公共财政的基本特征精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共财政的基本特征范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

现代财政理论的主流观点认为，国家财政的本质是提供公共物品(public goods)，以满足社会公共需要，公共物品应是财政的主要作用范围。因此。国家财政也叫做公共财政。

为了说明公共物品和公共财政问题，现代西方经济学从市场缺陷的角度。主要按照生产、提供和消费、享用两个方面的标准，把所有物品和劳务划分为私人物品和公共物品两大类。对公共物品的具体定义各有不同，但各种定义都承认和肯定公共物品具有两个基本标准或两个基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非竞争性。

从静态来看，在一个社会中完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为纯粹的公共物品。不完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为相对公共物品。

从动态来看，在社会经济发展的不同阶段，公共物品的范畴和内容也不完全相同。例如，在物质资料短缺状况下，由于社会剩余产品非常有限，甚至连最基本的生活需要都无法满足，国家财政的财力有限，必须集中有限的资金和剩余产品进行经济建设，以保证最基本的生活需要。因此，公共物品的范围很小，种类也很少，基本上只限于纯粹的公共物品。在不同的国家和地区、不同的社会经济发展阶段，尽管公共物品的范围和种类有所不同，但也存在一定的共同之处。特别是完全符合非竞争性、非排他性标准和特征的公共物品，是任何社会都需要的。其中，需要由法律来维护的社会经济活动关系的“公正”：需要由政府来提供的国防、社会治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意义的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成为最重要、最基本的两种公共物品。

因此，对公共物品或公共需要的质的界定，应明确两点：

1、公共物品是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。它可能是全体国民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是劳务性的需要，也可能是物质性的需要。不论那种情况，都是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。

2、公共物品或公共需要主要由政府财政来提供，市场不可能提供公共物品，这一点无论是从公共物品的非竞争性、非排他性特点来看，还是从市场经济的缺陷和外部负效应来讲都不难理解。

二、财政的公共属性界定

以提供公共物品、满足公共需要为主的财政。称为公共财政。要界定是否属于公共财政，除了必须首先对公共物品进行界定之外，还必须明确以下两个方面的问题：

1、财政的本质取决于社会制度的本质。财政是一种分配关系，所以，财政的本质在于经济利益，即财政所体现和维护的根本经济利益，以及与此相关的社会地位、权力等其他社会范畴。

2、财政的公共属性取决于财政的本质。对财政是否具有公共属性不能只看表面现象，而要看财政的利益本质，尽管“公共财政”一词最早由西方提出，尽管西方特别是西方发达国家的财政在公共性支出方面，特别是社会福利方面的支出已占其国家财政支出的相当大的比重，甚至成为所谓的“福利国家”，但是，这些仅仅是表面现象，这些现象只是维护资本关系的具体方式，是维护少数资本阶级利益的手段，可以设想，如果要维护少数“资本阶级”利益的资本制度，这些所谓的高福利也就很难存在。至于以“安全”名义开支的庞大军费，则几乎无一例外的带有军事侵略性质，无论对于这些国家本身，还是对于全球其他国家来讲，这样的“公共安全物品”不但没有公共物品意义上的“安全”意义，反而是一个“不安全”的重要因素。

按照上述分析，首先从公共物品来看，“公正”和“安全”在任何社会都需要由政府来提供，提供这两种物品的支出就成为政府财政的重要支出，不同时代的财政，即使是奴隶社会、封建社会的财政，也都必须保证和维护这两种公共物品的供给。这也成为不同时代的财政共性，或者说，从“公正”和“安全”来讲，不同时代的财政都具有公共性。

在资本主义社会，所有的“公正”和“安全”，从根本经济利益上讲，是为了保护资本制度和资本关系，维护少数的“资本阶级”的利益，是建立在“资本阶级”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社会全体国民普遍意义上的一般“公正”与“安全”。因此，从本质上讲，资本主义国家的财政并不是公共财政，而是维护资本制度和资本关系的“资本财政”。

社会主义制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是资本关系式的，而是建立在整个国家和全体国民利益基础之上的，因而，社会主义的财政才是真正的公共财政。

三、社会主义财政的本质属性是公共财政

社会主义财政既不同于帝王式的“家财政”，也不同于资本主义社会维护少数资本阶级利益的“资本财政”。社会主义的财政是真正维护全体国民利益的公共财政。

社会主义国家财政提供社会福利性的公共物品少和比重低，既有其历史原因，也有主观认识失误的原因。从历史来看，截止到目前，世界上所有的社会主义国家，都是在经济、科学技术落后的基础上建立的，到目前为止，现存的和曾经实行社会主义制度的国家，在经济发展水平、经济实力、科学技术等领域。仍然处于落后状况，国家财政还无力承担和提供更多的社会福利性公共物品。全体国民的生活水平和各种社会保障水平的提高，从根本上都取决于整个国民经济发展水平的提高。而在经济发展水平、经济实力、科学技术落后的状况下，面临着资金、技术市场等经济要素的短缺，必须通过国家财政集中有限的资源加快经济发展速度。因此，社会主义国家的财政在收支两个方面都偏重于生产，特别是在财政支出方面，用于生产性的支出占财政总支出的相当大比重，呈现为典型的“投资性”财政，而用于社会福利、社会保障等方面的支出则明显偏低。这种现象不但使西方不承认社会主义国家财政的公共性，就是在社会主义国家内部，对财政的公共性也存在很多偏见。

