公共价值管理理论精品(七篇)
时间：2023-08-31 16:22:30
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共价值管理理论范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
上世纪70年代，多数工业化国家进入了自大萧条以来经济增长绩效最差的时期，虽然没有发生重大经济危机，但经济增长长期处于历史最低水平。为应对经济缓慢增长带来的财政危机和赢得公民对政府的信心，世界范围内的公共管理相继掀起了一场真正意义的变革，各国政府都采取管理改革以提高公共部门的效率——以更少的税收提供更多的公共产品或公共服务。用‘‘新公共管理”(NPM)总结澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他当时预测“新公共管理”是未来发展的大趋势。1由此,20世纪80年代以来，以管理主义为主旨，主张私有化，以绩效、市场导向等理念重塑政府的公共管理研究范式产生并得到广泛发展。
(二)‘911”事件与反私营化改革
2001年‘911”恐怖袭击事件揭示了美国政府能力中还存在危险的缺陷和弱点，促发了学术界对重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以来的美国航空安全检查服务外包，被“911”事件证明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什总统签署《航空安全法案》,将机场安全职能纳入联邦政府职责。2“911”事件也影响到欧洲国家新公共管理改革中的私有化议程。英国政府重新收回了原来于2001年7月出售的航空交通控制机构。航空安全检查公共服务的联邦化形成了对新公共管理私营化改革的不寻常的“颠倒”。
(三）新公共管理理论的再思考
“911”事件后，公共管理理论界开始了对新公共管理理论的再思考。2004—2005年,系列总结和思考新公共管理的理论专著相继出版,包括《质疑新公共管理》、《改变中的政府角色》《政府现代化》等。虽然许多国家缩小了政府规模,提高了行政效率与公共服务水平,但是新公共管理并没有达到其预想的效果，表现在：执行新公共管理与宏观经济绩效关系不显著、没有达到大规模节约政府支出的目标等,新公共管理成效是有限的。3从管理和组织的角度来看,重塑政府与新公共行政是相似的，总体上，重塑政府是“新瓶装旧酒”。[4]政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营。5《政府现代化》（ModernisingGovern¬ment)认为大多数OECD国家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顾客导向、灵活及绩效导向，但是也指出改革的负面结果:私人部门管理方法的采用和技术改变了公共机构的集体文化;精简机构和政府雇员可能影响公共机构的制度能力；过度重视结果造成牺牲长期结果来达到短期目的；以外包和公私合伙的市场机制威胁到公共责任。《质疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage¬ment)批评新公共管理重视绩效：许多公共部门绩效是不适合精确评估的;绩效结果有可能受到没有计入的外部因素的影响;没有考虑到公共服务的一些基本原则（公平、公正。《改变中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern¬ment)提出新公共管理模式改革导致政府社会支出的下降“新贫困”的出现及发展中国家腐败的增加，改革时期把公共部门收入置于生活水平之下影响政府雇员士气。6
二“第六波”公共管理改革与研究理念及其发展趋势
进入21世纪以来，随着宏观经济变化、技术进步等外部公共管理坏境变化,公共管理改革与研究进入“第六波”浪潮。在批判和总结新公共管理理论的同时，学术界也逐渐提出了新的公共管理研究核心理念。虽然这些理念目前还没占据公共管理研究主导地位,但是已经开始成为公共管理改革与研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理论盛世已经过去，不再占据理论研究主导地位。公共管理的讨论已经转到新的理论模式。7
(一）研究视野从新公共管理转向新公共治理
20世纪90年代末开始，治理（Governance)理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。8治理理论指出管理主义导向的新公共管理存在四点缺陷:管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等,忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义,忽视了保持组织之间关系和信任;管理主义过多关注结果,适合直线科层制,但不适于组织间的网络;管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。。作为“没有政府的统治”治理的使用情况包括：国家作用最小化;作为公司治理的治理;作为新公共管理的治理;作为良治的治理;作为社会网络系统的治理;作为自组织网络的治理。
治理与新公共管理的不同之处表现在：治理是民主政体的核心元素，新公共管理否认公共服务的政治文化因素；治理是过程,新公共管理是结果；新公共管理是组织内部管理改革,治理是组织间的视角；治理是维持公共部门资源,新公共管理是公共部门转型。[1°]随着世界范围内新公共管理理论的衰落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课程教学的主题。基于本研究获取的公共管理研究核心文献记录,经科学计量学分柝“治理”是目前继“管理’、“公共管理’、“政府’、“国家”等词之后的高频率、高中心度公共管理研究关键词（见表1)。围绕治理模式，学术界提出了混合治理、运行治理、公共部门治理、新公共治理及数字时代治理等新公共治理（NPG)概念。
数据来源：基于WebofScience论文检索平台，以“publicad¬ministration”为题名，选择“公共管理”等十个学科方向，从1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大检索数据库中，共检索到2914条公共管理研究核心文献记录。
(二）研究重心从“管理”要素转向强调“公共”要素
篇(2)
关键词 公共行政创新 理念 实践
公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的历史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。
理论的创新
尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”
传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。
20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文・休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。
当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论――“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。
政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。
实践的尝试
公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。
全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特・撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是
公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。
美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的绩效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。
英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。
由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。
共识的形成
2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。
各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。
而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。
公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。
经验的借鉴
公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：
1、政府可持续绩效文化体系建构
绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。
2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程
市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。
3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式
