城乡建设的概念精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇城乡建设的概念范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词：黄陵县；城乡建设；城乡规划；规划管理

引言：

做好城乡规划管理，是我国市场经济建设不断完善的要求，在相关政策的指导下，黄陵县的城乡建设规划的工作已有一定的深度。基于此，本文首先对我县的基本概况和城乡建设规划管理的概念、依据及原则进行阐释，然后对如何做好城乡建设规划管理进行探讨。

一、黄陵县概况

黄陵县地处陕西省中部，具有得天独厚的综合发展优势。辖区有6镇1乡3个社区服务中心构成，总面积为：2292平方公里，人口近13万；拥有黄帝陵等优美的旅游景点及丰饶的自然资源。为给十二五规划建设添砖加瓦，如今我县的城市规划管理工作已取得一定成效。例如：城市建设方面，制定了集山、水、城、陵为一体的生态祭祀型旅游名城的目标，并不断的围绕目标努力，现已取得一定成效。如轩辕大道和商业大街的兴建等；在电力供应方面，通过与西北供电网的连接及提高本县的发电量等方式，实现了对生产建设及经济开发的能源的充足供应；在交通方面，通过进行全县192个行政村通油路与与主。

一、城乡建设规划管理的原则

（1）城乡统筹：坚持以人为本，根据实际情况、因地制宜，制定适合的城乡建设规划管理方案。

（2）依法行政、科学规划：在进行城乡建设规划管理的过程中，必须严格遵守相关的法律法规。在制定相关方案的过程中，做好依照“政府组织——专家领衔——部门合作——公众参与——科学决策”的程序进行。

（3）关注民生：在制定城乡建设规划管理的方案时，必须要立足于改善人居环境、方便群众生活，然后对城市的公共服务和基础设施等相关的公共资源，进行合理的配置。

（4）可持续：在城乡建设规划管理的方案设计中，必须依照可持续的原则，对城乡发展的规模、步骤以及标准等，进行合理的规划和管理，使其实现有粗放型到集约型的转变。

二、做好城乡建设规划管理探讨

由黄陵县进行城乡规划的事实可以知道，黄陵县首先对城乡建设进行了目标的确立，制定了集山、水、城、陵为一体的生态祭祀型旅游名城的目标，然后在之后的建设过程中始终围绕这一目标来进行，这样不仅能够使工作有据可依，还能够最大程度减少工程的步骤；在建设过程中通过各方的配合以及相关辅助工作的配合，使得城乡建设规划取得了良好的效果。从黄陵县的规划工作中可以看出，在进行城乡建设规划的时候，应该注意一下几点：

1.各部门紧密合作。

在进行城乡建设规划的过程中，最基本的就是做好各相关部门的沟通工作，这是工作开展的基础。随着十二五规划建设的推进，我国现处于“大发展、大建设、大环境”的关键时期，因此，在进行城乡建设规划管理的时候，必须紧密结合城市可持续发展的趋势，才能做好城乡建设规划管理，使之落到实处。这就要求城乡规划部和土地、经济部等相关部门进行紧密合作，对规划范围内的开发区、工业园区等项目进行良好的规划管理，使项目的引进、选址的规划、方案的设计以及工程项目的审批等能够高效进行。就目前来说，很多城乡建设问题都是由于相互之间没有有效的沟通所导致的；在沟通的过程中，将城乡建设的各种目标以及相关事宜确定好，这样在之后的建设中才会不出现问题。

2.抓紧政风行风建设。

政风行风建设是进行城乡规划建设的重要保障。在进行城乡规划建设的过程中，暗箱操作、拖拉、推诿等情况已经不是个例，而是影响工程进行的很重要的问题了。当发现这种问题时，应该进行严肃的处理，在进行城乡规划建设之前，也要对相应问题进行说明，让相关人员充分认识到政风行风的重要性。同时，应该根据工程的特点和参与人员的具体情况，制定符合施工项目的对政风行风进行规范的措施和方法，在进行相关内容的制定时，要实现审批的文字量化明确、限时办结。同时，在具体操作中，施行“批复、批准、批驳”的行政审批模式，确保工作的有序性，这样同时还能够明确责任到个人。为了确保相关人员的政风行风不出问题，也要根据工程项目进行相应的责任制度的确立，让城乡规划建设的责任能够落实到个人。这样对于约束相关人员的政风行风具有重要的帮助。把相关的审批环节至于服务中心大厅办理；破除“官即管”的观念。这样不但能很好的拉近与群众的距离，同时还可以避免政府权力部门化、部门权力效益化，从而实现审批程序的公开、透明，从而提高行政管理效能。

3.优化行政资源。

优化行政资源，可以进一步的提高工作效率。例如：实行““一家受理,抄告相关, 并联审查, 限时完成”的审批模式，使报建单位只要到规划主管部门去进行审批就可以，无需到各个职能部门去一一盖章；

用“并联审批”取代“传统的串联审批”，从而避免报建单位不知往哪跑、多跑等无用功的情况出现。

这样就能很好的提高工作效率；

4.建立社会监督和行政监督。

（1）规范公示内容和程序。

首先，对规划许可内容、办事程序、时间期限以及建设项目的批前、批后等工作进行明确。然后，建立社会监督体系和相应的投诉方式以及其受理的程序和时限。最后，形成横向覆盖的规划编制、规划审批、规划监察三大职能, 纵向覆盖的事前、事中、事后三个过程的“ 阳光规划” 体系。

（2）拓宽公示的载体和形式。

根据要公开的内容选取适合的公开方式，从而拓宽公的载体和形式，进而是群众的了解度更深、监督力更强。例如：通过相关的公示大厅、公示牌、报纸以及网站进行公示，实现项目审批规划公示的“四位一体”；通过广场咨询、调查问卷、召开座谈会以及规划报告会等形式进行公示；通过征询、咨询、论证等方式，对公众关注率较高的内容（如：居住区和公共设施）进行公示；依托行风监督员、专家组、咨询委员会、规划协会等队伍或载体开展公示。

（3）加强公示的互动和沟通。

在实施公示的过程中，注重强化公众参与,对群众的意见要及时答复。具体操作：设立相应的举报电话、公布信箱以及渠道等。这样就可以增加市民对公示的参与性，从而使监督的效果趋向良好。当收到群众提出的建议和意见时，要进行及时整理，然后给群众做出相应的答复，这样才能体现社会监督的效果。另外，也要重视机关内部行政管理执法教育和监督,从建立教育、制度、监督并重的效能监督机制入手,立足实效,强化措施,推进城乡规划系整体形象的提高。

参考文献：

篇(2)

关键词：城乡建设用地；挂钩项目；土地适宜性；简阳市

中图分类号：S2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-01-0017-2

1 城乡建设用地增减挂钩概念及政策

1.1 城乡建设用地增减挂钩概念

“城乡建设用地增减挂钩”是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。从本质上来看，农村居民点整理包括对农村居民点宏观用地规模的控制与微观空间结构的调整、优化[1]。

