社区治理相关理论精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇社区治理相关理论范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词：社区卫生服务；非营利组织；组织融合

中图分类号：F61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0160-02

引言

城市社区卫生服务是公共卫生体系的重要组成部分。国家新一轮的医药卫生体制改革不仅着重强调了社区卫生服务的公益属性，也将社区卫生服务置于一个更广阔的社会空间当中，提倡政府、非营利组织和社区公众自身的多元化参与，主张政府、市场与社会从资金、更高效的服务和更具科学性的管理模式等多方面对以社区卫生服务为代表的公共卫生提供支持。在新一轮的医改中，突出强调了社区卫生的公益性，强调要改变过去的“以药养医”现象，实行药品低差或零差政策以及加大公共卫生服务的覆盖面，因而社区卫生机构本身已经日益趋向于成为非营利组织。然而，由于目前的社区卫生公益性改革还处于初步的试水阶段，社区卫生机构在迈向全面公益性、非营利性的道路上还存在着机构自身公益服务功能单一等突出问题，因而通过引入社会第三方力量来加快社区卫生服务的公益变革已经成为了共识。由此，讨论社区卫生服务当前与社会第三方力量、非营利组织之间的互动融合关系也颇具现实意义。

一、理论构建

本研究以协同治理理论为基础，将协同治理主张的多元主体参与和非营利组织的社会性、大众性结合，导入社区卫生服务这一基础性层面，对非营利组织与社区卫生服务深度融合的可行性框架进行建构。

（一）理论基础

协同治理不是仅指一个理论，而是将协同学和治理理论相结合。协同治理将协同学的基本思想应用到治理领域，强调政府、社会和公民个体等多元主体相互协调合作，组成和谐有序高效的公共治理网络，协同互动，从而有效地处理公共事务。吴春梅等在对国内协同治理研究成果进行梳理的基础上，提出了一个包含三大关键变量、三类影响因素以及三条实现路径的协同治理理论框架，为我们在公共管理领域应用协同管理提供了一个有益的理论框架。在吴春梅等看来，协同治理的实现有赖于网络、协作、整合等关键变量作用的发挥，而这些变量深受利益状况、社会资本、制度和信息技术等因素影响。由此，协同治理实现的关键便是对上述变量及其影响因素的调控，为此需要做到激发显性因素表达，优化网络结构；注重隐性因素培育，深化协作互动机制建设；加大共享因素供给，促进整合功能发挥。

（二）理论与研究的适用性分析

本研究旨在探讨当前非营利组织与社区卫生机构的融合关系，隐含了非营利组织对社区卫生服务提供、运行等的影响和支持，社区卫生服务对相关非营利组织的反作用，社区卫生与非营利组织间的互动关系及其相关的制度保障等要素。这种融合互动在当前的社会环境中，具体可见于社区卫生服务的多元提供与保障、资金的多元化筹集以及社区卫生机构服务人员的来源、人力资源开发培训以及社区卫生机构自身管理模式与能力的提升等。应该说，这种互动融合在目前的社会现实中更加倾向于非营利组织对社区卫生服务的单向倾斜支持。而协同治理理论主张通过多主体协作、合作的方法，在一个动态开放的社会系统中对社会公共事务进行治理。协同治理强调的是动态性、开放性、多元化、管理方式网络化以及组织结构弹性扁平化等。在非营利组织与社区卫生服务的融合互动中，其实质就是要通过发挥非营利组织的社会优势及其广泛的涉及面，为社区卫生服务注入更多的可能性，同时也要保持其公益性。这与协同治理所主张的协作合作从而达到共同治理乃至善治不谋而合。协同治理是一门交叉融合型理论，而非营利组织与社区卫生服务这两项的融合操作也恰如协同治理理论所倡导的各利益方为了一个共同的更大的目标而相互交融、共同合作。

二、非营利组织与社区卫生服务的融合关系的实践启示

虽然目前在学术界关于非营利组织和社区卫生服务之间的关系的研究还较为少见，但实践已经走在了前列。现今国内乃至世界各国都已经就应该广泛发挥社会第三方力量的作用、让更多主体参与到社区卫生的层面上达成了共识。这不仅是现在多元社会协同治理的需要，也能够在更广阔的层面上使基层卫生回归公益。具体说来，当前的非营利组织与社区卫生服务主要通过以下路径进行融合互动。

（一）基层卫生公益理念传播

社区卫生服务根植并发展于基层，是实实在在地致力于为了民众福祉的惠民工程，公益性是其本质属性。然则，我国的社区卫生服务经历过20世纪90年代的过度市场化、“以药养医”的阶段，现在的基层卫生百废待兴。在目前我国社区卫生服务水平还较为低下，与人民日益增长的医疗卫生健康需求的矛盾张力下，非营利组织的作用再一次被重新审视。非营利组织以其非营利性、社会性著称，可以在政府与企业、政府与民众间起到沟通协调的桥梁作用，同时也处于民众、营利组织对政府利益诉求的过渡地带。社区卫生服务应该回归公益属性的观点毋庸置疑，但公益化的道路仍阻力较大，其中一个较大的难点就是现在的公益改革打破了原先的“以药养医”的链条，使得各方利益被重新划分，艰难险阻也就不言自明。而非营利组织由于它本身便是公益性组织，其存在的目的不是为了盈利，那么由非营利组织来参与社区卫生服务，传播其公共性，让公益的理念深深地根植在社区，这样不仅与其组织本身的宗旨相契合，同时相比于政府直接“大刀阔斧”式的改革更容易让全社会接受。

（二）扩宽社区卫生服务的资金筹集渠道

不可否认，当前新一的医药卫生体制改革在打破之前“以药养医”利益链条、纠正医疗机构“乱开检查”的同时也规定了必须由政府财政为社区卫生服务提供更多的支持，因而社区卫生服务的资金来源主要还是应该依靠财政作用的发挥。然而，这似乎形成了一种困境，因为几乎所有的社会公共性问题都应该由政府财政来保障，类似基础教育、环境保护等等，单纯地依靠财政似乎已经不具备十足的说服力。而社会第三方的力量对于社区卫生服务的支持作用显然也是有限的，但是其发展和上升的潜力空间却是巨大的，因为当社区卫生服务作为一个独立的主体与更多的非营利组织进行资金筹集的协作时，就意味着两者之间有了更多的协同治理空间，而不是单纯地犹如财政对社区那般单向的补贴支持。具体说来，非营利组织在扩宽社区卫生服务的资金筹集方面除了有我们所熟知的利用相关组织资源争取合作空间以筹集资金、发动其他组织和相关人士捐款之外，一个值得一提的措施就是通过公立医院与社区卫生服务之间的探索合作来进行筹资。公立医院本身也是非营利性组织，考察目前国内外部分地区已有的做法，一个较为普遍的措施办法就是以项目为引导，通过医疗卫生健康项目来连接公立医院和社区卫生机构，以此互利共赢。然而，由于公立医院与社区卫生机构两者之间本身就存在着休戚相关的关系，因而在探索两者之间的合作筹资机制时，其配套机制也是值得重视的。总而言之，非营利组织对于社区卫生服务的资金筹集支持能够发挥一定的作用，但由于受其组织本身的公益属性影响，它的作用还是有限的。因而非营利组织和社区卫生服务之间的资金融合还需要一定的“磨合”和增进。

（三）完善社区卫生服务的功能体系

我国的社区卫生服务长期面临着一个较为低水平的阶段，机构服务功能还比较单一，现在也是以单纯的看病、开药为主，在机构还可以深入挖掘的康复、养老、预防、健康教育等方面的建设还参差不齐，有些地区甚至比较落后，社区层面开发“医疗旅游”则更是几乎处于空白阶段。非营利组织对社区卫生服务功能方面的介入，比较容易突出发挥作用的是养老康复和健康教育等方面。近年来，关于医疗卫生和健康等方面主题的社会组织例如行业协会正在迅速崛起，这些行业协会很多以相关医学类高校和科研院所的专家教授为主导成员，具有行业示范性和带头作用。以社区卫生服务的健康教育功能为例，除了可以邀请相关医疗健康行业协会的专家教授来社区开展健康知识讲座和论坛之外，以社区为单位的健康类培训班、社区医生与健康组织专家之间的轮流交互式学习也是今后可以重点开发的合作项目。可以说，类似的健康行业协会为社区卫生服务的功能开展提供了额外的智力支持。

（四）提高社区卫生机构的管理水平

从实践的角度来说，在社区卫生机构的管理水平方面比较常见的是机构的人力资源管理。由于在新一轮医药卫生体制改革的大背景下，社区卫生机构回归公益，但并不代表着机构的人员激励要回到20世纪80年代“吃大锅饭”的时代，而社区卫生服务人员的激励与培训开发甚至更为重要。在机构人员的专业知识技术的培训方面，健康行业协会、高校和科研院所这样的非营利组织的巨大作用是不可估量的。同时，对于广大非营利组织本身而言，因其不以营利为目的，其组织的运作和人员的开销都需要依靠自身科学的管理模式来实现，这对于社区卫生机构的管理有着重要的借鉴作用。

结语

综上所述，非营利组织与社区卫生服务之间的融合关系，从社会实践的角度看，社会性组织对社区机构的支持帮扶力度更大一些，两者之间的融合也更偏重于社会性组织对基层卫生服务的倾斜支持，毕竟就当前社会现实来说，以社区卫生服务为代表的基层卫生在机构资金和人员配置等多个方面还处于相对“弱势”的地位。所以，只有通过发挥更广泛的社会非营利组织的力量作用，才能逐步增强社区卫生服务的功能作用，达到协同治理的目的效果。

参考文献：

[1] 李玲，程晓明，巫小佳，沈志洪，尹亚平，石崇孝.社区卫生服务及基本卫生服务主要内容探讨[J].卫生经济研究，2004，（11）：7-14.