社会主义的国家财政投资往往会涉及市场经济的竞争领域，所提供的物品往往是市场经济意义上的私人物品。因此，这种投资的公共性，或者说这种投资所提供的公共物品并不完全符合公共物品的两个基本标准或特征，因而其公共性并不明显，但这不能否定其公共性质。因为这种投资既不是帝王式的“家财政”投资，也不是维护少数资本阶级利益的“资本财政”投资：不是为了少数人或局部地区的利益，而是为了整个国家和全体国民利益的财政投资，是真正的公共性投资。

从非竞争性来看，社会主义国家的财政投资，虽然按照市场经济的眼光来看，已经进入了竞争领域，所提供的很多都属于私人物品，这似乎否定了社会主义财政的公共性。但事实上，社会主义国家的财政投资，特别是社会主义制度建立初期的国家财政投资并不存在竞争，也就不具有竞争性。这是因为社会主义国家的财政投资是适应社会经济发展的需要，是必须的，或者说被迫的。在社会主义国家的发展过程中，由于经济基础薄弱，经济处于极度短缺状况，即使实行了市场经济体制，市场经济也很不发达，

民间的市场主体的投资力量也难以承担起发展经济的主要投资任务，某些投资领域和项目基本上不存在民间投资主体，需要由国家财政集中有限的财力来完成这些投资。也就无所谓竞争。

从非排他性来看，社会主义国家的生产性财政投资，如果按照市场经济的眼光来看，所提供的都属于私人物品。这似乎也否定了社会主义财政的公共性。但是，如果联系社会现实，就不难看出，这些私人物品正是社会公共利益的体现。这是因为在经济处于极度短缺的条件下，全社会最大的公共利益在于保证全体国民的基本生存生活需要。如果严格按照私人物品与公共物品的划分，由市场来完成私人物品的供给，看似“公平”，实质上是最大的不公平。因为市场经济的缺陷导致多数人的贫困化，而有限的物品集中在少数人手中。这实质上是牺牲大多数人的利益来换取少数人的利益。显然，这不但无法保证公共利益，反而是对公共利益的践踏。而且，单靠市场和民间的力量根本无法保证经济意义上的所谓私人物品的供给。至于私人物品的排他性，则需要通过一定的行政手段来解决，以保证全体国民的基本生存生活需要。这正是“公平”的保证和体现。正是由于上述原因，就必须由政府通过财政投资手段，来保证全体国民的基本生存生活需要这个最大的公共物品。

即使到了今天。虽然我国市场经济体制已经基本确立，经济发展已经具备了一定的规模和水平，民间的投资力量已经有了很大提高，但是，相对于那些关系国计民生的大型、特大型的投资项目来讲，民间的投资力量仍然显的太小，还需要由国家通过财政手段来完成这些投资。因此，社会主义国家财政的合理投资本质上仍然是公共性投资，所提供的仍然是公共物品。

当然，随着国家经济发展和科学技术水平的不断提高，市场经济体制的不断完善，市场竞争会成为一种普遍现象，市场机制会逐渐成为调节社会经济运行的主导力量，民间的市场主体大量增加，民间的投资力量会达到一个相当的高度，能够承担起竞争领域的投资任务。在这个发展过程中，国家财政的生产性投资比重会逐渐减少，逐渐退出市场竞争领域，“投资型财政”的特征会逐渐淡化。与此同时，在国家财政支出中，用于“公正”、“安全”和社会福利性的公共物品支出比重会不断提高间接体现的公共性财政会逐渐减少和降低，直接体现的公共性财政会逐渐增多和提高。

四、正确认识社会主义财政的公共性

财政的本质属性取决于社会制度的本质，随着社会制度的变革而改变。从奴隶社会的“家财政”到资本主义社会的“资本财政”，再到社会主义的公共财政，说明公共财政是社会经济发展的结果。这种决定关系和变化过程，要求财政必须适应社会经济发展的需要，随着社会经济的变化而改变财政的具体作用范围和作用方式。

我国的社会主义财政虽然属于公共财政，但是，必须客观地承认，目前财政的许多运作方式已经不能适应社会经济发展形势的变化和要求：已经不能更好地体现公共财政的本质。同其他领域的改革相比，我国公共财政体制的改革明显滞后。这主要表现在两个方面：