1.2 城乡建设用地增减挂钩政策

根据《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）、《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》（国土资发[2008]138号）、《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号）、《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（发改办规划[2006]60号）等文件精神，探讨城乡建设用地增减挂钩项目工作[2]。

2 项目区概况

项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成。“城镇建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。“拆旧区”由参与整理的农村居民点、独立工矿用地构成。

拆旧区位于简阳市禾丰镇，面积736.50亩，拆迁农民638户2280人，拟整理复垦为耕地的农村建设用地面积为736.50亩。

用于农民集中居住的建新区4个，规划位于禾丰镇响水村、元吉村、南山村和蒋家桥村，占地面积210.23亩，其中建设用地6.11亩，农用地204.12亩，用于农民集中居住的建新区位于一般农田用地区中，不占用基本农田，用于农民集中居住的建新区使用挂钩周转指标204.12亩。

用于城镇建设的建新区3个，规划位于简阳市的中心城区，有条件建设区中的星光村、奎星村和禾丰镇青岗村。用于城镇建设的建新区总面积559.13亩，其中建设用地为27.95亩，农用地为531.18亩,用于城镇建设的建新区使用挂钩周转指标531.18亩。

3 简阳市城乡建设用地增减挂钩项目分析

3.1 合法性分析

通过对简阳市建设用地整理，提高其土地利用率，新增耕地736.50亩，符合《土地管理法》和相关文件关于提高土地利用节约集约利用的精神。

3.2 必要性分析

长期以来，由于建设发展的重心在城市规划区内，农村居民点的建设缺少资金和规划指导，导致农村居民点普遍存在布局散、占地多、占好地等土地浪费现象[3]。土地资源调查数据显示：农村居民点面积达到 1470万平方米，人均占地182，远远高于国家标准上限150[4]。且随着农村经济发展迅速，农村居民点面积有继续扩大的趋势[5]。为节约集约用地，实现耕地总量动态平衡，农村居民点整理作为内部挖潜、开源节流的重要途径被提上了议事日程[6]。

3.3 项目区土地分析

3.3.1 土地适宜性分析 土地开发整理的土地适宜性评价就是对开发整理后的土地用于农用地的适宜水平进行评价，得出评价单元是适宜于作为耕地、园地还是林地及牧草地，称为综合性适宜评价。在此基础上对适宜于作为耕地、园地的评价单元进行单一作物的适宜性评价，得出适宜种植作物的种类、结构及布局，称为针对性适宜评价，从而指导开发整理后土地的高产、优质、高效利用。

土地的综合性适宜评价和针对性适宜评价可采用多因素综合评判法，采用公式：P=∑αiPi，P为总得分，αi为第i个因素的权重，Pi为第i个因素的评价得分，∑αi=1，因素的选择及因素权重的确定可采用特尔斐测定法。

经过综合性适宜评价和针对性适宜评价，项目区拆旧地块复垦后共计新增耕地745.70亩，复垦后作为旱地使用，适宜于种植小麦、玉米等粮食作物和花生等经济作物。

3.3.2 土地利用限制因素分析 项目区多为村镇住宅用地，农房建设相对落后，居民点分布无序。目前村庄分布相对分散，综合功能不明显，分散居住状态，导致基础设施、道路林盘占地过大，生活垃圾随意排放，环境污染较为严重，致使生产层次低，规模化经营程度低，经济发展和人们生活质量提升受到制约。拆旧区田间道路缺乏总体规划，利用不合理；水利设施不完善，致使部分数量的耕地无水源保障；生态防护林不完善，农业生态屏障保护能力低，山、水、林、田布局不科学，土地利用和农业生产结构不合理。

3.3.3 新增耕地质量评价 新增耕地土壤需农业部门抽样测试，其耕作层厚度、土壤有机质、土壤酸碱度和含盐量等指标应完全满足耕地要求。新增耕地要求落实到责任人，通过耕种不断改良耕作层土壤结构、培肥地力。

3.3.4 水土资源平衡分析 拆旧区水资源丰富，基本满足农业生产所需的灌溉量，但现有水利设施不完善，灌排工程久未维修，对农业正常的生产产生一定的影响。

3.4 效益分析

3.4.1 经济效益分析 项目实施后，通过产业结构调整，增加项目区农民的就业机会，明晰土地产权关系，促进项目区经济的可持续发展。

农村居民点用地减少需要通过土地整理来实现[7]。通过改造旧村庄，归并农村居民点，节约基础设施建设成本，改变农村环境脏、乱、差的面貌，提高了农民居住水平和生活质量。

3.4.2 社会效益分析 项目区通过农村建设用地整理，改变农村环境脏、乱、差的面貌，使项目区群众的居住质量较未改善前得到大幅度的提高，改善了未整理之前粗放利用的现象，通过对农村建设用地整理区的复耕，配套工程技术措施，新增耕地质量得到了保障，同时，挂钩周转指标位移到用于城镇建设的建新区使用，实现土地现有功能和潜在功能的再开发、土地资产的增值和土地的可持续利用[8]。

通过该项目的实施，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区,可以为城镇建设发展拓展空间[9]，加强了城乡一体化的发展，使土地等资源实现了城乡间的合理配置，建立了城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。

4 措施及建议

坚持从制度创新入手，着力搞好各种政策制度的建设配置。一是加快户籍制度改革，降低城镇入户门槛，积极鼓励农民进城镇居住，对有条件进城的农户按规定办理“农转非”；二是积极探索农村建设用地整理与社会主义新农村建设相结合的工作方法；三是依法搞好土地流转，积极探索土地转包、入股等形式，促进土地向规模化经营集中，采用农用地分等定级估价和城镇基准地价的成果，建立“同地、同价、同权”[10]的城乡一体化统一的土地市场，确保农民权益的不流失；四是健全社会保障制度，通过办理养老保险、优先吸纳就业、积极开展扶贫助困等形式的工作，促进农民生产生活水平提高，积极推进“城乡建设用地增减挂钩”工作。

5 结论

综上，通过该项目的实施，改变项目区杂乱现状，使项目区的土地利用有一个合适的布局，呈现新农村风貌。同时项目区内农村基础设施和农民生产生活条件得到改善，推进了社会主义新农村建设。有利于推动简阳市国民经济的发展；同时项目区的实施对推动城乡统筹发展，土地资源城乡合理配置，对简阳市社会主义新农村建设具有重大意义，其经济、社会、环境效益是巨大的，项目区实施规划方案切实可行。

参考文献

[1] 彭建,蒋一军,张清春,等.城市近郊农村居民点土地整理研究[J].资源产业,2004,6(5):17-20.

[2] 张宇,欧名豪.对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地,2006(3):23.

[3] 叶艳妹,吴次芳.农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择[J]. 农业经济问题,1998,(10): 54-57.

[4] 宋伟,张凤荣,姜广辉.自然限制性条件下天津农村居民点整理潜力估算[J].农业工程学报,2006,22(9): 89-92.