[2] 贾康.“新医改”：理顺政府主导与市场化的关系[J].地方财政研究，2009，（6）：4-6.

[3] Z康.新医改方案亮点纷呈[J].中国财政，2009，（9）：1.

[4] 李玲，徐扬，陈秋霖.整合医疗：中国医改的战略选择[J].中国卫生政策研究，2012，（9）：10-16.

篇(2)

【关键词】利益相关者 大学 治理

【中图分类号】G646 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9682(2010)05-0035-02

一、利益相关者理论的基本思想

1.利益相关者理论的提出

20世纪80年代以来,随着经济全球化的发展及企业间竞争的加剧,公司治理问题成为人们关注和讨论的焦点。利益相关者理论被西方经济学家在研究公司治理时作为一种理论主张提出,并且被广泛地用于研究企业的社会责任等问题。利益相关者理论作为企业理论中的一个新分支,是针对传统的公司治理理论即“股东至上”理论提出的。“股东至上”理论认为,股东是企业的所有者,企业的财产是由他们所投入的实物资本形成的,他们承担了企业的剩余风险,理所当然成为企业剩余索取权与剩余控制权的享有者,所以企业经营的目标就是股东利益最大化。

而利益相关者理论认为,所有的受企业影响的利益相关者(包括股东、雇员、顾客、分销商、供应商、贷款人、消费者、监管者、政府等)都有参与企业决策的权利。任何一个组织的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与,组织追求的应是利益相关者的整体利益,而不应仅仅是某个单一主体(如股东)的利益。因此,企业的目标不再是股东利益最大化,而是集体利益或企业自身利益的最大化,从而实现利益相关者整体利益的最大化。

2.利益相关者理论的内涵

利益相关者最初被定义为“没有他们的支持组织就不再存在的团体”,包括股东、雇员、顾客、供应商、债权人和社团。20世纪80年代,弗里曼(Freeman)提出了利益相关者的经典概念:能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。它不仅将影响企业目标实现的个人和群体视为利益相关者,同时还把企业目标实现过程中,受企业所采取行动影响的个人和群体看作利益相关者,如把当地社区、政府部门、环境等都纳入利益相关者的队伍行列。

利益相关者理论主张:

(1)公司的目标是为社会创造财富而不仅仅是股东的利益。

(2)股东以外的利益相关者(包括债权人、职工、供应商、消费者等)是比股东更有效的公司监管者。

(3)组织的决策必须要考虑各种利益相关者的利益,并给予相应的报酬和补偿,组织的发展前景有赖于管理层对利益相关者的利益要求的回应质量。

对于企业而言,相比较“股东至上”,尽管利益相关者理论有许多合理和可以借鉴之处,但由于在企业中股东的利益是企业的核心利益,企业为股东考虑是一个责任制问题。关注其他利益相关者的利益应该是公司正常运转的一个有效手段,而不应该是公司存在的目的。在公司治理实践中,不能以利益相关者理论的某种合理性作为彻底改变公司的权利和责任基本框架的理由。所以,本文认为企业不是一种典型的利益相关者组织。

二、大学是一种典型的利益相关者组织

与企业不同,大学(主要指公立大学)作为一种非营利性组织,没有严格意义上的股东,没有人能够获得大学的剩余利润,每一个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权,大学只能由利益相关者共同控制。经济学中的“利益相关者”一词很好地表述了这种意涵:一所大学就是一个典型的利益相关者组织。

1.国外关于大学利益相关者组织框架的分析

既然大学是一个典型的利益相关者组织,那么大学的利益相关者究竟分为哪几个层次呢?美国学者亨利•罗索夫斯基在《美国校园文化――学生、教授、管理》一书中就采用了利益相关者的分析框架。按照与大学之间的重要程度或关联度,他将大学的利益相关者分为四个层次:

第一个层次,即教师、行政主管和学生。“大学教师常常认为他们就是大学”,行政主管实际上控制着美国大学,而“大学是学校,如果没有学生,学术成就终归会枯萎”。因此,他们应该是而且事实上就是学校最重要的利益相关者。

第二个层次,即董事、校友和捐赠者。“他们才是正式决定主要政策的人,他们出钱,因而非常关心‘他们’学校的声誉。”因此他们是学校重要的利益相关者。

第三个层次,即政府和议会。他们只是在特定条件下,例如在提供经费资助并制定规章制度和评审学术活动时才产生与大学之间的利害关系,因而是“部分拥有者”的利益相关者。

第四个层次,则是大学利益相关者中最边缘的一部分,即市民、社区、媒体,是次要层次的利益相关者。

2.我国大学利益相关者的分层

根据利益相关者与大学的密切程度,结合我国现阶段的具体国情,本文认为可以把大学的利益相关者分为以下三个层次:

(1)核心利益相关者

核心利益相关者主要是教师、学生、政府及大学中以校长为代表的行政管理人员。教师肩负着教学、科研与提供社会服务的重要使命,教师会因学校的发展而升值和荣耀,得到物质和精神上的回报;学生是教育服务的对象和产品,学校发展则意味着会有更高的人才培养质量,意味着学生文凭的升值,意味着学生好的就业前景和好的未来收益,所以教师和学生是大学的核心利益相关者。由于大学教育的准公共产品性质,政府始终是大学教育经费的主要提供者,大学的发展会扩大国家的人力资本积累,增强国家的综合竞争力,因此政府也是大学核心的利益相关者。虽然学术性是大学的本质所在,但随着大学的演进、变化,大学组织内部的结构越来越复杂,同时也与社会其它组织发生物质、能量和信息的交流,为了保证大学的组织结构和构成要素的和谐和高效运转,强有力的行政权力是必不可少的,因此行政管理人员也是大学的核心利益相关者。

(2)重要利益相关者

重要利益相关者包括校友、捐赠者、出资者和学生家长等其他给大学提供经费帮助的个人或组织。大学的经费来源主要有政府财政拨款、学费、社会投资与借贷资金、社会捐赠、盈利性收入等渠道。在高等教育市场化走势下,政府之外的经费提供者们正日益受到重视,并成为大学竞相追逐的对象。学校的发展意味着扩大了企业合作者――学校的社会影响,提高了社会声誉,会对企业和学校产生积极的互惠效应。大学必须像市场中的企业一样,采用企业惯用的手法――公共关系、市场营销、形象宣传去赢得学生、企业、银行、投资者、捐赠人(个人或组织)、校友等经费提供者们的“货币选票”,于是他们自然成为大学资源方面的重要利益相关者。

(3)边缘利益相关者

边缘利益相关者包括社区和社会公众等。现代社会,大学已经融入了当地社区的生活,大学的影响已经扩散到社区生活的各个方面,大学的发展给当地社区带来包括经济的和非经济的利益,所以社区是大学的边缘利益相关者。社会公众作为纳税人与学校有着千丝万缕的经济联系,大学的发展也会促进社会的发展和进步,进而保护和增加社会公众的利益,因此社会公众也是大学的边缘利益相关者。

三、大学利益相关者与大学治理

大学引入利益相关者概念,也是与传统大学崇尚“教授治校”,或者把大学看作董事们的私人领地有关。所以,与企业利益相关者理论强调股东与利益相关者和谐相处一样,大学的利益相关者理论也强调与社会各界建立合作伙伴关系,争取社会各方面对大学的广泛支持。大学的目标是实现所有利益相关者的整体利益最大化,而不能以某一部分利益相关者的利益最大化为目标。大学的决策必须在诸多利益相关者之间寻求一种平衡,不能走向任何一个极端,仅仅强调某一方面的利益。基于此,大学是一种典型的利益相关者组织,大学的决策必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益,不能顾此失彼。

大学是多元利益相关者共同控制的组织,不同的利益相关者在大学有着不同的利益诉求,并且通过不同的途径、方式对大学产生影响。它们之间相互影响、相互牵制,形成了大学的利益结构。大学治理结构是大学利益结构的体现,不同的利益结构会导致出现不同的大学治理结构。与以往某一利益相关者占主导地位的大学治理结构不同,现代大学治理结构是要培育利益相关者参与共同治理的意识,提高其素质和调动其积极性,使各方面力量在一个协商氛围下能够充分表达自己的意志,寻求一种利益相关者参与共同决策和相互制衡的机制。大学的各方利益相关者根据他们参与大学治理的能力、责任感和意愿等,在大学治理结构中各得其所、各行其责,实现“共同治理”。

参考文献

1 李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].北京:教育科学出版社,2008

2 胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析[J].教育研究,2005(3)

篇(3)

关键词：城市社区 自治机制 制约因素 创新

中图分类号：F291 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0184-02

一、社区概念及其类型

所谓社区主要是指由居住在一定地域里的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。这种共同体是由一定的人群、一定的地域、一定的生产或生活设施、一定的组织和行为规范，以及居民的社区意识等等要素所构成的相对独立的社会实体，是人们参与社会生活的基本场所，是以聚落作为自己的依托或物质载体的。根据地域型社区划分法，可以将社区划分为城市社区、农村社区和集镇社区。

