公益诉讼的法律规定精品(七篇)

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【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01

一、公益诉讼概况

公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”

二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定

2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。

新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。

三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。

从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。

关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。

公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。

篇(2)

关键词：益诉讼；现状；发展方向

公共利益顾名思义，是与每个人息息相关却又不是私有于某个人的利益，是不特定多数人的利益。随着当前我国经济社会的不断向前发展，越来越多侵害公共利益的案例发生，行政权力的运用、各类占据垄断地位企业的格式条款、自然环境的破坏等等侵害着弱势独立个体切身利益的事件层出不穷，“小额多数”案件大量涌现，而维权成本高、相关法律匮乏、主体的难界定、诉讼双方社会地位的失衡等诸多限制，最终导致国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁，普通百姓很难在自身利益遭受损失时能够有所作为。

一、公益诉讼的现状概述

我国民事诉讼法第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定确立了公益诉讼制度，使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。而关于公益诉讼提起主体“法律规定的机关和有关组织”，就目前法律规定来看，仅《海洋环境保护法》规定的国家海洋局有权提起公益诉讼，该法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而其他法律中，尚无有关公益诉讼主体的规定，哪些组织事宜提起公益诉讼，还需要立法机关在制定法律时进一步明确，还需要司法机关在司法实践中逐步探索。

二、现阶段存在的问题及主要症结分析

近日，由中国公益诉讼网主办的2013年十大公益诉讼案件评选活动召开，入选的公益诉讼，除少数获得法院立案、审理之外，大部分都被法庭拒之门外，公益诉讼道路越走越窄的心声逐渐引起法律界的共鸣。诉讼主体地位立法缺失、侵权涉及面广与法律不够健全之间矛盾突出、公益诉讼双发地位差异，这一系列原因导致公益诉讼立案难、难、赔偿难。

现阶段特别是新民诉法颁布以来，在涉及环境污染、食品安全、网络资费、消费权益保障等多重领域，山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡、油田大面积溢油等环境污染和食品安全事故频繁发生，作为利害关系人的受害者通常处于弱势地位，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用，就会出现由于无法在行政与法律中找到出口，而转向的悲剧。一些民间社团组织和律师试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿维护公共利益，却因为缺乏法律主体资格，诉讼很难被受理，而立法机关为了防止恶意诉讼、滥用诉权等原因而紧闭个人公益诉讼的大门。法律虽然现在规定有关组织，但是没有司法解释立法解释，在对公益诉讼主体上虽然从限定一家到有条件放开，但是放开的尺度一直备受争议。以在云南曲靖的铬渣污染事件为例，受环保民间组织委托铬污染诉讼的3名律师，在进行取证过程中，被相关人员堵截，摄像机、照相机被扣。之后云南陆良政府通报称，涉铬渣污染企业已复产验收合格。倘若社会团体取得了公益诉讼的主体资格，但在现实中仍然受到各种地方势力的排斥，所谓的公益诉讼必然会举步维艰。

三、未来公益诉讼发展趋势和社会期望

与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求立法确认社会团体可提起公益诉讼，适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。而未来公益诉讼的走向，笔者分析包括以下三个方面：

一是逐渐完善维权主体。在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，处于法律监督者地位的检察机关无疑是提起公益诉讼的最适合“人选”，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请，检察院在经审查后，可与公益诉讼人作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。但由执法机关作原告，很容易牵连地方利益，进一步导致行政不作为，两相权衡，处于利益中立地位的社会团体当是提起公益诉讼的最佳原告。这就要求立法机关和司法机关在司法实践中通过法律法规来逐步确定公益诉讼的主体

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关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益

一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定

美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉讼，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。

从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。

二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境

修改前《民诉法》关于的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。

检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。

三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势

新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。

首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。

其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。

最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。

解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）

[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷・第1辑

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关键词：公共利益 民事公益诉讼 主体

近年来，一种新类型的案件在我国民事诉讼实践中不断涌现，它常常被媒体称为公益诉讼。它的出现也引起了我国学术界和实务部门的广泛关注。兹举三例说明：

案例1：2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位老师向南京市中级人民法院提讼，他们诉称南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区内紫金山兴建“南京紫金山观景台”，该建设行为“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，他们二位作为购买中山陵风景区年票的消费者，理应享受优美环境的权利受到了侵害，故要求南京市规划局撤消对紫金山观景台的规划许可。此案在南京中院及江苏省高院均未能被受理，但南京市政府在2002年2月自动拆除了观景台。

