公共管理中的理论精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理中的理论范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词:管理主义;威尔逊;泰勒

1基本概念

管理主义又叫做“新公共管理”或“新治理”，是人们努力追求善治的一种趋势。在政府管理方面，它是政府变革的一种治理方法，是政府在面对公共问题时所使用的新理念、新技术;在理论方面，它批判以传统官僚制为基础的传统行政模式，是对国家与社会、政府与市场关系的重塑，即“以调整国家和社会之间的关系和政府自身的管理手段、过程和模式的重塑为主线，以解决新时期政府管理社会和自身失误问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智努力。”管理主义的基本内涵有:重视市场机制，强调选择和竞争，主张公共物品供给的市场化;强调结果和产出，注重成本;反对官僚制，建立有弹性的组织结构和扁平化的权力运行模式，强调公务员的政治责任;仿效企业管理的方法，学习企业管理的经验和哲学;以“顾客导向”为服务宗旨;主张政府的职责是“掌舵而非划桨”;强调战略管理、系统思维和对组织外部环境的控制;重视“企业家精神”。这些内涵集中体现了两点:向市场化的方向发展和摒弃官僚制的发展。

2管理主义的理论演变的三个阶段

2．1萌芽期:管理主义理论的渊源

1887年美国学者威尔逊从企业管理的科学管理经验中得到启发，认为单权力中心的等级体制可以提高行政效率和增强行政责任。因此，他认为行政管理应该学习企业管理的原则。管理主义提倡行政理性，主张经济、效率和效能。因此，威尔逊在提出行政学的目标和任务时说:“行政学研究的目标在于首先要弄清楚政府能够承担的任务是什么，其次要搞清楚政府要怎么做才能在高效率和低成本的基础上完成这些任务。”古德诺对政治行政二分法作了进一步的说明，他认为政治是国家意志的表达，是公共利益的集中体现，主要表现在立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行，是政策的实施过程。政治与行政是相对分离的，不是绝对的分离，要想加强民主、提高行政效率就要使政治与行政相互协调。威尔逊和古德诺起初的研究去向是关注行政组织的管理效率。在这种理念的指导下，公共行政的研究主要关注于组织结构、科学管理和组织效率等问题上。在20世纪初，韦伯提出的官僚制一度被认为是最有效率的组织形式。官僚制通过层级节制的等级体系进行控制，实行专业化的标准，具有很高的组织严密性。由于专业技术和详细规定，展现出了精确、迅速、协调、节约、高效等优势。非人格化秩序的确立，保障了体制的稳定性和连续性，使管理严格按照规章执行。韦伯把行政管理与效率问题紧密结合，认为行政管理就是要最大限度的追求效率，充分反映了当时资本主义社会所需要的价值观念和管理观念。

2．2发展期:传统管理主义理论的发展

泰勒的科学管理理论主要是针对企业管理提出的，但它对于行政管理而言同样受用。泰勒的科学管理理论虽然有其局限性，但它有助于使“效率”作为管理的主要目标而被人们普遍接受。法约尔认为管理实际上就是实行计划、组织、指挥、协调、控制。在20世纪30年代后，许多学者的倾向逐渐转变为效率是公共行政的首要目标和指导原则。管理主义就是强调经济、效率、效能。怀特认为:“公共行政的目的就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效率的利用。”古利克在法约尔的五管理要素上发展为七要素POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。他认为效率无论在公共部门还是私人部门都是非常重要的。厄威克把法约尔和泰勒的主张加以总结归纳总结出了对一切现在组织都普遍适用的管理原则:目标原则、人员与组织结构相适应原则、单头领导原则、专业参谋和一般参谋共存原则、授权原则、权责相符原则、明确性原则和控制幅度原则。传统管理主义的确对政府效率的提高有很大的帮助，但由于它过分强调效率至上的原则使得民主政府的运行受阻。而且官僚化的公共行政已不适应社会的发展，因此，在20世纪80年代初各国纷纷提出“政府再造”，新公共管理理论出现了。

2．3成熟期:新公共管理理论的产生

新公共管理理论已成为大多数国家行政改革的主要理论，它的基本理念有:转变政府职能;引入竞争机制;实施绩效评估;强调人力资源的管理。新公共管理认为，公共管理人员是高度专业化的和通晓如何管理的个人，因此，它认为公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“坏制度”的结果，是繁重的、不必要的管理方式的结果。为了避免这种情况的再次发生，采取的方法就是“让管理者来管理”。新公共管理理论所提倡的“顾客导向”“员工授权”“结果导向”“企业家精神”等，在西方发达国家都取得了成功，因此，我国也应借鉴西方发达国家的改革模式，使我国的行政改革更加科学化，更加专业化。

作者:康祝婷 柳飞 何帆 单位:云南民族大学政治与公共管理学院 云南民族大学职业技术学院

参考文献:

［1］毕宇飞．管理主义综述［J］．黑龙江史志．2010，9．

篇(2)

在科学研究中，将经由各种直接或间接的途径收集来的文献资料和事实材料整理与分析后，一般要对其结果作出理论解释，而这种需要进一步验证的理论解释，即为“理论假说”。公共管理学研究中的理论假说是对公共管理活动、公共管理现象及其本质规律的一种假定性或推测性表述，是建立公共管理学理论的必要前提。

一、公共管理学研究中理论假说引入的必要

公共管理学研究目的是要揭示公共管理活动、公共管理现象的内在本质规律，而任何公共管理活动、公共管理现象的本质规律都不可能自动呈现在研究者面前。因此，要揭示其内在规律，就不能将公共管理学研究仅仅停留在收集文献资料或对事实材料的外部描述上，而必须借助于逻辑思维，从个别推断出一般，从偶然推导出必然，对公共管理活动、公共管理现象的内在机理先形成一种探索性的说明方式———公共管理学理论假说，然后对其进行检验，才能逐步实现对公共管理活动、公共管理现象的规律性认识。

此外，当人们在公共管理学研究中还没有取得足以揭示公共管理活动、公共管理现象的内在本质规律所需要的全部必要材料时，或者当研究者还难以采取精准的研究手段对某种研究结论的可靠性进行验证时，也不得不采取公共管理学理论假说的形式去推测公共管理活动、公共管理现象的本质规律。尤其在当代公共管理学前沿，即发展速度快、探索性较强的一些领域，由于其内在机理极为复杂，仅靠对为数不多的公共管理活动、公共管理现象的观察和分析，往往不能做出十分肯定的结论，而只能是假说。因而借助公共管理学理论假说，研究者可以不断积累研究材料，增加假说中的科学性成分，减少假定性内容，逐渐建立起正确反映公共管理活动、公共管理现象内在规律的公共管理学理论，这是公共管理学研究的切实可行的路径。

由此可见，公共管理学理论假说是从表面、直观的文献资料与事实材料到达公共管理学理论的重要中介和沟通环节。在公共管理学研究中，许多被实践证明为正确合理的理论成果，在其正式被人们认可前的一定历史时期，往往以假说的外观出现。如，里格斯的“行政生态学理论”、布坎南公共选择理论的“政府失败说”、奥斯本的“企业家政府理论”等莫不如此。

从这个意义上讲，没有公共管理学理论假说的提出，也就没有公共管理学理论的建立。所以，从公共管理学文献资料与事实材料到达最终的公共管理学理论并不是径直的通道，而必须通过公共管理学理论假说尝试性的推测或猜测，以不断试错、不断修正，最终达到具有较强科学性的公共管理学理论的确立。

二、公共管理学研究中理论假说的基本特征

公共管理学理论假说的第一个特征是假定性或推测性，该特征是由两方面的因素决定的。一方面，公共管理学理论假说的提出要受到公共管理科学的发展水平与研究者本人认识水平的限制，这种限制决定了研究者所获取的有关公共管理活动、公共管理现象的文献资料或事实材料在丰富程度、有效程度上是相对的，既然如此，那么当文献资料或事实材料还不足以完全揭示公共管理活动、公共管理现象的内在奥秘时，研究者对公共管理活动或公共管理现象的内在规律只能给予猜测性说明。另一方面，公共管理学理论假说，是在文献资料或事实材料基础上，通过思维加工、提炼而形成，即是说，公共管理学理论假说是一种主观思维的产物，而一切思想观念必须经过实践检验才能确定其正确与否。因此，公共管理学理论假说，在没有接受实践检验之前，无论它赖以形成的依据如何充分可靠，但就其正确性程度而言是不得而知的。既然如此，那么公共管理学假说中包含有假定与推测性成分也就在所难免。

公共管理学理论假说的第二个特征是客观性与科学性，即它是根据客观文献或事实所作出的具有一定科学性的推测或预见。在公共管理学研究中，要求研究者以一定的文献资料或事实材料为基础，围绕特定的公共管理学问题进行理性思索，证据、逻辑和现实情境的约束始终在发挥作用。一个好的公共管理学理论假说应能为解释广泛的公共管理活动或公共管理现象提供一种逻辑上浅显明了的说明方式，这种说明方式应当比它所要取代的旧理论具有更大的科学性和说服力。

公共管理学理论假说的上述特征，对于公共管理学研究具有重要的现实价值。它不仅是推动公共管理学研究向纵深发展的动力，也是研究者从事研究的指导性思想。一般而言，公共管理学研究须遵循以下研究程序：先进行资料收集、事实观察等，然后在获取丰富的公共管理学文献资料与事实材料的基础上，利用思维方法对文献资料和事实材料进行整理与加工，最后对研究结果作出理论解释。