[5] Hualou Long,Gerhard K. Heilig, Xiubin Li,Ming Zhang. Socio-economic development and land-use change: Analysis of rural housing land transition in the Transect of the Yangtse River, China[J]. Land use policy,2007,(24): 141-153.

[6] 高燕,叶艳妹.农村居民点用地整理的影响因素分析及模式选择[J].农村经济2004,3:23-25.

[7] 陈美球,吴次芳.论乡村城市化与农村居民点用地整理[J].经济地理,1996(6):97-100.

[8] 王静.小城镇土地置换初探[M].2003(6).

[9] 庄杜明.加强农村建设用地整理,拓展城镇建设用地空间――关于落实“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策的思考[J].国土资源通讯,2005(19):37.

篇(3)

城建增加减少挂钩认识措施

一、城乡建设用地增减挂钩的实质

《管理办法》给出了城乡建设用地增减挂钩的严格定义。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下称增减挂钩），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

增减挂钩实质上，是对农村居民点进行的一种特殊土地整理行为。除实现增加耕地有效面积的目的外，还引入了节约集约利用建设用地，实现城乡建设用地布局合理化的含义。相较于《规范意见》给出的增减挂钩试点概念，增减挂钩的定义更加强调拆旧地块与建新地块“等面积”特点。这个改变充分考虑了前期试点过程中实际困难，是用以解决资金不足问题的有力支持。

城乡增减挂钩旨在推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，而非简单地限于土地层面。获得建设用地指标只是该行为的表现形式，绝非最高利益诉求。增减挂钩是让广大农民分享工业化、城市化带来的成果，是工业反哺农业的具体表达方式。

增减挂钩的经典模式及评价。经过增减挂钩试点工作的探索，根据不同的项目区实际经济、区位和运作情况，总结成不同的经典模型，既有利于进行利弊分析，又能为试点工作的深入推广提供指导和借鉴。根据不同的分类标准，增减挂钩模式可作以下分类。

二、城乡建设用地增减挂钩发展概述

城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。？

近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地供需矛盾日渐突出。为解决此类问题，全国各地纷纷开展城乡建设用地增减挂钩试点工程。从2006年至今，已有24个省份开展了增减挂钩试点的工作。但是，在试点过程中出现了很多不和谐的声音，农民“被上楼”、暴力拆迁等现象屡有发生，严重阻碍了试点工作的进行，歪曲了试点工程的本意，影响了社会主义和谐社会的建设。

三、挂钩试点过程中的获利主体

项目区范围内的农民居住条件和居住环境得以改善提高。农户宅均面积虽为减少，但住房质量和生活环境大为改观。尤其是在经济改革之初建住房的农户，住房已居住使用近30年，建筑材料、房屋结构、户型、质量等基本落伍，成新度较低，增减挂钩试点的推行，使得这些农户省却不少开支，从中受益颇丰。当然，也不否认有一定比例的农户经济基础殷实，刚翻建的新住房即将被拆除，得到的补偿也没有明显的差别，肯定被拆迁意愿较低。

农民耕种土地数量增加。根据试点经验，原村址复垦后增加的耕地一般仍交由原村集体发包或经营，耕地面积增加。有些集体采取集中发包的方式，交由农业公司承包使用，承包费用由村集体向村民按股分红或用于村集体公益事业。若由政府或出资企业取得复垦土地所有权、使用权，尚需办理土地征收等相关审批程序。

地方县、市级人民政府获得了一定数量的建设用地后备资源，解决了地方经济发展的瓶颈难题。随着我国耕地资源的日益减少，建设用地指标更是弥足珍贵，有些地方由于建设用地指标亟缺，经济发展举步维艰。增减挂钩试点复垦原村址增加的耕地面积，除归还挂钩周转指标外，尚有剩余以解政府燃眉之急。

出资企业通过出资，完成建新拆旧及农民补偿安置后，可以觊觎增加的建设用地指标。作为一个经济实体，纯粹为了公益目的出巨资资助挂钩试点是不符合逻辑的，往往是在得到了地方政府承诺的前提下参与进来的。项目验收后，企业以功臣自居，要挟政府索要土地回报是可以想象的。不借助实力雄厚的企业出资相助，地方政府难以启动挂钩试点工作，也就拿不到诱人的建设用地指标。试点完成后，割一大块地兑现自已的承诺，至少指标还可以有所剩余，或者增加地方税收和就业机会。然而，就挂钩试点有机整体来说，企业的提前介入是一种地方政府融资的特殊形式，受补偿、安置的农民与企业是没有任何法律上的权利义务关系的，企业只不过是政府的人而已。

四、解决增减挂钩中政府权责不对称的对策建议

（1）完善政府问责制，培育服务型的行政文化。问责制是解决权大责小甚至弃责任于不顾的重要途径，是解决责任缺失问题的制度性保障方法。只有构建了问责制度，使政府人员明白自己的本职所在，才能使其执法行为规范合法，才能有效阻止增减挂钩中滥用权利侵害农民根本利益事件的发生。培育服务型行政文化，转变政府人员观念意识，才能使其克服自利性，真正从公共利益出发，正确引导增减挂钩中相关各方，处理好各种利益冲突，做好失地农民安置等后续保障工作，尽好维护社会稳定团结的责任与义务。

（2）建立有效的立体监督机制，扩大提高公民参与权。要建立政府自身、媒体舆论、社会大众监督相结合的立体监督机制。在增减挂钩中，要保证挂钩项目透明公开，随时接受社会各界尤其是农民的监督。要保证农民的知情权、参与权，健全利益诉讼制度，以做到合理协调相关各方利益的功效。

（3）按照权责对应原则合理调整上下级政府的权责范围。通过合理调整权责范围，可以有效避免权小责大局面的出现，避免土地腐败现象的发生，促使地方政府正确运用手中权利来承担责任，为公共利益而服务，保障农民的合法权益，促进增减挂钩工程的顺利进行。

参考文献：

篇(4)

[关键词]增减挂钩 松柏杭 方法 效益

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）16-0287-01

引言

随着全国各地经济社会事业的快速发展，各行业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，这对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国必须长期坚持的一项基本国策。

2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出节约集约用地、保护耕地要求，同时加强村镇建设用地的管理，鼓励城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为有效推进试点地区城乡建设用地增减挂钩工作，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），文件要求挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划。

1 城乡建设用地增减挂钩的内涵

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，是指依据土地利用体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

2 城乡建设用地增减挂钩的意义

城乡建设用地增减挂钩不仅仅能有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；不仅仅能落实中央以城带乡、以工促农方针，统筹城乡发展；不仅仅能引导资源、技术和项目向农村流动，加快社会主义新农村建设；还能在保障工业化、城镇化、新农村发展中，优化城乡建设用地布局、推进节约集约用地、促进科学发展的重大举措；更能严格保护耕地和提高耕地质量、促进耕地集约经营和发展现代化农业、促进农民分工就业和增加收入。

