公益诉讼监督规则精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公益诉讼监督规则范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

>> 浅议检察机关对环境保护的监督 检察机关提起环境公益诉讼的问题研究 关于检察机关抗诉问题的探究 检察机关在公益诉讼中的作用 检察机关文件检验存在的问题及对策 当前检察机关在刑事诉讼监督中存在的问题及对策 浅析检察机关同步录音录像工作中存在的问题及对策 检察机关在DNA证据审查中的问题与对策 检察机关首办责任制实践中的问题与对策 基层检察机关刑事和解实践中的问题与对策 检察机关与行政执法机关相互衔接工作机制的问题及完善 新刑诉法非法证据排除规则意义及检察机关在规则实践中的作用 检察机关参与环境公益诉讼的构想 关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考 论检察机关提起环境公益诉讼的若干问题 检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善 检察机关保护生态环境职能作用浅析 对检察机关案件管理改革的探究 对检察机关作为环境民事公益诉讼中的原告资格的探析 检察机关接受人大监督的作用及途径 常见问题解答 当前所在位置：l，2012-05-21

[2]杨家飞.浅析环境与资源保护中的问题及检察机关的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高检：严查环境污染背后的职务犯罪着力解决监管失职[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

[4]佚名.案件少立案难 环境公益诉讼难如何破解[DB/OL].http：//，2011-07-08

篇(2)

论企业民主管理制度的构建与完善——对《广东省企业民主管理条例(草案修改三稿征求意见稿)》的论证意见

试论银行防范电信诈骗犯罪的对策

电信诈骗犯罪的成因、特点及防范对策

侦查电信诈骗案须从革新侦查理念与机制入手——以台湾与广州警方的侦查现状的比较为视角

当前电信诈骗犯罪侦办难点和对策

上海市外来务工人员子女犯罪问题实证研究——以社会保障制度与犯罪率的互动关系为切入点

关于遏制公款行贿的几点思考

重伤害案件刑法条款适用问题研究

完善贪污贿赂犯罪法定刑初探

利用影响力的认定及其侦查难点

破产管理人制度立法完善问题研究

论我国破产案件的申请与受理

论监管机构在银行破产中的权力及其限制

上市公司重整中的法律难题——以华源股份重整为例

反思与重构——新破产法视野下的债权人知情权保护

从台湾破产法的修改看经认可之台湾破产裁定的效力

破产管理人指定之规则构建——以对某市两级法院实践模式的分析为基础

浅谈法官在破产重整程序中的角色——由“五谷道场”破产重整案引发的思考

先刑后民原则在电信诈骗案件中的困境与破解——以被害人权益保护为视角

检察建议:防范电信诈骗的“重盾”

审判权运行之实证分析——以一例案的刑事裁判过程为样本

我国检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制探析

关于职务犯罪案件审查逮捕上提一级的若干思考

人民调解协议司法确认制度的思考——以《人民调解法》为蓝本

主动执行机制论要——以广东省法院司法实践为研究样本

司法权威与裁判效力——以内蒙古基层法院否定高级法院判决案等影响性案件为例

低碳经济时代碳关税合法性问题研究

国际强行法与国际条约关系一解

当代大学生法律意识及其培养——基于对广州地区大学生法律意识状况的调查

由广州亚运安保引发的制度瞬思

城市化进程中的农村拆违问题的调查思考

当前劳资纠纷申诉案件的特点、成因和检察对策

论农民工权益保障与珠三角经济社会和谐发展——以“富士康跳”现象为切入

我国电信诈骗防控体系完善对策的思考

论高校专利技术成果转化的新模式:信托HttP://

论由国家机关提起的环境民事公益诉讼

检察机关提起公益诉讼的正当性探析

论环境公益诉讼中的特殊证据规则

我国消费者公益司法保护制度研究

游离在司法救济边缘的环境公益诉讼——以诉讼主体和诉讼模式为视角

检察机关参与民行公益诉讼之我见

建立环境民事公益诉讼制度刍议

检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计

试论检察机关担当民事公益诉讼主体的正当性

篇(3)

公益诉讼（public interest litigation )，一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，印度被认为获得了相比美国更大的成功。公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制，国际上的环境公益诉讼制度各具特色。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，以环境公益的促进为建制的目的与诉讼要件，判决的效力并不局限于诉讼的当事人；印度的环境公益诉讼概念有其自身的特点，任何个人和任何社会团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。德国和法国等大陆法系国家在维护环境社会公益的诉讼中往往采用团体诉讼制度，通过成文法赋予一定团体以原告资格{1}.

