境中，重新分化出来的各个领域不仅具有了新的特质，而且在协调的理念和方式上也发生了变化。从社区治理的角度看，生活在社区之中，并不是生活在一个封闭的、同质性的空间之中，而是生活在一个信息、资源和人员不断流动的空间之中。社区内存在的多种功能领域之间的关系不再是同一性的支配和服从关系。各个领域之间的关系不再是侵蚀与被侵蚀的关系，而是融合关系，即从相互建构的意义上把握各个功能领域之间的嵌合方式。
其次，合作理念蕴含了伦理的维度。社区内在各种力量之间的融合，显然不能通过竞争与控制实现，而是需要激发一种关于伦理共同体的想象力。“对共同体来说，多样性和包容性并非势不两立。在许多语境中，我们把共同体理解成是由比较松散的合作活动和群体构成的。忠诚和凝聚固然重要，但是，关切和考虑每一个人的利益这一隐含承诺同样重要。为了共同体的目的，分界线被打破了。焦点转移到共同事业和共同的生活。”〔15〕 换言之，共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个构成部分之间并非是相互隔离的、而是相互沟通的。共同的事务也并不是被事先自上而下给定的，而是通过各个构成部分之间相互破除自身的禁锢而相互建构起来的。与此同时，对于合作的伦理之维和道德共同体的理解也可以通过社会资本这一路径。社会资本作为一种社会粘合剂，有利于修补由市场机制所引发的社会分化与分裂。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结。连接性社会网络，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则，而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用这些社会资本的有利特性，可以建构出一个合作网络。
再次，合作理念蕴含了网络的维度。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”。〔17〕 在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。第一，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。第二，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。第三，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。第四，结构中的构成部分具有固定的位置并且处于不同的层级之中，而网络中的构成要素则不再具有固定的位置，处在平等的地位上进行互动。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。
（二）服务型政府治理社区的策略
首先，引导新型社区自治。当前社区自治的兴起并不是一个单向度的内生过程，而是一个多向度的互构过程。政府也将会在新型社区自治兴起的过程中发挥特定的作用。就社区治理的建构而言，社区治理中的关系既不应当是竞争性的交换关系，也不应当是控制性的管理关系，而是服务性的合作关系。就当前服务型政府建设与社区自治兴起的关系而言，服务型政府应当引导社区走向新型自治。服务型政府既不能采取自由主义的策略放任社区自治，也不能采取管理主义的策略控制社区自治。历史的经验已经证明这两种策略都是不可行的。服务型政府作为在全球化、后工业化进程中政府建设的目标模式，就应当以服务的理念来处理其与新型社区自治的关系。在很大程度上，服务型政府既要承认新型社区自治，又要促进新型社区自治的成长。因而服务型政府可以通过引导的方式促进新型社区自治。服务型政府引导社区自治，就是要以合作的理念引导社区自治，使社区自治被纳入到网络化的治理结构之中，并促进政府与社区在功能上的有效融合。
其次，培育社区伦理精神。工业社会是一个理性化的社会，伦理精神被作为一种价值巫魅驱逐到社会精神的边缘位置。社区的伦理精神同样也受到了排挤与限制。一方面，社会层面上的个人自由和组织控制的理念把伦理精神变成了附属于它们的理念，因而社区伦理精神就无法得到伸张。另一方面，由于政府也支持个人自由组织控制的理念，社区的伦理精神也就无法制度化。在全球化、后工业化的进程中，人们重新从社会团结与道德责任的维度来寻找新的社会治理方式。在社群主义和社会资本理论的助推下，社区伦理精神的培育再次成为一个焦点问题。第一，我们不能够再用一种感性的和自然主义的视角来看待社区伦理精神。随着社会越来越复杂，社区伦理精神的建构必须自觉化。第二，当前社区伦理精神的培育需要从领域融合的角度来理解。工业社会中的社区伦理精神在领域分化的过程中被削弱。在后工业化进程中，随着政府职能的社会化，社会治理的主体变得日益多元化，领域融合的迹象已初露端倪。第三，随着领域的融合，政府与社区的关系也将发生变化。在很大程度上，社区不应再持有一种传统的自然主义的道德观，政府也不应当在从自由主义或管理主义的角度来理解自身的伦理特质和社区伦理特质。只有通过服务型政府才能培育社区伦理。服务型政府只有通过实现行政人员道德化以及建构道德制度才能矫正自由主义和管理主义对于其自身伦理精神的限制。政府的伦理化有助于引导社区的伦理化。
