环保公益论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇环保公益论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

论文关键词 公益诉讼 消费者权益保护法 环境保护法修正案

一、我国公益诉讼制度的困境与出路

我国于2012年修订的新《民事诉讼法》涉及多处修改，其中关于公益诉讼的规定让人眼前一亮，该法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国首次将公益诉讼制度引入法律领域，其不仅标志着一种新的诉讼制度的建立，同时也促进了我国社会主义法律体系的不断发展完善。

但作为一项新制度，公益诉讼甫一面世便在学界引起了诸多争议，伴随着条文而起的关于诉讼主体资格、客体范围、救济方式等争论持久不息。由于理论上长期无法达成一致，直接导致相关司法实践陷于停滞，公益诉讼制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事诉讼法》修订以后，之前在全国各地一度蓬勃发展的带有公益性质的诉讼竟全然无踪，在一年多的时间内不曾有任何公益诉讼案件见报。人们不禁怀疑：公益诉讼到底是推动了法治的进步还是终结了公益诉讼？

在2013年全国民事诉讼法年会上，与会的专家学者在分析相关数据资料后总结到：围绕公益诉讼制度的争议主要还是集中在诉讼主体资格等方面，但根据我国实际情况，想要一步到位解决这些问题是不可能的，公益诉讼制度短期内仍无法达到立法目标，其发挥作用需要以相关司法实践与立法的完善作为基础豎。换言之，公益诉讼制度的构建必须得到《民事诉讼法》之外其他相应的部门法、实体法的支持，才能形成体系化效果，才能达到立法初衷。

张卫平教授认为：“民诉法第五十五条应当被看作是一条原则性条款，其将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的社会公共利益的纠纷列入公益诉讼的范畴，意味着其他法律不可以将这两类公益纠纷排除在外，但并不意味着其他法律不能将这两类之外的其他公益纠纷纳入公益诉讼的客观范围。在制度规制上，环境保护法领域和消费者权益保护法领域完全可以独立的设置相应的公益诉讼制度。”这一理念很好地反映在了新修订的《消费者权益保护法》之中。

二、《消费者权益保护法》对公益诉讼影响

2013年10月修订的《消费者权益保护法》第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这是自公益诉讼入律以来首次有条文明确列举了诉讼主体，规定了省级以上的消费者协会可以代表消费者提起公益诉讼。新消法的这一规定的影响是深远的：

第一，彰显了立法机关对于公益诉讼的基本态度，即在实体法中规定有关公益诉讼的具体条款，包括规定诉讼主体、客体范围、救济方式等，通过实体法与程序法的衔接来完善我国的公益诉讼制度。

第二，揭示了公益诉讼制度中“有关组织”的准入标准。首先，公益诉讼的性质决定了原告必须具备完全诉讼行为能力并且能代表多数人的利益；其次，公益诉讼的复杂性也要求原告拥有较多的财力与物力，才能保证最大限度地反映公共利益的诉求；最后，原告还应当具有相当的社会权威，由此作为支撑才能取信于公众，取信于公共利益豐。消费者协会是由国务院批准成立的，对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体，其具有较高的社会地位和社会公信力，属于一种半官方半民间的组织，因此法律赋予其公益诉讼的原告资格具有非常的合理性和一定的必然性。

第三，明确了法律规定的“机关”和“有关组织”的立法界限。新消法作为部门法，仅对有关消费者权益的公益诉讼进行规定，含有非常明显的立法意图：其一，作为民诉法第五十五条明文规定的另一种公益诉讼行为——环境污染公益诉讼，将由《环境保护法》、《海洋环境保护法》等相关的环保法规来进行规定。我国正在进行第三次审议的《环境保护法（草案）》中已经包含了将中华环保联合会选定为环境公益诉讼中“有关组织”的条款，这与赋予消费者协会原告资格的理念同出一辙；其二，公益诉讼中法律规定的“机关”的作用将很有可能被弱化，这基于两方面的原因，一者社会组织将在未来的公益诉讼中扮演主要角色，这不仅有利于社会组织的专业化升级，同时也有力于司法的去行政化。二者行政机关将更多地在公益诉讼中担负起监督与二次救济的职能，这一模式不仅让公益诉讼救济机制形成了分工明确、层次鲜明的体系，最大限度地保证了公益诉讼制度的效能，同时也更加契合民事诉讼的基本理念。

虽然目前还未到新《消费者权益保护法》正式施行之日，但其中公益诉讼的条款已经深入人心。北京市消协近日表示，在3月15日新消法施行之后，将适时对一些烟草企业提起公益诉讼，其称国内烟草企业在香烟包装上，国内国外采用双重标准，涉嫌侵害不特定多数消费者的安全权和知情权，这很可能是新法颁布之后我国第一个消协公益诉讼案件。北京消协某负责人表示：新消法赋予消费者组织公益诉权，对消费者而言降低了维权成本，更加有利于维权，而对于经营者来说，组织提起诉讼，更具有威慑性，也能有效遏制企业的侵权行为。

可以看到，在《消费者权益保护法》颁布前后，我国公益诉讼的发展态势有了翻天覆地的变化，这主要得益于立法机关在法律中明确了消费者公益诉讼的主体资格、客体范围、救济方式等诉讼要件，使维权有法可依。这对于在环境公益诉讼中的相关立法选择有着极大的启示意义。

三、环境公益诉讼的法律衔接

我国环境公益诉讼的发展经历了一个非常曲折的过程，多数学者认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼，这一观点表明自然人是拥有公益诉讼诉权的。

在2012年新《民事诉讼法》颁布以前，有关环境公益方面的诉讼开展得如火如荼。2004年，河北省晋州市人民法院成立了专门的环保法庭。2007年11月20日，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，负责环境保护案件的二审以及按规定应当由贵阳中院一审涉及环境保护的相关案件，同时对环境保护法庭进行工作指导。2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判厅。2008年12月11日云南省昆明市中级人民法院成立了环保法庭。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理环境公益诉讼。到2009年9月，仅云南省就设立了6个环保法庭。到2010年6月30日，我国已有7个中级人民法院设立了环保审判庭，在基层法院中已设立13个环保法庭、18个环保合议庭、6个环保巡回法庭。司法实践在一定程度上对我国的立法形成了倒逼机制。面对蓬勃发展起来的环境公益诉讼，立法机关选择了更加稳妥、循序渐进的立法模式，而民诉法第五十五条明确将公民排除在诉讼主体之外也使得公益诉讼制度重新陷入了争议。

环境公益诉讼作为公益诉讼的一大客体，其重要性在当下社会不言而喻，在经历了长期的重度雾霾之后，我国治理环境污染的决心越发坚定，制定一部行之有效的环境保护法律成为全社会的共同心声，而新《环境保护法》在修订过程中三易其稿也更突出了这一点。