为此，当研究者围绕研究课题收集一定数量的文献资料或事实资料时，他需要在一定的理论原则指导下，遵循着一种假定或推测，有目的、有选择地收集文献资料或事实材料。如果文献收集与事实观察中不以一定的理论假说作为引导，那么文献收集与事实观察将会成为盲目的活动，这样获取的公共管理学文献资料与事实材料只能是杂乱无序的。

三、公共管理学研究中理论假说的生成步骤

对众多的公共管理学理论假说的形成过程加以分析与概括，可以发现形成一种公共管理学理论假说大体要经过三个步骤：

第一步，寻找已有公共管理学理论与现有公共管理活动、公共管理现象之间的“冲突地带”，这是形成科学性假说的起始步骤。因为，一切公共管理学理论假说都起源于已有的公共管理学理论和现有的公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾与冲突。如果已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象完全契合，即现有的公共管理活动、公共管理现象都能被已有的理论给予充分、圆满的解释，而已有的理论也都得到现有公共管理活动、公共管理现象的验证，那么公共管理学研究就没有必要再去建立任何理论假说了。

但实际上，已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象之间要达到这种完全的契合是不可能的。任何一种经过实践检验而建立起来的公共管理学理论，尽管能准确、广泛地说明特定历史时期、特定空间范围的公共管理活动与公共管理现象，但理论对公共管理活动、公共管理现象的解释或说明不可能百分之百的精准。这是由于特定时代的公共管理学研究者的认识水平与研究实践在特定历史条件下只能达到一定高度；用以验证理论的研究方法、研究手段与研究工具在特定的背景下同样只能达到一个有限的水平。因此，从这一意义上讲，旧的公共管理学理论与新的公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾终究会发生，这种矛盾逐渐发展出明显的“冲突地带”也是一种必然趋势。当然，要从已有的理论和现有的公共管理活动、公共管理现象之间找出这种“冲突地带”并不容易，它要求研究者要有充分的知识积累、敏锐的洞察能力与较强的分析能力。尤其要有对权威理论的反思精神，面对已有的公共管理学理论与自己由分析、观察所获得的结论不一致时，绝不为传统权威理论所束缚，不轻易相信现实难以证实的理论。

第二步，提出推测性构想，这是形成科学性假说的核心步骤。公共管理学理论假说的提出是为了改善和消除已有公共管理学理论和现有公共管理活动、公共管理现象之间的冲突状态，所以发现已有公共管理学理论和现有公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾之后，必须在充分尊重已有的公共管理学理论和现有的公共管理活动、公共管理现象的基础上，进行推测性构想，以便使已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象协调起来。这种推测性构想往往不是单一的，可能有几种供选择的假定，这种情况下，研究者就必须对它们加以甄别，从中选择一个最合逻辑、最可能成立的假设。

第三步，作出各种预见，这是形成完整性假说的必备步骤。提出推测性构想后，还要以这个构想为线索，尽可能运用现有的公共管理活动、公共管理现象做论证和补充，使构想更为完整和严谨，并从构想的基本命题出发作出各种预见，去预言未知的公共管理活动或公共管理现象。总之，一个完整的公共管理学理论假说一般由两部分组成：一是假说的核心部分，它是为解决旧理论和新活动、新现象的“冲突”而推测出来的基本构想；二是假说的预见部分，它是用假说的基本观点去解释现有的公共管理活动、公共管理现象或预测未来的公共管理活动、公共管理现象。

四、公共管理学研究中理论假说的提出方法

根据公共管理学理论假说的生成步骤，可以发现公共管理学理论假说的提出，主要可采用以下一些方法：

（一）逻辑方法

在提出公共管理学理论假说的过程中，所采纳的逻辑方法主要包括：归纳法、演绎法和类比法等。

1.归纳法

归纳是提出公共管理学理论假说的重要方法，它主要包括材料整合和结论推理两部分。材料整合是对公共管理学文献资料和事实材料的整理、综合，而结论推理则是在材料整合的基础上，对公共管理活动或公共管理现象本质规律的普遍性判断。因此，归纳是从个别到一般的逻辑方法，即从个别文献或事实中推出一般性原理的方法。当我们研究某一类公共管理活动或公共管理现象时，往往只能获得有限的文献资料或事实材料，即便这些文献资料或事实材料是基本准确的，但以其为出发点，推出的一般性结论却不一定准确可靠，正是这一特征，使归纳法成为提出公共管理学理论假说的方法之一。此外，归纳有各种不同的形式，不同形式的归纳提出的假说其可靠性程度各不相同。完全归纳法推出的结论可靠性程度较高，但实际运用的可能性不大。