3 荷城街道松柏坑项目区增减挂钩试点

荷城街道自2012年开展增减挂钩试点工作，松柏坑是其中一个项目，该项目建设规模面积320.29亩，全部为废弃工矿用地，总投资625万元，亩均投资1.95万元。

3.1 松柏坑项目的背景

高明区荷城街道松柏坑矿点在盗采过程中排出的煤矸石等固体废物，不仅堆积占地，而且堆积的工矿废弃物经雨水常年冲刷后，其中含有的硫化物溢出或浸出严重污染了周边的大气、农田和水体，该区域原已脆弱的生态环境进一步恶化，部分区域植被难以生长，水土流失严重，对周围居民的生产和生活造成影响。土地复垦对于增加土地资源，改善生态环境，保障农民群众的生产和生活均有重要意义。基于上述问题，高明区国土城建和水务局积极申报《高明区城乡建设用地增减挂钩试点荷城街道松柏坑项目》，并获得广东省国土资源厅审批通过。

3.2 松柏坑项目的操作方法

（1）领导重视。镇街是增减挂钩项目开展的主体，领导高度重视此次复垦工程，并成立了由国土、财政、农林渔业、镇街等部门组成的领导小组，主要领导牵头，各部门间紧密联合，解决工作中的规划、资金等问题，逐步突破工作难点

（2）科学决策。将批准的松柏坑项目通过网络、村委会公告栏等媒介予以公示，并制订详细的补偿安置方案，按规定组织听证，同时选址科学，拆旧地块全部是废弃采矿用地，避免农村居民点复垦导致“农民上楼”补偿不合理等问题滋生，充分发挥资金优势。

（3）创新宣传。为提高公众的参与度，利用植树节植树活动，引导公众参与，加大宣传力度，让村民、学生、各级领导参与到项目中，把土地增减挂钩的政策精神深入社会。

（4）强化管理。松柏坑原是采矿用地，地表，土壤肥力低，严格执行增减挂钩项目有关复垦标准，科学规划田间道路工程，灌溉与排水工程。督促施工单位按照设计要求施工，必须层层检验合格，严控质量大关，同事采用物理、生物等土壤修复方法提高土地生产能力，打造科学规划、高质量的复耕地。

（5）资金到位。资金问题是增减挂钩项目的关键，政府加大对该项目的资金投入，联合部门、乡镇政府、村集体和引进民间资金，简化报批流程，避免资金断层和后续供应不足，保障工程保质保量顺利竣工。

（6）互联网+流转。项目竣工验收后，为促进复垦后地块的流转经营，保障土地的资源利用率，引入互联网+的概念，利用平台进行管理经营。

3.3 松柏坑项目的效益

松柏坑项目实现土地复垦，取得经济、生态、社会等各方面效益，实现经济生态社会的协调同步，从而推动“五位一体”的特色社会主义建设，具体如下：

（1）经济效益

项目区土地复垦，对项目所占土地进行了土地整治，清除了施工过程中遗留的施工残渣，避免了农民后续在耕作时对土地的二次整治，减少了农民劳动力的付出。在复垦的同时，采取化学措施，提供啊土壤质量。其次在翻松土地的同时，向土壤中撒播农家土杂肥，补充土壤肥力。这些化学措施的实施，改善了土壤的各种物理化学性质，对于复垦区农作物产量的恢复和提高具有重大的意义，这也减少了农民施肥的资金投入。对于当地农民来说，资金和劳力投入减少，而产生的经济效益增大，生产效益大大提高，农民的生活质量可得到极大改善。 同时，复垦竣工验收后，按照广东省城乡建设用地增减挂钩试点工作的有关规定，可以使用相应面积的新增建设用地指标，具有极高的经济效益。

（2）生态效益

通过对项目区实施土地复垦，项目区与周边的环境得到融合，使项目区及其周边的生态环境朝着良性协调的方向前进。同时，项目区的土地基本恢复其土地利用功能，与四周的自然景观基本保持一致，保持了其美学特性。

通过对项目区生态环境的恢复与建设，使占有和破坏的土地得到恢复，最终恢复了土地的生产力，建成了人工与自然谐调的生态系统，形成新的人工和自然景观。同时将工程对生态环境影响减少到最低，改善了生物圈的生态环境。因此，本工程土地复垦的生态效益显著。

（3）社会效益

根据工程对土地造成的破坏，进行复垦设计，调整土地利用功能，保证占用的土地得到合理的利用，不造成土地资源的浪费。

在土地资源日趋紧张的今天，土地复垦对于社会稳定具有重要的意义。同时土地复垦项目的实施使工程占地区大部分恢复了原有土地利用功能，只有极少部分土地进行了调整，这也便于以后土地利用的统一规划。

通过复垦松柏坑废弃矿区，不但运用城乡建设用地增减挂钩试点解决了建设用地指标的问题，还改善了生态环境和消除了地质灾害隐患。

4 结语

城乡建设用地增减挂钩政策的出台，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处[1]。

只要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，我们就能确保城乡建设用地增减挂钩工作规范、健康、有序开展[2]。

参与文献：

篇(5)

关键词：城乡规划；公众参与；社会公平

Abstract: From the perspective of public participation in the margin and connotation of planning, emphasizing the important value and significance of public participation in planning under the condition of market economy, through the analysis of our country 's public participation in planning the question and the situation of our country in the future, how to embody the public participation in planning, play a role in decision-making, planning, and implementation efforts in the direction of the maintenance of social equity, people-oriented, urban and rural planning.

Key words: urban planning; public participation; social justice

中国分类号：TU71 文献标识码：A 文章标号：2095-2104（2012）03-0001-02

0前言

城乡规划是城乡建设的基础，城乡建设又与百姓生活息息相关。在2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》明确指出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划原则，规定了城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，公告时间不得少于30天，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。这就要求城乡规划的编制、实施以及监督的过程中必须全面的实行公众参与机制，以确保当家作主的人民公众对于城乡规划的知情权、参与权以及监督权。随着政治体制改革的不断深入，法制体系的逐渐健全以及新闻媒介、传播媒介透明度的增加，公众参与规划决策的意识逐渐增强，也从客观上推动了政府鼓励公民参与城乡建设的进程。

1公众参与的概念

公众参与起源于美国和加拿大，为平复市民的“不满”情绪而出现的一种安抚措施。是随着政治文明和法制建设的不断成熟、发展而产生的一种民主理念。城乡规划中的公众参与是指让公众参与到规划的编制、实施、监督的各个环节中去，。强调公众对规划编制、管理过程的参与、决策和管理，强调对话与沟通，协调公众各方利益，力求实现规划项目的经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。

2公众参与规划的意义

公众参与规划事业的作用：（1）在不改变现存体制的原则下，鼓励公众去支持政府，以报社会安定；（2）通过参与，使公众更能接受政府的决定，不做“非分”之想，以稳定民心，使公众对规划方案的实践采取更合作的态度；（3）满足公众自治的要求，进而促进民主思想的发展；(4)公众作政府的监察，确保政府维护“公共利益”，不受“特别利益”的影响；(5)增加公众的信任，削弱公众的离心倾向，并且通过公众的反馈，使规划实践工作进行的更顺利。