法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。
篇(3)
一、工具理性与价值理性的涵义
(一)工具理性的涵义
德国社会学家马克思韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件”或‘手段'”[2]公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。[3]工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。
(2)价值理性的涵义
马克思韦伯认为价值理性是指：通过有意识地坚信某些特定行为的伦理的、审美的、宗教的或其他形式的自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”[]简言之，“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”[6]公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”[7]公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”[8]新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派(黑堡学派)、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。
(一)IR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
总体而言，这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段：尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家;没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世;没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。
行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是：其一，政治行政两分法学派认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“对后者而言，所谓的行政道德说到底只不过是服从命令，照章办事而已。，M]其二，行政原则学派认为，遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力，其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究，并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。
这两大学派的主张促使行政学者思考：行政官员应该怎样做才算符合公众利益?为了回答这一问题，西方行政学者从两个角度进行研究：其一是官僚责任派，关注政府官僚部门的责任感，代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等;其二是组织人本主义派，关注政府部门中组织人本主义的重要性，代表人物是福莱特和丹哈特等等。
(3)奠基时期(20世纪3060年代)
19351941年，美国行政学界展开了一场关于行政伦理的论战，代表人物是弗雷德里奇和范纳，双方争论的焦点是保证行政官员操守的途径。这场论战使行政学界对行政官员的责任及其制约的关注度得以提高，使学界、政界和公众对行政伦理的重视度得以加强，实质上催生了西方行政伦理学。高斯、怀特和迪茂克则在《行政学的意义与范围》、《公共行政的责任》和《裁量权在现代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量权的合理性，并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。，15]维恩李斯在《道德和行政裁决》一文中“不但把人们的注意力集中到公共行政的一个重要环节行政裁决上，而且更强调了公共行政的政治性和公共行政中价值观的不可忽视性。，16]罗伯特达尔在《公共行政科学：三个问题》中指出传统公共行政学遇到三个难题，他的批判为公共行政伦理的理论研究与系统形成做出了巨大的贡献。此后至20世纪60年代，行政伦理学领域的主要文献有：保罗阿普尔比的《通向更好的公共行政》、弗瑞兹马克斯的《行政伦理和法治》和阿普尔比的《民主政府的行政和道德》、
斯蒂芬贝利的《伦理与公共服务》、罗伯特戈兰姆比乌斯基的《组织作为一个道德问题》和《人，管理和道义：走向新的组织伦理》等等。
总体而言，20世纪30—60年代，西方行政学界开始有一批学者提高对行政伦理学领域研究的重视程度;美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会。行政伦理的研究取得长足进展，为行政伦理学的诞生打下了良好的基础，但该时期的研究依然显得不够系统、稳定，没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物出版面世;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。工具理性模式在该领域依然占据主导地位，尽管某些学者的观点已倾向于倡导价值理性模式，但未能在短期内发展为完备的价值理性模式。这一状况直到1968年新公共行政学派创立之后才得以改变。
(二)IR模式在20世纪70年代之前占据主导地位的原因
20世纪70年代之前，工具理性模式在西方行政伦理学领域占据主导地位，其根本原因在于：0世纪70年代之前，工具理性取向在公共行政学(行政伦理学的源学科)中占据主导地位直接导致该取向在行政伦理学中占据主导地位。具体原因如下：
外部控制理论的影响。传统公共行政理论的三大基础理论(政治行政二分法、官僚制理论和科学管理理论)都关注对政府官员的外部控制而忽视个体美德。主张对政府官员进行外在的政治控制;下级应该受到上级的绝对控制并绝对服从上级;个体美德应该从属于组织的外部控制。三大基础理论对外部控制理论的倡导使价值理性取向难以在西方行政伦理学中占据主导地位。
实证主义研究的影响。实证主义研究在传统公共行政时期大行其道，众多学者倡导效率主义，关注行政的“可行性”研究。公共行政学领域中奉行事实与价值分离的原则、行政与伦理二分模式。“理论研究者们热衷于把行政活动归于科学的事实领域，而认为伦理学属于价值领域，两者无法建立起内在关联。，17]“实然”的事实问题是行政实践与理论的关注点，“应然”的价值问题被忽视。
官僚制理论对工具理性取向的倡导。韦伯在其官僚制理论中把合理性分为形式合理性与实质合理性，认为形式合理性与工具理性的科学精神相符，在官僚制中应该摒弃价值理性的因素，应该依据科学性、技术性、逻辑性等原则、在工具理性的基础上构建官僚制，其倡导工具理性取向对工具理性模式在西方行政伦理学发展初期占据主导地位有重要影响。
三、行政伦理学中的VR模式
行政伦理学中的价值理性模式(ValueRationalityMode)可以简称为VR模式，这一模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式。1968年，新公共行政学派建立，该学派对传统公共行政学进行批判，其观点与传统公共行政理论倡导的“价值中立”和“效率主义”截然相反，引发新一轮对传统公共行政理论的批判与反思，并推动价值理性取向在公共行政领域中取得主导地位。20世纪60、0年代，传统公共行政学在西方国家的政府实践过程中引发一系列伦理困境(民权运动、越南战争及“水门事件”等)，引发学者思考行政权力腐败和公务员的伦理价值等问题。在这两大背景下，行政伦理的研究开始取得长足进展，西方行政伦理学进入发展时期。
(一)VR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
斯科特和哈特在《公共行政危机》一文中“主张把伦理学和公共行政结合起来，但他们已不再提倡传统的基督教的价值观或者前一时期人们谈论的各种浅层次的道德规范，而是转向了哲学的沉思。”[18]德怀特沃尔多在《公共道德的反思》一文中对“水门事件”进行了分析。特里库珀是这一时期西方行政伦理学领域极具影响力的学者。他于1982年出版《行政伦理学》一书，“试图通过对西方(尤其是美国)社会中的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，揭示出通向行政伦理学的一种‘设计的方法'”[19]此外，还出版了《公共行政中的公民伦理》《行政伦理学手册》。
总体而言，这一时期行政伦理学的特征如下：首先，有一批学者对行政伦理的研究兴趣深入持久，并进而成为该领域的专家，如凯登、库珀和马国泉等;其次，有一批以行政伦理为专题的学术专著和学术刊物不断地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鉴》于1996年创刊，1998年改名为《公共廉政》，该刊的创刊与发展是行政伦理学日趋成熟的重要标志;再次，行政伦理学专门学术会议持续召开，如：美国行政协会(ASPA)分别于1974、1976、1978、1980、988和1990年召开了有关行政伦理的讨论会。1989年，ASPA在华盛顿召开第一届“全国行政伦理学大会”。1991年，第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开。1995年，全国伦理学与价值观研讨会”在美国佛罗里达州坦帕公共行政学院召开;最后，众多高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程，如1989年，全国公共事务和行政研究院所联合会(NASPAA)”制定MPA课程标准，要求把行政伦理学作为必修课程，推进了西方行政伦理学的发展。可见，西方行政伦理学的学科体系是在这一时期得以构建和完善的。