再次，构建社区合作制度。社区的发展离不开制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演着重要的角色。不过，在当前社区重建的情境中，政府所提供的制度保障类型以及提供制度保障的方式都与工业社会中政府的所作所为有很大的区别。工业社会中的制度设计是由两种理念支配的，一种理念是竞争，一种理念是控制。当然，这两种理念之间也存在着交叉和混合的现象。不过这三种形式不再适应新型的社会情境。通过服务型政府建构的合作制度的理想类型应当是由伦理精神联结在一起的行动者网络。第一，通过服务型政府建构的合作制度不是一个结构而是一个网络。“网络”与“结构”相比，更适合于理解和应对当前社会的特质，即由高度复杂性和流动性所导致的关系模式。第二，通过服务型政府所建构的合作制度是行动者的网络。行动者具有自主性，不像结构中的行为者那样只是被动的服从并执行来自上面的命令。在一定程度上，行动者不仅仅再从上层接受命令，而且也在与其他行动者的互动中开展活动。在由“网络”所提供的无中心和无层级的关系中，行动者能够围绕着公共事务的解决展开自主而平等的交往。第三，服务型政府所建构的合作制度是具有伦理精神的行动者网络。行动者只有具备伦理精神才能彼此信任和相互合作。政府作为网络中的一个重要行动者，必须实现自身的伦理化，并以伦理精神为指导服务于其他行动者。
〔参考文献〕
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〔13〕张康之.寻找公共行政发伦理视角〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2012.序言14.
〔14〕张康之.行政伦理的观念与视野〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2008.123.
篇(5)
1.1多中心治理的内涵
从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，这场改革推动了公共行政理论研究的范式变革，“治理”作为一种新的理论范式应运而生。
关于治理的定义，西方学者给出了多种解释。其中全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的说法最具权威性和代表性。他们认为：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”这一定义为我们描绘了当代公共管理的“多中心治理”模式。这一模式打破传统政府“单中心”垄断公共事务管理的统治格局，形成政府、企业、社会团体和个人等参与的多元的权力中心。“多中心治理”模式的治理方式也是多元的，通过各主体间合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。
1.2社区体育多中心治理模式
社区体育活动于20世纪70年代末在我国的部分城市出现，80年代中期得到了迅速发展。1997年国家体委等五部委联合的《关于加强城市社区体育工作的意见》中对社区体育进行了界定，社区体育主要是在街道办事处的辖区内，以自然环境和体育设施为物质基础，以全体社区成员为主要对象，以满足社区成员的体育需求、增进社区成员的身心健康为主要目的，就地就近开展的区域性的群众体育。根据这一定义，社区体育服务的目的是通过组织开展体育活动，增进社区居民的生理、心理和社会行为的全面健康；社区体育服务的对象是以街道办事处划分的全体社区成员，不仅包括社区的居民，还包括社区所辖的学校、政府、企事业单位等；其服务内容包括提供场地及器材、开设运动处方,进行锻炼指导、体质监测、体育服务信息、体育活动的组织服务等。
社区体育的多中心治理模式是指为了满足社区成员的体育需求，政府部门（街道办事处和居民委员会）和非政府部门（社区所辖各类机构、私营体育服务企业、体育社团或居民）等众多公共行动主体彼此合作，共同参与社区体育服务的治理。
2社区体育多中心治理的必要性
2.1突破制约社区体育发展的体制障碍，要求采取多中心治理模式
我国社区建设和社区发展，一开始就是政府行为，并在政府主导下，形成了区政府、街道办事处、居民委员会三级管理系统。街道办事处作为政府的派出机构，承担着政府工作职能，社区居民委员会接受街道办事处的领导。在具体工作中，二者的职责界限模糊，工作方式也带有较浓厚的行政管理色彩。因此，我国的社区服务从一开始就和政府有着千丝万缕的关系。