一方面，我国的经济实力和市场经济体制建设都已经取得了突破性进展，市场经济和市场机制已经成为社会经济运行的主导力量，民间力量基本上已经能够完成竞争领域的投资和私人物品的供给。但是，国家财政仍然在许多竞争性领域进行不合理的投资，特别是依靠行政垄断进行的经济生产性投资，不但效益低，而且也影响了市场的公正、公平竞争-从而影响了我国市场经济体制的建设和完善。

篇(2)

[关键词]纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则

一、当下我国纳税人的概念及其形成基础

国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。

(一)财政学界关于税收概念的界定

长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式)，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众(纳税人)的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。

(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定

在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。

二、纳税人概念应予完善的必要性

在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。

(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人)，此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众(纳税人)决定，即社会公众(纳税人)控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。

(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分

上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。

因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。

三、纳税人概念完善的逻辑

一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利)，同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。

所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。

我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。

另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。

实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。

尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。

综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。

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【关键词】公共财政；体制改革；预算管理；应对措施

预算管理体制是处理政府间财政关系的基本制度，预算管理体制是政府财政管理体制中非常重要的部分，在公共财政框架下，预算管理改革直接关系到社会政治经济生活，其自身的任何变化都会对社会产生较大影响。因此，对公共财政下预算管理改革的问题进行分析探讨，具有非常重要的现实意义。

一、公共财政下预算管理体制的主要特征

（一）财政分权与政治架构的统一

由于我国长期实行的是单一的中央集权体制，在这种体制下，中央政府具有极高的权力，具有绝对优势，随着改革开放的推行，民主化进程不断加快，但在财政分权与政治架构的统一方面，与西方发达国家相比，还存在较大差距，西方国家的地方政府，彼此间基本都不存在行政隶属关系，财政分权的程度较高，极大地推动了国家的发展进步。因此，我国的预算管理体制应综合考虑我国的具体国情，使财政分权能够与我国的政治架构相统一。

（二）财力和事权的统一

在公共财政框架下，政府的预算管理体制应做到财力与事权的相统一，主要体现在：（1）对政府的财政收入、支出等进行合理支配，其使用权限应与各级政府所需履行的职能相统一。（2）财政支出责任由事权决定，并对财政收入权限进行确定。（3）财力与事权之间的关系并不是绝对的，而是相对的，要想实现两者的一致几乎不可能，因此，对于在财力上存在缺口的政府，上级部门有义务给予适当的转移支付补助，以保障其事权的执行，通过这种转移支付的形式来实现财力和事权的统一。

（三）法制性与稳定性的统一

预算管理体制的实施离不开法律的支持，预算体制必须采用立法的形式对政府的责任、权限等进行明确规定，以规范地方各级政府之间以及中央的财政的财政关系，因此具有较强的法制性。由于预算管理体制会直接关系到国家或地区的经济发展，因而该体制必须具有稳定性，避免频繁变动，影响预算管理体制的稳定性，实现法制性与稳定性的完美统一。

二、公共财政下预算管理改革存在的问题

就目前我国公共财政下预算管理改革的现状来看，由于受种种因素影响，还存在诸多不足，极大地阻碍了预算管理改革的稳步推进，其问题主要体现在以下几个方面：

（一）先易后难的改革模式，后续改革难度较大

我国目前的预算管理改革主要是从国库集中支付、部门预算等领域进行的，政府收支分类改革则相对较慢，政府收支分类改革是政府预算管理改革的基础，我国目前所使用的会计体系主要是完全的收付实现制，所以在短时期内要想转变为权责发生制，还不具备这种现实条件，改革具有较大难度。

（二）政府资金配给权限扩大，影响预算管理统一性

虽然预算管理改革的推行，极大地增加了政府预算的透明度，减少了寻租行为的发生，但是由于我国的相关制度还不是非常完善，难以通过有效的监督机制对资金分配部门的资金配给情况进行监督和控制，我国预算管理改革在立法方面对预算过程控制的约束较少，从而导致政府部门资金配给的自由权限不断没有得到约束，反而在不断扩大。

（三）预算管理改革立法滞后，缺乏法律保障

就目前的形式来看，我国预算管理改革的相关立法还较为迟缓，在1994年我国通过《预算法》时，由于当时的经济体制还带有比较浓厚计划经济色彩，与现代市场化经济差距较大，因而导致我国的预算管理改革一直无法彻底突破该法律的框架，计划经济遗留问题明显。即使是在2002年我国颁布的《中华人民共和国政府采购法》，依然存在计划经济的遗留问题，内容也不够规范和严谨，立法滞后于预算管理改革，导致很多改革措施缺乏有效的法律依据和法律保障，无法有效落实。