(二)VR模式在这一时期占据主导地位的原因
价值理性模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式的主要原因是：
1.新公共行政学派的影响
新公共行政学派的创立促使众多行政学者对公共行政学领域中新的价值定位(社会公平)的可能性进行思索、对公共行政行为进行伦理思考。该学派的核心价值理念之一是社会公平，但并未忽视效率理念。他们认为：公共行政是政府理论与管理理论的结合，相比之下，前者注重社会公平，后者注重经济和效率。行政人员应该用效率作为手段实现社会公平这一目的。可见，该学派在扬弃传统公共行政学的“效率至上”的基础上大力发展社会公平理论，促使价值理性取向在公共行政学和西方行政伦理学领域中成为主导取向。
2.行政人员伦理自主意识的增强。
这一时期的学者对西方国家面临伦理困境进行反思：当上级命令与公共利益冲突时该如何选择?这种思索促使行政人员的伦理自主性不断增强，维护公共利益”、“坚持社会公平与正义”等理念越来越成为公共行政学领域的主导理念，这种改变为公共行政学领域和行政伦理学领域的主导理性模式的变更创造了条件。
3.对传统公共行政学三大基础理论的批判。
其一，对实证主义方法论的批判(实质上是对政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年发表《公共行政危机》一文批判实证主义研究，他们倡导用伦理视角和形而上学的研究方法对行政组织和公务员的价值观进行审视。其二，对官僚制的批判。官僚制片面强调工具理性而忽视价值理性，过分施行“非人格化”使行政人员异化。另一方面，封闭、保守、呆板的官僚制难以适用于信息资源丰富、快速变化、知识密集型的现代社会。这两方面受到某些学者的批判。其三，对效率至上主义的批判。这实质上是对泰罗制的批判。
四、R模式与VR模式的融合
自西方行政伦理学的奠基时期以来，其内部的IR模式与VR模式一直在相互冲突，20世纪末期(尤其是21世纪)以来，部分学者开始探讨两种模式的融合途径，西方行政伦理学进入融合时期。目前，主要的融合途径有三种：政治伦理视角下的融合，“D模式”的融合与“E模式”的融合。以下将简介这三种融合途径并阐释本研究的IR模式与VR模式融合途径。
(一)政治伦理视角下的融合
1989年，凯丝瑞丹哈特和卡纯在《理想的管理：伦理学的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念关注个体权利、平等、公平、自由等独立存在的价值;而官僚理念是工具性的，关注程序、手段：有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应用程序等。”[20]工具理性是手段，价值理性是目的。他们主张在政治伦理视角下实现工具理性模式和价值理性模式的融合：这一视角与民主理念的实现是相联系的，它提供了一种不同的方式来看待公共行政伦理，这是一个能加速民主与官僚理念融合的方式，从而为行政的政治提供伦理指导。”[21]行政人员在行政体系中，应该将官僚理念作为工具和手段，通过对效率和标准化等价值的追求，保证民主理念所追求的公平、正义、个体权利和公共利益等等价值的实现。
(二)“D模式”的行政伦理解释方式
伯克(Burke)在《行政伦理学和民主理论》一文中探讨了“D模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。其研究重点是：民主政治的内涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人员在组织结构内的角色定位。他阐释了民主制与伦理的关系，并指出存在行政伦理困境的原因在于：同一情境下，行政人员的角色因不同的民主理论而不同。“因而，伯克解决此问题的方式是分别考察：古典民主理论，律法主义、多元主义与参与进路、民主责任、宪法启示这些理论中的行政管理者的角色变化与行政伦理定位。”22]对这些方面进行研究之后，伯克指出，行政人员的个体价值取向应该与民主政府的目标协调一致，民主责任是其中的重要内容。“民主责任的话语重点在于关注行政管理者角色的官僚性质以及它在民主框架内的定位。”[23]探究“民主制的特点与行政人员的义务和角色密切相关”这一命题时，需要考虑“民主责任”问题。
(三)“E模式”的行政伦理解释方式
2005年，杨开锋与候泽在《再次接近政治行政二分法及其对行政伦理学的影响》一文中探讨了“E模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。他们认为官僚精神和民主精神并非绝对二分，官僚价值并不等同行政价值，行政效率同样能够通过参与制、放权和自我管理等行政伦理中的“高道路”实现。“官僚价值的内容能够扩充到包括民主价值在内。通过重建一个公共哲学与公民精神，公共行政能够加强民主制。”24]他们主张通过提高公民的政治参与度构建公民精神和行政人员的伦理道德，促使行政人员关注社会问题、
2.IR模式与VR模式融合的途径
实现公共价值管理范式(PVM范式)的基本主张能够较好地实现IR模式与VR模式的融合。公共价值管理范式的基本主张及实现后的成效如下：
(1)对集体偏好的关注。政府应该对公民的集体偏好进行回应，而非对“顾客”进行回应;创造公共价值的基础是基于政治协商的、集体性的偏好表达。公民可以视为关注自己支付的税赋被如何使用的股东;公民通过投票箱、真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得到有效合理的使用。
篇(4)
关键词：政府财务管理；管理控制系统；绩效
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1003―7217(2008)06―0065―04
一、引言
随着世界各国政府“新公共管理运动”的兴起，以加强政府财务管理控制为核心的一系列改革正成为各国政府增强绩效、责任性、透明度和持续运营能力的有效途径，代表了现今国际上公共管理改革的潮流。我国于2000年开始推行的部门预算、国库集中支付、政府采购、金财工程等一系列财政管理改革，在组织体系、工作流程、制度办法上均取得了一定突破，最近财政部进一步提出“要尽快建设‘精细’财政、‘透明’财政、‘绩效’财政、‘科技’财政”。
但关于政府财务管理控制系统如何构建和实现，在理论和实践方面尚未得到清晰描述与合理解释。一方面，我国“大财政”观及政府财政预算管理理论在主流学界仍占据支配地位，政府财务管理的研究并不多见；另一方面，由于受到计划经济体制下粗放型管理模式的影响，我国政府内部的财务管理并未建立起如同企业财务管理一样系统化、精细化、规范化的控制体系，其绩效、责任性、透明度、持续经营能力的改善远未达到理想效果，不能成为公共财政的操作性载体和有力支撑。“十一五”时期是我国公共财政管理框架成型并由“外部控制”向“内部控制”和“产出控制”、“大财政”向“小财务”转变的关键时期，提供一个关于政府财务管理控制系统的理论框架，从而构建面向战略、面向控制、面向结果的现代化管理控制体系，具有较大的意义。
二、政府财务管理控制系统的理论探源
政府财务管理控制系统研究既关乎资源投入、配置、使用，又涉及到广泛的衡量控制，还和沟通、协调和激励有关，因此，该主题是一个各学科交叉、融合、渗透的研究领域。而科学全面地解析该系统，需要建立一个较为宏大的分析框架，包括：(1)从几组易混淆的概念人手，分析系统的涵义、特征和原则等；(2)探索解决控制主体、组织结构和制度安排等问题；(3)剖析系统各个要素在各个层面耦合作用的机理；(4)为系统实现提供先进适用的理念工具。详见图1。
(一)概念界定：基于政府财务管理相关理论
目前，专门研究政府财务的成果并不多见，政府财务的基本内涵也尚未有清晰、统一的定义。公共预算理论和实践作为政府财务的核心基础，一度在该领域研究中占据主导地位。而随着西方国家对公共资源投入、配置、使用等一系列价值活动的系统研究和不断拓展，政府财务理论也日趋丰富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服务提供者没有所有者监管确保机构组织的利润最大化，必须引入其他机制、工具、模式(财务管理)来衡量和报告公共服务的实现程度，保证机构组织目标实现。国内学者李建发、(2004)则从政府财务信息需求的角度，阐述了公共(部门)财务和公共(部门)财务管理的基本涵义。然而，政府财务的基本内涵，既不同于主要针对企业的传统财务，又与财政有所区别。在界定政府财务这一概念时需要廓清以下问题：
关于政府财务与财政。财政学界通常把财政称为国家财政或政府财政，而政府财务则一般称为行政事业单位财务。财政与政府财务之间的区别在于：财政突出“政”字，侧重于政府层面，从宏观层面考虑，并具有政治性、政策性、年度性、无限性和单一性等特征；而政府财务更突出“务”字，侧重于部门、机构层面，从微观层面考虑，可理解为有关资源方面的事务，具有经济性、技术性、持续性、有限性和综合性等特征。从长远来看，财政与政府财务将逐渐走向趋同和融合。财政将更多地从政府财务角度去考察资源、价值和绩效，更注重精细化、微观化和系统化，政府财务也将超越部门和单位的目光局限和利益割据，加强部门资源的运筹和管理与宏观政策的联结。可以预见，政府财务将不仅成为未来政府理财的核心范畴，还是我国公共财政框架的基本存在形式与基础载体。
关于政府财务与企业财务。与企业财务相比，政府财务具有非营利性、合目的性、政策性、预算主导性的特点。(1)非营利性。利润是企业唯一的追逐目的，而政府财务开展业务活动的目的，更多是实现公共产品的有效供给和公众对效率、公平、稳定的需求等宏观战略目标。(2)合目的性。企业财务重视资本增值和收益分配，以满足资源(资本金)的投资者投资回收和投资回报的要求，但政府财务则更要求按照公共需求或出资者意愿把资金用在指定用途上，实现预期的目标和计划。(3)政策性。政府财务是国家有关方针、政策的具体体现，是政府“以财行政”的基础载体。政府财务，既要严格执行国家统一制定的各项财务规章制度和财经纪律，又要围绕党和国家的方针政策科学理财、高效用财。(4)预算主导性。政府(部门)预算是政府部门财务管理的中心工作，在投资管理、资产管理、成本管理中起到核心、主导作用。此外，政府财务具有企业所不具备的模糊性和复杂性，具体包括非货币化、成本与收益的非对称性、外溢性影响、不确定性等等，其观察、衡量、验证的难度，处理的复杂程度以及对管理工具、技术的要求都远远超过了企业财务。