社区体育的多中心治理将促使社区体育管理体制发生转变。多中心治理理论认为，政府的能力是有限的，在全能政府遇到市场经济挑战的情况下，重视政府之外的市场及社会力量，以政府、市场和社会的多中心格局提供社会公共服务。而社区体育所独有的地域性、自愿性、多样性和开放性的特点，决定了社区体育服务更加适合采取多中心治理的体制，除了需要代表政府的街道办事处和居民委员会外，还应当有更多的私营体育服务机构及非营利的体育社团参与社区体育服务。非营利组织所具有的公益性、自治性特点，能保证其在提供体育服务过程中，解决一些政府和市场解决不了的问题。
2.2突破社区体育发展的资源瓶颈，要求采取多中心治理模式
从社区体育服务的内容来看，场地、经费及人才是开展社区体育的重要资源。目前，我国普遍存在着政府经费投入有限，社区体育活动场地、场馆设施资源匮乏，无法满足居民体育需求等问题。除了物质和资金条件，社区体育的组织和管理工作离不开社区体育指导员的参与和指导及有关的社区体育管理人员的管理，他们的数量及水平直接影响着社区体育发展的质量、深度和广度。但是，相对于不断增长的体育人口来说，我国的社区体育指导员人数少、指导率低，难以发挥应有的作用。如我国街道社区体协中，专职管理者仅占19.6%，大部分管理人员都兼任多职，很难在社区体育工作上投入很多精力。大量经常性的社区体育活动则主要由晨、晚练习点等自发性社区体育组织来完成。以天津市为例，全市晨练活动站的体育指导者中，受过专业培训的不足30%。
社区体育的多中心治理能在一定程度上解决场地设施、经费及人才短缺的问题。在多中心的治理框架下，社区所属的学校、企事业单位等均可以成为社区体育服务的供给主体，这些单位尤其是学校向社区提供体育场地、设施，是解决场地、设施短缺的有效途径。近年来，一些社区在这方面进行了积极的探索。例如，天津市马场街社区本着双赢互动的原则，与社区内外的机关、院校、部队、医院、企事业单位建立良好的合作关系。先后与天津体育学院、天津医科大学共建了社会实践基地，为居民提供日常健身咨询、健身技能培训、体质检测等服务。与天马集团、水利局、师范大学、实验中学、干部俱乐部、自然博物馆等12家单位达成协议，通过无偿或低偿等方式，向社区开放35个体育活动场地，总面积达到11500平方米。每年的社区运动会和大型体育竞赛都利用这些单位的场地和设施举行。
3政府在构建社区体育多中心治理模式过程中的责任
社区体育多中心治理模式不可能在短时间内自发形成，尤其是在我国这样一个长期实行计划经济，社会力量和市场发育均比较薄弱的国家，推行这样的管理模式，更离不开政府的支持。
3.1转变职能，培育社会和市场力量
多中心管理模式必须贯彻“管办分离，政事分开”的原则。把政府过于集中的权力分散开来，以纵向放权实现层次化管理，以横向分权实现社会化管理，将体育管理体制从现在的线性结构改为矩阵结构,从行政命令式的“垂直管理”改为资源共享、优势互补的矩阵式管理。政府承担体育的宏观管理、体育总目标和政策的制定、政策调控、经费支持等职能。其中，社区体育的基层管理部门街道办事处由主办体育转为主管体育，其主要职能是制定整个社区体育发展规划，开发利用社区体育资源，培育社区体育组织等。
培育社区体育非营利组织。健全、自主的居民自治组织既是我国公共管理的重要主体，也是社区公共事务治理的主要力量。因此，要确保社区自治的各项权利，发挥社区在体育服务方面的自我管理和自我服务功能，应将社区公共事务和公益事业的综合管理权赋予社区居民委员会,使之真正成为自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社会组织。
引导市场力量参与社区体育服务。根据居民社区体育服务的需求具有层次性的特点，对于一些基本的需求，可以由政府和非营利组织以免费或低收费的方式提供，对于一些个性化的高层次的体育需求，政府可以调动市场力量加以解决，走产业化的道路。政府部门积极创造条件，开发体育产业，依法开辟体育经营场所，为经营体育产业提供场地、税收等有利条件。
3.2宣传教育，引导居民形成体育观念
当前，我国城市社区居民对体育价值的认识还比较有限，体育作为一种文明健康的生活方式还未被更多社区居民所采纳。由于社区体育具有较强的个人余暇性和自由性，决定了对社区体育的发动、组织和管理不能做硬性干预，而主要应从刺激其体育需求，调动其参与积极性着手。各级政府部门可以利用各种媒体广泛地向辖区居民宣传全民健身活动的意义，举办健身知识讲座，开展健身知识咨询活动，提高居民健康意识。通过开展群众性的体育健身活动，调动居民参与社区体育的积极性。
3.3投入经费，保证社区体育服务的公益性
由于社区体育利益的外溢性，公益性是社区体育的一项本质特征。政府在鼓励各方力量参与社区体育服务的同时，应保证社区体育公益目标的实现。维持社区体育发展的均衡性，逐步增加对社区体育事业的经费投入，并鼓励企事业单位、社会团体和个人捐赠资助社区体育活动和体育设施建设。
参考文献：
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[2]王旭光,等.天津市社区体育组织现状及发展趋势研究[J].天津体育学院学报,2001(4):30-33.