二、社区自治的基本内涵

社区自治的含义可以概括为：社区自治是社区居民通过一定的组织形式，依法享有和实现自主管理社区事务的权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，创建社区体制，优化社区资源、完善社区功能，不断提高社区居民物质和精神生活质量。主要包括七个方面，即人事自治、财产自治、财务自治、管理自治、教育自治、服务自治、协管自治。

三、城市社区自治机制形成的制约因素

中国城市社区机制在实际形成过程中面临着一些共同的制约因素：

1.政府社区管理体制不完善。政府社区管理体制是国家对社区普遍性治理的体制，是社区内部事务治理形成的基础，它包括政府治理社区的组织构成、职能与权力配置。中国政府社区管理机构主要是条、块设置，各级党委和政府、街道办事处，或街道层面的社区管理委员会为块，各级政府中与社区建设相关的职能部门为条，其中各级民政部门及其基层政权与社区建设机构是社区建设的负责单位。这一机构设置基本上能适应城市社区治理的需要，但是，在政府块的层面，如何协调各个同时受上级职能部门指导的本级职能部门的社区管理工作是有待解决的一个问题。

2.社区治理制度、资源和价值建设滞后。城市社区合作治理机制的形成需要制度、资源和价值的有效保障。由于城市社会结构变迁、政府管理体制改革和社区治理的发展，目前的城市社区治理制度都处于探索、建立、调整的过程中，相对社区治理的需要来讲还不是很完善。社区治理需要相应的物质资源支持，可是，中国社会建设总体投入长期不够，社区建设无法获得大量财政拨款，社区缺乏从事经营活动的权力，社区内部公共物质资源有限，社区面向社会的资源动员能力较低，所以，社区治理尤其是自治所需的物质资源十分短缺，制约了社区合作治理的开展。社区价值是社区的灵魂，它决定方向、控制制度、制约行动、凝聚资源、创造成就。以人为本、和谐互助、全面发展、自由自主等价值的实现是社区合作治理的深层目标，社区决策要服务这些价值，社区制度建设要贯穿这些价值，社区居民要实践这些价值，社区发展要实现这些价值。

3.社会力量参与不足。中国城市社区治理不仅限于政府与社区之间的合作，社会力量也是重要的合作者，并且，它参与合作的程度直接影响到政府和社区的角色、功能定位。在三方合作中，政府主要负责对社区的普遍性治理和地方性治理的宏观规划、指导与规制；社区组织和居民落实国家的普遍性治理、具体组织社区的地方性治理；而社会力量主要直接参与社区专业化服务和公共资源的提供。社会力量参与的方式主要有三种：为社区提供市场化服务，如物业公司的服务；专业化的志愿服务或非营利；提供资源或捐赠。但目前的情况是，由于非营利组织数量、种类和资源条件有限，社会捐赠文化和机制处于建构之中，社区内部组织募捐能力较低，社会为社区提供专业化公益服务不足，国家和社区不得不成为力不从心的社区服务生产者，影响到国家和社区治理角色的到位以及三方的正常合作。

四、创新城市社区自治机制

1.合理划分社区及其规模。创新社区居民自治机制建设的前提是科学合理地划分社区，依据全国社区建设实验区的实践看来，社区的划分方法和规模调整因地而异。过去居委会的运作状态已经明确地显示，如果将社区所辖区域定位于现有居民委员会，将不利于资源的有效配置和重新整合，各类生活要素在狭小的空间内也不能发挥更大的作用，因此可能造成资源的浪费和损耗，也不利于新形势下城市的整体规划。如果将社区所辖区域定位于街道办事处，则又有可能续展居委会的行政化，与街道办事处融为一体，成为街道办事处的附庸，社区自治的最终目标会有遭受夭折的危险。

2.明确社区政府职能。在社区自治机构体系构建的同时，需要转变政府职能部门和派出机构的职能，明确政府在社区管理中的责任，做到有所为和有所不为。

政府力量的有所为包括:（1）政府力量回归本位，转变力量行使的方向和明确行使的范围。政府力量应主动调整自身与社区自治机构之间的关系，将现实中两者的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系。（2）政府力量授权给社区自治机构。包含有政府责任和权力的让渡，伴随着这种授权的是实质性的财政支持和政策优惠。所授之权即让社区居民真正能行使“自我管理、自我服务、自我教育、自我约束”的权力。（3）政府应履行好护航角色。护航一方面体现为对社区自治机构的护航，政府应通过必要的制度约束其他社区组织对社区自治机构的侵权行为，为社区自治机构与社区居民的社区管理实践营造良好的社会环境氛围。另一方面护航更体现为对社区居民利益的护航，对社区自治机构的工作进行依法监督，防止社区管理事业的偏向，更要防止社区自治机构可能存在的对社区居民利益的侵害，保障社区居民的各项权利。

政府力量的有所不为包括：（1）社区自治机构的权力除自治权、监督权外，还有协助基层政府开展工作的义务。因此，要防止政府将协管变成“单管”，即变相地把行政事务全盘转嫁给社区自治机构。即使遇有特殊情况需要社区自治机构办理，也需要遵循“权随责走，费随事转”的原则，赋予社区自治机构必须的权力和提供必要的资金。（2）除对社区自治机构必要的依法监督外，杜绝政府对社区自治机构的各种行政性摊派事务和名目繁多的考核，严禁干预社区自治机构开展各项自治活动等。确保社区自治机构的工作更多地服务于社区居民群众的实际需要，以培养和加强社区居民群众对自治机构的认同。（3）严禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社区自治机构的经费和财务，或强行上收、分成社区自治机构通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费等等。

3.完善社区居民自治的组织架构。（1）权力机构――居民代表会议。社区内每户居民家庭最多派一名具有选举权和被选举权的代表参加的居民代表会议，是社区的最高权力机构也是唯一权力机构。在实践中，也可采取居民小组或门栋推选一定比例的代表参加的形式，但推选出来的人数和代表性应和户代表参加的形式相差无几。居民代表会议的基本权力包括：讨论决议社区发展计划；审议居民委员会年度工作报告、 财务收支情况报告、社区集体收益分配使用方案，对社区资产实行监管；制定和修订居民公约、居民自治章程；讨论决定涉及全体居民利益的重大事务和居民委员会的重点工作；对居民委员会、社区内工作机构及政府职能部门工作进行评议监督；改变或撤销居民委员会不适当的决定；选举居民议事会、居民委员会成员。（2）议事机构――居民议事会。居民议事会是居民代表会议授权的社区自治事务的常设议事决策监督机构，其成员经居民代表会议选举产生，实行常任制。居民议事会受居民代表会议委托，在闭会期间和授权范围负责居民代表会议的日常工作，行使社区自治事务议事权、决策权和监督权，商议社区日常事务，组织召开临时会议。接受居民代表会议和居民的监督。（3）执行机构――居民委员会。居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是居民代表会议闭会期间的常设执行机构，执行居民代表会议的决议以及居民议事会在授权范围内的决议，向居民代表会议、居民议事会负责，接受居民代表会议和居民议事会的监督。

4.建立经费预算和绩效考核办法，提高社区公共服务的财政保障水平。由各级政府提供社区公共服务项目，相关部门要制定经费预算和绩效考核办法，实行以事定费、以质定酬的公共服务经费核算和绩效考核制度。鼓励民间资金投入社区公共服务项目，各级政府根据服务的质量，可视情给予配套资金支持。各级政府要将社区基本公共服务经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定对社区公共服务投入的最低经费标准并形成正常的增长机制。

5.完善居民参与机制，提高居民的参与意识。完善社区自治机构体系和社区中介组织，给居民参与提供一个组织化的舞台；同时完善社区居民参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的制度，给居民参与提供一个制度化的保证。通过开展形式多样的活动，转变社区居民的观念，树立“服务邻里，服务社区”的理念，倡导创建学习型社区，以学习型社区作为公民参与的立足点，由此培养社区居民的团队精神。

6.促进社区社会组织发展。大力培育服务性、公益性、互社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。支持社区社会组织参与社区管理和服务，对不具备登记条件的社区社会组织，实行备案制度。在政府项目资金、社区工作经费和居民公益设施中统筹解决社区社会组织的资金和场地，保证社区社会组织正常开展工作。

收稿日期：2011-06-18

作者简介：张梅燕（1978-），女，江苏丰县人，讲师，硕士研究生，从事经济管理研究。

参考文献：

[1][美]格里・斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学:中文版，1999，(2).

[2]王思斌.社区建设中的中介组织培育[J].中国民政:理论版，2001，(1).

[3]夏国忠.社区简论[M].上海:上海人民出版社，2004:2.