三、公共财政下预算管理改革的应对措施

我国目前预算管理改革中存在的问题，可采取以下应对措施来推进预算管理改革，推动经济发展。

（一）明确事权划分

清晰的政府间职权是保障财政管理体制正常运转的重要基础，由于我国目前政府间职权不明确的情况比较突出，因此，应进一步明确事权划分，加快改革步伐，明确各级政府部门的职责。明确的事权划分，不仅可以有效避免多头管理和相互推卸责任的情况发生，从而提高工作效率，还可以合理确定转移支付的方式，使各级政府的财力与事权能够相匹配。

（二）充足的财力保障

政府职能的有效实施离不开资金支持，充足的财力能够有效保障政府职能的发挥，在成熟的市场经济条件下，对于入不敷出的地方政府，在初次分配的基础上，应通过转移支付方式来弥补这种财力缺口，以保障政府能够有效履行职责。因此，我国在进行预算管理改革时，应立足于我国基本国情，重视财力与事权的统一，尽可能弱化初次分配导致的财力不均，采用转移支付的方式为地方政府提供足够的资金保障。

（三）完善资金监管机制

我国目前缺乏对转移支付资金的后续跟踪和监督管理，因此，我国应建立转移支付资金使用情况报告机制，加强对资金使用情况的监督管理，并设计合理的考核指标，对政府资金使用进行约束和引导，并通过完善相关法律法规，加大对不按规定使用资金行为的惩罚力度，保障资金的合理使用。

（四）推进法制化进程

预算管理改革应加强立法，完善各项法律制度，使预算管理改革有法可依，保障预算管理改革的顺利进行。应对振幅间财政关系的相关事宜进行界定，建立长效、稳定的财政体制，加快预算管理改革的法制化进程。

四、结语

公共财政下的预算管理改革必须与国家发展战略需要相结合，从具体国情出发，做到具体问题具体分析，及时采取相应的措施解决预算管理改革过程中存在的问题，加快预算管理改革进度。

参考文献：

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[4]张梅艳.深化我国部门财政预算管理改革：问题与思路[J].西北工业大学学报（社会科学版），2015，35（03）：1320

篇(4)

    2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求流入地政府对委托承担进城务工农民子女义务教育的民办学校,要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导,提高其办学质量。流入地政府的责任得到了进一步明确。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申并补充了“以流入地政府为主”的政策,它要求对符合当地政府规定接收条件入读公办学校的农民工子女免除学杂费,不收借读费;该文件还提出中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决好的省份给予适当奖励[3],随后财政部、教育部便制定了《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》。虽然,中央及流出地政府的经费分担责任仍不明确,但可以看出中央政府已经开始通过财政奖励等方式在作积极探索了。这一阶段进城务工农民子女义务教育经费分担政策的基本特征是:“以流入地政府为主”的经费分担责任逐渐明确,但中央政府及流出地政府的经费分担责任仍未明确,也没有对流入地各层级政府间的经费分担责任作出明确规定。流入地政府作为利益主体,一方面在态度上不愿全部承担进城务工农民子女义务教育经费的投入责任;另一方面从财力上看,在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下,流入地政府财政难堪重负。因此,截至目前中央政府的进城务工农民子女义务教育经费分担政策还是一项责任下推的半模糊政策[4]。

    现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在的问题

    从进城务工农民子女义务教育经费分担政策本身来看,目前仍存在着诸多问题,笔者试从以下几个方面展开分析。(一)各级、各类政府经费分担责任不明确,区县级财政压力大在一定意义上说,“两为主”政策是一种“半模糊政策”。首先,政策中只是将进城务工农民子女义务教育经费分担责任“推”给了流入地政府,并未对中央政府的经费分担责任作出明确的规定,流出地政府也被豁免了相应的经费分担责任。其次,应由哪一层级的流入地政府来承担进城务工农民子女义务教育经费,政策中也未明确规定,流入地不同层级政府间产生了相互推诿的现象。在现行的分税制财政收入体制下,中央和省级财力相对于市、区、县级财力来说显得十分雄厚,但是中央政府只承担着政策制定和监督实施的低成本责任,省级财政的统筹作用也甚微,而财政相对拮据的市、区、县级政府却要承担绝大部分的经费投入责任。这种财权与事权的极不对称性,是导致进城务工农民子女义务教育经费无法得到切实保障的重要原因。(二)公共财政覆盖面小,农民工子女学校缺乏经费保障农民工子女学校在很大程度上缓解了公办学校接收进城务工农民子女以及地方政府财政支出的压力,然而,国家出台的一系列进城务工农民子女义务教育政策显示,财政性教育拨款的对象大多仅局限于接收进城务工农民子女的公办中小学校,对于以接收进城务工农民子女为主的农民工子女学校,则更多的只是规定了各级政府对其进行管理和监督的责任,因此,就读于农民工子女学校的进城务工农民子女基本无法享受到公共财政的支持。农民工子女学校由于经费投入不足,普遍存在办学条件差、师资队伍不稳定、办学不规范等问题。近年来,虽然,中央政府及部分地方政府已经采用多种形式逐年加大了对农民工子女学校的资助力度,但是相对于数量庞大、增长速度快的进城务工农民子女群体来说,这部分资助仍显得杯水车薪。(三)经费督导保障政策缺失,进城务工农民子女义务教育经费难落实“以流入地政府为主”的经费分担责任逐步明确,中央政府也设立了财政奖励资金用于鼓励进城务工农民子女义务教育解决好的省份,然而对于如何督导流入地政府经费分担责任的落实及财政性教育经费的规范使用,在国家出台的系列政策中却未明确规定。目前,农民工子女义务教育经费方面仍存在诸多纰漏。首先,部分流入地政府并未落实政策规定的、应由其承担的经费投入责任,对进城务工农民子女义务教育经费的投入明显不足,投入结构也欠合理;其次,进城务工农民子女义务教育经费的使用和管理欠规范,存在经费拨付不透明、经费发放不及时、经费分配不公平、经费监管不到位、经费使用效率低等问题。进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策的缺失是导致这些问题出现的重要原因,严重影响了进城务工农民子女义务教育经费的落实。