3国外城乡规划中公众参与的政策

在20世纪60年代后期，美国的一些城市中成立了诸如社区改造中心之类的机构，以帮助社区居民学习有关社区建设的知识和技术，为居民提供服务。而在联邦政府方面，从1968年开始的新社区计划和以后的示范城市计划，审批援助款项时的先决条件就是要证明市民们已经真正有效地参与了规划制定过程。

澳大利亚洲政府的规划管理部门在审批一个项目时，不仅通过公示的方式向社会宣传，同时征求周边地区社区的意见，以保证规划的合理性。

新加坡的城市规划堪称世界一流，这与新加坡政府重视公众对城市规划的参与有密切关系。新加坡政府充分发挥国家地理位置的优势，与时俱进，善于规划。城市规划从策划、修编、实施、管理，每一阶段，每个环节，都广泛调动公众参与的热情，积极采纳群众建设性的提议，集思广益。同时，做到依法行政，依法办事。管理从严，重法典，城市规划的修编、审批、实施、管理都有完备的法律支撑和制度保障。

由上可见，国外城乡规划在加强公众参与规划方面的形式主要有:成立社区组织机构;广泛宣传，增强公众参与规划意识；形成制度，逐步将公众参与纳入规划立法体系，设立强有力的仲裁机构和干练的组织部门，并且通过这些形式取得了显著的成效。

4我国城乡规划中公众参与存在的问题

目前我国规划工作过程中也有一定程度上的公众参与。但在全国大部分城市的实际规划中少有公众参与的实质性作用，仍旧停留在规划展览会或一般的问卷式民意调查上，而没有上升到协助建立社区组织，以社区组织为单位的参与，因而没有发挥公众参与规划对加强社区凝聚力，发展潜力的作用。总的来说，我国城乡规划中公众参与就目前而言还存在许多不足，公众参与规划刚刚起步，任重而道远。主要表现在：

（1）公众参与规划的普遍性不足。我国当前城乡规划的各项活动常常成为极少数专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型的城乡规划工作方式客观上造成规划不能同公众对话，而只是片面的追求“宏伟政绩”工程、向上级交差，公众完全没有发挥到作用。

（2）广大公民对公众参与的程度有限。在我国，沿海经济发达地区和中西部落后偏远地区，公众参与规划的广度和深度参差不齐，很多未涉及城乡规划的关键领域，真正意义上的参与规划也无从谈起。

（3）公众参与的机制不健全。公众参与的顺利开展要有法定的程序、强有力的仲裁机构和干练的组织部门，而我国政府为市民参与城市管理建立的制度渠道往往不能满足市民的要求。

5公众参与城乡规划的方法探讨

一是采取多层次、多方式的宣传，增强公众参与规划意识，普及城乡规划建设知识；二是是成立多种参与机构，如建立社区组织，实行以社区组织为单位的参与；再次是建立起城市规划公示制度、听证制度、法定图则制度、政务公开制度等一系列措施，把公众参与落到实处，切实发挥公众参与的作用。

6结语

一个好的规划应该在公众的广泛参与下制定，并在公众的广泛参与下实施。公众参与规划实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类之永恒精神。若想顺利推动公众参与，那么最重要的是培养参与意识。形成参与意识，一方面需要将城乡规划公开、透明，允许并鼓励公众讨论、评判；另一方面需要普及城乡规划知识，使公众能够利用基本知识与他人进行沟通、交流。“千里之行，始于足下”，规划师应当责无旁贷地担负起宣传、普及规划知识的重任。

参考文献

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[7] 黄宏. 浅析我国当今城乡规划中的公众参与[J]. 工程建设. 2008(04)

篇(6)

从实际案例来看，中兴网信的智慧城市有以下特征：一是全面感知，通过泛在的传感网络和智能设备组成物联网，对城市运行的核心系统进行检测、监控和分析；二是充分整合，利用物联网与互联网的融合和统一，将数据整合为城市核心系统的公共资源，提供智慧的基础设施；三是激励创新，鼓励企业和个人在智慧的城市基础设施之上，进行科技和业务的创新应用，为城市提供可持续发展的原动力；四是协同运作，基于智慧的基础设施，城市里的各个关键业务高效协同。

衡阳市电子政务管理办公室党组书记陶小平谈到了云平台对数字城市、智慧城市整体架构的重要意义时，打了一个形象的比喻：“对数字衡阳项目来说，集中、统一、共享的云平台是纲，公安、交通、城管、应急等行业应用是目，纲举则目张。我们只有抓住了云平台这个核心，进行资源整合，实现集约化的规划、建设与运营，才能走出过去各自为政、孤岛系统、信息壁垒的困扰。”

北京大学数字中国研究院教授李琦对中兴网信的智慧城市云平台架构表示肯定。他表示：“过去我们一直谈电子政务和数字城市建设中的信息共享问题，但落地很困难，一是体制问题，二是缺乏有力的平台支撑。智慧云平台概念的提出与落地，综合了城市空间地理信息框架、云计算、大数据、移动互联网等新技术要素，使城市信息化从电子政务的1.0时代、数字城市的2.0时代，迈向智慧城市的3.0时代成为可能。”

中兴网信负责平台的副总裁窦水华则表示：“中兴智慧城市云平台包括一个平台和两个体系。所谓一个平台，就是把城市的数据共享交换平台、应用支撑共享平台及虚拟化平台三部分融为一个整体，以一个统一的体系来满足城市IT基础设施资源整合、城市基础数据信息整合、城市行业应用互通与共享三个层次的需求。两个体系分别是标准规范体系和运营与安全保障体系。”

住房和城乡建设部工程中心智慧城市首席专家杨崇俊说：“所谓建立城市数据共享交换平台，是要建立分布式网络环境下的城市数据共享交互平台，这是我国近年来城市信息化建设的重要任务。数据共享交换平台需要利用面向服务的理念进行构建，以XML为信息交换语言，基于统一的信息交换接口标准和数据交换协议进行数据封装，利用消息传递机制实现信息的沟通，实现基础数据、业务数据的共享交换，以及控制指令的传递，从而实现各部门智慧应用间的资源共享。各级地方政府人口数据、企业数据、宏观经济数据、空间地理信息在数据共享交换平台上统一共享交换。”

“应用支撑共享平台实际上可以看作是智慧城市的一个开放的PAAS云平台。”窦水华表示，为了实现智慧业务的快速开发，应用支撑共享平台需要提供数据支撑组件和能力引擎组件。数据支撑组件包括搜索引擎、报表引擎、数据分析引擎等模块，可以用于快速开发数据检索及分析类的应用模块。能力引擎组件包括工作流、门户框架、离线/在线流程设计器、表单设计器等模块，基于这些模块，云平台可大幅提升上层应用的开发效率和质量。除了以上组件之外，应用支撑套件还需要包括一套完整的开放环境，用于将整个系统内部的数据和业务能力封装为服务，并对第三方业务系统和应用开放。基于开放环境，第三方业务系统和应用可以在安全可控的条件下使用系统内部的数据，调用系统内部的业务流程，同时也可将第三方业务系统和应用的能力接入到系统内部，实现跨系统的数据和业务的无缝集成。