不完全归纳尽管推出的结论不够准确，但它却比较符合公共管理学从个案研究总体的常规思路，因此，它是提出公共管理学理论假说的基本方法。因归纳的根据不同，不完全归纳又可划分为简单列举归纳法与因果判断归纳法。简单列举归纳法是通过对公共管理学文献资料或事实材料的观察，发现某类公共管理活动或公共管理现象都有同一属性，而又没有相反的属性时，即可做出结论：该类公共管理活动或公共管理现象都有某属性。简单列举归纳法的优点是运用方便，只要根据少数文献资料或事实材料就能推导出公共管理学假说；它的缺点在于不能保证结论的正确性，带有很大的或然性。简单列举归纳法的可靠性完全建立在列举事例的数量上，当列举事例的数量不断增大时，结论的可靠性就会有所增大。但即使列举的事例很多，其可靠性仍然不是绝对的，只要出现一个相反的例证，其结论就会被。所以，该方法只能为我们提供或然性结论，不能提供确定性结论。因此，为了提高假说的可靠性，最根本的是要收集大量材料，进行大量观察，收集的材料越多，考察的范围越广，结论的可靠性程度就越高。因果判断归纳法是根据因果规律的特点，在前后相继的一些公共管理活动或公共管理现象中，通过公共管理活动或公共管理现象间的相关变化来推出活动或现象间具有因果联系的方法。由于公共管理学研究的主要任务是探索公共管理活动、公共管理现象发生、发展的规律，而规律是现象间的必然联系，因而要掌握公共管理活动、公共管理现象的规律就必须借助于因果分析，即根据公共管理活动、公共管理现象的外在表现，去推测公共管理活动、现象的内在规律。所以，因果判断归纳的方法在公共管理学研究中具有明显的功用。因果判断归纳法包括五种具体方法：

一是“共同情境查找法”。它的主要内容是：如果所研究的公共管理活动或公共管理现象出现在两个或两个以上的情境中，只有一个情境是共同的，那么这个共同的情境就与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间有因果关系。一般认为，应用“共同情境查找法”的可靠性程度与文献中所记录或实际所观察到的情境数有关，也和各个情境中不同情况之间的差异性程度有关。如果文献中所记录或实际所观察到的情境数越多，各种不同情况之间的差异性越大，运用“共同情境查找法”就越可靠。

二是“不同情境比较法”。它的主要内容是：如果所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的情境与它不出现的情境之间只有一点不同，即在一个情境中有某个情况出现，而在另一个情境中这个情况不出现，那么，这个情况与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间就有因果关系。同时，“不同情境比较法”也会出现错误，因为“不同情境比较法”要求正反情境中只有某一点不同，但在实际研究中很难遇到除一个情况外，其他一切情况都相同或相似的两个情境。如果正反情境除某一点不同外，正面情境还存在反面情境所没有的另一些独有的情况，而且另一些情况又被研究者忽视的话，那么使用“不同情境比较法”所推出的结论就会产生错误。

三是“查找比较并用法”。这是“共同情境查找法”与“不同情境比较法”的综合运用。其内容是：如果在所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的几个情境中，都存在一个共同情况；而在所研究的公共管理活动或公共管理现象不出现的几个情境中，都没有这个情况，那么这个情况与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间就有因果关系。使用“查找比较并用法”可分为三步：（1）把所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的那些情境加以比较；（2）把所研究的公共管理活动或公共管理现象不出现的情境加以比较；（3）把前两步比较所得到的结果再加以比较。

四是“紧随变化关注法”。其内容是：如果某一公共管理活动或公共管理现象发生一定程度的变化时，另一公共管理活动或公共管理现象也随之发生一定程度的变化，那么这两个公共管理活动或现象之间有因果关系。运用“紧随变化关注法”来判明两个公共管理活动或公共管理现象是否存在因果关系时，要注意两点：（1）涉及两个公共管理活动或现象的紧随变化关系时，其他公共管理活动或现象在不同情境中应无明显变化。如果其他活动或现象也在发生变化，而我们又忽视了那些正在变化之中的活动与现象，那么“紧随变化关注法”推出的结论就可能有错误。（2）两种公共管理活动或现象的紧随变化关系常常仅反映在一定的限度内，超过这一限度，它们的紧随变化关系就会消失，或者表现为一种相反的紧随变化关系。因此，我们必须正确把握公共管理活动与现象间的紧随变化范围，把握住最佳范围，才能运用“紧随变化关注法”推出符合客观实际的结论。

五是“其余推论法”。其主要内容是：如果已知某一公共管理活动或现象是另一公共管理活动或现象的原因，同时已知前一公共管理活动或现象中的某一部分是后一公共管理活动或现象中某一部分的原因，那么前一公共管理活动或现象的其余部分与后一公共管理活动或现象的其余部分有因果关系。