篇(6)
2015年以来，深圳龙岗区推出“社区民生大盆菜”，通过居民“点菜”、政府“配菜”的方式，对公共服务资源进行精准配置，同时也借此推动施政方式的微改革、微创新。“社区民生大盆菜”这一社区治理创新项目，也由此入选“2015年度中国社区治理十大创新成果”。
何谓大盆菜
龙岗区是深圳市的后发城区，区内的基础设施及公共服务相较于深圳特区还存在一定差距。近年来，龙岗区为加强社区治理、落实民生服务，进行了不少探索，取得了一定成效，但仍存在着民生实事项目与群众诉求和愿望对接有差距的问题。结果是民生工作没少做，社区居民认同感、参与度却不高，造成“政府买了单、群众不买账”的现象时有发生。
为了改变这一状况，龙岗区于2015年2月推出了“社区民生大盆菜”改革项目。龙岗区是客家人的集聚地，逢年过节许多居民都有吃“大盆菜”的习俗。大盆菜里不仅有山珍海味，也有萝卜青菜，能够最大程度满足众人需求。“社区民生大盆菜”名称寓意民生类公共服务不仅仅是“山珍海味”型的大项目、硬工程，更多的是居民日常必需的“青菜萝卜”型小项目、软服务。其主要内容是通过居民“点菜做菜”“政府买单”的方式，针对社区群众迫切需要、普遍关注的小事、急事、难事，借助施政方式的微改革、微创新，进行系统化、规范化、常态化办理，真正实现社区居民“我的实事我做主”。
“社区民生大盆菜”改革项目通过机制再造、流程优化，不仅精准地解决了群众身边的小事、急事、难事，得到群众普遍认可，更重要的，通过激活基层自治活力，实现了基层治理方式的变革，是健全基层治理体系的有效尝试。龙岗区委区政府对项目的重视程度之高、投入力度之大、覆盖面之广，充分展现了其解决群众问题的决心，以及推动基层治理改革创新的信心。
截至今年6月，“社区民生大盆菜”已经推动实施项目五批共4111个，投入资金5.3亿元。数据显示，“社区民生大盆菜”自实施以来，在2015年民生投入和2014年基本持平的情况下，龙岗区民生投诉下降了40%。
如何点菜配菜
传统体制下民生项目的筛选、实施、督办，基本上都是由上级政府主导进行，民众被视为接受社会治理的群体而导致表达诉求渠道较少，往往只能被动接受。因此，无论是民生工作选项，还是民生工作过程乃至成果，作为受惠主体的民众，事前不知、事中不晓、事后不觉。龙岗区委书记冯现学表示，“我们实施‘社区民生大盆菜’，就是要通过老百姓自己选择、自己决策、自己参与，来共同解决好身边事，调动社会资源，构建基层民主自治共治新局面。”
就具体操作而言，项目由居委会负责在社区范围内广泛征集，项目的确定由社区和谐共建促进会讨论表决，项目的审定由街道召集的专家论证团队进行评审，项目的实施和管理主体确定为街道办事处，项目实施和验收由社区居民参与监督和测评。项目确定、项目实施过程、项目实施结果和评价要求“四公开”，并接受“两代表一委员”和居民群众的监督。通过这些工作，既充分发挥了社区居委会“枢纽、议事、监督、服务”等职能，也为做实社区工作站、做强社区和谐共建促进会提供了重要途径。
2015年3月19日上午，龙岗区“民生大盆菜”首场点菜定菜活动现场，龙城街道愉园社区17个与居民生活密切相关的小事、急事、难事一一被“端上桌”，依次接受社区和谐共建促进会票决。最终，16个民生实事项目获通过。
在“点菜”现场，区、街道和其他部门领导一直处于“旁观者”角色，他们没有“出手”替居民“下单”，改变了以前“政府在做，百姓在看”的格局。
在具体实施上，“民生大盆菜”特别创新了资金使用规范。对资金的使用坚持“专项核算”和“于法有据”的原则，由区财政年度预算统一做出安排，每个社区安排200万元资金。为了确保经费快速到位，开通资金审核绿色通道，原则上在确定实施后15个工作日内办好资金拨付手续，确保项目能够快速落地。
启示和完善之道
实践证明，“民生大盆菜”为转变政府职能、推动供给侧改革探索了新路径。增加公共产品、做好公共服务，既是建设服务型政府的重要抓手，也是提高供给体系的质量和效率的关键举措。
“民生大盆菜”项目以老百姓身边小事、实事为切入点，从“政府配菜”过渡到“百姓点菜”，使公共服务的供给更好地满足群众需求，打破了以往政府供给与居民需求不相匹配的矛盾，极大改善了政府供给的有效性。
无论是工程类、服务类，还是货物类，无一例外全部是由居民根据自身的需求上报确定，成为了政府精准配置公共服务资源、改进公共服务供给路径、提升公共服务质量的典范。