篇(4)

[关键词]城市社区治理；挑战；创新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113

[中图分类号]D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）08-0-02

近年来，随着单位制的解体，相对传统的社会群体整合机制发生了巨大的变化，使城市社区成为基础性的治理单位。同时，在社会转型不断深入的现阶段，各种问题、矛盾集中于城市社区，传统的治理模式难以满足需求，社区治理面临着诸多挑战，因此，相关人员需要探究新型治理模式，以便在更好的解决城市社区问题的情况下，充分发挥城市社区的作用，推进社会稳步发展。

1 社区治理的基本内涵

社区治理是将社区作为载体，政府、居民共同管理社区事项的互动，是一种为不同主体提供各种服务，且各活动相互作用的管理模式。“社区治理通过对相应制度的合理安排，能满足适度开发、调试公共资源系统的需求。”因此，社区治理的实施能够有效弥补政府治理社会时能力不足的问题。

2 城市社区治理面临的挑战

2.1 社区治理行政色彩浓厚

通常情况下，城市社区的建设是在政府的引导下进行的，所以社区除了自治以外，还承担了许多政府转移的职能，导致社区治理行政色彩过于浓厚。城市社区治理权力多来自上级需求，社区各组织具有行政化的特征，比如，经济来源的行政化、工作模式的行政化等。国家法律法规明确规定，居民委员会是代表居民利益的自组织。但从实际情况来看，居民委员会多承担“政府代言人”的职责，通常根据政府的需求开展基础性公共服务，并未进行明确分工，未给居民谋取效益。居民选举也常常流于形式，加之居民委员会工作职责、工作角色的错位，造成社区长期处在“上面千条线，下面一根针”，忙于行政性事务的状态，基本无暇顾及居民的需求、效益。

从另一方面来看，因行政色彩的浓厚，使社区治理出现角色错位、迷失的现象，表现为：从政策上看，国家主张城市社区自治，减少政府的过多干预，但实际的社区治理中，政府却又不可控的参与到社区治理中。因而在社区治理现实中，所产生的矛盾、问题和主要来源于社区权力、结构的冲突。

2.2 社区治理主体关系的困境

城市社区治理过程中，物业公司、居民委员会等是最为关键的主体，主体之间存在工作职责不明确、角色混乱等情况，间接加大了社区治理的难度。居民委员会是一个集行政管理、社区服务于一体的组织，能为社区居民提供相对优质的公共服务，但通常不会主动作为，回应社区居民的诉求。近年来，伴随着国民经济水平的提高、人们生活质量的改善，住房逐渐趋向于商品化，物业公司开始进入城市社区。物业公司作为一个以盈利为目标的组织机构，主要工作是为业主提供房屋保养、设施维修、保安等服务。物业公司作为为居民提供公共服务的新型组织机构，和业主之间的关系是平等的。然而，由于经济效益的驱使、监管机制的缺乏，物业公司通常因权力的不对称而凌驾于居民、业主之上，导致利益纠纷事件频繁发生。而导致这一现状的主要原因是社区治理各主体间权责不明确，最终造成角色定位处于混乱状态，主体之间缺乏信任，加大了社区治理的难度。

从另一方面来讲，居民委员会的行政化、业主委员会等机构力量薄弱，相应工作的实施均在物业公司的帮助下进行，而物业公司的经营目标又决定了他们的工作成效，导致无法满足居民的需求，情况严重时物业公司与业主之间的矛盾还会升级。城市社区各主体不具备完善的监管机制、制衡机制，代表业力的委员会力量薄弱，无法制约物业公司，做不到真正维护业益，最终导致社区居民委员会忙于行政事务性工作，降低了服务效益；而市场化运营的物业公司，为了谋取更多的经济效益，不顾及业主的需求，降低该组织机构的服务质量。

2.3 社区居民参与度低

社区作为城市的基础组成单位，也是整合基层、城市生活的共同体，也应当是表达居民需求、反映居民生活状况的单位，而这些都是建立在城市社区居民积极参与社区治理基础之上的。由此可见，社区居民参与是保证社区问题有效治理的关键。居民作为城市社区治理的主要成员，通过监督作用的发挥、社区活动的参与，使社区治理成为社会基本单元。但从实际工作上看，因受传统组织参与形式的影响，社区居民缺乏参与性、责任意识差，未对社区产生强烈的归属感，大部分居民处于被动参与社区活动的状态。同时，个别居民还认为是否参与社区活动，其本质是一样的，都无法发挥主人翁的作用，在社区重大决策中不主动行使发言权。目前，社区居民参与较多的社区活动主要是文体性的健身活动，如广场舞等，参与人群为老年人、妇女，大多数居民在社区治理中缺乏真正的决策性参与，所具备的监督作用有限，造成社区治理长时间处于“失语”状态，阻碍了城市社区的发展。

3 城市社区治理路径创新

3.1 明确城市社区主体职权

政府需创新城市社区治理机制，完善治理流程，明确社区治理参与主体的职权、关系。在现代城市发展的过程中，要想创新治理机制，最为主要的任务是政府转变对基层社区的治理理念，给予社区治理针对性的指导，将权力归还于社区居民。在城市社区的治理过程中，明确居民委员会、业主委员会、物业公司等主体关系、工作职权和角色，强化居民委员会对业主、物业公司的监管作用。同时，还需适当扶持居民自治组织，以便于充分发挥居民的作用。

3.2 加大对物业公司的监管力度

目前，物业公司普遍存在不公开收支、居民上缴物业费未用到社区硬件维护方面等现象。并且，物业公司为了获得更多的经济效益，不认真处理居民、社区反映的问题。比如：居民上缴物业费后，物业公司未根据实际情况进行处理，常见的有社区卫生、治安l件差等，即便居民一再催促物业公司处理，也得不到物业公司的积极回应，总体服务质量低。针对这种情况，需加大对物业公司的监管力度，对物业公司的服务、收费等程序实施公开、透明制度，强化社区居民的监管作用，便于在法律帮助下更好的维护居民权益。

3.3 构建社区参与平台，提高居民参与积极性

社区居民参与度是评估社区建设水平的关键。目前，城市社区居民主要从以下途径参与社区活动：在居民委员会引导下参与、在社区党支部引导下参与、通过社区网站或是微信公众号参与、通过社区民间组织参与、通过听证会的开展参与等。由此可见，城市社区居民参与社区活动的途径越来越多，并且在不断进行创新。但从城市社区的实际参与情况上看，居民参与性不高，其主要原因在于大多数城市社区活动缺乏针对性，并不是针对社区居民关心的问题而开展的活动。因此，除构建相对科学、合理、多样化的社区参与平台外，还要提高居民参与的积极性，重点是在参与内容上进行创新，在满足居民需求的前提下，激发居民的兴趣，提高其参与自主性，并根据社区居民构成的特点开展活动，满足不同群体的差异化需求，进而达到有效治理。例如，基于物业公司和业主矛盾较突出的问题，组织双方代表召开恳谈会，让物业公司明确了解居民的需求，让居民了解物业公司的实际困难，双方协调、共同解决问题；在卫生环境差的社区，多组织“环境保护人人有责”的集体活动，动员居民广泛参与，加大环保宣传力度，共同改善社区的居住环境；为老年人多组织休闲、娱乐性的活动；为小朋友多组织学习知识的活动等。

3.4 再造社区组织，提高运行效率

在全面发展城市社区组织的基础上，保证社区组织真正服务于居民、彻底治理社区问题是创新治理制度的又一主题。新公共管理理论中提出的“政府再造”理论中的“再造”是对社会公共组织、公共体制的转变，以提高工作效率，增强创新能力。并且，还可通过对组织目标的改变，权力结构、组织激励的变革来完成该转型。该理论同样适用于城市社区的组织再造。

从城市社区的组织再造上讲，其主导思想是将激励机制、管理制度纳入社区治理中，使以公益活动、社区服务等为主要业务的组织机构更好的借鉴先进的管理模式，增强组织发展能力。曾有学者基于社区再造的基础提出了构建企业化的社区，也有学者在再造理论基础上，提出程度不同的管理模式，如绩效导向模式、居民自治模式等，这对城市社区治理模式、治理内容的创新具有建设性的意义。而与此同时，社区居民的参与行为也可以进行再造，现在很多地方的社区对活动参与、社会服务和公益行为尝试采取积分制或是银行储蓄制管理模式，这都是很有益的创新。

3.5 将社区社会资本管理进行公开

社会资本理论认为，处于统一机构的人通过互动、接触，能建立期望、义务，形成信任关系，能动员社会关系，合理配置社会资源。而社区社会资本的缺失是当前社区急需解决的问题，以预防社区发展、资本之间形成恶性循环。社区居民是社区治理的主要人员，而社区又是组织居民生活时所形成的主要场所，社区资本主要体现在居民对自身生活环境、社区服务人员工作状况的认可和相关活动的参与上。而将社区资本运作进行公开作为城市社区治理路径的创新，不但能有效解决社区问题，还能帮助社区治理走向健康发展的道路，提高社区居民生活的质量。

4 结 语

伴随着城市化进程的加速，社区作为社会的基础“细胞”，其治理效果与社会的发展密切相关。本文通过对城市社区治理情况的分析，发现社区治理普遍存在主体关系不明确、行政化色彩浓厚等问题，影响着社区治理的效果。因此，相关人员需加大城市社区治理的创新力度，明确社区主体之间的关系、准确定位角色；居民委员会要认真处理行政权、自治权关系，加大物业公司的监管力度，充分发挥业主委员会功能；重视居民委员会的管理方式、管理机构的改革力度，增强社区居民活动参与性等。此外，物业公司还应从社区居民的需求出发，构建相对合适的治理机构，将社区治理作为维护基层秩序的基础，并将社区的社会资本管理进行公开，在发挥居民作用的情况下，进一步治理社区，推动基层社会发展。

主要参考文献

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[6]佘湘.城市社区治理中的集体行动困境及其解决――基于理性选择制度主义的视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2014（5）.