虽然我国的新《环境保护法》仍在修订之中，但不可否认的是，其必定会在我国环境公益诉讼制度中扮演重要角色。修正案第二稿中明确规定了“第四十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”同消费者协会一样，中华环保联合会（以下简称中环联）是经中华人民共和国国务院批准，民政部注册，环保部主管的非营利性的、全国性的社会组织，其宗旨是围绕可持续发展战略，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，促进中国环境事业发展，推动全人类环境事业的进步。可以说，中环联完全符合公益诉讼中“有关组织”的标准，其被赋予环境公益诉讼的原告资格也十分能体现立法标准的同一性。因此我们完全有理由相信在未来颁布的新环保法中会有环境公益诉讼制度的相关规定。

篇(2)

教学实习包括课程实习和生产实习，是实践教学体系中的一个重要组成部分，是贯彻理论联系实际的教育方针，是培养社会需要的德才兼备人才的重要环节，是巩固所学理论知识，提高学生分析问题、解决问题能力，培养创新与创业意识、学以致用和适应社会的能力，增强职业意识、进行基本技能训练的重要途径。

1.课程实习。

课程实习安排在大学二年级，在培养计划及课程教学大纲中明确学分（时）数以及实习要求和考核方式。实习场所包括各类自然保护区、生态园区、大型企业污染治理设施、政府环保部门等实践教学基地。实习的形式包括参观考察以及专题调研等。

2.生产实习。

生产实习是学生完成《环境化学》、《环境监测》、《环境工程学》、《生态学》、《环境微生物学》等专业基础课和部分专业课学习后的综合性实习，在大学三年级下半学年进行生产实习。实习单位包括企事业单位、政府环保部门、研究院（所）或在本校进行科研实习等，要求学生上岗实习，直接参与教师科研工作。

3.实践教学基地建设。

与具有良好环境行为、环境绩效的研究机构、企业集团、社会团体等组织，以双赢互惠、共同发展的原则，通过有效科研的合作，建立实践教学基地，为学生提供一个拓展视野、亲身体验的场所。通过有经验的环保技术专家指导学生实习，进行现场教育。通过课程实习、生产实习等过程，让学生深入了解社会需求及自身的不足，明确学习的目的，激发学习的动力，提高综合素质。

二、社会实践

社会实践是大学生思想政治教育的重要环节，对于促进大学生了解社会、了解国情、增长才干、奉献社会、锻炼毅力、培养品格、增强社会责任感具有不可替代的作用。环境科学专业社会实践应当与专业培养计划有机结合，根据学校培养目标、学生需求、专业特色、学生成长阶段和认知规律，实施分类教育。将社会实践纳入本科培养计划，规定学生社会实践的学时数，制订相应的规范。学生的社会实践形式包括校园文化活动、暑期社会实践、大学生社会工作、科技学术活动、青年志愿者活动和公益活动等。

三、创新性科研实践

篇(3)

（广东海洋大学法学院，广东湛江524088）

摘 要：环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境管理公权力的不足是公益诉讼制度不能承受之重。环境公益诉讼的本质属性、制度生成背景和民主价值取向内在预设了环境公益诉讼的当然主体为公民个人和环保团体。唯有将公民个人和环保团体作为基本主体的制度设计才能实现环境公益诉讼制度的理性回归。

关键词 ：环境公益；环境公益诉讼；原告资格；行政职责；制度功能

中图分类号：DF74

文献标识码：A

文章编号：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行

基金项目：国家社科基金项目《生态利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；广东省高校优秀创新人才培育项目《广东海洋外来物种入侵现状及立法研究》（wym11091）

作者简介：谢玲（1977-），女，湖南岳阳人，广东海洋大学法学院讲师，博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

一、问题的提出

环境公益诉讼作为一项能有效预防和救济“对环境本身之损害”的法律制度，其构建的必要性在学界已达成共识①。但环境法学界对于环境公益诉讼制度构建的核心问题——原告资格问题却一直争论不休。虽然2012年8月31日修订的《民事诉讼法》首次纳入了公益诉讼条款，允许“法律规定的机关和有关组织”就污染环境和侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼；2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件。但环保行政部门是否属于“法律规定的机关”在此次修改中仍未明确，学界关于环保行政部门是否应当成为环境公益诉讼原告的论争并没有随着新《环境保护法》的出台而平息。

曹树青先生在《学术界》2012年第3期发表的《“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见》一文（以下简称曹文）中，提出“环保行政部门的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都有与环境保护的实际需要相距甚远，赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制的缺陷的适度矫正。”该文全面驳斥了环保行政部门环境公益诉讼原告资格否定论，并从环境管理权的特殊背景的视角论证了赋予环保部门环境公益诉讼原告资格的合理性和必要性。该观点在学界具有一定代表性，这种基于现实主义的考量也触碰到了现行环境行政监督管理权运行的某些无奈，但笔者认为曹树青先生的论点是建立在对环境行政管理权理解的错位和对环境公益诉讼本质属性的误读基础之上的。时至今日，仍有不少学者极力主张应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格，甚至认为“国家应成为环境公益诉讼第一顺位的原告”②。鉴于此，笔者认为仍有必要对曹树青先生的论证进行辨析，以期廓清迷雾，对环境公益诉讼制度的构建和完善有所裨益。

二、再辩“怠于行政职责”论

曹文认为“否定环保行政部门环境公益诉讼原告资格的最大理由是赋予其原告资格将促使其怠于履行行政职责”，文章重点驳斥了“赋予环保行政部门环境公益诉讼资格将促使环保行政部门怠于履行行政职责”的观点，并从我国环境管理权运行的特殊政治、经济、社会及体制背景和现实的角度，陈述了应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由。这些理由包括：（1）环保行政部门的环境行政执法权配置不足。表现在立法上，环境立法对环境违法行为处罚力度小，且追究违法企业的环境行政责任无法弥补违法行为造成的所有环境损害，环保部门只能在行政手段之外寻求救济；在执法上环境行政执法效率低下，认为环保部门借助环境公益诉讼途径，可以缩短冗长的环境行政执法处理程序；环保部门没有行政强制执行权，行政职权被架空，环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的问题。（2）环保行政执法权运行乏力。由于体制的原因，囿于地方政府的地方保护压力，环保行政部门有力不能使，有力不敢使，因此环保行政部门依法向法院提起环境公益诉讼，借助法院的司法独立地位，与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护。（3）环保行政部门对有些损害环境公益的违法行为没有行政管理权。如跨区域污染损害问题、管理真空问题，因此，其提起环境公益诉讼是求司法“给力”。（4）在多个违法主体多种原因公私利益交融的复杂环境损害案件中，由于主体多元、关系复杂、公益私益交融，不适宜于单凭环境行政部门行政执法方式解决，借助司法途径能更公正、更有效的化解纠纷。（5）设置行政前置程序可以过滤“怠于行政职责”之诉。