“民生大盆菜”体现了基层公共治理和公共服务供给模式的创新，改变了过去政府大包大揽的提供公共服务、公共产品，而居民只能被动接受的局面，变成社区居民“我的实事我做主”，同时也使公共服务的供给更好地实现群众需求的导向。
在发现亮点的同时，“民生大盆菜”也有一些亟待完善的地方。
首先需要加强的是社区和谐共建促进会的代表性。目前社区和谐共建促进会的成员主要由社区综合党委书记、居委会主任、物业公司经理、小区业主代表、股份公司董事长出任，这些职务大多是任命的，没有经过居民选举。同时，社区中基层组织众多，既有作为基层群众自治组织的居委会，也有社区服务中心、社区和谐共建促进会以及村股份公司，还有小区的业主委员会，这些基层组织如不能做到权责明晰，在解决问题时就可能存在相互推诿、“九龙治水”的问题。
为此，首先要完善社区和谐共建促进会的选举规则，在现有成员的基础上，设置由居民公推直选的居民代表，真正做实社区和谐共建促进会的代表性。其次，在将权力下放至社区的同时，还需理顺社区机构的关系，将不同机构内成员代表的身份进行整合，精简基层治理结构，做到职权专一，避免产生基层治理机构的职能重复或出现职能真空地带。
第二个要解决的问题是民生项目的“负面清单”。项目在实际的征集、确定中仍存在一些认识上的偏差：项目关注重点本应是密切关系社区居民日常生活的民生类项目，而从立项的项目来看，有些不能惠及绝大多数社区居民的民生服务项目通过了立项；有些本应属于其他部门管辖的非民生服务项目，也在民政局牵头的“大盆菜”项目中立了项。
篇(7)
关键词:准公共产品;公共池塘资源;治理;农村社区公共产品
中图分类号:F124.5 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0284-04
传统上对农村社区公共产品供给及治理①的研究,基本上是沿着界定(私有)产权基础上市场化供给方向发展。近年来,虽然逐渐注意到了多元化供给的重要性,但是囿于西方主流经济理论局限,在把握农村社区公共产品产权属性和结合我国农村社会因素研究上仍显不足,没有能真正解决农民偏好显示的问题。另外,由于对治理问题研究的缺乏,在实践中出现了大量公共产品的浪费及闲置的现象,农村公共事业没有得到可持续发展。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的公共池塘资源自主治理理论完善了准公共产品理论,结合社会资本因素的集体行动及制度供给理论给我们提供了研究农村社区公共产品供给及治理新的视角。
本文首先介绍公共池塘资源自主治理理论及其对准公共产品的完善,其次简要回顾目前国内农村社区公共产品研究的不足之处,最后借鉴公共池塘资源自主治理理论提出我国农村社区公共产品治理研究中需要进一步加强研究的内容及方向。
一、公共池塘资源自主治理理论与准公共产品理论的完善
公共产品(Public Goods)是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品可分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共品是严格具备非竞争性和非排他性的产品,此外,纯公共产品还具有非分割性,它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的,如国防就是典型的纯公共产品。大多数公共产品为准公共产品,这类产品通常只具备上述两个特性的一个,而另一个则表现为不充分。一般认为,准公共产品包括“俱乐部产品(Club Goods)”和“公共资源(产品)”②两大类。前者如教育、卫生等,后者如公共矿山、渔场等。布坎南(1965)提出了拥挤成本的概念来区分“纯公共产品”与“非纯公共产品”(准公共产品)。他认为,不存在纯公共物品到纯私人物品的泾渭分明的界限,俱乐部产品是可以适应从纯公共物品和纯私人产品之间的连续体上的任意一点,只要排他机制的成本低于获取的收益,通过某些技术设计或制度设置就能够实现公共物品消费的排他性,从而能够以私人的、自愿的方式提供公共物品,“在纯公共产品与纯私人物品之间架起了桥梁”[1]。后来的学者对俱乐部产品的供给、定价及成员的数量等方面加以深入的研究,但在集体行动形成及公共产品治理方面没能展开研究。