综上可知，政府财务管理控制需要进一步超越企业财务范畴，并将研究视野拓展到财政领域之外，对涉及到政府的资源、绩效等问题作全景式的透视。从这个意义上来说，政府财务管理控制实际上是开启了从资源流入到资源流出过程中存在的“黑箱”管理，是基于资源的投入―配置―使用―产出和效果的关键价值活动，由组织、规划、控制、评价组成的控制行为。
(二)系统的组织安排：基于公共契约理论
公共契约理论为本系统的组织结构及制度安排提供了重要的理论基础。公共契约的内核是人力资本与非人力资本的契约不完备性。公共契约的本质是非人力资本所有者(公众)为了满足对公共产品或服务的共同需要而愿意让渡自己的私人财产，交由人力资本所有者(政府)使用而换取他们需要的公共产品或服务。其中委―关系也表现在两个层面：第一层委托―关系是非人力资本所有者(公众)和人力资本所有者(政府)之间的带有产权性质的关系；第二层委托―关系是政府组织内部各部门间的非产权性质的托管关系。
在公共契约的第一层委托―关系中，存在“强制汲取收入”――人力资本所有者拥有强制性的公共权利，凭借超经济的权威，可通过征收税收、非税收入等方式，从非人力资本所有者无偿取得经济资源；“产品和服务垄断供给”――由于资本市场和
产品市场不发达，非人力资本所有者是虚拟所有者，也没有“退出”选择权，而人力资本所有者则是公共产品和服务“非市场”供应的垄断者；“激励不足”――契约到期后产生的剩余不能在缔约方之间直接分配，人力资本所有者缺乏充分的激励等特点。而在公共契约的第二层委托―关系中，由于政府组织是科层制的多级复合体，层级多，规模大，信息链长，存在多个缔结方的有限理性，信息不对称，目标函数不兼容，未来事项的不确定性以及穷极所有事项的成本限制等因素。这些特点和因素带来契约订立形式的“虚无”性、契约执行和实施的“漂移”性，契约解除的“模糊”性，使委托―关系中可能滋生的道德风险和逆向选择具有累进效应，也造成了政府财务管理控制困境，如“共谋”、“内部人控制”等问题。
因此，政府财务管理控制系统的组织结构和制度安排，实际上是一种将“虚无”变为“实在”、“漂移”变为“确定”、“模糊”变为“清晰”的契约设计和契约管理。首先，以绩效作为管理控制的基本参照系，科学设立公共契约预期目标，合理测度公共契约执行和解除程度，促进契约缔结方的沟通和互动，并在契约不完全的情况下重新协商契约。其次，以责任单元作为管理控制的组织载体，将政府部门转变为一个个具有独立性质的责任单元。责任单元在取得公共资源的同时，承担与公共资源相应的绩效责任，并在单元内部细化战略目标规划，科学编制预算，谨慎监控业务流程，严格执行契约内容。其三，以绩效合同作为公共契约有效实现形式。绩效合同是对公共契约的延伸分解和具体实现，通过引入“剩余索取权”在合约施加激励约束。由责任单元就战略规划、年度发展计划、绩效目标和结果实现等签订绩效协议和合同，按合同规定比较分析各项绩效评价指标，并明确对控制权收益剩余的分享。
(三)系统的功能路径：基于系统控制理论
系统控制论是一门跨学科的、边缘性的和普遍化的科学，将其引人到政府财务管理研究中具有全新的意义，可以视为管理控制系统研究的延伸和细化，同时为设计财务管理控制系统提出了新的观察角度、新的分析构架和新的研究方法。1948年美国数学家维纳从一个统一观点考查和解释各种系统的控制和通讯问题，标志着控制论的诞生，曼内斯库、图斯丁对其进行了经济学角度的完善和应用。而美国管理学家巴纳德(1938年)是最早运用系统观点、综合科学管理理论、管理原则理论、人力资源理论对政府组织进行全面、深入分析的学者之一。更为典型的是罗伯特(1998年)将管理控制系统程序表述为战略计划、预算编制、报告分析、业绩评价和管理报酬，虽然这一管理控制系统主要针对企业内部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府财务资源管理中来，为系统设计提出了新的分析构架、新的功能路径。
首先，用系统的概念方法，将环境价值、组织使命、愿景、战略目标、工作程序、产出结果等有机融入旨在改善绩效的综合框架中，包括控制对象、控制目标、控制维度、控制循环等一系列围绕绩效提高而作出的制度安排。
其次，重新解释政府财务管理控制的功能路径：政府财务管理控制实质上是一个循环演进的过程。其关键环节包括：(1)目标设定。将组织使命和战略规划转化为具体目标，以此为依据配置资源、拟订实施计划。(2)实施与监控。督促计划实施和监控过程，采取措施消除偏差活动，并合理调整目标。(3)测评绩效。及时了解组织实现目标、规划与实施过程中遇到了哪些问题与困难，便于及时采取措施。(4)结果应用和激励。控制不能仅纠正偏差，还应将评价结果应用于奖优惩劣、薪酬分配等。
其三，政府财务管理控制的作用装置包括探测器、鉴定器、受动器和一个通信系统。其中，探测器或感应器对被控对象进行测定，求出该对象实时状态和输出的绩效特征值；鉴定器，将其同预设目标相比较；受动器，在其真实绩效和预设目标存在差异时采取适当的行为予以调节和修正；通信系统，在感应器、鉴定器和受动器之间传输信息。为执行有效的控制，该装置的核心产出是“衡量性”和“比较性”信息，具体地说，即反映绩效衡量及其与目标的比较分析。
(四)系统的理念工具：基于新公共管理理论
20世纪80年代，新公共管理运动提倡的公共服务社会化、责任机制、分权化管理、“结果为本”、顾客导向等新取向改变了以传统的政府资源管理模式和管理机制，为现代政府财务管理的实施奠定了理念基础，同时也为政府财务管理工具提供了广阔的运用场所。在新公共管理的理念中：认同“理性人”假定，依托于公共选择理论和交易成本理论，强调政府公共服务应以市场或顾客为导向；重视人性和公共价值，认为人力资本是积极主动进行学习、创新和合作的创造者；基于公共利益基础上的利益融合；强调授权、明确的标准和绩效测量、结果管理和客户导向，重视激励和绩效报酬；强调灵活性、回应性、发展潜力和机会。
并且新公共管理也将先进的管理工具、技术、手段运用到政府财务管理中。在新公共管理运动的推动下，政府对资源的管理重点逐步由投入转向产出和结果，更强调根据政府效率、服务能力、服务成本和公众满意程度等考核标准进行管理控制，并引进目标管理(Management by objectives)、全面质量管理(Total Quality Management)、战略管理(Strategy Management)、平衡计分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部门也将进一步借鉴私营部门的管理手段，采纳市场化的运作机制来优化配置资源，提高管理效率；引入竞争机制来提高服务的质量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、测量和评估政府绩效目标。
三、总结和展望
综上所述，政府财务管理控制系统应视为：存在于政府内部，基于政府公共资源投入―配置―使用―产出和结果的价值活动，借助先进的信息技术，由规划、评价和纠偏等环节组成的制度、机制、程序等因素的有机集合。这种系统的构建与应用是一个庞大工程，涉及面广，技术要求高，影响范围大，其实现存在很大的难度。下阶段应着重完成三个相关的任务，见图2。
1．基于一个完整的公共资源管理周期，提出总体的目标构想，设计面向战略、面向结果的管理控制目标模式(包括控制变量、控制维度、控制循环等)，进而做到管理循环的有机联结和管理系统的调整优化。
篇(5)
The aim of servcie oriented government administrative efficiency construction
解慧娟1 魏海英2
1甘肃兰州 兰州商学院学院 730000
2甘肃兰州 兰州大学数学与统计学院 730000
（Gansu， Lanzhou， Lanzhou University of Finance and Economics School of 730000 Marx doctrine；
Gansu，Lanzhou， Lanzhou Lanzhou University School of mathematics and statistics 730000）
[解慧娟（1980-），女，兰州商学院学院，讲师，研究方向是中国化以及政府与企业关系研究，邮箱：jie8606825@163.com，邮编：730000，电话：13679438301；魏海英，女，兰州大学数学与统计学院]
[内容摘要] 随着全球性的政府改革和经济社会的发展，服务型政府成为我国政府管理的新模式。而行政效能是建设服务型政府的重要目标。本文分析了目前我国部分政府部门行政效能较低的原因，并在此基础上，提出了提高政府办事效率的建议和途径。
[关 键 词] 服务型政府 行政效率
[Abstract ] Along with the global reform of government and development of society and economy， the service-oriented government has become a new mode of management of our government. While the administrative efficiency is the important goal of building a service-oriented government. This paper analyzes the current partial government administrative efficiency low reason， and on the basis of this， put forward to improve the efficiency of the proposal and the way.