    进城务工农民子女义务教育经费分担政策的改革思路

    教育政策是为了实现一定历史时期的教育发展目标和任务而制定的,然而,现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在偏差,未能有效保障进城务工农民子女义务教育经费的落实,为此,需要对其进行修改和完善。笔者初步提出以下几方面意见。(一)明确各级政府经费分担责任,加大中央政府财政支持力度义务教育具有全国性公共物品属性,对进城务工农民子女义务教育的投入理应实行以中央为主的投入体制,但中央政府却在没有增加自身成本的前提下将经费投入责任“转嫁”给了流入地政府,而流入地政府并未因此获得更多的来自中央的财政转移支付。譬如,就广东省而言,至今已经接纳了约占全国三分之一的外来义务教育阶段适龄儿童、少年就学,但中央财政对此几乎没有给予任何经费支持。显然,这一教育投入的责任配置存在着不够合理之处[5]。因此,国家在政策设计中应明确中央政府对进城务工农民子女义务教育应承担的经费分担责任,中央政府可以通过加大对流入地政府财政转移支付力度、设立进城务工农民子女义务教育专项资金等措施来切实保障进城务工农民子女义务教育经费的落实。(二)减轻区县级财政压力,构建以省级财政为主的经费保障机制《义务教育法》明确义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。实际上,中央政府的“共同负担”责任及省级政府的“统筹”责任并未落实到位;地方政府的财权和事权不对称,市、区县级政府尤其是区县级政府的财力不堪重负。在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下,要满足进城务工农民子女对义务教育经费的需求,最关键的是将进城务工农民子女义务教育的财政投入主体上移,构建以省级财政为主的经费保障机制。借鉴世界一些国家发展基础教育的成功经验并结合我国的现实国情,省级政府要真正对义务教育负起财政责任,重点是要确保义务教育阶段中小学教师的工资福利待遇及其公用经费的不断提高[6]。(三)促进教育公平,构建对农民工子女学校的公共财政投入机制义务教育作为公共产品,理应纳入公共财政的保障范畴,而公共财政的一个重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共财政为社会成员和市场活动主体提供平等的服务[7]。进城务工农民子女作为社会弱势群体,根据罗尔斯“最大化最不利群体利益”的正义原则,他们不仅应当和本地户籍学生享受同样的教育投资,而且还应根据补偿原则获得更多的教育投资。但仅仅因为他们是在农民工子女学校就读就剥夺他们理应享受的公共教育资金,这不仅体现了我国公共财政建设的滞后,也体现了公共财政观念的滞后。在观念上人们还习惯于把公共财政、公共提供和公共生产划等号,认为公共财政就要投到公家机构,由公家机构来生产公共服务,如果把钱投入到私人部门就容易造成国有资产的流失。事实上,公共提供并不一定非要公共生产,一些私人部门同样可以提供公共服务。当前,公办学校难以充分满足进城务工农民子女对义务教育的需求,农民工子女学校则弥补了公办学校的供给不足,政府应当用购买服务的方式向农民工子女学校提供财政支持,构建对农民工子女学校的公共财政投入机制,促进公办学校和农民工子女学校间的均衡发展。(四)提高经费使用效率,构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制进城务工农民子女义务教育经费的落实离不开经费督导保障政策的约束和激励作用。相关学者指出义务教育的主要责任在政府,我国义务教育的发展主要取决于各级政府对教育的重视程度和经费投入状况,所以,需要突出督导的“行政监督”职能,强化对政府教育工作的监督,即“督政”[8]。为此,政府应构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制:一方面应尽快制定并完善进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策,以监督各级政府经费分担责任的落实情况,使经费投入和经费使用有法可依、有章可循。另一方面应建立进城务工农民子女义务教育经费督导保障工作小组,加强对经费的监督检查,确保上级财政转移支付资金及时足额拨付到接受进城务工农民子女的公办学校及农民工子女学校,做到政策公开、程序公开、对象公开、监督到位等。与此同时,政府要建立进城务工农民子女义务教育经费督导工作考核奖励制度,各级政府应对经费落实工作开展好的地区给予表彰并予以奖励;对经费落实不到位,管理制度不健全,滞留、截留、挤占、挪用经费的地区,则应采取相应措施予以处罚。