上述因果判断归纳法是提出公共管理学假说的主要方法，然而它们却存在一定的缺陷和不足。这是因为该类方法仅适用于研究单因素的因果关系，即作为原因的各个公共管理活动或现象都是相互独立，彼此之间并不发生作用。在这一假定之下，研究者在分析中把其他公共管理活动或现象理解为静止不动的，而只观察其中某一公共管理活动或现象的变化。但事实上，作为原因的公共管理活动或现象间却往往是相互关联、相互制约、相辅相成的，它们之间的这种交互作用是因果判断归纳法无法解决的难题，即该类方法在具体使用中无法考虑“相关因素”对结果的影响作用。

2.演绎法

演绎是从一般性原理出发推导出个别结论的方法。演绎推理中，只要前提正确，推理的形式合乎逻辑规律，演绎出的结论总是可靠的，所以，演绎是一种确定性推理。既然演绎所得结论具有确定可靠的性质，那么为什么演绎所得出的结论仅仅是公共管理学假说，而不是公共管理学理论？这是因为，通常作为演绎出发点的原有公共管理学理论，受其产生时的认识水平和研究条件的限制，可能包含有错误和不足，原有理论和现有公共管理活动与现象间的完全适切是很难达到的。因此，从这种理论前提出发，通过演绎推出的具体结论是不可能绝对可靠和科学的。从这一意义上讲，演绎推理也可作为提出公共管理学理论假说的方法。在公共管理学发展的历史进程中，从已有的公共管理学理论出发，运用演绎方法，许多研究者成功地提出了公共管理学理论假说。如，巴纳德在“传统组织理论”的基础上提出了“系统行政组织假说”；西蒙在“行为主义理论”的基础上，提出了“管理即决策假说”，等等。

3.类比法

类比是根据两个或两类公共管理活动、公共管理现象之间在某种属性或特征上的相同或相似推出它们在其他属性或特征上也可能相同或相似的方法。在公共管理学研究中，为了要认识未知公共管理活动、公共管理现象或某一公共管理活动或现象的未知方面，往往把未知公共管理活动、公共管理现象和已知公共管理活动、公共管理现象进行比较，从中找出两者的共同点，再利用这些共同点作为中介去推测未知公共管理活动或现象。在公共管理学研究中运用类比推出的假说不一定可靠，多半带有或然的性质。其原因在于：一是类比的客观基础限制了类比结论的可靠性。因为进行类比的两个公共管理活动或现象之间既有同一性也有差异性。同一性提供了类比的根据，而差异性则限制了类比结论。如果根据相似的属性进行类比时，推出的属性正好是两者的差异性，那类比的结论就容易发生错误；二是类比的逻辑根据也是不充分的。类比是以公共管理活动或现象间的某种相似为依据，但两个公共管理活动或现象间的某些属性上的近似和相同，并不能因此得出两者在其他方面也必然相似和相同。因此，为提高类比结论的可靠性程度，应注意两点：一是用作类比的两个公共管理活动或现象的共有属性越多，推出结论的可靠性程度就越高；二是类比时以公共管理活动或现象间的本质属性为推理的依据，才便于推出可靠性较高的结论，因为在公共管理活动或现象的诸多属性中，本质属性是决定性的。

（二）数理方法

数理方法作为提出公共管理学理论假说的方法，主要有以下两种：一是利用统计方法推导出公共管理学理论假说。统计方法是在随机抽样的基础上，以局部资料推断出整体特征的方法。运用统计方法进行公共管理学研究时，须从整体中选取样本，然后以对样本的统计资料为基础，进行分析，并对公共管理活动或现象的某种整体特征作出推论和判断。二是通过建立模型提出公共管理学理论假说。所谓模型就是以简化的图形或公式语言对一种公共管理活动或现象的本质特征或基本过程进行形象化的描述。它是依据文献资料或事实材料，经过抽象而得出的反映公共管理活动或现象运动规律的图形或公式。利用模型可以把一个公共管理学问题高度抽象化，把对公共管理活动或现象的研究转化为应用量化工具对模型的研究，并通过对模型的修正逐步对某一公共管理活动或现象作出某种推测性理论概括。

（三）直觉方法

在公共管理学研究中，应充分发挥思维的能动作用，创造性地运用多种方法以达到研究的目的。有时对已有的文献资料或事实资料进行分析时，甚至可以不受固有的逻辑路径的限制而直接去揭示某种公共管理活动或现象的本质规律。这种直接揭示公共管理活动或现象本质规律的思维方式，称为直觉思维。直觉思维有多种表现形式，而最重要的是创造性想象。创造性想象是根据一定的目的和任务，在已有文献资料或事实材料的基础上，通过新的排列组合，而独立地提出新设想，以揭示公共管理活动或现象本质和规律的方法。以上三种公共管理学研究中理论假说的生成方法，在实际的公共管理学研究中往往是相互补充的，很难说某一公共管理学理论假说的提出仅用了一种方法。所以，熟练掌握提出公共管理学假说的各种方法，对于我们提出合理的相对准确的公共管理学理论假说是不可或缺的。