[Key words] close service type government administrative efficiency
服务型政府是将为公众服务作为其核心价值的政府治理模式。行政效能是服务型政府的重要内涵之一。而且，随着社会主义市场经济的不断完善、非政府组织的快速发展和公民民主意识的增强，社会公众对现代政府办事效能提出了越来越高的要求。如何促进政府办事效能就成为当前服务型政府建设面临的紧迫任务。
一、行政效率是服务性政府的要求和保障
政府作为公共管理的重要主体，作为公共物品的主要提供者，作为公共精神和公共价值的体现者，其办事效率的高低直接影响着公共利益的实现程度、公众的信任和社会的福利水平。乔治·弗雷德里克森曾指出：“效率——尽可能地利用已有的金钱实现更大的公共利益——是公共行政实践的理论基础。”[1]政府效率与一般意义上的效率（投入产出比率关系）相比，其更加强调社会效益和社会价值，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”[2]。
效率是优质服务的内在要求之一。服务是一种无形商品，这种无形商品是以一种过程的方式提供的，这种过程，无论形式和内容都以时间为重要的参照系，即在既定时间，高效地完成既定的工作程序。对服务率能的要求，一般体现在周到、全面、耐心、细致、快捷、准确等几个关键的方面。心理学认为，由于人的生命时间的有限性，人们在现实生活中要贯彻最简单原则、最小代价原则和最小努力原则。能否最大限度的节约时间资源，就成了评价政府公共服务优劣的标准之一。西方的麦当劳就把快捷服务作为本企业取得市场竞争优势的核心竞争力之一。
服务型政府必然是效率型政府。一方面，追求高效率是建设服务型政府的重要目标。服务型政府各项职能都必须以追求率能为目标。只有较高的效率才可能实现公共利益最大化，才能努力满足公众不断增长的各种需求，解决公众紧迫的公共需求问题。另一方面，提升办事效能是政府合法性的客观要求。政府权力来自公众授予，于是公共权力的行使要以高效率的服务公众为准则，否则，政府合法性就会受到质疑。政府工作要得到公众的信任和支持，就必须提供高效、快捷、方便的服务。同时，提高行政效率也是政府应对国内外挑战的迫切需要。在经济全球化和日益激烈的国际竞争中，政府将扮演着非常重要的角色。也就是说，当今国际竞争的关键是包含政府效率在内的政府效能竞争力。虽然过多干预的政府难免失败，但世界各国的发展证明经济的快速发展必须有一个有效的政府。发达国家在当今的全球化竞争中处于优势地位，一个重要原因就是政府管理水平与管理方式占据优势，在此基础上政府效率普遍较高。
二、目前政府行政效率较低的原因分析
改革开放中，为了适应市场经济发展的需要和迎接国际方面的挑战，中国政府努力提高自身的行政效率，平均改进速度达到了12.1%。[3]但是，与西方发达国家公共行政效率和私营组织相比，我国政府的行政效率依然较低。导致政府行政效率较低的原因主要有以下几方面：
（一）政府服务理念缺失、服务职能错位。服务是服务型政府的基本职责，也是服务型政府建设的本质所在。然而在现实中，服务型政府理念的确立却是一个非常艰难的过程。一些行政人员服务意识、公仆意识淡化，信仰缺失，不能在工作中坚持以人为本理念，也没有真正从公共利益的角度出发考虑问题，导致政府的服务水平和质量降低。管制型的政府模式尚未彻底扭转，政府的角色定位尚未根本转变。我国政府部门职能“错位”、“越位”和“不到位”的现象仍大量存在，导致公共物品和服务供给短缺和分布不均等，企业非正式支出增加，政府效率相对较低。例如，教育、医疗、养老、环境保护是政府应该发挥重要职能的核心公共领域，但政府并没有把公共财政资源尽可能地投向这些领域。2007年，在政府财政总支出中，教育支出占14.3%，社会保障与就业支出占10.9%，医疗卫生支出占4.0%，环境保护支出占2.0%，四项支出共占31.2%，不到1/3。[4]可见政府职能仍未实现根本转变。
之所以政府效率不尽如人意，客观上讲，与投入不够有很大关系。市场经济时代的经济资源决定着办事效率，投入不够就必然相互推诿，就必定捉襟见肘，就肯定左右为难。这一切仅靠转变政府职能和加强机关作风建设都是不可能见效的。
（二）政府的行政垄断，导致行政成本居高、效率较低。政府与企业最大的区别在于政府具有天然的垄断性。这种特性使得政府缺乏竞争压力，缺少效率意识和提高服务水平的内在动力，从而使其成为预算最大化者，导致成本高效率低。据统计，我国行政预算支出从1978年的52.9亿元增加到2007年的8514.24亿元，绝对值增长了160多倍。2008年中国的行政支出占财政总支出的20.4%，占当年GDP总额的4.22%。[5]较高的行政成本，导致机构重叠，办事障碍多，行政效率低，直接影响政府的行政效率和社会公共利益的实现，影响公众对政府的信任和支持。
（三）政府行为缺乏有效监督约束，制约办事效率提高。监督和约束是促使政府部门提高效率的重要途径。没有监督和制约的权力，必然导致权力滥用和官员腐败。目前我国在权力监督方面的突破性举措不多，权力监督仍然主要局限于体制内的自身监督，体制外监督严重缺乏。而且由于政府部门产出难以测定和对信息的垄断，导致公众无法做到对其进行充分、有效的监督和约束。再加上政府绩效评价体系不健全，机关工作缺乏一套有效地评价标准，干多干少一个样，甚至干与不干一个样，多一事不如少一事，缺乏主动精神，下级应付上级等不良机关作风仍有市场，进而导致机关办事效率比较低下。
三、服务型政府视角下提高行政效率的建议
（一）以服务型政府建设为目标，提升工作效率。在市场经济高度发展的当代社会，政府组织是克服市场失灵和推动经济持续稳定增长的重要力量，也是维护社会公平和促进社会发展的主要推动者。20世纪80年代以来，不确定的国际环境、信息化全球化以及国内财政压力，使得各国政府改革势在必行，中国也不例外。新公共管理理论的影响和市场经济的进一步发展，客观要求我国政府模式的根本转变，即从传统管制型政府向现代服务型政府转变。公共服务是服务型政府的主要职能，公众对公共物品及公共服务的强大需求和降低行政成本的要求，实现少花钱多办事的政府目标，客观需要政府降低行政运作成本，提升工作效率，灵活高效为公众提供优质服务。
（二）以构建积极的行政文化为依托，激发提高效率的动力
1.弘扬先进的行政文化，提升政府效率。公共行政文化是社会文化在行政领域中表现出来的一种特殊的文化形式，是在行政实践活动基础上形成的一个复合的整体，包括人们对行政活动和行政关系的态度、信念、情感和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政观念、行政传统和行政习惯等。[6]行政文化作为公共管理之魂，是提高行政效率的内在动力。组织文化能使组织管理变得更加容易和富有成效。积极的行政文化对个体和组织具有特殊的引导激励和规范约束功能，使人朝着所期望的目标努力，不断强化效率意识和服务意识，提升政府的行政能力。
2.培育公共精神，激发机关工作活力。行政价值和公共精神是行政组织具有强烈凝聚力和整合力的基础，是提高行政效率的精神动力。正如乔治·弗来德里克森所说：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[7]在我国建设服务型政府的核心内容就是公共服务。“政府及其各级政府官员不是社会主人，而是社会仆人，政府行为本质上都是服务性行为。”[8]如果政府失去了这一基本功能，其存在合法性就会受到质疑。因此，尽心尽力为人民服务，提高办事质量和办事效率，是一切行政活动的根本出发点和最终归宿。代表社会公众行使权力的行政人员必须以公共精神为根本价值选择，并根据公共利益的要求对自己的公职行为做出判断和选择。
3.增强公共行政人员的效率意识。公共行政人员要深刻理解行政效率对于国家发展和政府工作的重要性。一个低效的政府不仅不能满足公众对公共物品和公共服务的不断增长的需求，而且会使国家在日益激烈的国际竞争中无法抓住机遇迎接挑战，甚至不能保持社会的和谐稳定。政府效率的高低直接关系着国家的生存发展。