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1.1财政支出概念及特征

所谓财政支出，指的是政府为了完成其特定的某些职能，取得所需要的商品和服务而进行的财政资金支付行为。通过财政支出，政府可以进行资源配置、维持政府运行、提供公共用品、维护社会稳定、促进经济增长、增加就业、促进产业结构调整等。政府进行财政支出的主要目的是对社会资源在公共部门和私人部门之间进行再分配，最大程度上使二者实现优化配置。财政在经济和社会生活中的地位和作用都可以通过财政支出表现出来，它也直接反映出政府干预经济生活和社会生活的规模与广度。从根本上来说，财政支出是满足社会共同需要而形成的资源的集中分配活动，它可以促进社会经济的发展，使社会更加公平。财政支出具有的基本特征主要是：首先，财政支出是弥补社会经济发展缺陷，尤其是市场经济缺陷的最主要手段，它也是社会发展的稳定器，帮助减少社会发展风险，实现稳定；其次，财政支出作为一个经济管理主体最基本的经济活动，为经济发展和社会进步做出不可磨灭的贡献；最后，财政支出实现了经济手段和政府社会职能的双结合，通过财政手段的运用帮助政府管理社会，服务社会。

1.2财政支出结构优化

财政支出结构即指财政支出各个不同的部分组合状态及其数量总称。财政支出结构是将财政支出数量和质量相互统一的结果。数量决定了财政支出的各个部分之间的相互关系，通过在财政支出中各个部分的比例变化表现出来。质量则是在财政支出中各个内在要素的本质属性。通过财政支出结构，可以清晰的了解到某个国家猜中支出中对于某个因素的倾斜与偏好。此外，通过财政支出结构，还可以看出某个国家的经济发展概况和政治稳定水平。当国家的经济发展水平底下，物质条件落后时，政府会把发展经济和提高社会生产力作为自己的首要任务，此时国家财政支出中用于发展经济的比重就会大一些；反之，如果国家经济处于较高水平，人民生活较赋予，那么该国用于社会福利发展和社会保障上的支出所占的比例会更大一些。因此，财政支出实际上也是国家的镜子，透过它可以观察一个国家的经济以及政治水平。

2 财政支出结构优化的意义

从本质上来说，财政支出结构是适应经济社会发展的要求而进行的不断改进和发展变化。财政支出结构的调整和优化是伴随着我国经济水平的提高、经济结构的调整而进行的一项必要活动。财政支出结构直接关系到经济增长和政府市场职能的实现，也对社会和经济的关系产生影响。合理的、符合当下国情的财政支出结构不仅仅能够促进我国经济社会文化实现稳定，而且可以促进我国经济的发展，加快我国经济社会的转型与升级，让政府更好的发挥职能，为经济发展和人民生活水平的提高做出努力。

3 我国目前财政支出结构中存在问题

对当下我国财政支出结构现状进行分析后，可以得出存在的主要问题有：

3.1经济建设所占的比重大，结构不够均衡

尽管在我国财政支出中，建设费用已经由2001年的42.18%下降到了2013年的30.06%，但和发达国家相比，建设费用所占比例依然较高。当经济建设费用过多时，相对稀缺的公共资源被挤占，政府的财力在此时被侵蚀，容易导致社会急需的公共产品和服务投入不足的情况。

3.2社会福利和保障支出比例较低

在经济较为发达的国家中，用于国家社会保障和福利支出的比例平均高达30%到50%，但我国的平均水平则维持在1.69%左右，这无疑是一个巨大的差距。同时，我国的社会保障覆盖面过于狭窄，乡村的社会保障水平远不及城市地区，这不利于我国市场化改革进程的推行。

3.3科教事业投入少

我国在科研教育上的投入在财政支出中所占的比重较小，已经不能够满足科教兴国战略的需求。虽然国家一直有意识的增加财政投入，但是依然面临较大的财政缺口，甚至比重小于一些发展中国家，这极其不利于我国教育科研事业的发展。