案例2：2004年和2005年，江苏省高淳县发生两起车祸。经交警认定，死者均为外来无名流浪人员。由于无法确定具体身份，又无人认领尸体，事故后续处理工作无法进行。2007年4月在高淳县检察院的建议下，高淳县民政局以社会救助部门以及流浪汉监护人的身份，将3名肇事司机和相关保险公司告上法院，并索赔30余万元。此案一审以民政局被驳回告终，民政局不服判决，继续上诉到了南京市中级人民法院。南京市中院做出终审裁定，维持原判，驳回上诉。高淳县检察院认为，此案虽然法律上存在空白，但流浪汉作为受害者，其生命健康权同样应受到法律保护。根据《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，作为救助单位的民政部门应当提起人身损害赔偿的民事诉讼，为死亡的流浪汉讨回公道。

案例3（模拟案例）：南京市人民政府在一次政府采购中遭到供货商违约，人民政府给付货款后，供货商迟迟不交付商品，而南京市人民政府也怠于行使此项请求权。那么在这种情况下，作为南京市的一位普通市民能否以纳税人的权益受到侵害，提起一个旨在保护公共利益的民事诉讼？

上举案例，共同说明了民事公益诉讼中的关键性问题——原告资格。其中案例1和案例3中讨论的是公民个人能否成为公益诉讼之当事人；案例2中，检察机关的公益诉讼主体资格是否正当？

一、民事公益诉讼概述

（一）利益及公共利益

利益，是人类社会一切活动的基因。诚如庞德所言，利益是存在于法律之外的一个出发点，法律必须为这个出发点服务。他认为利益可以区分为个人利益、公共利益和社会利益三种。个人利益“直接涉及个人生活的要求或希望，并被断定为是这种生活的权利。”公共利益“涉及一个政治上有组织的社会生活的要求或需要或希望，并断定为是这一组织的权利”。社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”。

我国社会对利益的分类，最常见的一种是将其分为个人利益、集体利益和国家利益。在法律上，公共利益一词时常出现，有时亦用社会公共利益。二者有何差别，实有言明之必要。公共利益的位阶高于社会公共利益，社会公共利益是公共利益的一种表现形态。那么，公益诉讼中的公益作何解释呢？公益诉讼中的公益可谓之为公共利益之缩写，具体而言，可包含社会公共利益以及国家利益两个层面。

（二）公益诉讼与民事公益诉讼

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。基于罗马法“诸法合一”“民刑不分”的立法体例，公益诉讼并未分为刑事、民事等方面的公益诉讼。

民事公益诉讼是指对侵犯社会公共利益的民事违法行为，国家专门机关、社会组织或公民依法向人民法院提讼，要求违法者承担法律责任的制度。该制度有几个不同于传统民事诉讼的地方：其一，诉讼的目的是维护社会公共利益。在公益诉讼中，两造双方关心的是公共利益的问题，诉讼标的已非私益。其二，受害主体具有广泛性。民事公益案件的受害者众多，且甚为分散，少则十几人，多则上万人。其三，公益诉讼与传统诉讼相比，判决结果影响深远。盖公益诉讼所涉利益往往具有公益性和集合性，故判决结果的影响颇大，可能导致重大决策的调整乃至某项法律法规的修改。

二、新民事诉讼法对民事公益诉讼当事人的规定

（一）新法对民事公益诉讼范围和主体的界定

2013年1月1日我国颁布施行了新《民事诉讼法》。其中第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”由此可知，“法律规定的机关和有关组织”成为新法界定的我国公益诉讼的原告。

（二）对新法中民事公益诉讼主体的评价

由于新民事诉讼法对于公益诉讼主体的规定甚为模糊，导致在实务中较难操作，所以对主体问题的分析是十分必要的。

对于本条“法律规定”的限制范围问题，笔者有两种看法。其一为“机关”和“有关组织”均受“法律规定”的限制；其二为“法律规定”仅仅拘束了“机关”，而不关涉“有关组织”。是故于司法实践中，哪些组织可以成为公益诉讼的当事人，在哪些具体案件中可以赋予不同的主体诉权，都是需要进一步讨论的问题。

三、民事公益诉讼主体问题的分析

从保护国家利益和社会公益的角度考量，检察机关、公民个人以及社会公益团体应被赋予民事公益诉讼主体的资格。

（一）检察机关

在前述的三个主体中，检察机关是最适合代表公共利益而被赋予当事人资格的。原因有三：其一，检察机关代表的公益性以及诉讼性使其成为原告的最佳人选；其二，检察机关行使监督权的最关键的方式便是公诉权；其三，不论是大陆法系还是英美法系，检察机关均是民事诉讼的主要主体。