以上理由看起来言之凿凿，但笔者认为，从曹文陈述的以上理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。要回答赋予环保行政部门原告资格是否将促使其怠于履行行政职责的问题，必须先思考以下问题：环保行政部门的环境执法权乏力的原因何在？环境行政管理权“执法资源不足”的真正原因是什么？赋予环保部门环境公益诉讼原告资格能否解决环境行政执法不理想的现状？如果不作理性地追问并进行合符逻辑的推理，而将环保部门提起环境公益诉讼描绘成是在穷尽环境行政职权之后的无奈之举，则有替环保部门的某些行政不作为行为辩解、替某些行政执法的不合理现象背书之嫌。

（一）从环境行政执法权配置不足的现实不能得出应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的结论

首先，现行环境立法对环境违法行为处罚确实存在力度小，环境违法成本低的问题，导致行政处罚难以发挥应有的威慑作用。但环境立法存在的问题应当通过修改相关立法来完善，即应当在立法上加大对环境违法行为处罚的力度，新《环境保护法》引入按日计罚制度就体现了这一倾向，以避免反向刺激。

其次，当环保行政部门穷尽行政处罚后仍无法触及违法者之根本的情况下，环境损害民事赔偿确实可以起到填补环境行政责任不足的功能。环境行政责任和环境民事责任虽然各自的价值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此现行法明确规定承担行政责任之外不免除其他责任的承担，故在行政责任之外追究违法者环境损害的民事责任是环境法正义价值的必然要求。但我们据此只能得出在行政处罚之外应当完善环境损害民事赔偿责任的结论，却并不能以此得出追究环境民事责任的发起者应当是环保行政部门的结论。

再次，认为环保部门可以借助环境公益诉讼途径以矫正环境行政执法效率低下的论断违背了最基本的法理常识。行政执法最基本的原则之一是效率原则，而司法的最高价值追求是公平而非效率。相对于执法而言，司法作为昂贵的社会资源一旦启动则比执法消耗的时间更长，司法不可能比执法更有效率。更重要的是，行政执法效率低下肯定是环境行政执法本身出了问题，在行政执法本身存在问题的情况下不去追究行政部门本身的责任，反而通过再赋予其公益诉讼原告资格以启动运行成本更高的司法程序，既有违法的公平价值也违背一般常理。

最后，以环保行政部门没有行政执行权而导致行政职权被架空为由，认为环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的观点也是不能成立的。环保部门虽然没有强制执行权，但如果在违法者不履行行政决定也不寻求救济的情况下，环保部门可以直接向法院申请强制执行，那么还有让环保部门提起公益诉讼以落实行政管理权的必要吗？同时，如果环保部门存在执行难的问题，那么法院同样存在，将执行难的问题交由法院，只是让这一问题发生了位移，并未真正解决问题。

因此，从制度逻辑来看，环境行政管理权配置的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从行政管理权存在“执法资源不足”的前提不能得出环保部门应当成为公益诉讼原告的结论。

（二）赋予环保行政部门公益诉讼原告资格无法改变环保行政执法权囿于地方保护压力而运行乏力的事实

一个不争的事实是，地方保护主义是环保行政执法权运行乏力的一个重要原因。环保行政部门作为政府的职能部门，人事权、财权受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政绩观的指导下出于对经济利益的考虑，对环境行政执法施加压力从而导致环保行政执法权的运行乏力。但通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格却无法改变这一事实。理由如下：

首先，在现有体制没有发生改变的情况下，环境行政部门在环境执法时遭遇的压力在公益诉讼中同样存在。试问：环保部门的人权、事权、财权均受制于地方政府，当地方政府出于经济增长的冲动为环境违法企业开绿灯从而导致环境行政执法乏力的情况下，即使赋予环保部门环境公益诉讼原告资格，环保部门有提起环境公益诉讼的动力和勇气吗？最近环境公益诉讼遭遇“零受案率”，以及目前已有的由环保行政部门提起的环境公益诉讼案例中被动“作秀”的成分，均能拷问环保部门提起公益诉讼的动力有几许。

其次，虽然从我国宪法权力配置的体系结构来看，司法权的运行不受行政权的非法干涉。但现实是我国法院系统本身在我国的独立性也备受质疑，我们离司法独立的目标还有很远的一段距离。因此，地方保护主义不仅会影响到环保行政权的运行，同样也会影响到司法权的运行，司法机关在地方保护主义的压力下也无法做到独善其身，环境纠纷诉讼立案难就是最好的例证。

再次，由环保部门提起公益诉讼，使行政与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护听起来很美，却不符合司法中立的基本特性。而且，行政与司法两者功能异质性的确立与维护“是有效发挥司法对行政监督功能的前提”，两者关系的错位“势必会发生异质性功能之间的冲突和序位颠倒混乱导致的程序资源价值的内耗与枯竭”。

（三）将跨区域环境损害责任追究难的问题归结为环保部门无权可使并认为赋予环保部门公益诉讼原告资格对解决这一问题起关键作用的观点难以成立

首先，将跨区域污染损害的责任追究难归结为是环保行政部门对这类损害环境公益的违法行为没有行政管理权是一个伪命题。曹文谈到“流域上游行政区域的污染企业违法排污，造成下游水域的严重污染，而下游受害行政区域的环保行政部门对上游行政区的违法企业又没有行政管辖权，而有管辖权的上游行政区的环保部门基于地方保护的动机对环境违法主体怠于行政执法甚至行政不作为。”从这一表述中我们可以清晰地看到，跨区域污染损害的责任追究难这一问题的根本不是下游的环保部门对上游的污染企业无行政执法权的问题，而是上游的环保部门为何有权不使的问题。

其次，在跨区域环境污染损害问题上，即使赋予下游的环保部门提起环境公益诉讼原告资格，出于我国向来有官官相护的传统，下游的环保部门有多大的动力会将处于同一个系统的上游的环保部门推上被告席？我们暂且不论这一诉讼是否违背行政诉讼“民告官”的基本性质。造成跨区域环境损害责任追究难的主要原因是我国环境机构的设置和管理权的配置未能尊重流域环境本身的特性，因而，应对之策是在遵循生态系统管理基本规律的前提下，合理设置环境管理机构和科学配置管理权。

（四）复杂环境损害案件的存在不是应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由

首先，行政处理手段与司法裁决在化解纠纷上各有优劣，对违法主体多元、因果关系复杂、公私益交融的复杂环境损害案件的处理，应当根据案件本身的具体情况来选择具体的解决方式，单独强调司法在解决复杂环境损害案件中的重要性并无依据。