“城市的资源虚拟化平台可以通过智慧城市云计算数据中心，对IT基础设施资源进行整合，建立统一管控、动态调度、弹性增长、按需使用的IT资源池，提高资源利用率，避免重复和浪费。”窦水华介绍，“通过分阶段的整合努力，希望能汇聚城市管理的有价值的信息，并能对海量数据进行分析与处理，实现ICT 基础设施可共享，平台能力及应用的可成长、可扩充的目标。”

薛宏建认为，智慧城市标准规范体系应该成为智慧城市建设和智慧城市产业健康有序发展的基础。“作为智慧城市产业创新联盟的副理事长单位，中兴网信积极参与了工业和信息化部、住房和城乡建设部关于行业规范的制订工作。国家相关主管部门正在组织智慧城市健康发展的统筹工作，这是一场及时雨。”薛宏建表示，只有在统一标准规范下开展顶层设计、方案规划、建设落地和运营等工作，才能统筹协调，从而最大化地发挥云平台的作用，使得参与的企业实现开放和共赢。”

“以往一些项目都存在着不同程度的重建设、轻运营，重系统、轻安全的现象。”薛宏建表示，“运营机制与保障机制是智慧城市发挥长效作用，实现可持续发展的关键。信息通信在给人类发展带来便利的同时，也带来了很多信息安全风险，对企业和个人如此，对一个城市大系统更是如此。因此，必须在规划方案中充分考虑到智慧城市的运营需求与安全需求，从体制机制、流程制度、技术手段上给予支撑保障。目前我们已将智慧云平台的研发重点转向统一的智慧城市运营管理平台，使云平台具备可运营能力。”

篇(7)

关键词 快速工业化区域；建设用地；问题；制度优化；南海区

中图分类号 F293.2

文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2007)01-0096-06

世界经济发展的历史表明，所有已实现现代化的国家和地区，必然经历了由农业社会向工业社会的转型，工业化是现代化不可逾越的阶段[1]。改革开放以来，在我国珠江三角洲和长江三角洲等沿海发达农村地区，工业化快速发展，工业化水平迅速提升，经济社会结构急剧变化。与此同时，快速工业化区域普遍出现城乡建设用地迅猛、无序扩张，城乡土地利用混杂、相关利益冲突频繁等诸多土地问题[2～3]。而这些问题又与当前城市化过度滞后于工业化等现象密切关联[4]。

如何合理引导土地开发，构建紧凑高效、布局合理、发展有序的建设用地空间结构，是快速工业化区域持续发展的重要命题，而改革和完善包括土地管理体制在内的城乡管理制度，是解读该命题的关键。本文运用新制度经济学原理，结合典型案例，从制度变迁与创新的视角对快速工业化区域建设用地问题进行研究，并提出优化策略，旨在为这一新兴地域类型的建设用地发展提供理论参考。

1 新制度经济学关于制度优化的一般理论

新制度经济学发源于科斯的交易费用概念和替论，该理论与制度变迁等理论体现出深刻的制度优化、制度协调和制度转换思想。新制度经济学的研究表明，制度是继天赋要素、技术、偏好后经济理论的“第四块基石”。制度是一个社会的游戏规则和为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，是规范个人行为的规则，由正式规则、非正式规则与实施机制三部分构成[5～6]。制度的核心功能是给市场经济中的经济人提供激励与约束，而这一功能的发挥是通过抑制机会主义行为、提供有效信息、降低不确定性和交易成本等途径来实现［7]。

在新制度经济学看来，制度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度非均衡的必然结果。当制度外的变化促成了外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会[8]。制度优化或创新就是消除制度供给不足或过剩等制度非均衡，从而实现制度均衡和资源帕累托最优配置的制度安排。

改革开放以来，我国经济社会蓬勃发展，生产力与技术水平快速提升，经济环境发生显著变化，原有土地管理体制及相关制度安排的效率必然递减，无法适应和满足新形势下经济社会发展的要求，从而产生诸多土地问题特别是建设用地问题，形成新的制度需求，这在快速工业化区域体现得尤为突出。

2 城乡建设用地问题的实证研究

2.1 研究区概况

佛山市南海区位于珠江三角洲腹地，毗邻港澳，接壤广州，环境得天独厚，素称“鱼米之乡”，也是著名侨乡。土地总面积1 073.8 km2，辖2街道6镇，户籍人口106.6万，总人口约210万。南海区居广州往粤西、大西南、东盟地区交通要冲，广茂铁路、珠江干流、321国道、325国道、广佛、广肇、佛开等多条高速公路穿境而过，交通极为便利。

改革开放以来，南海经济社会有了很大发展，民营经济兴旺发达，“南海制造”熠熠生辉，2005年南海位居全国百强县（市）第六名，参照H・钱纳里的经济发展阶段模型，已进入工业化中期阶段的后期。由于南海改革开放初期实行分散化的农村工业化和城镇化政策，推行“六个层次一起上”的发展方针，“村村点火、户户冒烟”办工业，导致工业用地为主的城乡建设用地(本文研究的城乡建设用地包括城镇、农村居民点和独立工矿用地，不含其他建设用地。)全面粗放扩张，中心城镇发展滞后。目前全区非农产业和非农就业比重均超过90%，而本地城镇化水平仅约50%[9]，城镇用地仅占总建设用地面积的15%左右，半城市化现象及其问题较为普遍，土地集约、合理、可持续利用受到制约。如何通过制度创新，适时调整社会经济与城镇发展战略，实现空间重构和资源重组，优化城乡用地结构和布局，是当前南海及其他快速工业化区域亟待解决的重大课题。

唐常春等：快速工业化区域建设用地问题与制度优化研究――以佛山市南海区为例中国人口・资源与环境 2007年 第1期2.2 建设用地主要特征与问题分析

2．2．1 规模急剧扩张，内部发展失衡

快速工业化区域由于国内外资本的快速投入与集中，第二、三产业特别是工业迅速发展，必然带来对土地的旺盛需求。虽然长期实行“单一口子”供地政策，但市场机制不够完善，市场对土地资源的基础配置功能未能充分发挥，供应难以反映、满足和引导需求。在当前我国相关法制不甚完善的背景下，由于经济利益和制度设租的刺激，快速工业化区域普遍滋生土地隐形市场，最终导致城乡建设用地规模失控，人为加剧用地矛盾。

根据历史统计数据和最新土地更新调查成果，20世纪90年代以来，佛山市南海区城乡建设用地规模急剧扩张，所占比重迅速提高（图1、图2）。1991年城乡建设用地规模为12 339.1 hm2，占土地总面积的10.72%[10]；1998年规模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末规模进一步增至45 468.2 hm2，比重高达42.34%。近年来，随着全区产业逐步升级、经济发展质量提高和土地管理制度的加强，城乡建设用地扩张速度有所减缓，但建设用地供需矛盾依然突出，建设占用与耕地保护之间的冲突未能明显缓解。