五、公共管理学研究中理论假说的验证路径

要确定以推测形式表述出来的公共管理学理论假说的可靠性程度，就需要对理论假说进行验证，而验证的标准只能是现实的公共管理活动或现象，即当现实的公共管理活动、公共管理现象满足了假说所设定的条件后，如能获得假说所预见的结论，即可认为该理论假说具有一定的科学性与准确性。验证公共管理学理论假说一般有两种基本路径：一是直接验证路径。

即对假说做出的基本构想或预见进行直接验证，检验构想或预见的结论与现实的公共管理活动、公共管理现象是否完全一致。直接验证的优点在于，通过特定的文献资料与事实材料能直接判定假说基本构想与预见的正确与否，因而具有较强的论证力。二是间接验证路径。间接验证是在受各种条件限制、对假说进行直接验证有困难的情况下，而采纳的一条路径。

篇(3)

一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

二、公共管理学是一门新学科

既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

三、研究公共管理的意义

在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中几个技术性问题

既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。

3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。

篇(4)

[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02

随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1 新公共管理理论方法论的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。

第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。

第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。

2 新公共管理理论方法论的创新作用

2.1 为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。

就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。

从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。

新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。

相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。

基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。

以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。

新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。

以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3 结 语

新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要参考文献

[1]何颖，李思然.新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.

[2]曹堂哲，孙智慧.公共管理研究的技术设计范式：方法论、议题和逻辑[J].天津行政学院学报，2015（1）.

[3]范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考[J].北京行政学院学报，2013（3）.

[4]王印红，王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重庆大学学报：社会科学版，2013（1）.

[5]翁士洪，顾丽梅.治理理论：一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学，2013（7）.

篇(5)

关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

二、公共管理学是一门新学科

既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

三、研究公共管理的意义

在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中几个技术性问题

既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。

3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。

篇(6)

【关键词】新公共管理理论 政府管理 改革 启示

从20世纪 70年代末开始，西方国家就相继进行了政府改革，这场改革被称之为“重塑政府运动”、“企业家政府”、“管理主义”、“新公共管理”等。西方国家这场政府改革的目标其实就在于用政府管理新模式取代传统的官僚制模式，即以市场为基础的政府管理模式取代旧官僚制。当前，新公共管理已成为当代西方行政改革的主导理论，其涉及到如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人等以往公共行政领域所未涉及的大量专题，有待进一步进行研究和探讨。对西方国家新“公共管理”理论中的这些新专题进行学习和借鉴，有利于进一步促进和深化我国政府改革。

“新公共管理”理论介绍

“新公共管理”理论主要涵盖如下内容：第一，政府的管理职能在于“掌舵而非划桨”。传统公共管理理论中，政府管理的职能中负责“划桨”的成分多过“掌舵”，政府被困在具体的事务中难以自拔，甚至有时候政府既在“划桨”也在“掌舵”。“新公共管理”理论指出政府管理的职能是负责“掌舵”而非“划桨”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于让政府从具体的管理事务中摆脱出来，从而从根本上解决政府部门存在的效率低下、冗员过多、等历史遗留问题和顽疾。第二，管理方式应注入企业化管理方式。传统的公共管理理论中，政府部分因处于垄断地位，各个公共服务部门危机意识、效率意识不强，政府在管理中也存在重投入轻产出的状况，因此政府公共管理的效率一直比较低下，质量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服务部门一直采取的是终身任职制，工作人员缺少危机感的同时也缺少了积极性，不利于政府改革的进一步推进。“新公共管理”理论认为，应打破政府部门的垄断，在各公共服务部门中采用企业先进的管理方式和手段等，对其提供的服务进行全面质量管理和目标管理；改变过去只管投入，不重产出的现状；在人事管理上也应效仿企业，摒弃终身任职制，改为采用灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，从而提高效益。第三，行政文化应提倡“顾客导向”。传统公共管理理论中，行政文化上以自己为主，以服务对象为辅，提供的服务不是根据服务对象的需求提供的，因此与时代的步伐已经有所脱节，跟不上社会发展的需要。“新公共管理”理论指出，政府服务的对象其实就是政府的“顾客”，政府应根据服务对象的具体需求而提供服务，应以“顾客为导向”即以服务对象为导向，只有这样的政府才能跟上时代的步伐，提供高质量的服务。“新公共管理”这一“顾客导向”的理论改变了以往公共行政中政府与社会之间的关系，政府转变为应承担社会责任的企业家，公民则成为政府提供服务的“顾客”。第四，管理上应采用授权或分权方式。传统公共管理理论一直坚持采用长期以来的集权管理方式，集权管理方式作为管理方式中的一种，历史上发挥的作用也是非常明显的，但在现代政府管理中，如遇到突发事件，还是只采用集权管理这一种管理方式已难以满足现代政府公共管理的需要。“新公共管理”理论已经注意到传统公共管理的弊端所在，因此极力倡导用分权、授权的新管理办法替代落后的集权管理，以便应对外界急速的变化。“新公共管理”理论指出授权或分权的机构具有诸多优势：更灵活、更高效、更具创新精神等。第五，目标控制应引入绩效策略。传统公共管理重投入轻产出，缺乏目标控制意思，对于目标也没有具体的量化指标，因此公共服务部门的效率一直得不到提高，一直备受诟病。“新公共管理”在目标控制上倡导引入绩效目标控制策略，放松行政规制，采取严格的绩效目标控制策略。即在具体的工作中，和组织、个人签订明确的绩效合同，确定好具体目标，考核的时候根据绩效目标进行测量和评估。从而使组织从“任务驱动型”转变成“规则驱动型”。第六，减少公共产品带来外部性。传统公共管理中公共产品全部由政府提供，公共产品集经营权和所有权为一体，随着社会的发展，政府在公共产品的供给上已经面临诸多困境。“新公共管理”理论指出，非排他性是公共产品消费具有的普遍特征，政府完全可以参考国外成功的经验，分离部分公共产品的经营权与所有权，对部分经营权与所有权分离的公共产品实行消费低收费制，以便增加私人产品消费，减少人们对公共产品消费，以便减少或减低公共产品可能带来的外部性。第七，强调人力资源管理。传统公共管理理论不重视人力资源管理，对人员在录用、任期、工资等环节上都比较程序化，缺少灵活性，已经越来越不适应社会发展的需要。相对而言，人力资源管理方面，“新公共管理”理论非常重视，通过对人力资源管理上的重视可以提高人员在录用、任期、工资等环节上的灵活性，在具体的操作中可以用短期合同制替代常任制，实行绩效工资制等以提高效率。