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【关键词】 价值创造； 价值分配； 公司治理结构； 社会责任

一、问题的提出

大量的研究文献和事例已经表明，外部环境、职工权益、消费者利益等保护对于企业的生产和发展具有非常重大的影响，因此世界各国都纷纷出台一系列强制性或非强制性法律法规以迫使企业履行其社会责任，我国也于2007年颁布了《国有企业社会责任指导意见》，该意见对企业社会责任提出了具体的规定和要求。但令人遗憾的是，我国大多数企业并没有认识到企业社会责任的重要性，该《指导意见》实施效果并不理想，如中石化吉林分公司2006年污染松花江、富士康员工2011年的“十五连跳”、中海油2012年污染渤海以及中石油2012年侵占湿地等事件。这些事例表明传统的公司治理结构尤其是外部治理结构对于企业履行社会责任的约束是苍白的。企业对于社会责任的履行仅仅是一种事后的“被动回应”（高汉祥，2012）。

众所周知，公司治理结构作为一种制度安排，决定了企业内部责权利的配置问题。但在传统的公司治理结构中并没有相应的制度设计或制度安排来保证企业社会责任的履行。因此有必要对传统的公司治理结构尤其是内部治理结构进行重建，让社会责任内生为公司治理结构的重要组成部分，才能切实保证企业主动的履行社会责任，更好地适应社会经济的发展。

因此本文拟通过对公司治理理论框架的透视与重构，对高汉祥（2012）所设计的公司治理框架进行拓展，构建以价值创造和价值分配为导向的公司治理理论框架，并在此基础上深入梳理公司治理与企业社会责任的内在逻辑关系。

二、理论基础与相关文献回顾

众所周知，公司治理问题起源于19世纪末两权分离的现代企业诞生。伯利和米恩斯（1932）指出现代企业出现了所有权与经营权分离，两权分离给企业带来了深刻影响，由此产生了两大主体：以所有者为代表的委托人和以职业经理人为代表的人，围绕如何更好地激励职业经理人更努力的工作；以及如何更好地保护股东的利益这一对核心问题，逐渐形成了以委托问题为核心的公司治理理论体系（Jensen&Meckling，1976）。

委托理论导向下的公司治理是以信息不对称条件下的委托方（以股东为代表的投资者）和方（以职业经理人为代表的管理者）两大主体为主要研究对象，围绕如何激励约束人、保护股东利益、降低成本等核心问题，以委托方和方的责权利等一系列制度安排为核心内容。这样一种以委托为核心的传统公司治理理论体系中，在研究对象、研究目标、研究内容等方面都没有企业社会责任的位置。但是随着经济社会的发展和变迁，企业的社会责任日趋重要，公司治理无法对此视而不见，因此只能通过对公司治理理论体系进行细节上的“修补”来提供理论基础。

而利益关系着理论拓展了公司治理研究范畴。该理论认为企业的发展除了股东投入的货币资本外，还包括职工投入的劳动资本、职业经理人的人力资本、供应商投入的市场资本以及政府投入的环境资本等。企业是股东、员工、债权人、消费者乃至社区等利益相关者共同组成的一个利益共同体，因此均应参与公司治理。而社会责任就落实为对利益相关者的责任（王阳，2009；张兆国等，2008；许叶梅，2009）。Freeman（1984）认为，企业应该为全体利益相关者而不是只为股东的利益从事生产经营活动，曾小青、张恭杰（2009）认为利益相关者理论扩大了公司委托者的范围，而公司社会责任的实质就是公司与各利益相关者之间利益和责任关系的体现。金玄武、郑金硕（2010）从控制权角度分析了传统公司治理结构的缺陷，提出设置社会责任委员会来完善企业社会责任的政策建议。高汉祥（2012）认为公司治理应被明确界定为服务于企业价值创造目标的针对企业内部责、权、利所做的一整套制度安排，也就是说，应通过各种制度设计来协调企业价值创造活动，为此他重新设计一套基于公司价值创造导向下的公司治理机制。

从目前的理论梳理来看，理论界对公司治理结构的重建主要侧重于内部治理结构的具体制度安排，但这样做并没有从根本上解决企业社会责任的被动回应问题，有舍本逐末之嫌。如高汉祥（2012）一文就没有回答委托人为什么要设计这样的制度安排这一根本问题。实际上，公司治理结构是在这样的分析逻辑基础上产生：委托人为了最大化自己的根本利益，避免人的机会主义行为，而对其所设计的一系列制度安排。在这样一个制度安排中，委托人最关注的是其自身的经济利益分配，而不仅仅是价值创造。即委托人占有“剩余索取权”，因而他就有动机和积极性来进行这样的制度设计。因此公司治理结构应被明确界定为服务于企业价值创造和价值分配而针对企业内部责、权、利所做的一系列制度安排。

三、公司治理结构的重建

利益相关者理论已经证明消费者、债权人、社区等都参与到价值创造。但传统的以委托理论为基础的公司治理结构主要研究股东在信息不对称的条件下如何激励约束职业经理人问题，利益相关者没有纳入其分析框架，因而也就不可能维护利益相关者的利益。如图1所示。

通过以上分析，可以发现企业社会责任的缺失和被动回应主要是因为各利益相关者并不是委托人，并没有剩余索取权，因而没有积极性和相应的平台参与到公司治理当中。为了让企业勇于承担社会责任，避免随意性、偶然性和前后不一等缺陷，有必要对传统的公司治理结构进行重建，形成一套比较完整的治理结构以实现企业履行社会责任的长期化、法制化和制度化。而只有通过一种制度设计让利益相关者能够参与到价值分配当中，才能从根本上解决上述缺陷问题。

因此，基于价值创造和价值分配的考虑，我们把公司治理结构分为两个层次，第一个层次是价值创造层次。在这一层次里，股东、职业经理人以及消费者、社区等利益相关者共同为价值创造提供了相应的要素或资本。在这一层次的公司治理中，存在着诸多的治理关系，如股东与职业经理人、股东与消费者、债权人以及职业经理人与消费者、债权人等。因此在设置“战略委员会”、“薪酬委员会”等专业委员会以外，还应该设置代表利益相关者治理的“社会责任委员会”。这一组织应该具有正式性、规范性和约束性，是公司治理结构框架中一个非常重要的组成部分①。这个委员会应当由债权人、消费者、国家环保部门以及其他利益相关者组成。其中职工委员可以从职工代表中选举产生；债权人委员由债权人（主要是银行）代表所组成；消费者委员从消费者公开招募；环境保护委员由环保部门组成。在决策程序可进行这样的制度创新，即首先要明确规定，在公司投资决策、生产决策等经营活动中，如果影响到环境、消费者等根本利益，该委员会具有“一票否决权”；同时一旦公司发生质量、环境污染等问题上的监控不严，则由法律介入对该委员会代表进行审查，并召开会议决定对他们是否予以罢免。

第二层次是价值分配层次。在这一层次中，股东、职业经理人以及消费者、社区等利益相关者共同创造的价值面临着分配问题。考虑到在第一层次设置的“社会责任委员会”等由于没有剩余索取权，因此有可能产生“搭便车”行为。为避免出现这种情况，为了维护利益相关者的根本利益，可进行这样的制度创新设计，即授予该委员会收取的“社会责任基金”的权力，该“社会责任基金”应该在企业剩余价值分配顺序中处于优先地位，其收取标准可以由国家根据企业规模、产品特征等统一制定，该基金主要用于对利益相关者进行事后激励。这样就可以避免其搭便车行为，也可以激发利益相关者参与到公司治理的积极性。如图2所示。

四、研究结论

不同于前人的研究，本文首先分析了基于价值创造理论的公司治理结构的不足，认为只有从价值创造和价值分配角度分析出发，对传统的公司治理结构进行重建，收取“社会责任基金”等，才能有效解决企业社会责任事后被动相应问题。

【参考文献】

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［关键词］ 公司治理结构；其他利益相关者；企业社会责任

［中图分类号］ F276.5 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）01－0030-05

经济活动总是发生在一定的社会环境之中，并相应地产生一定的社会后果。随着市场经济的发展，追求利益最大化的市场原则和行为在为人类创造了无限财富的同时，也给现代社会带来了环境破坏、商业欺诈、忽视劳工权利及不公平竞争等负面效应，于是人们逐渐认识到，政府和企业不能只考虑刺激经济增长和增加盈利，而应考虑增长率的提高和利润增加所带来的实际社会成本的变化。在现代市场经济中，公司要发挥在维护社会公益中的重要作用，承担相应的社会责任。社会责任问题对私营企业显得尤为重要，中国的私营企业要积极保护职工的合法权益，维护消费者、供应商及债权人等利益相关者的利益，关注社区和环境问题，从而积极有效地承担起社会责任，以实现私营企业的良性和可持续发展。笔者将从公司治理结构的视角，探讨中国私营企业的社会责任问题。

一、企业社会责任的一般问题

企业社会责任是20世纪以来凸现于企业管理领域的一个重要概念，它是在对西方传统的企业目的理论，即企业的惟一目的就是实现自身利润最大化的反思中发展起来的。企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR），既是当代西方正在兴起的一种企业哲学伦理学，也是一种旨在追求“共同福祉”的实践（苏勇、谢军，2005）。