全区城乡建设用地规模变化的内部差异显著（图2），其中独立工矿用地上升幅度较大，占城乡建设用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高达1 894.24 hm2。20世纪90年代以来，南海相继撤县设市和撤市设区，城市建设发展较为迅速，用地不断增加，目前用地规模达到2 330.6 hm2，但仍仅占城乡建设用地的5.13%，土地总面积的2.17%。同时，南海建制镇和农村居民点用地缓慢增长，从用地角度反映出全区城镇建设明显滞后于工业化发展速度，农村剩余劳动力未能真正大规模向城镇迁移，建设用地的级差收益和综合效益未能充分实现。

2．2．2 空间无序分散，结构严重失调

改革开放以来，南海区受“离土不离乡”、“进厂不进城”等农村工业化政策影响，实行“遍地开花”式工业化发展道路，工业园区过多、过滥建设，导致工业用地全面扩张，“村村像城镇，镇镇像农村”，城乡混杂，居住与工业用地混杂，用地布局分散，并衍生出重复建设、权益纷争、环境污染、景观破坏等诸多土地问题，土地集约化、规模化利用以及城乡协调发展受到严重制约。

通过计算南海区土地利用类型区位熵（专门化率），可以找出全区具有一定优势的用地类型；通过分别计算某用地类型在各镇（街道）的区位熵，则可大致反映该用地类型的空间集中程度。用地类型区位熵（Q）计算公式为：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a为某镇（街道）某土地利用类型面积;A为全区该土地利用类型面积;b为某镇（街道）土地总面积;B为全区土地总面积。

南海区城乡建设用地整体分布比较分散（图3），除中心城区桂城以外，各镇（街道）Q值均处在0.50～1.50之间，其中里水、丹灶、西樵和九江等区位较为偏远的镇域Q值＜1.0，距离因子作用有一定显现。各用地类型中，独立工矿和农村居民点用地集中程度均较低，区域差异不甚明显，很大程度上决定了全区建设用地的空间分布特征；城市和建制镇用地集中度相对较高，但整体规模偏小。

独立工矿和农村居民点用地的片面、粗放扩张，大大削弱了快速工业化区域城镇发展的产业拉力和空间动力，妨碍了土地集约高效利用和第二、三产业的快速发展。目前南海区独立工矿和农村居民点用地比重过高，分别占城乡建设用地总量的59%和24%；而城市与建制镇用地比重过低，仅占5%和12%（图4）。城镇建设中亦存在工业用地偏大，道路广场和市政公用设施用地不足，建筑密度过高，环境质量偏低等问题，用地结构需作重大调整。

2．2．3 城乡缺乏统筹，区域协调不力

快速工业化区域城镇密集，农村经济较发达，城乡界限模糊，城镇规模等级不甚明确。近年来南海区城镇化进程加快，但城镇化水平提高在促使城镇用地增加的同时，农村居民点用地未能相应减少。1991-2004年，全区城镇用地与农村居民点用地分别增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城乡用地缺乏互动的二元结构，不仅导致农村用地集约度较低、闲置和低效利用状况无法根本改变，同时也影响到城乡各类用地问题的整体解决，制约城乡的协调发展。

由于行政管理体制等局限，快速工业化区域用地发展缺乏横向协调，功能布局冲突，协调力度亟待加强。虽然南海区城乡用地的地域分工已经基本形成，土地利用的区域特色比较明显，但用地结构与布局不够合理（图5）。大沥、罗村街道属于中心城镇发展区，独立工矿用地比重过高，城镇用地比重过低，严重制约用地效益提升、服务业空间拓展和人居环境改善；狮山要发展成为南海次中心城区和最大工业基地，然而第二、三产业用地未能统筹规划，服务业用地太少，不符合土地利用和经济发展的客观规律。另外，某些区域产业发展和基础设施建设缺乏统筹，布局不甚合理，造成基本农田流失、农业生产条件破坏和生态环境景观损害，并影响到相邻区域发展。

3 城乡建设用地发展的体制分析

3.1 双二元管理体制影响用地配置效率

双二元管理体制既指用地管理的城乡分割，又指城市国有土地出让的“双轨”并存，是我国渐进式改革和新旧体制转型时期的产物。根据交易费用和制度变迁理论[5]，双二元管理体制必然引发一系列矛盾和冲突，阻碍土地市场的正常规范流通和交易，从而一定程度上导致土地资源配置低效、无序状态，这在经济较为发达的快速工业化区域表现尤为突出。

快速工业化区域用地管理体制上的双二元化直接反映在土地低价征用、政府垄断出让与以集体土地为基础的农村工业化之间对土地资源的争夺上。建设用地供给实际是按规定征用后使用、村镇自行开发使用和违法违章建设使用三部分构成，并未真正实现统一管理，结果导致各类开发园区“遍地开花”，建设用地规模增长处于失控状态。另外，城乡用地管理权能分散导致城镇用地特别是建制镇用地空间增长缓慢、总量偏小，与整个区域城镇化进程和城镇建设要求不相称。

3.2 农村土地产权不完善削弱激励与制约机制

科斯定理认为，合法权利的初始界定是市场交易的基本前提，并对经济制度运行的效率产生影响[7]。目前我国快速工业化区域农村土地产权很不完善，主要表现在所有权主体泛化、产权边界模糊以及产权残缺等方面。农村土地归农民集体所有，但具体归属于哪一级集体，法律并未明确规定，从而导致多元主体的权利之争。同时产权边界模糊，各产权主体之间的权利与义务界定不清，产权利益难以得到明确保障，从而人为增加市场交易成本和不确定性，削弱了产权制度应有的激励和约束功能，最终影响土地资源配置的效率与合理性。

南海作为国务院批准建立的全国农村改革试验区，从20世纪90年代初开始，陆续在全区农村范围内推行农村土地股份合作制，对促进南海经济发展起到巨大的推动作用[11]。与此同时，现行股份制度普遍存在股权残缺、股权封闭与股权设置不合理等问题，影响股份制度效率与绩效的发挥。股权残缺与封闭性主要源于社区封闭性，必然造成产业布局分散与用地粗放扩张，从而影响人口与资本的流动，影响产业的集中与升级，影响农村工业化与城镇化持续发展。

3.3 城乡市场发育不平衡诱发用地投机行为

由于我国城乡土地制度变迁的不平衡性和非同步性，城乡土地市场发展呈现显著不均衡［11]。目前我国城市土地使用权市场已经基本建立，为城市土地合理利用和城市建设提供了制度保障。农村土地的所有、使用、分配等权力较为复杂，牵涉到多方利益，关系农民生存保障等诸多重大问题，有关集体土地资源配置和资产管理的相关法规政策不健全、不完善，土地市场化程度相对较低。