哈丁(1968)提出“公地悲剧”,使得公共资源问题受到了广泛的关注。“公地悲剧”指“在一个有限的世界里,每一个人都被锁进一个强迫他无限增加其牲畜量的系统里。在一个相信公地自由使用的社会里,每个人都在追求自身利益最大化,而所有人都争先恐后地涌入追求的结果是注定毁灭。公地自由使用带来了所有人的毁灭。”[2]“公地悲剧”反映了集体行动中的“搭便车”和机会主义行为带来的危害,再加上传统的集体行动理论没能解决“集体行动困境”,因此,对解决“公地悲剧”问题,要么建立私人产权,要么交与政府管理。由于人们对政府管理公共资源似乎注定会出现严重的问题与近乎疯狂的寻租行为深信不疑,因此,经济学家们(尤其产权经济学家)异口同声的政策建议是“建立私人产权”。但是,后来有学者对此提出了批评。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人认为,哈丁以后的许多人虽然把公共产权(Common Property)看作由一群所有者拥有、每个人可以自由使用,但这与开放性资源(Open-Access)含义几乎相同,而现实经济中的公共产权却并非如此。开放性资源(或自由准入)指任何人都可以不被限制地开发使用的资源;而公共产权指一群所有者或使用者共同分享资源的各项(使用)权利,它限制谁使用、何时和怎样使用,通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务。容易引起“公地悲剧”的仅仅是“开放性资源”。
埃莉诺・奥斯特罗姆(中译本,2000)的公共池塘资源①自主治理理论使得公共资源问题研究得到迅猛发展,完善了准公共产品理论。埃莉诺・奥斯特罗姆的自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。”[5]其内容包括:(1)集体行动理论。奥斯特罗姆认为传统的集体行动理论只是一些使用假设的特殊模型,而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时,这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果,但是,当现实环境超出了假设范围,它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个:一是个体之间沟通困难或者无沟通;二是个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理,因为个体在这样的环境中经常是彼此独立行动、缺乏沟通以及个体改变现有结构需要高成本,但是对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。(2)自主治理的制度供给、可信承诺、互相监督。奥斯特罗姆在多中心理论的基础之上,提出理性个人策略选择的4个内部变量: 预期收益、预期成本、内部规范和贴现率。她认为,在一个自主治理的群体当中,解决制度供给、可信承诺、互相监督的问题是至关重要的,综合使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排,这有利于增加信息、改变激励、加强监督和规则的服从。(3)社会资本理论。她把社会资本定义为“互动模式的共享知识,理解,规范,规则和期望,个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。” [6]她认为,能否解决集体行动困境,不仅在于个人和制度本身,还取决于双方联系的媒介――社会资本。在奥斯特罗姆看来,当成员面对集体行动困境时,仅有意识形态和习俗是不够的,还必须有规则体系、制度这些形式的社会资本的有效运作,否则搭便车或机会主义行为难以避免。
二、国内农村社区公共产品治理研究简述
我国学界对农村社区公共产品的概念并没有统一的界定。林万龙(2002)把农村社区公共产品定义为:“在乡或村的范围内提供为乡村社区农民(或其中一部分)所消费的带有公共产品性质(消费和收益难以完全排他)的产品或服务,包括农村小型基础设施建设、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等[7]。李建(2007)认为农村社区公共产品就是指在一定的农村区域内具有非竞争性与非排他性的产品和服务[8]。王书军(2008)把农村社区公共产品界定为在乡村范围内消费和收益难以完全排他的并和农民生产和生活直接利益攸关的,并为农民集体参与分享的农村公共产品和服务[9]。尽管表述不尽相同,一般认为农村社区公共产品属准公共产品范畴,但除具有一般准公共产品的特征外,还有其自身的特殊性:我国农村地区范围广大,农民的生产生活方式以小聚居为主,因此农村社区公共产品在供给上具有分散性;不同地区的农业生产生活存在很大的差异,同时各地农村发展水平也不尽相同,因此在相应的公共产品需求偏好上呈现多样性与层次性。另外,在农村社区范围内,人数相对有限、成员相对稳定,是个”熟人社会“,同一社区的居民在公共产品的需求和受益方面一般都具有一定的同质性。