（三）以管理的改进完善保障效率的行政运行机制。行政管理的改进，应当包括科学化、民主化和法制化三个方面的内容。行政管理科学化是提高行政效率的前提和基础。要实现行政管理的科学化就要就要尊重行政管理规律，对行政管理人员进行一场精神革命，树立科学管理理念，引导自身的行政实践；完善监督机制，把政府的一切工作都纳入到科学轨道上来。民主是服务型政府的基本价值和理论基石。托马斯·杰弗逊认为，“政府必须教授人民政治智慧并培养独立的公民意识。”[9]政府效率的提速应该建立在民主的基础之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促进民主价值的不断实现。政府效率的提速必须推进行政的民主化，实现政府与公民之间的良性互动。这就需要努力提高公民的民主意识和参政议政的能力，不断拓展公民参与途径，使每个人都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念。建设服务型政府，不是政府单方面的行为，而是需要每一个公民的积极参与。实现公共利益、维护社会公平正义，要求政府廉洁自律、公开透明、负责高效，这些都离不开公民的积极参与。同时，服务型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保证，失去法律的约束，追求民主和效率的愿望就会落空。依法行政也是公共管理稳定性、规范化、公正性的重要保证，是建构负责任政府的必然要求。
（四）以管理创新为突破点，促进政府效率的持续提升。创新是发展的不竭动力，没有创新就不会有政府效率的持续提升，每一次管理范式的转换，每一次管理危机的解决，每一次管理效率的提升，都是公共管理理论和实践不断创新的结果。社会生态环境的变化是政府管理创新的现实依据。任何行政系统都不能与其社会环境分开，它作为社会发展的产物，自然要受到社会生态环境的影响。行政生态学告诉我们，一定的行政系统只有与社会环境保持有机的动态关系，才能够发展、变革、适应。当今经济全球化的发展、信息技术的变革和公民社会的兴起客观上要求政府管理模式的创新和管理理念的转变。而一个缺乏创新精神和活力的政府必然会被公众抛弃。这是社会进步发展的必然结果。政府创新对当代中国提升政府效率和竞争力有着十分重要的现实意义。只有通过政府创新，才能降低行政成本，转变政府职能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作为和寻阻现象的发生，从而最大限度的发挥政府的服务功能。
注释：
[1][美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年版，第88页；
[2]夏书章：《行政效率研究》，中山大学出版社，1996年版，第3页；
[3]冯涛、李湛：《改革开放后中国政府效率改进的数量分析》，《统计与信息论坛》第25卷第1期；
[4]国家统计局：《中国统计年鉴》（2007），中国统计出版社，2007年版；
[5]国家统计局：《中国统计年鉴》（2008），中国统计出版社，2008年版；
[6]陶学荣：《公共行政管理学导论》，清华大学出版社，2005年版，第247页；
[7][美]乔治·弗来德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年版，第13页；
篇(6)
就公共管理理论内涵而言，迄今为止学术界还没有形成一个被广泛认可的范围界定，然而诸如精细化的专业管理、明确而有效的绩效评估、强调结果而不是程序、不断的提升公共产品和服务的质量等，一些基本的价值取向还是在被学界不断的接受。基于这些价值取向，对公共利益的积极响应将伴随着治理变革的进程不断的深化，其内在的要求也将不断的提升公共管理的水平。应当确认的是，无论是层面还是民主层面的要求，政府都应当在追求公共利益实现的过程中，承担起主要的公共责任，并不断提高公共产品和服务的质量和水平。政府应当无遗漏、无差别地关注所有的公共价值和偏好，以此来提升公共服务的质量和公共利益的实现程度，这不仅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的绩效要求。从实践层面而言，公共利益实现的基础是公共诉求的表达，这就要求作为公共责任主要承担者的政府，必须积极创造公民表达和形成公共利益诉求的条件，以使得公民之间、公民和政府之间能够围绕其关心的公共事务，在观念、价值、手段等层面进行充分的交流和融合，以实现公民个人需求的社会定位，并在公共领域和公共决策层面形成“共识”，推动个人与社会的共同发展。然而，作为公共利益实现的逻辑起点，现实中公共利益诉求的形成存在着表达和整合的障碍。由分工、社群等因素造成的社会系统的复杂性会造成信息传递的困难，会造成公民之间、公民与政府之间大规模的沟通和协调的困难，甚至会引发其间的矛盾与冲突。在传统的社会运作方式下，信息传递和沟通的效率已经不能满足公共管理的需求，同时，依靠随机抽样等方式来解决数据收集和处理问题的方式本身也存在着许多固有的缺陷。而在数字化时代，快速发展的信息技术和研究方法已使得数据的收集和处理变得更加容易、更加快速，而且，与数据交流的困难看来也已经不是理所当然的了，在组织和社会发展的过程中，我们拥有了处理数据的更大的信心和能力。大数据所代表的网络信息技术和数据处理能力无疑成为解决公共管理问题的一种新的、有效的方式。一方面，大数据可以提供多样化的信息渠道，这种多样化使得公民的广泛的利益诉求变得可能，可以打破由阶层、教育、收入、习惯等造成的沟通障碍，进而在公共利益的实现过程中，建立一种围绕公共事务的共享的价值观念和利益观念，帮助公民超越短期利益诉求，并为对话表达共同价值提供舞台，以形成对公共事务的共识和公共利益实现的基础。另一方面，政府不能止于为公民提供均等化的产品和服务，而应当和私营部门所做的一样，通过市场细分，精益化地实现公共利益。相对于大数据时代，在以往的社会运作方式下，由于管理理念的落后和数据技术的缺乏，社会生产是通过大批量的、同质化的产品和服务来满足客户需求的。而在以先进的数据和网络技术为代表的大数据时代，在公共利益实现的过程中，则应当通过精益性、无遗漏、精细化、定制化的产品和服务来满足公民的需求。作为一种技术回应，大数据技术使管理者可以对管理对象的独特需求进行追踪和分析，进而实施管理行为或投送有针对性的服务。研究表明，这种根据个体或人群将公共服务进行细分与定制的管理模式，能够提高效率、效果和公民满意度。事实上，精细化的管理模式，在有效响应公众诉求的同时，也能提升政府的运营效率和管理品质。这就要求在公共管理中，政府对于数据的态度，应当实现从“宏观把握”到“微观差别”，从“决策参考”到“精确分析”，从“数据使用”到“智慧支持”的转变。
2对公共管理决策的全新认知