关于企业社会责任，目前还没有一个统一的定义，一种广泛的认识是指，企业在赚取利润的同时，应主动承担对环境、社会和利益相关人的责任。简单地说，企业社会责任就是指企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、捐助公益及保护弱势群体，等等。这是因为，一方面从本质上讲，“企业是一种社会存在：它是存在于社会之中，它是依赖于社会才得以存在。企业必须维护社会的存在，才能保障自己的存在。社会不会因个别企业的兴亡而兴亡，但任何企业危害社会公益都是社会所不允许的。企业既然是一种社会存在，它就必须自觉使自己的存在方式与社会相适应，使企业的利益与社会的利益统一起来，在维护社会利益的前提下去追求实现企业利益，同时它还必须履行自己对社会的责任和义务（李贤沛，2002）。另一方面，现代公司在法律上讲是一种法人，它是法律所认可的，自然人以外的权利义务主体。法人是被当作一个具有与那些组成团体的自然人相区别的、独立的“人”来看待，因此有人将公司称之为“良好的市民”（Corporate as a good citizen），这表达了人们对公司这一法人的良好愿望，希望其能恪守“市民”的义务与责任。但公司毕竟不同于自然人，其拥有的强大社会经济力量是自然人所不具有的。自然人仅能支配自己所有的财产，而公司却能以“资本多数决”的形式支配巨额之出资者投入的财产，形成强大的资本影响力。一个大型的股份有限公司的一举一动，对当地社区、所在国家乃至世界经济都会产生巨大影响。通过合同方式，公司与雇员、债权人、供应商、消费者等利益相关者结合在一起，成为一个庞大的网络，公司处于这个网络的中心和连结点。公司经营得好坏，不仅关系到股东，也直接影响着各个利益相关者。在美国，巨型商事公司对美国的政府、社会及经济的控制，已达到可称之为‘公司国家’（Corporate State）的地步，依照人们的看法，公司已使所有的社会机构――政府、工会、消费者甚至教育制度――成为达到其目的的工具。它已达到对某一社会目的之准独占，实际上掌握着无拘束的政治与经济权力（梅慎实，2001）。在这种条件下，企业社会责任的倡导者不满传统资本主义企业不顾一切地追逐利润的短视做法，试图使企业的决策与雇员及他们的家庭、客户、环境和雇主的健康发展保持和谐。公司作为社会生活中的重要一员，公司必须与其他社会主体通力合作，密切联系。企业社会责任以儒家的“己所不欲，勿施于人”为信条，强调“设身处地替他人想一想”的理念，推崇双赢原则。在市场经济条件下，使企业的经济功能与社会功能相剥离，企业有目标、有计划地主动承担对员工、对消费者和对社区的社会责任，其结果是企业在创造利润的同时，获得了良好的品牌形象和社会赞誉，实现了企业与社会共同可持续发展的双赢，达到了和谐企业与和谐社会的目标。

二、公司治理结构视角下的企业社会责任问题

公司治理结构的本质是企业所有权的安排。在企业所有权安排这个问题上，存在两种不同的理论流派：一种是传统的“股东至上”理论逻辑下的单边治理模式，主张企业所有权应由股东单方面拥有，股东是公司的惟一所有者，企业经营的目的是实现股东利益最大化。另一种是20世纪90年代以来迅速发展起来的利益相关者理论逻辑下的共同治理模式，主张企业所有权由股东、债权人、供应商、雇员、消费者、政府和社区等利益相关者共同分享，企业经营的目的是实现相关者利益最大化（李伟，2005）。

笔者认为，股份公司是一个由股东、经营者和职工等所有利益相关者组成的契约关系网络。从本质上而言，股东和经营者都只是其中的一员。除了股东和经营者分享企业所有权以外，职工、债权人、消费者和供应商等利益相关者都可能对公司的经营行为产生影响，而他们的利益也会受到公司行为的影响，他们的权益需要得到保护。因此，应该把公司中的所有利益相关者分为资本所有者和其他利益相关者两类，其中，只有资本所有者①才是公司治理的主体，资本所有者拥有企业的所有权，而对于其他利益相关者而言，其权益的保护只能依赖企业的社会责任体系来实现。因此，就企业所有权安排问题而言，公司治理结构作为一整套制度，它具体包括：如何在物质资本所有者和人力资本所有者之间分享企业所有权②和对职工、供应商、消费者和社区居民等其他利益相关者的利益保护，即企业的社会责任问题两个部分。

在这里，笔者着重研究一下资本所有者以外的其他利益相关者为什么不能参与企业治理、拥有企业所有权的问题。利益相关者理论认为，拥有公司所有权的目的不仅是股东利益最大化，而应该是利益相关者整体利益的最大化。利益相关者整体利益包括股东、管理者、债权人、雇员、供应商、销售商、顾客及所在社区的利益，股东利益最大化并不表示公司为社会财富做了最大贡献，利益相关者整体利益的最大化才是公司所有权所要追求的目标，因而股东、债权人、供应商、雇员、消费者、政府和社区应该共同分享企业所有权。多元化的产权主体是企业发展的目标和宗旨，笔者不反对作为人力资本的经营者和生产者成为企业所有权的主体。但是，将供应商、销售商、客户、政府和社区，甚至自然环境、非人类物种、人类后代（大卫・威勒，2002）都纳入到企业所有权成为企业所有权的主体，确实非常值得怀疑。因为，对于其他利益相关者而言，至多是企业在生产经营过程中的利益保护对象，或者说是利益保护主体。将他们作为企业所有权主体来对待，可操作性差，也就是说，它只能停留在理论上，而根本不可能真正应用于实践。

1. 其他利益相关者的身份和数量难以准确确定。其他利益相关者应该包括除资本所有者以外，所有影响企业活动或被企业活动影响的人或团体，具体是指供应商、消费者、销售商、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员、新闻媒体、企业评论家、环境压力集团、动物利益压力集团，等等。可见，其他利益相关者种类繁多，构成复杂，涉及到方方面面，分布在各个行业，各个地域。因此，他们的身份很难确定，数量也就更难准确确定。更何况，其他利益相关者的数量是一个动态的概念，在不同的时点上，数量也不完全相同，即使今天能够确定，明天又可能发生变化。无形中，这又增加了确定他们身份和数量的难度。另外，其他利益相关者还与一个国家或地区的政治体制、经济政策、社会人口和法律法规等因素有关，这使其身份和数量的确定问题变得更加复杂。

2. 其他利益相关者的资产数量难以准确确定。利益相关者理论认为，企业所有权在利益相关者之间的安排应该依据利益相关者所拥有的专用性资产来确定。这个问题看起来简单，但实际上根本做不到，因为对于大部分其他利益相关者而言，其专用性资产是不可能准确确定数量的。更何况政府对企业的影响主要是通过政策、体制及法规等手段进行的，政策、体制、法规等是政府提供的“公共物品”，而不是一种专用性资产。它对企业的影响虽然可以通过某些指标来评估，但要准确确定也是不可能的。因此，将他们都纳入到企业所有权中，企业所有权的安排也就难以进行。

3. 以所有利益相关者共同分享企业所有权为形式的公司治理结构难以构建。利益相关者理论强调所有的利益相关者共同治理企业，但是，由于其他利益相关者的身份和数量难以准确的确定，所以，企业的治理结构边界也就难以确定。有人提出利益相关者大会是企业的最高权力机构，它应该由全体的利益相关者组成。但是，参加者的身份和数量都难以准确确定，利益相关者大会也就很难召开，因而也就无法行使职能。如果是根据利益相关度的强弱来确定利益相关者是否参加大会，那么应该怎样来确定利益相关度的值？即使是能够准确确定利益相关度的值，可能又否定了所有利益相关者共同治理的观点。同理，由其他利益相关者代表组成的董事会和监事会也很难设立。

4. 其他利益相关者承担的剩余风险不同。资本所有者拥有企业所有权，是因为直接承担了企业的剩余风险。但是，对于大多数的其他利益相关者来说，他们是否承担剩余风险，情况是完全不同的：有些其他利益相关者间接承担一些风险，如销售商、供应商和政府等；有些根本就不承担企业的剩余风险，如新闻媒体、企业评论家、环境压力集团、动物利益压力集团，等等。因为缺乏分享企业所有权的依据，其他利益相关者自然不能成为企业所有权的主体。

可以看出，将其他利益相关者纳入到企业所有权安排的问题里，只会导致具体操作上的不可能，最终导致理论与实践的脱节。利益相关者是企业存在的题中之义。但是，并不是所有的利益相关者都是公司治理的主题，只有资本所有者才是企业所有权的拥有者，其他利益相关者与企业所有权的安排无直接关系。

当然，我们并不否认其他利益相关者的权益。应该说，企业一诞生，就是为利益相关者服务的。只不过相关者有各种不同的层次，企业在由资本所有者行使所有权时，必须兼顾其他利益相关者的利益。如严格遵守与供应商的契约规定，按时支付货款；提供给销售商的商品要符合契约规定的质量和数量；要保护消费者在购买商品以后的各种权利，搞好售后服务，及时满足他们的要求；要注意保护企业所在社区的安全和经济利益；要实施绿色生产、绿色营销，注重可持续发展，保护好环境、子孙后代和非人类物种的利益，等等。任何企业从开始就要考虑这些相关者的利益，因为只有在相关者利益获得实现的前提下，企业才能持续地生存下去，社会才能长治久安。只不过这一切并不通过让其他利益相关者分享企业所有权的方式来实现，而是要通过建立和完善企业的社会责任体系来实现③。