新制度经济学认为，制度供给不足或滞后导致制度漏洞出现，从而诱发机会主义行为[7]。农村土地市场发育滞后，必然为行政权力的设租与寻租打开了空间[12]，农用地与建设用地的产出收益差异，城乡建设用地因政策管制产生的租值差，直接成为土地行政干预的设租与寻租源头。快速工业化区域以“补办历史用地手续”等各种形式为藉口，通过权力交易使农地转用合法化，现象较为普遍。1997-2004年南海区违法用地面积3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，违法宗数达到1 846起。与此同时，集体土地私下交易和灰色土地市场较为活跃，影响土地资源的规范管理、合理保护和节约集约利用。

3.4 部门规划不协调制约土地合理利用与保护

在城乡土地管理依据上，土地利用总体规划和其他部门建设规划不协调、不同步甚至相互冲突，这给建设用地规划审批、管理和实施工作带来诸多不便，土地利用总体规划没有起到龙头作用，反而成了适应性规划。快速工业化区域主要是以国有、民营和外资经济为动力，以资本、土地和劳动力等生产要素投入为拉力，利益主体多元而分散。部门规划脱节必然导致建设用地管理无法集中统一，土地利用的粗放性和盲目性、用地结构和布局的不合理性以及土地资源浪费也就在所难免。

快速工业化区域在经济快速发展的同时，大多数农民建房和村庄建设缺乏规划引导与约束，导致其大多沿公路等交通线路粗放扩张，住宅与工业建筑混杂，基础设施不配套，人居环境恶化。另外，农民宅基地规划管理不到位，受经济利益驱使或传统观念影响，建新屋不拆旧宅，形成大量出租屋或“空心村”，村庄建设用地浪费较大。

4 城乡建设用地制度优化对策及措施

4.1 完善土地产权和城乡用地管理制度

（1）完善产权和利益分配制度。制度供给不足是快速工业化区域城乡用地矛盾与问题的主要根源，而产权制度不完善是其关键。在体制转轨动态过程中，通过明晰产权，清楚界定政府、农村集体、农户各方权利边界，形成各自权力的刚性约束，完善产权制度，实现土地权益合理分配，是化解诸多土地问题和优化城乡用地的必由之路。

（2）进一步改革农村土地股份制。针对当前农村土地股份制存在的问题，应该逐步推广和深化“固化存量、出资购股、开放流动”的改革。存量股权的福利配置对象是既有成员，数量人人均等。对新生儿和婚嫁迁入人口，实行出资优惠认购股权。允许股权无障碍流转、继承、赠送和抵押，真正实现股权资本化，为土地集约经营和农民转变身份、择业迁徙创造条件，促进快速工业化区域的城镇化进程。

（3）统筹和协调城乡用地管理。制度创新和技术创新是快速工业化区域未来经济增长的主要推动力，完善城乡用地管理体制是提高土地资源配置效率、促进区域经济持续增长的重要途径。通过理顺行政管理体制中层级制与职能制并存的矛盾，优化政府职能定位，使各级政府的利益目标、资源调控和行为方式等保持一致，以此降低制度管理成本，缩小设租、寻租空间，解决城乡用地缺乏统筹等问题。

4.2 建立统一、规范的城乡土地市场体系

（1）逐步实行城乡土地市场一体化建设。土地价值具有整体性，土地市场本应是一个有机的统一体。但由于目前快速工业化区域城市用地和农村用地背负的社会责任不同，造成城乡土地市场的人为分割。因此，首先应完善农村社会保障和就业保障体系，为农村土地合理“减负”。同时应该对耕地、基塘等优质农用地实行特殊的国家保护和扶持政策，强化用途管制。在此基础上，逐步取消土地供应“双轨制”、土地使用等级制和取缔土地隐型市场，从制度上避免土地投机行为，逐步建立起统一、开放、规范、有序，城乡和各种所有制一体化的土地市场体系。

（2）建立和完善农村集体土地市场。在明晰土地产权的前提下，建立农村集体建设用地市场，完善集体建设用地流转机制和配套法规，实行集体土地与国有土地“同地、同价、同权”有偿使用制度，是解决当前快速工业化区域农村土地隐性流转的根本出路，也是推动工业和服务业向城镇集中、集聚，从而强化规模经济效应的必然要求。与此同时，农用地非农化应实行国家调控和市场配置相结合的有效机制，逐步培育农用地非农化市场，而不应单纯采取行政性的征地办法。国家调控农用地非农化的措施主要包括土地用途管制、土地规划、税收和土地登记等。

（3）创新和加强土地市场法制监管。借助先进的技术手段和管理手段，将技术创新与制度创新相结合，建立科学、高效的土地供求监测和预测机制，准确把握土地市场运行走势，为政府适时调整和制订有关政策提供科学依据。同时要加大土地执法力度，整顿土地市场秩序，建立规范、有序的土地市场竞争机制。土地市场监管应建立责任人制度，纳入政府政绩考核体系，并定期向社会公示相关信息，以利于社会公众监督。

4.3 高起点和高标准做好村镇建设规划

（1）实行“规模规划”，强化规模控制。村镇规划要依照城镇体系规划和社会主义新农村建设的要求，以促进快速工业化区域经济社会健康发展和集约用地为指针，明确村镇建设的长远规划格局，将传统的“时限规划”调整为“规模规划”模式，通过科学预测未来人口规模、经济发展趋势等合理确定村庄与城镇近远期用地规模。村镇规划区之外的农用地实行严格的用途管制，零散农村居民点要在现状基础上加以逐步缩并。

（2）农村宅基地管理采用“三控模式”。针对当前快速工业化区域农村宅基地实际占地远远超过批准占地的扭曲现象,农村宅基地规划及管理应积极采用“三控模式”。一要控制农户主房占地；二要控制庭院、附房等用地界线,并将它们全部纳入非农建设用地审批指标；三是严格控制宅基地数量，严格执行“一户一宅”的法律规定，有序清理多余宅基地。在强化农村宅基地微观控制的同时，积极引导第二、三产业向城镇和园区集中，更好地实现集约用地和合理用地之目的。

（3）强化功能分区，优化空间结构体系。针对快速工业化区域农村建设用地粗放扩张、零乱布局、功能混杂等不良现状，村镇建设规划应强调用地功能分区,建立合理、高效、优美的空间结构体系。同时，应合理布局村镇公共设施用地和道路用地，鼓励打破村民小组界线和相对集中建设，逐步实施村庄归并与整治计划，有效推进农村建设用地整理。

5 结论与展望

（1）快速工业化区域城乡建设用地普遍存在规模急剧扩张、布局无序分散、结构严重失调、城乡缺乏统筹等诸多问题，深层成因主要包括土地、户籍、行政管理以及经济社会发展模式等多个方面，其中双二元管理体制、农村土地产权不完善、城乡土地市场发育不平衡和部门规划不协调等是重要的体制因素。

（2）快速工业化区域应该深化土地、户籍及行政管理等综合改革，调整经济社会发展战略，促使产业与人口空间转移和集中，并与经济和就业非农化进程同步，促进工业化和城镇化健康发展。其中建设用地制度优化对策主要包括完善土地产权和城乡用地管理、建立统一规范的城乡土地市场以及高起点和高标准做好村镇建设规划等。

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