在我国，可以于下列3个方面使检察机关成为民事公益诉讼的原告：一是涉及国家利益的赔偿类案件，如破坏金融市场正常秩序的垄断；二是公害案件，如因食品卫生而造成众多的消费者人身伤害；三是其他涉及公共利益的重大案件。

（二）公民个人

宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民作为国家事务的监督管理者，对所有侵害国家利益、公共利益以及不特定人利益的行为均有提讼的权利。

惟公民提起公益诉讼有滥用诉权之虞，诚如一把双刃剑，利弊须加以权衡。准此以言，应对公民个人享有的民事公益诉讼加以限制。笔者认为，于提讼之时，公民个人可以先向有优先权的主体提出建议，并以此作为前置程序。

（三）社会公益团体

因为公民个人在提起公益诉讼方面，尚有诸多局限，若赋予社会公益团体以诉权，就可以很好地平衡与被告的实力问题。

我们可以尝试在下列两类案件中使社会公益团体具有民事诉讼主体的资格。首先，环境污染类的案件。对于环境治理以及保护方面涌现的大量案件，环境保护协会等公益团体如果作为原告提讼，则可以起到十分积极的作用。其次，消费者权益保护类的案件。如今，食品安全等消费者权益受到严重侵害的案件层出不穷。若此时赋予消费者协会以诉讼主体资格，必然会成为维护消费者权益的一大屏障。

四、结语

我国公共利益的民事诉讼保护机制尚不健全，其中最关键的主体问题需要进一步探索。要在我国建立起公益诉讼制度，明确公益诉讼的主体是最重要的，只有明确地界定了民事公益诉讼的原告资格，才能开启公共利益的民事诉讼保护机制的大门。

参考文献：

[1]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002.

[2]肖建华，唐玉福.论公益诉讼的理论基础与程序建构[N].河南省政法管理干部学院学报，2008（1）.

[3]王学锦.特殊类型诉讼中的司法正义[M].北京：人民法院出版社，2003.

[4]柴发帮.体制改革与完善诉讼制度[M].北京：中国人民公安大学出版社，1991.

[5]粱慧星.关于公益诉讼[A].北京：中国政法大学出版社，2001.

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【关键词】民事诉讼；民事诉讼法；公益诉讼；公益诉讼制度

在社会各界的强烈呼吁下，2012年8月31日“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”经过三审顺利通过了。在新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这条规定对于公益诉讼而言是中国法制史上一个十分重要的突破，并从此揭开了我国公益诉讼的新篇章。代表了民事诉讼中一个新的生命力和未来发展方向。以下笔者针对公益诉讼及其特点，以及新法在实际生活中的理解和适用等相关问题进行阐述。

一、公益诉讼及其特点

公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益等行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。公益诉讼第相对于普通私益诉讼而言的。我国的新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定公家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。

由此，我们可以看出公益诉讼的四个特点：一是主体的特殊性，其原告是无直接利害关系的不特定主体并且为的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即为的是不确定多数人的利益，该利益又可以分为扩散性利益（环境污染案件）和集体性利益（侵害消费者团体案件）；三是诉讼中国家干预较强，由于此类案件多涉及到公共利益因此国家重视和干预程度有所增加；四是判决效力具有扩张性，在公益诉讼中权利受害人不一定全部参加到诉讼之中，有时需要扩张到裁判以外的当事人。由于我国公益诉讼的实践太少，很多诉讼程序问题还需要大量的探索完善，所以在此次修改中仅集中解决制约公益诉讼开展的基本问题，若要在立法中建立一套完整的公益诉讼条件还不成熟，其他问题在今后的实践中继续完善。

二、公益诉讼的适用范围

新《民事诉讼法》采用的而非绝对式列举的方法将两类目前损害社会利益突出的问题纳入公益诉讼范围：一类是污染环境；另一类是侵害众多消费者合法权益。并加以“（等其他）损害社会公共利益的行为”这一兜底概述对公益诉讼的范围予以补充。这种规定将公益诉讼的案件范围明确化，完整化，增强了在今后的法律实施过程中可操作性和运用性。

但是在审判实践中，受文义解释和目的解释的限制对公益诉讼的案件范围又有所限制：一方面是只有当环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为是损害公共利益时才可以依此提起公益诉讼，这就意味着如果只是涉及个人利益基于维护个体利益而提起的诉讼则不属于此范围之内；另一方面可以提起民事诉讼的案件不仅限于环境污染和侵害众多消费者利益两类案件，在条文中规定的“其他社会公共利益”受到侵害的也可以根据实践的发展逐步包含在公益诉讼的范围之内。

三、公益诉讼的理解与适用

1、关于公益诉讼的受理条件。确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，受民事诉讼一般受理条件的限制，既包括积极的条件也包括消极的条件。为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十四的规定。除此之外，还要求人提供的状中提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备条件的，应裁定不予受理。