其次，私益诉讼和公益诉讼因诉讼目的之异从而在诉讼制度的安排上应有较大差异，希望借助一次公益诉讼就将主体多元、因果关系复杂、公私益交融的纠纷一并解决实在是公益诉讼不能承受之重。更为重要的是，即使司法裁决在化解复杂环境损害纠纷中比行政处理方式更优，更容易平衡各方利益，结果更公平。但也只能得出此类案件更适合运用司法程序来化解，却无论如何得不出这一司法程序的启动者应为环保行政部门的结论。

（五）设置行政前置程序无法过滤“怠于行政职责”之诉

曹文指出：“环境行政职能部门提起环境公益诉讼时，为了防止其怠于行政职责的履行，立法上也应设立‘行政程序前置’，即要求环境行政部门对职权范围内的环境公益侵权行为，穷尽执法行为仍然无法解决环境问题时方可提起环境公益诉讼。”借鉴防止滥诉的行政前置程序为环保部门提起公益诉讼设置一个过滤程序的建议很有创意，但笔者却认为没有可行性，根本无法起到过滤“怠于行政职责”之诉的功能。原因在于：

第一，导致环境行政执法不尽人意的原因既有主观原因，也有客观原因，在这个过滤程序中，环保行政部门提起环境公益诉讼时只有证明自己穷尽了其行政职能仍无法解决环境公益受损时法院受理才具有合理性，即只有在环保部门客观不能的情况下才应当赋予其提起环境公益诉讼原告资格。而将环境行政职权的失效区分为权力不足、运行乏力等“客观不能”和不主动履行职责推卸责任的“主观不能”在理论上可以成立，但在司法实务中却根本难以加以区分。因为环保行政部门为了推卸责任避免成为环境公益诉讼的被告，总是会千方百计地为自己主观不欲履行职责寻找客观不能的理由。因此，法院在司法技术层面无法区分行政职权失效的真正原因是否为客观不能，从而无法决定是否应该受理。

第二，行政前置程序发挥过滤怠于行政职权之诉功能的前提是影响环境行政职权失效的根本原因为权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。确实，我们无法否认当前环保部门的职权状况存在权力不足、运行乏力的事实，但这种“客观不能”是否为环境行政职权失效的根本原因？在人性假设理论中我们一直将政府及各级行政机关看成全能的“理想人”，这种人性假设误区引导我们将作为监管者的环境执法主体设定为绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。而事实上他们也是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”，“环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益……与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的‘操纵与控制’。”因此，导致环境行政效率低下的根本原因是环境执法主体的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，从而缺乏严格执法的动力和主观意愿，而非权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。

第三，如果环保行政部门真能证明自己已经穷尽了执法行为，却仍然无法解决环境公益受损问题，那么环保行政部门在证明自己已经尽职尽责的同时其实也意味着环境行政执法的使命和功能已经完成，剩下的应该是需要发挥社会公众及司法权运行对行政执法不能所致的环境公益受损的弥补功能了。

因此，从前述理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。从逻辑上看，行政管理权运行的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从人性假设的角度来看，行使环境行政管理权的环保部门并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“经济人”。正因为环境公益本身的特殊性，更难以寄希望于仅仅凭借环保部门本身的自律来寻求环境公益的实现。从法社会学的角度来看，环境公益诉讼制度的构建确实应强调其工具性价值即该制度的实际社会效果，但工具性价值与目的性价值是内在统一的，偏离制度设计的目的性价值而去追求工具性价值不仅会与制度本身的属性不符，而且最终也无法实现其工具性价值。因此，在一般情况，环保行政部门不宜作为环境公益诉讼的起诉主体，赋予环保行政部门原告资格的确有促使其怠于履行行政职权之嫌。

曹文的论辩显得异常苍白无力的根本原因在于，该论点固守着环境管理的行政命令型传统模式，陷入将政府及环保行政部门作为全能“理想人”的人性假设误区，并过于迷信环保行政部门在环境管理中的作用，而对其作为管理部门的有限理性却缺乏应有认识，并忽视了公民个人和环保团体在环境公益诉讼中的基础地位。

三、环境公益诉讼的主体资格厘定

环境公益诉讼在原告资格上突破了传统诉讼中与被诉标的之利害关系的限制，学界认为公民个人、环保团体、环保行政部门、检察机关等众多主体均可能成为潜在原告，从而导致对上述主体的原告资格争议不断。许多学者从各潜在主体担任公益诉讼主体的优劣比较中得出环境行政部门、检察机关应当优先获得原告资格，司法实践中也屡屡有由行政机关提起的公益诉讼案件。但笔者认为，仅仅从各潜在主体本身的角度来探讨公益诉讼主体的顺位难免有失偏颇，因为各潜在主体担当环境公益诉讼原告的优劣势只是影响主体资格的外因，而公益诉讼制度本身的属性才是决定原告资格选择的内因，决定环境公益诉讼主体资格和顺位的根本因素是公益诉讼制度本身，因此，应当从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性、价值取向来考查环境公益诉讼主体资格和顺位问题。

（一）环境公益诉讼的制度生成背景预设了环境公益诉讼的诉讼主体

从环境公益诉讼的制度生成背景来看，环境管理公权力运行在应对环境损害问题上的失效是需要构建该制度的基本前提。

环境公益的公共产品属性使市场机制在环境公益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对环境公益进行有效调节，市场机制在环境公益的充分供给和合理配置上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政执法部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则环境公益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，环境保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，环境行政执法效率低下和环境质量整体上的持续恶化如同一个硬币的两面，共同佐证了我国目前环境管理权运行在环境保护上的失效。

构建环境公益诉讼制度的必要性正是源于行政执法机制在环境保护上失效这一基本事实。从实证的角度来考察，再强大的行政执法权也会存在执法资源不足的问题，即使美国政府也“永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源”。从管理学的角度来看，即使环境行政部门始终代表环境公益并勤勉履行职权，环境行政部门的行政决策也有可能存在失误，信息不对称、环境监管的高成本等因素决定了环境行政部门的理性是有限的，环境行政执法行为并非都会导致环境公益的增加。更重要的是，作为监管者的环境执法主体并非是始终代表环境公益的“理想人”，环境行政部门也是有着自身利益追求的“经济人”，当其部门自身利益与环境公益之间缺乏关联性时就会失去严格执法的动力甚至基于利益而与污染企业合谋，从而导致行政执法机制在环境保护领域的失效。

是故，建立环境公益诉讼制度的基本目标是：通过对传统诉讼机制的突破，借助司法的力量，敦促公权力机关勤勉履行行政职权，对危害环境公益的行为（包括一般市场主体的排污行为、生态破坏行为和公权力机关的违法行为）进行监督，并填补传统救济机制对环境公益救济的缺位，以维护或增进环境公益。环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为。因此，从环境公益诉讼的制度生成背景来考察，作为该制度规制对象的行政主体无论如何都不可能成为最佳原告。