进一步推进公共管理的必要性分析

随着政企分开改革的进一步深入，政府职能在微观领域应逐步退出，政府对市场活动的调节应改变过去处于错位或缺位的状态，政府职能转变的重点应是转入宏观管理、公共管理，只有这样才能真正发挥好政府应有的作用。参考各国取得的成功经验，我们有必要进一步推进公共管理改革。

有利于解决政企不分、政资不分、产权模糊等历史遗留问题。计划体制长期以来遗留下的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已阻碍了企业的发展。进一步推进公共管理，有利于解决这些历史遗留问题，在新公共管理理论的指导下，可对国有资产进行合理规划，区分开中央政府和地方政府的产权、财权和事权，改变国有资产条块分割、经营责任不清的历史遗留问题。

有利于推进政府部门行政体制改革和职能转换。当前市场经济对政府职能转换提出了新的要求，在新公共管理理论指导下，政府应下决心精简行政机构，合并重叠职能，真正做到政企分开、精干高效、减轻财政负担。经济综合部门应改组为宏观调控和协调制定公共政策的部门，指定的公共政策应进行长远规划，同时健全市场中介机构，进一步加大对社会主义市场经济的发展力度，更好地健全并完善市场体系。

新公共管理理论对我国政府改革的启示

当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：

第一，关于管理“政治性质”的启示。传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干涉管理事务，才导致政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。可是，传统公共行政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管理活动。传统公共管理和新公共管理在管理“政治性质”上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。

第二，关于公共服务“市场化”的启示。部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试。其作为西方国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。

第三，关于“顾客导向”观念的启示。政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。在我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象，真正建设成为服务型政府。

篇(7)

关键词：方法论； 定量分析； 定性分析； 公共管理； 价值取向

中图分类号：C93-0 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2013）01-0064-08

研究方法的选择一直都是科学研究的重点。经济学被誉为“社会科学皇冠上那颗最为璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明确和成熟，经济学已经发展出一整套分析框架与工具，并正在向着更为精密与恢弘的体系演进。德国当代著名法学家卡尔・拉伦茨先生指出，法学之成为科学，在于其能发展及应用其固有的方法[1]。中国法学知名学者徐祥民先生也指出，一门学科有没有科学完整的方法论，不仅是其成熟与否的重要标志，而且是它能否得以顺利发展的基本前提和必要条件[2]。