政府存在的合法性和权力的来源，决定了在对公共利益的追求和实现过程中，政府在公共管理的体系中所具有的主导地位，以及政府所必须扮演的积极角色，而这种地位与角色的有效性极大程度上受到其决策方式、能力和效果的影响。在半个多世纪的漫长过程中，决策支持系统曾经一度因为缺乏有效的数据组织方式而徘徊不前，虽然其后的发展取得了前所未有的加速度。作为公共决策的重要主体，快速和灵活的大数据时代特征也对政府的数据管理和使用模式提出了更高的要求，大数据的出现颠覆了传统的数据管理方式，在数据来源、数据处理方式和数据思维等方面都会对其带来革命性的变化。正是如此，在公共管理的决策领域，由于拥有了全面的信息，过去那些建立在非完全信息假设上的管理思维和方法，已经被彻底地改变。因此，大数据不仅带来了政府决策的巨大挑战，也提供了变革公共决策的现实机遇。大数据对于决策的价值是显而易见的，通过对大数据的挖掘，可以有效提高政府决策的科学性和时效性。一方面，决策是为了解决问题或抓住机会，大数据可以通过多种渠道抓取数据，并可以发现其中反映的异常问题和有利时机以把握决策的进程；另一方面，决策的有效制定依赖于完整的信息，大数据可以提供庞大的信息，高质量的、全方位的信息可以有效提高决策的效果。诚然，庞大的信息并不意味着都高质量的信息，事实上，质量远远比数量重要。也就是说，肯定数据价值的同时，也应当认识到数据分析的局限性。例如，可以描述政府与公民网络互动的频数，但并不意味着能确切地说明其相互关系，而解释和分析其背后的原因则更加困难。由此，决策环境的改变必将带来政府公共管理模式的巨大改变。首先，政府应当开放透明，持续完善公众公平、便利地获取公共信息的渠道和手段，以利于公众参与公共决策。诸如在公共政策制定、公共财政开支、公共资源分配细节等方面都应当充分满足公众的知情权，在更大范围内实现数据共享。这既是决策效率提升的要求，也是行政民主的价值诉求。其次，在大数据时代，社会主体和公众意见的有效体现是决策的合法性和合理性的基础。一方面，这要求政府培养数据意识，全方位的重视数据的收集和积累工作，为实施大数据战略做准备；另一方面，应当不断推动社会媒体、社交网络等数据平台健康快速的发展。为此，在数据的收集、更新，尤其是数据利用方面，政府都应当不断地调整管理思路和方法，并积极改善公共管理决策的数据环境，提升决策过程中的数据意识，建立有效的决策支持数据系统，以实现决策的科学化，提高公共决策的质量。
3对公共治理战略的深刻影响
目前，大数据已经在商业领域中被广泛应用，并产生了巨大影响。在商业领域，新的研究方法拓展了现有的理论模型，可以利用社会网络、数据挖掘和统计等方法挖掘出高维度的市场信息。即便是在社会领域，大数据同样会帮助我们认识和适应公共治理的社会环境。大数据管理不仅是一种技术或管理方式的创新，还代表着人类对于信息更加全面的把握能力，同时也反映着人类自身特性的深刻展现及发展。因此，在公共管理实践中，必须在大数据的语境下，用大数据的思维方法理解和分析新的治理问题。
3.1信息技术是一种社会赋权工具，大数据造就了一个权力碎片化的社会
在某种成程度上降低了群体压力对个体的影响，凸显了个体的主动性和能动性，网民可以在表达和交往的过程中，将他们认为重要的问题变为公众议程的一部分，并成为公民之间、公民和组织间关注和讨论的公共问题。信息和数据将围绕着这些问题产生，而且一旦实现信息的自由和数据的开放，知识和权力在每一个公民之间就是等距的，社会的主体结构就将从分层转向网状，社会形态和社会结构就将会出现新的变革。在这种情况下，公民也就越来越多地倾向于社会公共领域，其结构特征和特性就成为公共管理价值性和工具性实现的原因和意义。而且如果个人在互联网上的交往活动能被系统地捕捉到，那么我们就可以有史以来第一次对非正式沟通的流向、观点在不同社会群体之间的传播，以及隐藏在沟通之下的实际网络结构进行观察或作出合理的推断。也就是说，在这种治理环境中，大数据不仅带来了社会结构的新变革，也发展了认识这种结构变革的方法。因为，大数据可以有效地反映舆情和民意，网络上产生的海量数据反应了社会结构中网民的行为、能力和态度，这是信息时代现实社会与网络空间深度融合的产物，蕴含着丰富的内涵和很多规律性信息。
3.2大数据可以有效地降低社会发展中面临的不确定性和风险。
在现代社会，政府转变治理思维、提升危机意识、调适治理模式的着眼点在于，危机的产生和演化是公共管理和公共利益实现的巨大挑战。一方面，危机的突发性要求政府不断提升危机响应的效率，不但要具有前瞻性的战略视野，也应当具备强大的信息收集和处理能力。同时，把大数据技术引入危机管理领域，绝不应只将其视作一种技术手段的进步，而应该以大数据技术为基础对整个危机管理的流程进行再造。另一方面，危机的社会性要求政府密切关注社会范围内的所有信息，在日常活动中，防范和化解可能出现的危机。在大数据背景下，人类的大部分行为都受制于规律、模型以及原理法则，而且它们的可重现性和可预测性与自然科学不相上下。因此，对现实的、潜在的公共领域的数据信息进行实时分析，可以提高政府对危机的识别和判断能力，及时发现卫生、环保、灾害、社会管理等领域的危机，为实现科学有效地防范和化解危机管理提供基础。
3.3大数据将极大的影响和改变政府的发展和竞争战略。
篇(7)
我国档案工作(本文所讲的档案工作指的是社会档案工作或公共档案工作,不包括私营部门和个人及家族的档案工作)悠久的历史在给我们带来无限财富的同时,也给我们的进一步发展带来了必须认真面对并加以解决的问题，这就是立足于传统社会基础上的档案管理范式巳无法满足社会主义市场经济社会建设对档案信息资源建设和服务提出的基本要求，转变档案管理理念与运行机制,构建新的档案管理范式，以推动档案管理实践转型的实现巳成当务之急。
1.档案管理范式的界定
范式问题是现代科学研究与社会实践首先必须解决的重要基础性问题。其重要性在于,范式决定着科学研究与社会实践的方向、路径与成果的取得。尽管如此,对于什么是范式？如何表述范式？至今没有一个统一的结论。作为范式问题研究的核心人物,托马斯库恩在《科学革命的结构》一书中对“范式”给出了不同的表述，如“范式就是一个公认的模型或模式”是科学共同体“普遍承认的科学成就”，并且是“一定时期内进一步开展活动的基础”，是“科学集团所共有的信念,是指导具体消除疑点的范例”等。
基于库恩的思想，从管理实践的角度出发，我们似乎可以把管理范式理解为:管理范式是指导和规范管理思维与实践的一种路径或模式，管理范式提供了管理思维与实践的基本工具,包括管理理念或管理理论、管理机制、管理实践路径与方法等。
管理范式是个有机体，其中既有思想、思维层面的东西，也有实践层面的内容。两部分内容有机统一组成了支撑管理实践的精神内核与实践手段。其中，前者体现了管理的价值取向与思考问题的逻辑基础，规定着后者的选择。后者是实现前者的基本载体，是实现前者的现实“工具”。
具体到档案管理范式，其所要解决的是档案管理的出发点、社会责任及其实现的有效路径问题。作为社会实践之一的档案管理，其存在的合法性基础一*公共性的体现决定了其公共管理范式的基本内涵,即档案管理必须奉行人本理念(以人的生存与发展为本)，将满足全社会各类组织与个人的档案需要作为自身工作的基本出发点,从促进社会全面发展和最广大人民生存与发展质量普遍提升对档案信息资源的需要出发，通过实施开放战略，利用各种社会力量推动档案信息资源建设与档案信息资源开发实践的开展。
2.公共管理范式——现代档案管理的基本范式
2.1公共管理范式的档案意蕴
在前资本主义社会,档案工作的非独立性或依附性——对政治的依附决定了档案工作的基本功能被定位于“资政”,其范式表现为政治工具性,即档案工作被作为统治阶级进行阶级斗争的工具。档案的种类单一、数量有限。档案对社会是不开放的，服务对象限于统治阶级内部，档案工作呈现明显的简单性。进人资本主义社会，档案工作取得了独立性,档案工作作为一项社会事业出现在社会实践领域。同时，档案利用权作为人的一项基本权利被确立下来，档案工作范式实现了首次转型，即由政治工具转为社会服务性。这一时期，现代基本档案管理制度诞生了，如档案开放制度、信息自由权法案等。随着资本主义各项事业的发展,档案的内容越发丰富,数量激增，社会对档案的需求量也大幅度增加,档案服务的复杂性明显增强。随着信息技术的广泛应用，档案管理的信息化程度明显提升,档案服务的网络化程度不断提高,服务效率与便捷性明显增强。后发的社会主义社会所追求的最广大人民自由全面发展本质决定了我们的档案管理范式必须以公共性为基础,立足于最广大人民的自由全面发展,从经济、政治、文化、社会建设发展的现实需要与未来发展趋势出发，从广大人民追求个性化生活的现实与未来需要出发,进行档案信息资源建设和档案服务体系建设,最大限度地满足社会档案需求。
现代档案工作的社会公益性决定了其范式的公共管理性，即基于最广大公众，包括各类社会组织与个人的现实与潜在裆案需求进行档案信息资源建设,提供全面、充分的档案信息服务。为了理解公共管理范式的涵义,我们有必要对公共管理的档案意蕴作必要的阐释。