（二）环境公益诉讼的理论基础和内在本质决定了环境公益诉讼的原告选择

环境公共信托理论是环境公益诉讼制度的主要理论依据。信托作为一种财产制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理论传统上被用于解决公用海域和航行、捕鱼及商业水域问题，其基本理论源于罗马法。《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。公共信托理论后来在英国得到了发展并成为美国法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国信托法》指出，所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。英美学者通常认为信托是一种信任关系（ fiduciary relation-ship），在这种关系中，信托人为了他人利益而享有该特定财产的法律上的所有权，该他人作为受益人则享有该特定财产的衡平法上所有权。受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。1970年，美国学者萨克斯将公共信托理论引入到环境保护领域，他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”根据这一理论，清洁的空气、纯净的水等公共自然资源是全体人民的共同财产，国家作为这些信托财产的受托人享有法律上的所有权，必须为全体人民的利益而保护和管理这些财产。在公共信托法律关系中，政府作为公共信托财产的管理人是为了受益人的利益而进行管理活动的，因此，一旦受托人有怠于履行其职责的行为，公众作为公共自然资源衡平法上的所有人，有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。由于公共信托理论“始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。”

建立在公共信托理论基础上的环境公益诉讼制度的目标是维护环境公益，实现途径是通过诉讼对所有危害或可能危害环境公益的行为进行监督，既包括私主体的危害行为，也包括公权力机关的危害行为，因此，环境公益诉讼的性质可以是私权对私权的监督或者是私权对公权的监督。然而，公共信托理论的核心是“如何制约公权力”以最大限度地“维护公共信托财产”，而我国环境管理公权力运行的失效是构建环境公益诉讼制度的前提，因此，环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为，环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督自不待言，即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序仍然意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告提起诉讼前需告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一便是督促有责的公权力机关全面履行职责。私权对公权的监督比我国传统的公权对公权的监督效果更优①。因此，环境公益诉讼的理论基础和质的规定性决定了环境公益诉讼的最佳原告应为公民和环保团体。“了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者”，美国环境公益诉讼制度的建构正是源于这一认识。

（三）环境公益诉讼的价值取向逻辑演绎出环境公益诉讼的当然主体

20世纪90年代以来，传统的管理行政、秩序行政逐步向以给付行政、服务行政为特点的现代行政转向，新公共行政鼓励公民以个体或集体的形式广泛参与公共事务中，从而使公共行政更响应公众呼声。以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向更注重人权和民主的现代行政。“相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。”民主价值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政。”

以国家权力为中心的权威型环境治理模式正是传统管理行政的写照，这一治理模式在实践运行中陷人多重困境：环境法的约束力被软化、运动式执法、政府基于利益与企业结盟、权力寻租乃至“以权代法”现象在环境保护领域十分常见，为有效化解当前环境治理面临的诸多困难，环境治理模式必须转向新型的公共治理模式——“一种与权威型环境治理模式相对的民主合作型环境治理模式”。在这种新型的公共治理框架下，公权力机关、企业、公众和环保团体等多个主体之间不仅存在着“命令一服从”型的垂直关系，更包含着“协商一合作”的横向关系，这种模式的核心在于“环境治理的民主化及其实现程序”，“将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上”。任何法律的创制都凝结着人的法律信仰并被赋予了一定的价值使命．环境公益诉讼制度也不例外，环境公益诉讼是民主合作型环境治理模式下以法律形式为落实公众参与而开辟的一条新路径，环境民主是环境公益诉讼的基本价值取向。由于“政府在对环境公共权力的行使过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，导致公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。如果没有正当合法的机制安排，这类环境利益诉求和互动合作只能采取体制外的形式。”为了避免对秩序价值的冲击，必须在民主价值的引导下作出合理的制度安排使公众和政府之间能有效地沟通和协调。环境公益诉讼正是通过放松对诉讼主体资格的限制，使个人和环保团体都有机会踏上这条沟通之途。在此意义上，将公民个人排除在公益诉讼大门之外的所谓公益诉讼并非真正意义上的公益诉讼。

社会团体在某种程度上是个体的集合，环保团体具有的公益性、专业性、非营利性等特征，无疑比分散的单个个体更能胜任公益诉讼主体角色，而从诉讼动力来看，环保团体也是最有可能提起环境公益诉讼的“勇敢者”，“在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。”正是在这些理念的支撑下，环保团体成为大多数国家环境公益诉讼的主要力量。新《环境保护法》第58条在《民事诉讼法》的基础上再次确认了环保团体的起诉资格，并进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件，这无疑是立法的一大进步。但该条款对相关社会组织提起公益诉讼的条件设置不甚严谨，该条款规定相关社会组织提起公益诉讼设置的条件之一是“连续五年以上‘无违法记录’”，但却没有明确“无违法记录”的具体范围，如果对这一限制性条件做宽泛的解释则对于社会组织过于苛刻，因为警告等最轻微的处罚也是会记录在案的违法行为，而对于一个存续五年以上的社团来说，要找出可以处以最轻微处罚的行为并非难事，这就为法院和有关机关选择性地阻却部分环保团体的起诉埋下了伏笔。而且，有些轻微的违法行为并不影响社会组织维护环境公共利益的代表性及提起公益诉讼的能力。

结论

环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境公权力的不足并进而对环境管理体制的缺陷进行矫正是公益诉讼制度不能承受之重。从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性及该制度的民主价值取向均推演出环境公益诉讼的基本起诉主体为公民个人和环保团体。但笔者并非否定公权力机关在特定情形下成为原告，公权力机关提起环境公益诉讼的唯一情形是出现了“勇敢者缺位”，即环境损害已经发生或可能发生，有关部门穷尽行政手段仍不能阻止该结果，又无公民或环保团体提起公益诉讼，这时公权力机关可以被赋予原告资格启动环境公益诉讼。因此，环境公益诉讼原告资格的完善需要从以下几个方面人手：第一，立法应当尽快赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格。第二，将新《环境保护法》第58条对环保团体的限制条件作严格解释，即将“连续五年以上无违法记录”限定为对代表公共利益提起诉讼构成影响的“重大违法记录”，并对具体情形进行列举，以免误伤环保团体提起环境公益诉讼的积极性。第三，明确公权力机关作为环境公益诉讼替补主体的范围和起诉条件。