4 解决措施

财政支出结构优化涉及的范围广，综合性强，是一个复杂的社会系统工程。对于新时期我国财政支出结构优化存在的问题，可以采取的措施有：

4.1加强对于财政支出结构优化的理论认识

自实行传统的计划经济模式以及改革开放以来，由于在体制以及制度上存在的问题，政府的理财观念和治财方式都存在大的偏差，这直接导致政府在优化财政支出结构以及提高财政支出效率上的低效率。以往的片面观念，如重视收入轻视支出、重视政府配置忽略市场配置等，都产生了一定的负面影响。因此，新时期财政支出结构的优化首先就需要打破传统的旧观念，淘汰陈旧的理财观念，用适应社会主义市场经济和公共财政的新思想，建立对于财政支出结构优化的正确的科学的理论认识。

4.2正确处理上下级政府的财政关系

要实现公共财政体制的良好循环，就要协调好中央财政和地方财政之间的关系，将事权和财权正确处理，使财政分配关系建立在责任权利相结合的基础之上。1994年事项的分税制财政体制虽然明确划分了各级政府的财权，对中央宏观调控进行增强，地方政府的积极性被调动起来，但是，各级政府的事权并没有得到明确的调整，导致事权和财权分离，又缺乏合理的支出范围界定，各地区之间并没有实现平衡，贫困地区的公共服务水平较低。在事权划分不明确的背景下，很容易产生上下级政府推诿的现象，所以，要对各级政府之间的事权进行合理划分。

4.3深化政府行政机构改革

构建公共财政机制对于政府而言是一次重大挑战。当下如何构建公共财政体制，充分发挥政府职能，促进社会经济的发展是应当着重考虑的问题。随着国家在一些竞争性领域的逐渐退出，原有的管理机构和人员面临着重大调整，在进行这些调整的同时，财政支出结构也必将走向优化。

篇(6)

    计划经济时期,在国家财政的框架中,我国存在着大量的国有资产,存在的理论根据在于我国是社会主义制度的国家,公有制是实现社会主义生产目的的根本保证,国有资产是我国社会政治经济制度赖以生存和发展的最重要物质基础。社会主义市场经济时代,在公共财政的框架中,有无必要保留国有资产?能否将其全部私有化呢?回答是否定的。因为搞市场经济也离不开国有资产,更何况我们是社会主义市场经济(社会主义大前提并没有变化)。在市场经济(社会主义大前提并没有变化)。在市场经济中必须存在着国有资产,其理论依据是市场不是万能的,它存在失灵的领域,它只能满足消费者的大部分需要,但不能满足其全部需要,无调节的市场不能在一切情况下都实现资源配置效率。

    具体地讲,搞公共财政离不开国有资产的原因,首先在于,在社会经济生活中还存在着市场无法存在或存在效率不高的领域。社会主义社会与其它任何社会一样,人们的需要可以分为两类:一是对于私人物品需要,一是对于公共物品的需要。实现这一目标需要有两种方式:一是市场,二是政府。私人物品通常是私营企业生产,通过市场机制来提供的;公共物品通常具有非排他性和非竞争性这样两个基本特征,对公共物品供应,市场无能为力,只能由政府提供。因为对公共物品的消费数量(如国防、路灯、水利设施、消防、广播电视等)巨大,因而消费者发现免费搭车的做法对他们最为有利。在这种情况下,就需要政府出面组建国有企业来提供公共产品。公共物品有时也可由私人企业提供,但由国有企业提供,则效率更高。因为在新增一个消费者的边际成本为零的情况下,若该产品由私人企业提供,则私人企业必对产品收费,而收费会阻止一些人消费该产品,使该产品的效用不能得到充分发挥,导致社会总效率损失。有竞争性而无排他性的混合产品,虽然含有私人产品的成份,但也同样产生外溢或溢出效应(即外在性)。外在性有两种:一种是技术外在性,指的是一个人或一群人的消费和生产活动,影响着其他人的生产和消费水平;另一种外在性是金钱外在性,这时候生产者和消费者的行为,影响着经济的一组价格,这些外在性的存在影响生产者和消费者的决定,从而使资源配置与不存在外在性时完全竞争的市场所产生的配置结果大不相同。外在性在此引起的市场失灵,只能由政府通过国有资产的运营来加以弥补。无竞争性而排他性的混合产品,其特征是能分割,每增加一个消费者边际成本也会随之上升,但在技术上不易排斥众多的受益者或排他成本较高,这类产品的如果由私人企业生产会导致消费者剩余的损失和社会福利损失,因此国有资产也必须存在。只有那些既有排他性,又有竞争性的私人产品生产,可完全由市场配置,国有资产不必介入其中。