国内对农村社区公共产品的研究,一般是借鉴主流西方公共产品理论,在农村社区公共产品的在供给(包括主体、筹资方式、规模、结构、机制和效应)、需求(需求层次、偏好显示、参与意愿、影响因素以及考虑到需求的供给效率)和供给与体制关系(财政体制与供给、地方治理体制与供给)等方面都展开了较为深入的研究。其总体思路是除少量具备纯公共产品性质的农村公共产品可以完全由政府提供外,大量具有准公共产品性质的农村社区公共产品都可以通过市场化(或私有化)的方式来解决。但是仍有一些问题没有得到解决:一是农村社区公共产品的产权问题,农村社区公共产品产权模糊不清不能为多元化供给或治理提供理论基础;二是农民对社区公共产品需求偏好显示问题仍然没能有效解决;三是没能结合我国农村社会特殊性进行研究。
从供给(尤其是筹资)角度来研究农村社区公共产品固然重要,但是这种静态的视角也会对管理、维护、监督和制度供给等问题有所忽略,难以促进农村公共事业的可持续发展。因此,随着公共资源治理理论的引进,以及对西方企业治理理论的借鉴,近年来有学者逐渐从治理角度来研究农村社区公共产品问题,也注意到了农村社区公共产品多元化治理特别是由农民自主治理的重要性,对农村社区公共产品的政府(集权)治理、市场治理、公私合营(PPP)②和自主治理都有相应的研究,在促进农民自主治理的基础上多元化治理上基本取得一致的意见。但是也还存在一些尚未解决的问题:一是农民组成自治组织进行自主治理的”集体行动困境“问题;二是我国农村社会特殊性问题仍然没能有效地纳入理论分析的范围。
三、公共池塘资源自主治理理论与我国农村社区公共产品治理的研究
农村社区公共产品与公共池塘资源同属准公共产品范畴。为弥补当前农村社区公共产品治理研究的不足,我们需要借鉴公共池塘资源自主治理理论,探讨农村社区公共产品包括自主治理在内的多元化治理,以促进我国农村公共事业的可持续发展。我们认为,可以从以下几个方面展开研究。
1.理性农民假设与农村社区公共产品的产权属性。这是农村社区公共产品治理研究的理论前提。(1)关于农民是否理性仍然存在争议,但是如果从方法论意义上来看,理性农民的假设是恰当的,它是保证理论逻辑推理上的“内在一致性”的基础。如果一个理论假设过于符合现实,就难以保证理论逻辑推理上的“内在一致性”,甚至难以建立相应的理论。至于理论在经验检验上“外在在一致性”问题,可以引入更多的限制性条件(比如把量化的社会资本因素作为理论模型的变量),从而使理论具有更强的解释力和预测力。(2)关于农村社区公共产品的产权属性。绝大多数西方学者认为,公共产权难以排他而无法解决外部性及“搭便车”问题,因而需要界定公共产品的(私有)产权以实现公共产品的市场化供给(或治理)。正如前文所述,有学者对此提出批评,公共产权不见得就是那么没有效率。更为重要的是,要在明确农村社区公共产品的公共产权属性的基础上,探讨农村公共产品公共产权与其他形式产权混合并存的可行性及实现方式。这是农民自主治理研究中重要的理论基础。
2.社会资本与农民集体行动的形成。社会资本原本是社会学和公共政策学的理论,经阿罗(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉诺・奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人引入到经济学中来。中国各地农村的社会情况千差万别,我们可以用社会资本作为反映各地农村实际的变量引入理论分析中来。在操作上,可以对某个农村社区按照与组织联系(与参与社团比较接近) 、集体行动、参与公共事务、社会支持、社会凝聚力、归属感、信任和互惠等维度[10]设计调查问卷,选择典型地区进行调查,分析调查数据,测量评估社会资本状况。在取得社会资本数据的基础上,内化为博弈或计量模型的变量进行模型分析,使得对农民集体行动形成的模型分析与实际更加符合。