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论文关键词 环境公益诉讼 嘉兴检察机关 制度突破

2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。

一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。

二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思

（一）检察机关的原告资格与主体定位

1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。

2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。

（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定

1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。

2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。

（三）环境公益诉讼资金问题

关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。

三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破

（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格

新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。

另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。

（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序

检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。

（三）设立环境公益诉讼专项资金，制定资金管理办法

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【关键词】地理学科；环境教育；中学地理

一、利用地理教学内容进行环境教育

教材是教学活动的主要依据,努力挖掘教材中的环境教育内容,做到地理知识教学、环境知识教学和环境保护意识培养的有机统一,是发挥地理课环境教育作用的重要途径。初中地理教材中多处渗透环境教育问题,灵活运用这些内容对学生进行环境教育,能够切实提高学生的环保意识,激发他们热爱地球、保护环境的热情。如初二地理第三章《中国的自然资源》第二节"土地资源"、第三节"水资源"和第四节"海洋资源"都涉及到环境保护的问题。我在上课前,先利用课余时间组织学生参观学校附近的"耕地"被占用和山坡的森林被破坏、"红水河"河水污染情况,了解耕地占用的原因、森林破坏的原因和水污染的原因,在上课时又给学生播放有关这方面的录像片,再让学生联系实际并结合课本内容展开讨论,并提出合理利用土地、制止乱砍滥伐和治理水污染的措施。最后让学生看插图《钓鱼者的困惑》、《小鸟的悲哀》等。学生通过看图,分析图就会知道由于水被污染,导致鱼类死亡,钓鱼者感到困惑;大树被一砍而尽,原来快乐的小鸟失去了理想的生存环境,无处安身。学生便能深刻理解我国水污染和森林遭到乱砍滥伐造成的严重后果,从而增强他们爱护环境、保护环境的意识。在讲到《处境艰难的地球》和《地球在变暖》时，要让学生知道人类只有一个地球，它是我们唯一的家园，是人类赖以生存的自然资源，爱护地球，就等于爱护自己的家园。然而，近几年来，地球的环境却越来越恶劣：全球性气候变暖，飓风、暴雨等灾害性天气频繁出现，"手足病"、禽流感等传染性疾病时有发生，给人类的生活和工作带来严重威胁和许多不便。这些都是人们不断地"伤害"地球的结果。大片的森林被砍伐，碧绿的青山被挖掘，美丽的草原成荒漠，清澈的河水变浊流。使人们生存的环境变坏，呼吸的空气变差，生活的环境被许多有害的东西所"侵占"，病毒就趁机钻进人们的体内，我们人类就会患上一些可怕的疾病。因此，人类在破坏环境的同时，也在不知不觉地伤害自己。

二、树立学生的环保意识

对学生进行环保意识教育，必须加强他们对环境的感性认识。如：带学生到附近的工厂、工地、马路走走听听喧闹的汽车喇叭声，机器的隆隆声，感受噪音的嘈杂难耐，看看工厂烟囱里黑烟冒出来的滚滚浓烟，怎样使湛蓝的天空变成灰蒙蒙的一片，了解空气污染的严重性。看看工业污水的排放如何污染了城市的水源；大量的森林砍伐造成的水土流失怎样导致河水日渐污浊；还有漫山遍野的"白色垃圾"如何剥夺我们不多的青山绿水......所有这一切都会让学生强烈感受到环境污染的严重性危害性，逐步确立环境保护的意识。

三、开展丰富多彩的课外活动

1、以环境教育为主题的竞赛活动。如:演讲会、调查报告会、辩论赛、黑板报、抢答赛、新闻报道会、废物利用小手工制作展、环保漫画大赛等。在活动中充分发挥学生的自主性,教师进行正确恰当的引导,为他们提供资料和信息帮助,并加强指导,鼓励学生进行社会调研活动，寻找新的例子来支持他们的论点。同时开设环境专题讲座也很有必要,环境专题讲座既能丰富学生的环境知识,又能进一步强化学生的环境保护意识,讲座内容要结合教材的环境知识,并用乡土材料来做例证。这样的讲座能增加学生的感性认识,学生也容易接受。如讲到我国水资源不足时,有的学生会认为我们当地水资源丰富,用不着节约用水也能满足人们生产和生活的需要。这时要结合介绍"我市的水资源状况",特别是枯水期水资源缺乏的情况,学生会对当地的水资源状况有清醒的认识,从而增强节约用水的意识。

2、组织学生进行环境问题调查和参观活动。如:到学校、居民区附近调查噪声污染，污水处理厂、木材加工厂、造纸厂、糖厂等严重污染的工业生产地。要求学生将看到的、听到的、观测到的记录下来,写成调查报告,发现问题、分析问题、提出建议,产生对环保重要性、紧迫性和必要性的体验,增强学生进行环保的自觉性。

3、结合重大环境节日开展环境保护宣传教育。仅仅依靠地理教材中的内容对学生进行环保教育，缺乏具体形象性，学生感受不深，我结合本地实际和特定的纪念日进行环保教育。如:"世界地球日"、"世界环境日"、"植树节"、"世界无烟日"、"全球城市节水日"等,我不失时机地组织学生开展专题环保宣传和环保公益实践活动,组织学生走向社会,宣传环境知识,唤起社会公众对环境问题的重视。如:向市民散布环保宣传画、宣传单、宣传标语；参与环境保护公益劳动等。组织学生进行植树、种草、养花等美化校园环境的劳动实践活动,还可以此为内容组织主题班会,提高学生的环保意识,增强学生环保行为的自觉性。

四、教育学生加强环保，让学生主动参与环保行动。

中学生在自觉接受环境教育的同时，还应当积极传播环境科学知识，及时把自己所获得的新知识传播给周围的人，以进一步扩大影响，尽可能地提高更多的人的环境意识，才能达到了环境教育的目的。教师还要引导学生成为环境保护的参与者，所以，中学生还可以通过一些具体的、力所能及的行动来保护环境。

1．坚持从我做起，从现在做起，从身边做起，倡导低碳生活。树立爱自然、爱环境、讲卫生的良好环境道德，并处处去影响他人，带动他人共同爱护环境、保护环境。如：节约用水、防止水污染、不乱丢垃圾、爱护一草一木、……

2．积极参与公益活动，努力促进环境改善。一种是直接参与的方式，另一种则是以间接的方式来推动环境保护。

3．自觉参与环境保护的监督管理。在我国，有许多中小学生积极主动地承担起了监督污染、保护环境的责任。

4．做好宣传工作，唤起全社会对环境保护的关注。作为中学生，既要做保护环境的卫士，又要做宣传环保的使者。

总之，环境是人类赖以生存和发展的物质基础,环境质量的优劣,关系到人类的生存和生活质量的高低。保护环境，人人有责！最关键的还是要唤起人们的环保意识，全民投身环境保护工作，才能实现人地协调，使我们的生存环境得到保护和改善。

参考文献：

1、网络论文《环境教育在中学地理教育中的体现.