三、中国私营企业社会责任体系的构建

关于企业的社会责任体系及利益相关者权益的保护问题，国际经合组织在2004年初通过的《OECD公司治理准则》（OECD是经济合作与发展组织的简写）中将“公司治理结构的框架应当确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利益相关者在创造财富和工作机会以及为保持企业财务健全而积极地进行合作”作为五条原则之一，供各成员国政府制定有关公司治理结构的法律作为参考（陆一，2004）。另外，2005年10月，中国颁布的新《公司法》规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”“必须保护职工的合法权益，依法与职工签订劳动合同，参加社会保险，加强劳动保护，实现安全生产。公司应当采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质。”“公司股东不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。④”这些规定事实上已经把企业的社会责任及利益相关者保护问题带到了中国私营企业的经营实践当中。

长期以来，人们对“私营企业是一个经济实体”的命题没有进行更深的思考，甚至由此而自觉不自觉地把它理解成“私营企业只是一个经济实体”。其实，“经济实体”只是对私营企业本性的一个方面的描述，私营企业也是一个社会实体，从本质上说，它是一个“保护相关者利益的公器”，私营企业的社会责任就是对利益相关者权益的保护体系，它由私营企业对不同利益相关者的责任共同组成。具体而言，从公司治理结构的角度，中国私营企业的社会责任体系包括六个方面。

（一）对职工（或雇员）的责任

职工是与私营企业利益直接相关的利益相关者，他们的利益是否得到实现，关系到企业的生产经营是否得以有效运转，甚至关系到企业的前途和命运。公司兴，职工富；公司亡，职工穷。在一些企业制度规定中，要关注职工的合法权益，如在竞业限制制度中，应保护劳动者权益。竞业限制制度对用人单位的保护是以限制劳动者择业权为代价的，所以，完善的竞业限制制度应努力将这种限制对劳动者的损害减到最低。为此，一是规定单位限制劳动者择业范围的，必须给予其经济补偿，并规定最低补偿标准。二要从时间和空间上限定竞业限制的范围。三要严格限定竞业限制仅适用于商业秘密保护，防止用人单位通过滥用竞业限制“封杀”某些并不掌握商业秘密的关键人才，从而最大程度地维护劳动力市场的活力、发挥人才的社会价值（沈水生，2006）。除此之外，公司还应当对职工承担一定的社会责任，主要表现为:（1）按时足额发放工资、奖金，不得无故克扣、拖延，并根据社会发展逐步提高工资水平；（2）改善劳动条件，做到安全、卫生，杜绝重大伤亡事故的发生，积极预防职业病；（3）建立规范的员工培训制度，使员工有机会不断提高自身素质和能力；（4）培育良好的公司文化；等等。

（二）对消费者的责任

消费者是私营企业产品和服务的接受者和使用者，其生活水平的高低在很大程度上取决于企业所提供的产品和服务的品种、质量及价格等因素。消费者的分散性、求偿能力的局限性，以及现代科技的发达所导致的产品缺陷的隐蔽性，又使得消费者在客观上处于一种社会弱者的地位。鉴于此，公司社会责任的倡导者们都将公司对消费者的责任，视为社会责任的一项重要内容。此项责任主要包括:（1）丰富产品市场，满足消费者的各种需求；（2）保证产品质量，杜绝制假售假、以假充真、以次充好；（3）完善售后服务，及时为消费者排忧解难；等等。

（三）对债权人的责任

在私营企业的经济活动中，与企业关系最为密切的两类利益群体就是公司股东和公司债权人。公司是股东用来进行投资的一种基本形式，股东享受有限责任的优惠，将投资风险限定在一定范围内，实际上是将投资风险消化在公司的外部，由公司债权人承担，由此构成他们之间明显的利益消长关系。因此，倡导公司对债权人负担一定的社会责任就显得十分必要，这种责任主要包括:（1）及时准确披露公司信息，不编造、隐瞒；（2）诚实信用，不滥用公司人格；（3）积极主动偿还债务，不无故拖欠；等等。

（四）公司对环境、资源的保护与合理利用的责任⑤

这是私营企业对环境和资源所有现实和潜在的受益人所负担的一项责任。环境、资源的保护与合理利用不仅关系到当代人的切身利益，而且事关子孙后代的生存和发展，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。公司对环境、资源的保护与合理利用承担责任，这是公司对全人类和后代负责的体现，公司此项责任是一种典型的社会责任（卢代富，2002）。目前，虽然各国都规定了环境保护方面的法律，但这是远远不够的，法律不可能也不应该把所有问题都考虑进来。公司除积极承担法律规定的责任外，还应主动承担法律以外的一系列环保社会责任。其主要表现:（1）节约成本，合理利用资源；（2）自觉自愿地处理“三废”，防止环境污染；（3）慷慨解囊，资助环保事业，等等。

（五）对所在社区的社会责任

私营企业特别是巨型公司对所在社区的经济、治安以及文化等方面会产生巨大的影响。一方面，公司给社区经济带来了繁荣，另一方面，也使社区居民成为由公司造成的危害的最大或最直接的受害者。因此，公司在发展壮大的同时，也要承担起对所在社区的社会责任，主要包括:（1）公司应该积极参与并资助社区公益事业和公共工程项目建设，协调好自身与社区内各方面的关系；（2）公司甚至可以考虑，在同等条件下优先从所在社区招聘员工，努力扩大所在社区的就业机会，等等。

（六）慈善行为

慈善行为是对不确定的群体(尤指弱势群体)承担社会责任的行为，这是最早关于公司社会责任的认识。此项责任包含的内容颇为广泛，诸如向医院、养老院、患病者、贫困者等进行慈善性捐赠，招聘残疾人、缺乏劳动技能者或其他就业困难者，向教育机构提供奖学金和其他款项，参与预防犯罪或为预防犯罪提供资金等均属此列。

私营企业的社会责任是一个涉及面广，内涵及外延都极其丰富的概念。伴随着公司治理结构理论的不断深入，对利益相关者保护范围的扩大，中国私营企业社会责任体系将更加充实和具体，各种具体的责任形式也将逐渐融合，相互交织和重叠，而并非绝对的分立。但其精神实质却是永恒不变的，那就是要求私营企业以“公司公民”的姿态，在追求自身发展的同时，积极践行自己的社会责任，以此促进公司和社会的和谐发展。

注释：

①资本所有者包括物质资本所有者和人力资本所有者两类。本文不研究资本所有者分享企业所有权问题，而只分析其他利益相关者无法拥有企业所有权的原因，以及作为公司治理结构制度重要组成部分的企业社会责任体系的构建问题。关于资本所有者分享企业所有权的原因和形式，可参考笔者的“基于资本治理理论的企业所有权安排”（《中国工业经济》2005年第8期）一文。

②这实际上就是对在公司内部股东会、董事会、监事会与经理层之间配置决策权、监督权和管理权的高度概括。

③在一定程度上，依靠国家通过立法的手段，如制定《合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《环境保护法》等，可以强制地实现企业的社会责任。

④参见新《公司法》第5条、17条、20条。

⑤单纯就企业对环境的责任而言，其不属于公司治理制度的范畴，因为在环境责任中，利益相关者并不好明确确定，更多地是一类抽象的主体。但是，为保证企业社会责任体系的完整性，本文亦把这部分责任内容归入进来。以上解释适用于慈善行为。

［参考文献］

［1］苏勇，谢军．论跨国公司的社会责任［J］．研究与发展管理，2005，（10）．

［2］李贤沛．李贤沛文选［M］．北京：经济科学出版社，2004．

［3］梅慎实．现代公司法人治理结构规范运作论［M］．北京：中国法制出版社，2001．

［4］李伟．基于资本治理理论的企业所有权安排［J］．中国工业经济，2005，（8）．

［5］大卫・威勒．利益相关者公司［M］．北京：经济管理出版社，2002．

［6］陆一．寻找“平衡”的公司治理――2004版《OECD公司治理准则》解析［J］．中国企业家，2004，（10）．

篇(7)

1 治理理论的解读及启示

作为治理理论流派的重要代表人物——罗西瑙在其著作《没有政府的治理》中对治理进行了诠释：治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。这也就意味着，治理机制从传统的单一政府向多元主体转变，伴随着治理范围的扩展，各类人种、各类组织可以通过相应的机制参与到社会事务的管理中去，从而满足个体的自我需要。治理理念呈现了一种理念，即各国政府对于合法的权利方面已然摆脱了传统的垄断局面，社会相关的利益群体，不同机构、组织等都肩负着维持社会秩序，参与社会经济事务管理的职能。治理理论强调社会系统对政府起着重要的补充功能，能够承担起政府忽视或者弱化的职能。

威格里·斯托克在对治理理论流派的相关观点进行梳理和探究基础上，提出治理理论的主要特质。主要表现在：①在治理的主体方面，它既包括政府，但又不局限于政府，还有众多的社会公共机构和利益群体。多元主体对传统的权威提出了质疑和挑战，政府不能作为单一权力的主体，各类组织、各类群体都应该行使相关权力，并由权力的边缘走向中心。②在诸多社会事务的治理过程中，社会问题的解决方案已然摆脱了传统的界限分明的局面，在责任主体方面也日益模糊。这种趋势使得原先国家承担的社会责任开始转向社会，即社会承担着许多政府过去承担的责任。③治理理论强调，在涉及集体参与的事务中，不同社会机构之间的权力互相依赖，需要精诚协作。④治理理论强调诸多参与者形成一个组织网络。⑤治理需要政府参与社会管理事务，不仅仅使用发号施令的手段，还需要寻找更多的管理方法和技术，通过这些新的技术或方法对公共事务进行更好的引导与控制。