公共管理同样如此。但是作为管理学的一个重要分支，公共管理学在研究方法的探求方面可以说是空白①，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理学的起源，学者们一致认同公共管理学来自于公共行政学，虽然对于公共管理与公共行政的关系国内外学者存在着不同的观点。纵观百年公共行政发展过程的方法论，个人主义的理性思维与经验的实用分析方法是其显著特征[3]。理性思维的理论基础是期望效用理论、边际效用递减理论，这些理论是一种标准化行为理论，目的是为理性决策提供一套明确的基本假设或者说是公理，但是决策研究者们通过期望效用理论计算出的定量结果与管理者的真实行为有相当大的差距。如果管理者违背这些公理，期望效用理论便无法使用，或者期望效用无法达到最大化。近年来行为经济学的大量实验研究批驳了以期望效用理论为基础的理性思维，但并未动摇以理性思维为基础的定量分析方法在经济学与管理学上的地位。如果说以理性思维为基础的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了经济学“帝国主义”，使得经济学处于“科学”的保护之下，对于定量研究方法在公共管理中的地位学者们则没有一致的认同。时而定性，时而定量，当二者解释的结果出现冲突时，无所适从。这种对方法论的随意性和漠视，在一定程度上也导致了公共管理研究现状的派别林立、乱象丛生公共管理并没有一个统一的研究角度或理论，来自不同学科背景的学者常常从自己的学科出发对公共管理进行研究。1993年，Bozeman概括了三种研究公共管理的角度：政策学派的角度（ P）、工商管理的角度（ B ）和一个尚难鉴别的角度（X ）。Kettl和Milward在《公共管理的现状》一书中，将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理的学科基础。在《公共行政手册》中，Liou认为公共管理的研究方法包括政治科学、经济学、社会学、心理学、法学、管理学、哲学等学科：政治学是公共行政分析最早使用的方法，它为公共行政中的官僚治理与官僚责任的分析提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学则用来研究政府官员的伦理问题；近期，经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门 （包括政府与其他社会组织）的问题。 。

定量与定性的方法论之争，20世纪80年代在美国已经拉开了帷幕，80年代末期，几乎成为一场“战争”[4]。抛开其他的细枝末节，定量与定性之争存在三个主要的观点：定量与定性之间是根本对立的；二者之间存在区别，但是区别不一定构成对立；在认识论上互为补充，研究者应该研究如何为我所用。当赞同第三种观点的人数越来越多的时候，定量与定性分析的方法论之争似乎渐渐平息下来[5]。持第三种观点的人（实用主义者）认为，哲学家、理论家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人类在科学研究方面关心的无外乎两个问题：一是什么是知识；二是怎样获取知识。而这两个问题又最终地统一于为人之用。因此，如果研究的目的是为了发现问题、解决问题，那么，一切研究方法，无论它们的性质、操作形式有何区别，只要能为研究目的服务，就可分而用之或合而用之。从这个意义上说，定量还是定性的探讨没有什么价值，但是目前公共管理学界对于定量的过分重视与依赖，为了定量而定量渐渐模糊甚至改变了研究者对公共管理基本价值观的认同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的选择无不体现了管理者的价值观念，因此，对在公共管理研究方法中过分推崇定量的现状进行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟应该占据什么地位？什么决定了它的地位？当定量分析与定性分析的结果出现截然不同的矛盾结果时，应该遵从哪种方法？正是笔者探讨的主要内容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所谓定量分析，是指运用数学语言进行相关的描述，借助数学模型、统计数据等进行量化的分析。自“理性人”假设提出之后，定量分析日渐成为学术界所推崇的重要研究方法，部分学者甚至以能否引入定量分析作为衡量一门学科是否为“科学”的主要标准。这种衡量标准使得可以定量分析的自然科学无可争议地被认为是“科学”，而不能进行定量或者尚没有定量研究的社会科学被质疑是否为“科学”。马克思曾说过“一门学科只有使用了数学之后，才能称之为科学”。这种衡量标准的广泛认同，使得部分社会科学学科开始尝试运用定量分析来突出自己的理性思维。经济学就是其中之一，自萨缪尔森将数学引入经济学之后，“经济学帝国主义”攻城掠地，其他相关学科也开始注重定量研究，公共管理作为其相近学科，不可避免地受到影响。

笔者也使用定量分析，统计了9年（2001-2009）来发表在《中国行政管理》杂志社上的所有文章，定量分析显然受到研究者的推崇（图1）。同时分析了《公共管理学报》近3年来的文章，使用定量分析的文章数占总文章数的比例分别是41%、59%、75%。为什么选择这两个期刊？首先，《中国行政管理》在公共管理学界有较高的影响力，在由南京大学、中国社会科学研究评价中心主持的中文社会科学引文索引（简称CSSCI）中，《中国行政管理》一直是CSSCI的来源期刊，中国知网中《中国行政管理》的复合因子为2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理学报》是公共管理领域的后起之秀，《公共管理学报》于2004年创刊，2008年就进入CSSCI期刊之列。在短短的6年时间中，她从无到有，并快速发展成为公共管理学界最为认可的期刊杂志之一。中国知网中《公共管理学报》的复合因子为2.342。基于此，笔者选择这两个期刊，作为新老公共管理领域的代表来分析其中的文献资料。对这两个期刊的统计结果表明：定量分析方法在目前公共管理一级期刊中越来越受到研究者的重视，甚至超过定性分析，占据分析方法的主要地位。