篇(6)

[关键词]环境非政府组织；生态文明建设；环境治理

[中图分类号]x-0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0052 — 02

近年来在华开展活动的国际环境非政府组织数量的增加、社会影响力的增强，使其在生态建设领域发挥的作用越来越不可忽视。对于驻华国际ENGO的研究虽然具有重要的理论和现实意义，但由于非政府组织理论和现象的研究还相对滞后，对于驻华国际环境非政府组织的研究更是鲜有。基于驻华国际ENGO兼具环境NGO和驻华国际NGO的性质和特点，本文将从环境NGO的研究和驻华国际NGO研究两方面对学界目前的研究成果进行述评，以期为驻华国际ENGO研究提供理论指导、数据支持和经验借鉴。

一、环境NGO研究情况

清华大学的NGO 研究中心成立于 1998年，开展中国NGO的立法及公共政策理论和实践研究，协助各级政府改善宏观管理。其中值得作为权威数据参考的有清华大学王名《中国NGO概况》、清华大学赵秀梅《关于北京环保非政府组织的调查分析》，这些文章都收录在王名主编的《中国NGO研究——以个案研究为中心》。〔1〕2006年，中华环保联合会公布了《中国环保民间组织发展状况报告》，对中国环保NGO的发展简况、基本情况、发挥的作用进行了详细的介绍。〔2〕

王名、佟磊指出了NGO在环保领域发挥的作用，提出环保NGO发展需要良好的法律政策环境、良好的公众参与和社会资源、与政府的互信合作、社会监督和自身建设等几个必要条件，提出政府对环保NGO在加强政策环境建设的同时，要积极辅导和支持，还要鼓励公众主动参与环保NGO活动，从而实现公众监督管理。〔3〕王德新指出我国环境NGO的现状为总量和规模小、生存能力差、官方色彩浓厚、社会影响力小，并着重分析了我国环境NGO发展的法律和政策，提出了为促进环境NGO繁荣发展的较为详细的法律对策分析。〔4〕林家彬在通过对日本环境NGO的案例考察，着重提出在非营利与开展有偿服务之间寻找平衡点从而保证组织自身的自主性，并指出我国政府应当有意识的使环境NGO成为环保工作的必要补充和推进可持续发展的重要力量，应当适当给予其资金和舆论方面的支持。〔5〕

在这些研究中，缺乏对环境非政府组织的天然优势和它在新时期对构建和谐社会的潜在价值和生态文明建设中的作用的研究。总的来说国内研究缺乏对中国环境NGO大框架背景的研究，同时缺乏与中国实际的结合和个案分析。对于中国环境NGO，尤其是驻华环境NGO在中国的运作方式、活动项目等，以及与中国社会、政府、群众之间的关系，其本身的缺陷以及对中国社会、政府、群众产生的影响等关注不足。

二、在华国际NGO研究情况

（一）分类

清华大学NGO研究所将在华海外民间组织（包括外国非政府组织和台、港、澳等大陆境外的非政府组织）分为了四种类型：支持型、倡议型、运作型、教会性质的慈善团体，而大多数在华海外环境民间组织属于倡议型组织。〔6〕徐莹博士则参照ICNPO 体系（非营利组织国际分类），将在境内的国际NGO按照其活动领域分为了7类，分别为：教育与研究（包括文化交流）；社会服务；健康；发展与住宅；环境；宗教慈善；法律、倡导及政党。〔7〕杨青总结以往国内外的分类方法，按照我国法律法规、组织注册形式、活动领域将境外在华NGO进行重新分类，并从维护国家安全稳定的角度特别关注某些有特殊背景、在特殊领域展开活动的在华国际NGO。〔8〕

（二）从整体性研究的角度

韩俊魁探讨了在中国大陆被视为另类的国际NGO的别样生存法则，首次系统研究和回答了这些组织的发展现状、合法性、与本土政府和组织的关系、公益供给等重大问题。〔9〕 徐莹指出国际NGO对中国最显著的影响存在于中国的社会领域：成熟稳健、信誉良好的国际非政府组织进入中国，必然带动中国本地非政府组织的出现、成长和发展，并促使更多的社会资源向公共服务领域集聚。〔10〕 赵黎青从积极和消极两个方面看待境外NGO对中国社会各方面产生的影响，指出国际NGO有助于中国社会发展、新型社会体制建设、公共政策的改进，从另一方面讲却破坏中国稳定、助长腐败、传播西方模式和价值观念。〔11〕谭三桃对国际非政府组织在华活动的总体情况作了一个较为全面的回顾，着重分析了利用隐蔽方式对华产生不利影响的国际NGO的活动领域、组织方式、对策研究，并提出从源头上控制国际NGO在华设立办事处，强化纪律要求和网络监管力度。〔12〕 谢晓庆指出国际NGO在中国合法身份难以落实的原因是中国政府对国际NGO根深蒂固的不信任心态和防范意识，指出政府除了要改变态度外，还应在“备案制与登记制并行的分类管理”体制下，依国际非政府组织的类别，不同程度地降低登记门槛，以方便它们来华活动；与此同时，为避免它们的活动危害国家安全和社会稳定，应强化民政部门的监管能力，使其能够有效应对登记，以此加强对它们来华活动之后的动态过程监管。〔13〕

（三）从全国性研究和区域性研究的角度

清华大学NGO研究所的胡敏运用文献分析法分析了中国发展简报的《2000 Directory of International NGOs Supporting Work in China》中120家机构的基本信息，详细展现了境外公益性民间组织在中国的全貌：境外公益性民间组织的机构信息、管理情况、在华分支机构与外部环境的关系、对中国社会的发展的作用和影响、组织在华发展战略等。〔14〕云南省2006年度哲学社会科学规划课题组就国际NGO在云南开展活动的阶段、领域和特点，指出国际NGO与当地合作的法律法规的滞后、政府分工不明确，尤其指出了NGO与党政机关合作带来的困惑和弊端。〔15〕朱建刚以珠三角的国际NGO为个案，着重于改革开放的背景下国际NGO在中国工作的正当性考察，更加关注权力关系网络中的人在NGO与政府沟通合作过程中起到的重要作用，并指出国际NGO为寻求更多合作空间将自身价值积极嵌入中国意识形态中做出的努力。〔16〕