目前，我国关于环境公益诉讼的概念大致有以下几种观点。其一，环保组织为了保护环境公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属于环境公益诉讼{2}。其二，环境公益诉讼是指在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度{3}。其三，环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益的损害，而是以环境的社会公益可能受到的侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用或者宣布行政许可无效的诉讼{4}。还有一种观点认为，环境公益诉讼是指任何公民、法人、公众团体或国家机关，为保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，当其认为有损害国家的、社会的公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时，以自己的名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度{5}。

笔者认为，环境公益诉讼是指任何人（包括公民、法人、社会团体或国家机关等），为了保护环境公益，以损害或可能损害国家、团体或者不特定多数人的环境利益的行为为对象，以制止损害环境公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的诉讼的一种特殊诉讼活动。与其他诉讼相比，环境公益诉讼的适格原告的判定标准已突破传统诉讼法的标准，适格原告并非利益直接受害者，反映了环境公益诉讼起诉资格放宽的特点。环境公益诉讼具有目的的公益性和环境损害的预防性特点。EN-GO[1]环境公益诉讼是环境公益诉讼的一种表现形式，是原告资格限于ENGO的环境公益诉讼。

ENGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益的民间组织。EN-GO与其他NGO一样，具有非政府性、非营利性和志愿公益性。ENGO不是政府机构，也不是政府的附属部分，是由民间自发起来成立的环保组织。它们不以营利为目的，如果在一定的期限内积累一定利润，这些利润必须返回团体使命所规定的保护环境工作中去，而不是在组织缔造者中进行分配。其成员基于共同的信念、目标而聚在一起并服务于环境保护之公共目的。

ENGO环境公益诉讼的出现是公众参与环境执法和司法进步的表现，它的推行对公众参与国家环境公共事务的监督和管理，促进社会正义，具有不可替代的作用。因为个人诉讼机制存在着不足，目前中国环境公益诉讼主要由检察院和环境管理部门提起，但检察机关提起环境公益诉讼与环境公益诉讼主要通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任不协调，而由环境管理部门提起环境公益诉讼却存在自我监督不足和自身经济人有限理性的限制。由ENGO提起环境公益诉讼可以使其更好地为环境公益效力，兼具有理论上的合理性和实践上的必要性，因此，中国未来的环境公益诉讼应以ENGO为主角，这也是许多国家的共同做法。

二、美国和印度ENGO环境公益诉讼的主要内容

（一）美国

1. ENGO的原告资格

ENGO原告资格是ENGO公益诉讼最关键的问题。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)在性质上是环境公益诉讼，环境公民诉讼制度是美国环境法的一个特色，公民诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》( Clean Air Act)美国公民诉讼重视以ENGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼。1970年的《清洁空气法》规定了任何人（anyperson）得提起诉讼的条款，之后最高法院一个典型案例—1972年的塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响{6}。该案中环保团体Sierra Club企图阻止商家Mineral King开发滑雪场，以免破坏自然生态，法院对实际损害（injury in fact）采取了宽容态度，认为环境上的损害符合实际损害要件。这里的实际损害不再局限于经济上的损害，包括了环境舒适的损害，如审美利益的损害等。法院认为，Sierra Club可以仅提出理由说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。该案中Sierra Club并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。这样ENGO虽然不能仅仅以环境利益受损害主张原告适格，但只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼。1972年联邦《清洁水法》( Clean WaterAct）采纳了最高法院的观点。