2、关于公益诉讼的主体。新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。对于“法律规定的”的限制范围问题，目前还存在争议。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第92条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

3、关于公益诉讼的请求类型。关于公益诉讼的请求可以分为预防性请求和赔偿性请求。对于预防性请求原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第15条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任；而对于赔偿性请求即赔偿损失有一定的争议，但笔者认为原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。

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中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-038-03

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标 。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

三、 结语

篇(7)

环境公益诉讼概述

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼最早产生于古罗马时期，检察机关提起公益诉讼的制度最早始于法国，但真正得以引起人们的广泛关注和运用则是在20世纪中期的美国。1986年美国在修改后的《反政府欺骗法》中明确规定：任何个人或公司发现有人欺骗美国政府、索取钱财，有权以国家的名义控告违法方，并在胜诉后分得一部分罚金。美国1890年通过的《谢尔曼法》和1914年的《克莱顿法》标志着公益诉讼制度在美国的成熟。

现代公益诉讼是指特定的国家机关、相关组织和个人，依据宪法和法律法规的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益的行为提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。

环境公益诉讼是伴随着现代社会工业化进程逐步产生的。我国以前并没有在法律上明确环境公益诉讼制度，但在2013年1月1日生效的新修订的《民事诉讼法》第55条对环境公益诉讼制度做出了明确的规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。

・中国建立环境公益诉讼的可行性和必要性

建立我国环境公益诉讼制度的可行性表现在以下几个方面：第一，建立环境公益诉讼制度符合我国诉讼法的目的。第二，环境公益诉讼制度符合我国的诉权理论。建立环境公益诉讼制度，赋予公益诉讼代表人程序意义上的诉权，完全符合现代诉权理论。第三，国外环境公益诉讼立法和司法实践可以借鉴。当今世界，许多国家已经建立了环境公益诉讼制度，并且在实践中不断完善，产生了一定的社会效益，值得我们借鉴。

建立环境公益诉讼制度的必要性在于：第一、环境公益诉讼体现了宪法原则。环境权是现代人的一种基本权利，宪法赋予人民一定的权力，这是对人权的保护，也是宪法原则在诉讼领域的具体体现。第二，环境公益诉讼制度有利于加强监督。环境公益诉讼制度是抑制日益膨胀的行政权力、弥补现有监督机制漏洞的有效途径。第三、环境公益诉讼制度的建立将进一步增强公民的权利意识。由于受到中国传统法律制度的影响，人们法律意识不强，法制观念淡漠，加上我国目前有些执法、司法人员素质偏低，导致人们普遍怀有厌讼情绪。建立环境公益诉讼制度有助于增强人们对行使权利的信心，有助于树立法律权威，有助于提高社会主义法制观念。

我国环境公益诉讼制度中存在的问题

第一，立法缺乏系统性，各个部门法之间缺少有效的生态衔接。环境公益诉讼不仅涉及私法领域，而且还涉及公法领域，法域较广泛，而我国现代环境公益诉讼也仅仅是在刚修订的民事诉讼法中一言带过，其他各个部门法中也缺少具体的保障措施。立法的不完备，必然导致合法权利成为虚权，无法得以实现。

第二，环境公益诉讼的主体资格不明确。尽管新修订的《民事诉讼法》明确规定：对污染环境行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。但是民诉法并没有具体界定属于“法律规定的机关和有关组织”中的“机关和有关组织”的具体范畴，这就让司法机关无法可依、有法难依。

进一步完善我国环境公益诉讼制度

环境公益诉讼是保护环境的重要武器。全社会都期待通过这一制度促进公众参与，保护和改善生态环境，对排污者形成一定压力，遏制环境污染和自然资源破坏的趋势。我国宪法规定保护环境是国家的一项基本国策。环境资源的稀缺性和不可再生性使人们必须重视环境问题的有效解决，因此，在环境立法中确立环境公益诉讼制度尤为重要。

我国环境公益诉讼还处于初级阶段，建立能够吸引公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。因此，笔者认为，随着我国人权入宪，公民权利、民主观念深入人心，我们首先要进一步明确有权提起环境公益诉讼的主体资格，及时修改现行《环境保护法》，或者由最高人民法院出台有关司法解释，明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，鼓励民间环保公益组织积极提起公益诉讼。其次，力求进一步完善立法，在各部门法中明确环境公益诉讼主体的权利和义务，在行政法和环境资源保护法中确立环境公益诉讼制度，使之与环境民事公益诉讼制度相衔接，注重公法和私法制度和规范的协调和融合。