（四）从个案研究的角度

韩俊魁通过对世界宣明会在云南省永胜县十年扶贫历程的回顾，认为世界宣明会作为一个以贩灾扶贫为主要项目内容的国际非政府组织表现出最突出的三个创新点是与中国政府的合作方式、独特的筹款模式以及培育本土NGO的实践。〔17〕宋文莉和杨慧以国际NGO参与梅里雪山国家公园雨崩景区的环境治理的个案研究为例，介绍了TNC项目与景区生态旅游发展的合作项目和成效，指出境外NGO在中国开展项目时面临的挑战主要表现为活动范围受政治环境影响比较大，项目理念和对方存在差异等；并总结出国际NGO与地方政府合作要增进双方的沟通和信任，融入当地社会，用科学的理论和前瞻的目光开展项目。〔18〕郭占锋基于自身在某国际NGO任职时的经历以及在S省南部山区开展项目时所搜集的资料，重新审视境外NGO的“入场”和后续“运作”过程，呈现出境外NGO从主动方变为被动方与依附方，最终导致发展项目在实践上扭曲变形的过程，反思出国际NGO在面临中国强大的行政力量的同时难以寻求自主发展空间，而国际NGO自身的技术层面、组织层面、价值层面的问题同样值得引起重视。〔19〕

由以上研究现状可以看出对于境外在华NGO的分类、组织情况、在中国发展状况、与中国政府的关系以及面临的问题等已经有了初步探索。而对于境外在华NGO具体如何与中国政府合作，如何融入中国地域环境，如何与中国宏观建设目标和理念相契合的相关研究并不多见。

小结

国际环境非政府组织相继涌入中国，在一定程度上弥补了局限于政治管理视角和正式体制框架内解决环境问题的短视和狭隘，对于思考和解决我国的环境问题提供了更为广泛的思路。然而，作为一种非盈利的、实践性强的组织形式，驻华国际ENGO如果不能及时有效地融入实际环境，在专注环境治理的同时兼注当地的政治、经济、文化背景，就会沦为带有西方价值输入特征的舶来品，难以为地方治理产生长久有效的影响。随着我国生态文明建设目标的逐步展开，除了人与自然的矛盾外，在环境治理过程中，人与社会的矛盾也开始受到关注。笔者认为，对于驻华国际ENGO的研究，亟需拓展的是驻华国际ENGO怎样在我国政治、经济、文化背景下适当的平衡自身特征与外部环境，在为我国环境治理机制、观念注入新鲜血液的同时，主动融入我国的大环境，实现组织自身与中国环境治理的和谐发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王名.中国 NGO 概况·中国 NGO 研究——以个案为中心〔M〕.清华大学NGO研究中心联合国区域发展中心，2000.

〔2〕中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告〔R〕.2006。

〔3〕王名，佟磊.NGO在环保领略内的发展及作用〔J〕.环境保护，2003，（05）.

〔4〕王德新.中国环境NGO的发展困境和路径选择.〔J〕.辽宁行政学院学报，2013，（01）.

〔5〕林家彬.环境NGO在推进可持续发展中的作用——对日本环境NGO的案例分析〔J〕.中国人力资源与环境，2002，（12）：2.

〔6〕清华大学NGO研究所.民间组织通论〔M〕.时事出版社，2004.

〔7〕徐莹.当代国际政治中的非政府组织〔M〕.当代世界出版社，2006：162-163，183-190.

〔8〕杨青.对在华外国非政府组织的分类研究〔J〕.新远见，2008，（05）.

〔9〕韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行〔M〕.社会科学文献出版社，2011.

〔10〕徐莹.法制化、制度化之下的积极有为——国际NGO在中国〔J〕.绿叶，2011，（03）.

〔11〕赵黎青.如何看待在中国的外国非政府组织〔J〕.学习月刊，2006，（18）.

〔12〕谭三桃.国际NGO在华活动影响评价及对策〔J〕.学术论坛，2008，（07）.

〔13〕谢晓庆.国际非政府组织在华三十年：历史、现状与应对〔J〕.东方法学，2011，（06）.

〔14〕胡敏.境外公益性民间组织在华发展状况调研报告〔D〕.清华大学硕士论文，2004.

〔15〕马国芳.国际非政府组织在云南的发展状况研究〔J〕.云南行政学院学报，2004，（02）.

〔16〕朱建刚.国际NGO与中国地方治理创新——以珠三角为例〔J〕.开放时代，2007，（05）.

〔17〕韩俊魁.境外在华扶贫类NGO的典型案例：世界宣明会永胜项目十年〔J〕.学会，2006，（11）.

篇(7)

世界现代田园城市，本质上是符合科学发展观要求，体现“自然之美、社会公正、城乡一体”核心思想的新型城市。我准备从以下几点来谈谈我的想法。

第一，我认为要建设现代田园城市，靠单纯的政府倡导以及制度约束是完全不够的，而是要将这种思想意识深入到民众内心，才能真正从“根源”上解决问题。如果我们绝大多数人都能做到从“自己做起，从点滴做起，从身边做起”，那么，这种“积累”的力量将是巨大的，不可忽视的。有一句话就叫做“一根筷子轻轻被折断，十双筷子牢牢抱成团”。所以我提倡：要加大力度做好思想教育工作，思想上的问题才是根本问题。以我自己为例吧，以前不懂得什么叫做“低碳环保”，所以在行为上就做得不够好，而当我参加过成都搜房网组织的“低碳环保行”活动和学校组织的“小手牵大手，低碳每一天”活动以后，才好奇地去了解了关于这方面的知识，让我懂得了它的重要性，现在的我，已经养成习惯做“环保小卫士”了。所以，我希望相关部门能更多地宣传这方面的知识，这也是很重要的，有很多人并不是做不到，而是没有意识到，也不懂得什么是“低碳环保”。

第二，无法做到节能减排，就不能完成科学成长。我有一个很好的建议，就是每年一次“节电日”改成每季度一次。这样一来，一年就有四次“节电日”。并不是说要刻意地通过这几次节电来达到节能的目的，而是通过增加这样的活动，让更多的人具备这种理念。据了解，一年一度的节电日当天，就拿今年来说吧，山西太原机电响应“地球一小时”节电45万度，与去年相比，今年山西市参与“地球一小时”的单位多，参与范围广，这就说明了民众意识得到了提升。从全世界范围看，“地球一小时”活动是民间公益组织举办的活动，目的是鼓励企业、单位和个人，在不影响工作或正常运作的情况下，参与熄灯活动。“我们倡导低碳环保理念，希望通过短暂的黑暗，唤醒更多人的节能意识。”我想，这才是最重要的。

第三，光靠节能是不够的，我们不能只靠节约来满足人们无止境的消耗，而要懂得如何让能源再生。所以，保护好我们的大自然，爱护好我们的家园，才能让世界田园城市得到可持续发展。同样的道理，我建议，一年有两次“植树节”，将此种理念加大力度植入人心，增强影响力，随着人民生活水平的不断提高，随着人们对能源需求的不断增长，我们的生态环境更大程度地受到了影响，那么，我们只有更多地通过这些活动来改善我们的生态环境。