2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167)[2]一案，软化了ENGO具体指出其成员有环境损害的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如，对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。这样就进一步放宽了ENGO原告适格的要求。

2．被告、被诉事由、前置程序及限制要件

依据1973年的《清洁水法》第505条授权任何人当自己利益受到有害影响时，有权根据民事诉讼，控告排污者违反法律规定的标准，或者控告环保局没有采取有效措施执行法律规定[3]。由此可见，美国公民诉讼的被告大致有两类，一为排污者，包括各种污染源，如私人企业、各行政机关等，起诉事由为污染者违反法定或主管机关核定的污染防治义务；二为环境保护署署长，起诉事由为环境保护署署长疏于执行保护环境等法定义务。可以看出，原告并不能仅仅依据具有起诉权就能真正获得法院对案件的受理，被诉事由必须有可审查性才行。也就是说，被诉事由必须是属于司法裁决的事由。实践中美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼。

对行政机关的不作为提起的诉讼主要是以环境保护署署长为被告的公民诉讼。如果联邦环境保护署署长应当采取某些措施或者履行某种义务而未采取有效措施或者履行某种义务，那么公民可以以环境保护署署长为被告提起公民诉讼，公民被视为“私人检察总长”，与政府的职能相对应而存在，使环保主义者拥有了能与政府抗衡的力量。实践中美国的ENGO十分重视应用公民诉讼来监督联邦环保机关的行为，在实施环境法律法规中发挥着重要作用，如野生生物保护组织诉美国联邦环境保护局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394)[4]。

实践中美国ENGO通过公民诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，ENGO原则上针对与其宗旨相关的行政行为提起诉讼。实践中环保团体主要致力于运用公民诉讼来监督政府行为，且基本上针对行政机关的环境保护不作为提起诉讼，行政机关的作为义务成为重要的诉讼要件，其以环境保护署署长为被告的公民诉讼一般限于政府的非自由裁量行为。由于美国立法于多处场合明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采行某一作为的期限，ENGO于是便运用公民诉讼要求法院命令主管机关依法定期限采取行动。鉴于公民诉讼的目的主要在于监督执法，参议院立法时加入事先告知前置程序条款，规定公民诉讼于提起前60日告知即将成为被告的污染者或主管机关后才可正式起诉。环境公民诉讼条款一般规定，对于环境公民诉讼的原告发出起诉前的通知，如果执行联邦环境法律的行政机构对于起诉通知中涉及的违法行为，已经采取或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外规定，例如有关毒性污染物或紧急事件等的免告知程序。

美国公民诉讼的被诉理由中还有一个值得注意的地方，即它对环境影响评价的重视。美国环境政策法要求联邦机构为每个主要的联邦政府的行动准备一个环境影响说明书，以要求政府“三思而后行”。这里的环境影响报告书被设计为两种用途：其一，政府决策中注入环境因素，告诉这项议案的决策者的环境效应的效果及可行性；其二，让环境影响评价对公众充分地公开[5]。由于美国行政程序法对司法审查采取开放的态度，原则上对行政机关的行为都可以审查，其环评程序为公民提供了一个为环境诉讼提供证据的机会，使ENGO提起环境公益诉讼更加可行。

3．管辖法院、公民调查权、裁判结果及费用

美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别。根据联邦《清洁空气法》，以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证，赋予公民调查权，即使一般的公民诉讼条款均未在法律上对公民对污染者违法事实的调查权问题作出明文规定。

依照各污染防治法律的公民诉讼条款，法院的裁判结果主要有两种：(1)强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求；(2)罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局（EPA）的《民事处罚政策》，规定了判处罚款所依据的因素，一是违法者从其违法行为中获取的经济利益，一是其对环境造成的危害程度。但在处罚时还应依据其他因素对罚款进行调整，这些因素包括违法者故意或疏忽的程度、其守法状况以及偿付能力。1987年修改后的《清洁水法》将数额提高到日课至25 ， 000美元，大大增加了公民诉讼的威吓力。罚金均交国库，而不是判归原告，不同于民事罚款和行政处罚。