    公共财政框架下不可缺少国有资产的另一个重要原因在于,国家要通过控制国民经济命脉中的国有资产,引导经济和社会和发展。对一些关系到国计民生的战略性产品,必须由国有企业生产,以提高经济整体发展水平。如果让国有企业从关系到国计民生的领域中全面退出,将全部国有资产私有化,那么国有经济就不能实现对国民经济的控制,也无法在国民经济发展的过程中起主导作用。实际上,世界上无论是发展中国家,还是发达国家,都是公共部门和私人部门并存,国有资产和私人资产共处,其缘由都是为了通过国有资产的运营引导整个社会经济发展,我国当然也不能例外,另外,我国的国情之一是各地生产力发展水平极不平衡,改革开放加剧了这种不平衡,中西部与东部之间存在很大的差距。这种差距导致的直接后果是中西部与东部之间的贫富差距加大,有违于共同富裕的社会主义原则。因此,政府必须以国有资产作为重要的财政杠杆促进落后地区发展及改善收入分配状况,具体方式是在落后地区增加国有资产投资,为落后地区资源的开发和劳动力就业创造条件。

    二、公共财政框架下国有资产的规模

    所谓国有资产规模是指国有资产占整个社会资产的比重,而不是国有资产的绝对数额。反映国有资产规模的指标通常有两个:一是国有资产投资占国民经济投资总额所占的比例,二是国有企业提供的商品和劳务的价值量在国民经济价值量中所占的比重。国有资产规模过大,尽管国家的控制力增强了,但市场机制配置资源的基础作用则被削弱;规模过小,则有可能导致国有资产调控工具作用无法发挥。

    国有资产规模不适当,换言之,过大过小的国有经济规模都不能使社会经济资源达到最佳配置。国有资产规模的大小主要取决于国家的经济体制,国家有两种经济权力;一种是一般公共权力,即国家作为一般公共权力代表所具有的权力;另一种是生产资料所有权,即国家作为国有资产代表所具有的权力。在计划经济体制下,国家主要依靠的是生产资料所有权来对资源进行配置。长期以来,我国及其它社会主义国家正是运用的这种权力,在这种权力结构中,国有资产在整个经济中的比重十分巨大,其代价也是沉重的,它导致了国有经济整体效益不高,生产力发展徘徊不前。实践证明,主要靠生产资料所有权来配置资源,发展经济是行不通的。经过改革开放20年的摸索,我们找到了建设社会主义市场经济的道路,在市场经济体制中需要国家更多地依据公共权力来配置资源,调节经济。我们提出搞公共财政,就是要运用国家一般公共权力,通过以财政政策为主的宏观经济政策,参与国民收入再分配,以再分配手段实现国民收入转移支付,最终使国民收入通过再分配形成有效需求,进行宏观主调控,实现需求与供给的平衡。西方国家的实践证明,政府可以通过一般公共权力进行宏观调控,不一定非要使用生产资料所有权形式,在市场经济条件下,国家的一般公共权力更为重要。因此,国有资产的规模不必保持过大,否则就会影响市场的基础作用,导致社会经济效益下降。

    与在市场经济条件下建立社会主义公共财政框架的要求相比较,我国国有资产的规模显得过大,影响了市场机制的运行。1999年我国的国有资产投资占全社会国家资产投资总额的53.4%,国有及国有控股企业产值占工业总产值的比重为28.2%,与世界发达国家,即使与发展中国家相比较,我国国有资产的规模也是很大的。

    越是发达国家,市场机制越健全,国有资产规模越小。我国过大的国有资产规模使市场发挥作用的领域减少,市场机制难以建立;过大的规模超过了现阶段管理能力的界限,使得管理难以奏效。其直接后果是国有资产运行效率下降,国有企业运转困难,无法成为社会中最有活力的资产,以致影响国有经济主导作用的发挥。因此,缩小国有资产规模,减少国有资产投资的比重已成为建立社会主义市场经济体制,实行生产建设型财政向公共财政转轨的必要条件。

    三、缩小国有资产规模的途径

    要缩小国有资产规模,有两条途径:一是减少国有资产投资;二是将国有企业从部分领域退出。减少国有资产投资对缩小国有资产规模十分有效,我国国有资产规模过大的主要原因就是在财政支出中安排的经济建设支出比重高造成的。

    中国经济建设支出占全部财政支出比重远高于发达国家,而且也高于许多发展中国家,这说明我国财政支出结构受计划经济体制影响较大,政府直接进行的国有资产投资较多,投资结构也不合理,过多地参与竞争性、经营性项目。因此,应当降低公共财政支出中经济建设支出的比重,最少要使之降至30%左右,使国有资产投资占全社会投资的比重相应下降。

篇(7)

摘要:在全球化、信息化和知识经济的大背景下,应从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式进行探讨。我国应采取集中采购与分散采购相结合模式的政府采购模式,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益结合起来。

关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛

政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。

一、政府采购与战略管理

政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。

二、战略管理下的政府采购模式的探讨

(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。

(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。

三、集中采购与分散采购相结合模式的优点

一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。

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