2 地方图书馆建设的现状与问题

新时期以来，黑龙江省的图书馆事业进入了可持续发展的里程，为当地的文化事业做出了较大的贡献。然而，通过对一些图书馆的实际调查看，地方图书馆事业大多举步维艰。

2.1 图书馆管理体制的单一性

从2003年开始，文化体制改革逐渐渗透到地方图书馆领域，许多地方开始加快公共图书馆管理体制改革的步伐，并探索了相应的管理模式，公共服务委员管理模式等新兴模式随之出现，在一定程度上打破了传统管理体系的桎梏。虽然不少地区开始尝试相关的管理体制改革，并做了一些尝试，但效果并不明显。在地方图书馆的管理模式中，清一色的“政府主导”管理模式依旧存在。这种“政府主导”图书馆管理体制，使得当地的图书馆管理出现了诸多问题：一是图书馆管理职能容易错位，导致责任不到位。责任主体与实施主体的无边界，政府包办一切的方式使得图书馆缺乏一定的自主权，没有很好地实现“管办分离”。二是容易导致图书馆管理的职能越位。由于上级文化相关部门对图书馆的管理范围过大、过死，在一定程度上限制了图书馆发展的路径，从而导致图书馆的服务总是难以满足社会民众的需求。三是图书馆管理职能的缺位。该管的不管，在图书馆基础设施建设与维护、图书经费来源等方面却形成了缺位，使得许多社会公众对当地图书馆服务满意程度较低，许多社会公众表示图书馆的图书更新速度慢、图书查阅系统设备落后等。

2.2 图书馆经费来源的聚焦性

“作为公共文化服务体系重要组成部分的公共图书馆是一种具有正外部性的公共产品：所有社会成员都享有无限期平等获得公共图书馆服务的权利，并通过图书馆服务增进个人的知识福利，并且无需支付税外费用。也就是说，公共图书馆的本质特性是平等服务、免费服务。”从近年的图书馆经费投入看，黑龙江省一些地区政府通过执行国家相关的政策以及制定保障机制，使得图书馆藏书数量持续上升。然而，由于投入到图书馆的经费并没有得到充分的保障，经费投入虽然增加，但总量偏少的局面短时间内仍然难以得到改观。从经费来源渠道看，政府机构仍然是主要渠道，虽然社会捐赠和私人机构投入出现，但是杯水车薪，难以解决经费投入短缺的问题。在地方经济发展现状下，依靠政府投入更多的经费显然是不现实的。为此，如何有效地利用私人机构和社会捐赠等途径是当地图书馆经费增加的重要渠道。

2.3 图书馆资源利用率较低

伴随着互联网及信息技术的快速发展，许多信息技术被引入图书馆的各项服务中去，例如图书馆文献资源的研究、开发利用及其传播，这无疑为图书馆建立高效的服务平台和通道提供了发展契机。但许多地方图书馆对文献资料的开发重视程度不够，导致了大部分图书馆只是简单地满足当地居民的最基本的需求，服务难以升华到更高的层次。即便是在经济较发达的县市，也仅仅是在硬件设备上配置齐全，而进一步的资源利用和开发则难以企及。在地方图书馆中，只有少数图书馆专门设置了电子阅览室或网络信息苑，且其数字化服务功能并没有得到延续性的开发，大多数局限在图书馆内使用，而没有延伸到社区或家庭。另外，大多数社区图书馆只承担馆藏图书的外借流通职责，为社区居民读者服务的内容仍然停留在书刊借阅的传统服务项目上。

3 治理视域下的地方图书馆建设策略

黑龙江省一些地区图书馆建设的问题可以看作中国地方图书馆建设存在问题的一个缩影。在倡导文化强国的今天，地方图书馆建设中存在的一些实际问题无疑限制了其功能的发挥。故此，治理理论的理论精髓能够为地方图书馆建设提供一定的思路和方向。

3.1 图书馆治理实现多元管理模式

为了摆脱传统的单一的政府主导管理模式，地方图书馆应该积极转变管理思路。首先，需要理清政府与社会、政府与图书馆、社会与图书馆之间的关系，基于“政社分开、政事分开”的治理原则，明确地定位政府、行业协会、法人以及社会机构之间的关系，各自明确自身的职责，推进图书馆的专业化社会管理，在有效保证图书馆管理权限的基础上，建立起“政府主导、行业自律、公共图书馆法人治理的管理体制，使政府归政府，社会归社会，法人归法人，形成各司其职、各负其责的多元治理的图书馆管理格局”。在地方图书馆管理模式方面，美国公共图书馆实行的是典型的分权、分散和多元化的管理体制。1970年，为了有效地对各类图书进行管理，美国成立了“国家图书馆和信息科学委员会”，其目的就是为美国国会和总统出谋划策。到2008 年，该机构合并到美国博物馆暨图书馆服务机构(IMLS)。该机构在美国国内有效地协调各州和地方机构的合作，从而推动图书馆的发展。大多数地方图书馆规定，作为图书馆的重要管理机构，图书馆理事会或委员会主要负责图书馆发展的规划、经费的预算以及相关人事管理等。如果要引进社会力量参与管理，就需要实现治理结构的双元化，即包括外部治理结构和内部治理结构。外部结构主要指图书馆与外部社会要素之间利益相关者的权利协调系统，其主要是处理好政府、图书馆与行业协会等方面的权利有效协调。外部利益相关者为图书馆的管理积极策划，并监督图书馆管理职能的履行。图书馆的内部治理结构则是指图书馆内部系统的权力分享机制。在图书馆内部治理体系中，政府部门从传统的“主导管理”向“服务”转变，主要承担政策法规、经费投入和职能监督的角色。在内部事务决策中，图书馆理事会主要承担决策的功能，馆长及相关工作人员则承担履行职能的角色。行业协会则主要承担如何保障社会民众的信息知识自由和文化权益的功能，有效地履行行业协会的使命，推动社会民众对公共图书馆职能的了解，并积极参与到图书馆的各项事务中去。

3.2 重视社会力量的责任，实现经费渠道多元化

治理理论强调，当前许多社会问题的责任参与依然不能局限于传统的政府一头独大的局面，这样的局面不应该也不可能对地方图书馆建设发挥主导作用。为此，许多国家承担的社会责任，例如经费来源，需要社会承担更多的责任，这样才能缓解许多地方图书馆经费短缺的问题。在芬兰，其地方图书馆的经费主要来自几个方面：25%~50%的经费来自于中央政府的补助，主要对图书馆进行建设和购买流动书车，地方政府则提供15%~20%经费的支撑，其他的经费更多来自于社会和个体的捐赠。

“单纯依靠政府的经费投入并不能完全满足公共图书馆事业发展的需要，为了给公共图书馆发展提供更广阔的空间，公私合作联合办馆不失为一种有益的尝试 。”当前许多合作方式中，公办民助是一种有效的方式。图书馆基础建设、人力资源提供主要由政府负责，相关的机构则主要负责图书馆资源、相关设备资金的提供。地方图书馆可以采取灵活的形式，对社会参与机构给予冠名的待遇，对合作机构提供资源免费开放和利用的权限，从而实现双赢。同时，公共图书馆应该采取开放的态度，积极争取社会各界的帮助，例如当地的著名企业、相关文化社会组织捐赠、个人资助等。当前，国家有关部门已出台了企业等赞助图书馆等公益性事业单位免交同等数额税款的有关政策，从而为诸多地方图书馆获得多元化、多渠道的经费投入创设发展机遇。地方图书馆也可以设置募捐机构，积极主动与外界联合，接受社会各种力量的经费捐赠。3.3 挖掘新的管理技术与方法，提升图书馆资源利用率治理理论对政府职能的履行提出了新的诉求，如果仅仅局限于发号施令阶段，则无疑会削弱政府功能的发挥。治理理论强调，政府要积极探索更多的管理方法和技术，从而保障图书馆的资源能够得到有效利用和开发，提升图书馆资源的利用率。

首先，通过民众需求调查，实现图书馆资源为区域居民有效服务。根据不同服务对象，设计相关的问卷或组织实地调研，深入各级社区或街道，能够及时了解他们的需求，从而确保图书馆资源开发具有较强的针对性，满足区域内不同教育经历、年龄结构、性别差异的民众需求。图书馆的文献资源建设要实现功能的多样化，既要有科学教育功能、信息咨询功能，也要有娱乐休闲功能。

其次，在当前网络技术发达的环境下，通过网络服务的升级来提升资源的利用率。推动政府、图书馆与相关利益方的合作，积极建设网络虚拟社区图书馆或电子资源服务平台，实现虚拟与实体的互补，从而在较大程度上满足不同个体的需求。

第三，地方图书馆积极探讨有效的流通机制，从而实现图书馆资源能够有效流通。通过与其他县市图书馆的合作，建立图书馆藏书的交换机制，实现图书在不同居民和不同图书馆之间流通，进而实现书本在流动中传播知识。