3.农民对社区公共产品自主治理的经验研究。大量的经验研究是农村社区公共产品治理是否具备较强解释力的关键。我们可以对国内外成功及失败的治理案例分析,归纳有效治理的若干原则、条件与方式。目前国内学者主要的案例研究是在农村小型水利设施治理方面,可以对相关案例用奥斯特罗姆的8项原则进行检验。①另外,可以对我国目前通过“一事一议”方式进行的村级公共产品供给制度进行分析。针对存在的问题(事难议、议难决、决难行),分析产生问题的原因(运用不同理论分析可得出不同的结论,但是本质上是强制性制度本身的问题)。根本是要变强制性的制度安排为农民的自主治理。
4.农民组成自治组织对社区公共产品自主治理的制度研究。农民自主治理包含农民如何组成自治组织的问题,实际上已经是一个制度变迁问题。借鉴诺思及奥斯特罗姆等人的理论,我们可以从这几方面展开研究:第一,农民自主治理的诱因:政府农村公共产品供给不足、市场方式和社会方式供给的缺失和剩余索取权的获得。第二,推动农民自主治理的主体:理性农民及乡村精英的作用;政府与社会组织的作用。第三,社会资本在农民自主治理形成中的作用:减少”搭便车“现象及对农民组成自治组织的激励作用。第四,农民自治组织的形式:探讨法人型或挂靠在具有法人性质的农民专业合作社的农民自治组织的可能性。第五,农民自主治理的预期收益与预期成本:其一,预期收益。包括:(1)影响因素:占用者人数、公共产品规模、市场条件、体制环境、所使用的现行规则、所提出的规则等;(2)收益范围:对获得剩余索取权、规模效应、风险的降低及对公共产品的管理与维护效果等方面进行量化评估。其二,预期成本。包括(1)学习、规划、设计成本及量化评估;(2)实施成本及量化评估;(3)监督成本及量化评估。
参考文献:
[1] James M. Buchanan, An Economic Theory of Clubs, Economica, New Series, Vol. 32, No. 125.(Feb, 1965):1-14.
[2] Hardin. Garrett. The Tragedy of the Commons[J].Science 162(1968):124-148.
[3] Quiggin. John. Private and Common Property Rights in the Economics the Environment[J]. Journal of Economic Issues Vol.XXII,No.4(Dec,1988):1071-1087.
[4] Swaney. James. A Common property, reciprocity, and community [J].Journal of Economic Issues Vol.24, No. 2(June,1990):451-462.
[5] 埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].上海:上海三联书店,2000:9-12.
[6] 埃莉诺・奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海:上海三联书店,2000:167-173.
[7] 林万龙.乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革[J].中国农村经济,2002,(7):27-35.
[8] 李建.农村公共品三维复合属性的新考察[J].改革,2007,(6):69-72.
[9] 王书军.农村社区公共产品供给及困境缓解:剖析河北一个村庄[J].改革,2008,(1):148-153.
[10] 桂勇,黄荣贵.社区社会资本测量:一项基于经验数据的研究[J].社会学研究,2008,(3):56-60.
Research on the public pond resource self-governance theory and the rural community public goods governance in our country
HUANG Yong-xin,LI Juan
(Economy college,Capital nationality university,Beijing 100000,China)