“公共管理”一词对档案管理的意蕴体现在:首先,档案管理是一种管理实践。既然是管理活动,就必须遵循管理活动的一般模式，即档案管理必须有自己的理念和与理念相适应的管理机制、原则，必须有规范的工作程序，必须有明确的目标追求,必须有可行的工作评价体系。特别重要的是必须有开放的工作心态来应对社会环境变迁给档案管理带来的影响,并从环境提供的可能性出发调整档案管理对策,推动档案服务水平的提升;其次是现代档案管理的公共性。“公共性”强调的是工作出发点与工作目标的公共责任与公共价值问题。这里的“公共”指的是社会各类组织和最广大人民。作为一项社会公益事业，档案管理承担着为全社会提供公共产品与公共服务的责任，这里的公共产品指的是为社会实践的开展提供档案依据和为公民个人维护自身利益提供档案证明，公共服务指的是为社会实践提供参考、咨询乃至为个人休闲提供素材的档案信息服务。
档案公共管理范式最终要解决的问题是档案资源体系建设以及档案信息资源服务的全面性问题。前者要求我们扩大现行的档案资源建设视野，将反映现实社会经济建设、政治与社会管理建设、文化与教育建设、环境建设,尤其是反映社会思想观念变迁、社会结构变化、广大人民自身各方面建设历程及其所取得的成果的档案文献收集到公共档案部门中来,满足社会全面发展对储备档案信息资源的需要;后者则要求我们在完善服务理念的同时，丰富档案信息资源服务渠道与方式’为社会提供多元化、便捷、髙效的挡案服务。公共管理范式要求我们用公共性诉求指导和规范档案管理实践，使公共性成为档案管理的基本精神和价值追求，实现公共性成为档案管理实践的基本特质与目标追求。为此,应从公共性出发来选择和设计构成档案管理范式核心内容的档案管理理念和档案管理机制。
2.2公共管理范式的理念基础
在档案管理理念方面要确立公共责任理念、全面发展理念和公平服务理念^
2.2.1公共责任理念社会责任是档案管理存在的基础,是档案管理发展的内在动力,履行社会责任是实现档案管理合法性的基本前提。现代档案管理的社会责任无论是责任范围还是责任程度都明显有别于传统档案管理。就责任范围而言,传统档案管理承担的主要是政治责任,现代档案管理承担的是全面的社会责任，包括促进社会事业发展的责任和广大人民发展的责任，前者包括经济责任、政治责任、文化责任、社会责任,后者表现为为最广大人民的全面发展提供档案信息保障的责任。就责任履行程度而言,现代档案管理承担着越来越大的责任，表现在所需提供的档案信息门类不断扩展、数量不断增大、系统性越来越强、时效性不断增强、成本相对低廉、便捷性不断提高等。
2.2.2全面发展理念档案管理应立足于社会各项事业的全面发展需要来进行档案信息资源建设和档案信息服务，而非针对传统的政治与行政管理、历史研究与编史修志等服务领域来展开档案信息资源建设与信息服务。在具体工作对象上,应面向最广大人民，而非传统的政府工作人员、研究者的需要展开档案管理工作。为此，要求档案管理将服务范围扩大到整个社会各项建设事业。后者则是社会主义社会的本质诉求——以保障和促进最广大人民全面发展为基本宗旨的国家与社会建设目标要求将满足最广大人民工作和生活对档案的需要作为挡案工作的基本出发点与根本目标。
2.2.3公平服务理念公共服务均等化是公共性的本质诉求。作为公共服务的组成部分，档案服务均等化旨在消除档案服务中的歧视现象,即档案管理必须严格执行档案开放制度，对应该开放的档案适时开放，并允许各类社会公众基于自身需要自由地利用。在向公众提供开放档案服务时，必须遵循同样的原则、政策与标准，不搞差异化服务,即使是档案信息的核心利用群体，也不可以享有特别权利。面向公众个人提供档案服务的标准与面向社会组织提供档案服务的标准应是同一的,在具体服务过程中,对各类利用者提出的利用要求或限制必须是等同的。对于暂不不开放的档案,除了国家和社会管理的特殊需要外，对中外各类公众一律拒绝提供利用服务，不可以搞内外有别,尤其是限制国人利用,而对外国人给予特权的做法。
2.3公共管理范式的机制选择
公共管理范式要求档案管理选择开放机制、互动机制和公众参与机制。
2.3.1开放机制这里讲的开放是档案管理工作本身的开放,即档案管理思维与实践的开放。[4开放机制的实践意义在于:通过开放,解决档案管理思维与实践视野的社会化,将档案管理融人社会发展体系之中，从社会发展和人的发展的角度出发审视档案管理，把握社会发展变化的脉搏，不断拓展档案管理思维的视野与着力点,破除档案管理思维与实践定势,拓展档案管理实践空间，完善档案管理实践运行方式与方法,为裆案管理合法性的实现找准支点，为档案管理实践的发展提供动力源，为完善档案管理对策提供机制保障。
长期以来,封闭性成为制约档案管理取得突破的瓶颈因素。档案管理无论在资源丰富性建设，还是服务方式与手段的现代化建设,特别是档案信息网络传播方面取得的进展十分有限。导致这种情形的根源在于档案部门的自我封闭导致档案部门无法充分利用社会资源来拓展档案工作思路，无法整合社会资源来提升档案管理解决自身发展问题的能力。
2.3.2互动机制通过与其他社会实践部门和广大利用者的思想沟通与观点交流,真正实现作为社会性活动的档案管理的社会化运作方式。长期以来,档案管理部门与绝大多数其他社会实践部门的关系停留在档案形成与接收、服务的状态,这种状态不是真正的社会性事业建设与发展应有的关系状态。真正的社会事业要求我们与其他社会实践部门保持互动和共同发展的关系。
在这方面，彼得圣吉在《第五项修炼》中提出的基本思想对我们是有重要启示的。人类生活在意义之中,社会发展“共同愿景％为我们提供了共同的价值目标。当下，科学发展观与和谐社会理念为我们提供了社会发展的共同愿景。作为职业人士,我们应从社会分工所确定的社会责任出发,从社会发展共同愿景中科学界定档案管理在实现科学发展目标中所承担的社会责任、应有的价值追求与具体工作目标。在此基础上，通过与其他社会实践人士的“深度汇谈”，启发我们对社会责任与价值新认知,以此来改善我们传统的“心智模式,从根本上破除传统社会分工所导致的分工思维局限一思维的封闭性，就自我认识自我，甚至将手段当成目的,立足社会整体和社会发展的共同愿景来认识档案管理的社会意义,时刻将自身视为社会发展的“公器”(松下幸之助语),从社会发展的需要出发来界定自身的社会责任与现实工作目标。
如此,有助于我们及时了解并掌握整个社会实践的理念变化、发展路径和发展目标的调整,从中明确档案资源建设的调整方向与目标以及具体标准的完善方向，同时对档案服务重点作必要的调整,明确服务中的薄弱环节,进而根据社会发展的新要求完善档案服务制度与方式。
2.3.3公众参与机制如果说互动机制解决的是档案管理思维与实践公共性实现的路径依赖问题，公众参与机制解决的则是公共性实现的具体措施问题。公众参与档案管理是档案工作社会性的内在要求,是档案管理开放性的具体实现机制。公众参与档案管理主要表现在公众参与档案管理评价、参与具体档案管理实践问题的解决。
在当今社会,对社会公益事业进行有效评价是推动事业发展的重要手段。档案管理的公共性决定了其评价体系必须是开放的,即档案管理评价标准本身必须充分体现公众对档案信息资源建设的系统性、丰富性以及档案信息服务的及时性、充分性、便捷性、系统性的诉求。在评价主体构成上，必须有足够数量和充分代表性的社会公众代表参与到评价队伍中来，以改变现阶段档案管理评价所采取的自我评价为主的情形,为档案管理公共性的实现注人强劲的社会动力在这方面,档案部门应积极借鉴民主评议政府、事业单位评估机制等做法。
与社会力量共同经营档案事业是实现档案管理公共性的基本途径。在开放时代,合作共贏是社会实践基本运行模式。当下，档案部门应在档案信息资源建设和档案信息化建设方面积极争取与相关社会力量合作，从社会全面发展的需要出发,尽快确立符合社会发展需要的档案信息资源体系建设方案,从根本上解决档案资源的丰富性问题。同时,与信息技术部门、门户网站、相关社会研究机构和社会中介组织合作，进行档案信息资源开发,尽快实现柯案信息资源的网上传播与利用服务。