公民诉讼采取特殊的诉讼费用的负担规则。环境公益诉讼的目的并非公民为了个人利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用，而这对于公民来说是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美国的各项环境法规中，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院认为该决定是合适的。除了律师费用外，法院还可以自由裁量专家鉴定费等。

（二）印度

1. ENGO的原告资格

对于诉讼资格问题，印度法院遵从的是充分利益标准，但对于授予诉讼资格的充分利益是什么，由法官在每一起具体案件中决定。印度最高法院在许多案件中承认非官方志愿组织提起环境诉讼的权利，相应地，许多志愿组织也成功地向法院提起了环境诉讼。印度法院没有要求作为原告的ENGO证明被告的行为引起了他们事实上的损害或其成员受到事实上的损害，采取了比美国等发达国家更宽松的起诉资格。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v．India案{7}中，帕格瓦蒂法官阐明，鉴于受害人知识水平和权利意识的欠缺以及可利用资源的匮乏，应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们接近法院，获得正义，并且重新设置相应的程序。在控制行政权力的压力日益增大的情形下，最高院继续扩大原告资格，允许自身利益未受侵害的公民基于公共利益而提起诉讼。

在S. P. Gupta v. Union of India案[6]中，帕格瓦蒂法官在上述基础上又前进了一步，即使没有专门的损害，任何公民都可以公民资格提起诉讼，要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。

在恒河污染案[7]中，最高院支持了德里居民作为原告，起诉政府因长期不作为而导致的恒河严重受污染，此案的判决正式确立了公民原告资格，判决指出由于原告的目的在于保护所有使用恒河水的人的生命和健康，他的起诉权是无可争议的，恒河污染损害的是公共利益，该损害范围广，且针对不特定多数群体，因此，允许任何人通过公益诉讼阻止该损害的发生是合理的。原告有权通过法院要求行政机关和根据水法组织的委员会履行相关法律赋予它们责任，即保证法律和政策的实施。由此可见，印度放开了原告资格，将环境公益诉讼的起诉资格赋予给了所有公民，有公共意识的相关社会团体都可以提起公益诉讼来实施弱势群体的集体权利，并认为程序从属于正义，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利，应采取灵活的诉讼主体资格政策，体现了印度在公益保护上的司法能动主义。

2．被告、被诉事由、起诉程序及调查机制

在印度的公益诉讼制度中，当公益受到影响时，不能单独针对个人提起公益诉讼，只能对中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼，但私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中{8}。印度的公益诉讼一定程度上带有司法审查的特点，重点放在了政府的违法行为、行政机关的不轨行为等方面。印度公益诉讼相当于中国概念中的宪法诉讼和公益行政诉讼两部分内容，因为它不关注私人集团所造成的公共利益损害。由于印度公益诉讼包涵宪法诉讼，这样就可以对抽象行政行为甚至立法行为进行司法审查。在Maneka Gandhi V Union of India案[8]的判决中，最高院指出，法院可以对任何立法进行严格司法审查，甚至可以仅仅基于正当程序条款本身的内容。

印度承认非正式程序的合法性，最高法院和高等法院经常把写给法院、个别法官或法庭的信件视为令状申请书，这被称为“书信管辖权”{9}。如台拉登采石场案（Rural Lit-igation and Entitlement Kendra， Dehradun v. State of UttarPradesh)[9]就是由凯恩达写给最高法院的一封书信而开始的，最高法院视其为令状申请书。环境公益诉讼中的环境问题具有一定的专业性，法院可能缺乏相应的专业知识。因此尽管法律并没有规定对诉讼中涉及的专业事实进行调查，但是印度法院在实践中也发展了一套技术性措施，任命调查专员或委员会进行调查并得出最终结论提交法官。这样的调查机制使得环境公益诉讼更加便利。

3管辖法院、救济方式、举证及执行监督

印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件都有管辖权。在实践中，如果案件涉及法律上的错误，一般由各邦高等法院受理。如果涉及基本权利受侵犯时，根据宪法一般由高等法院或最高法院受理。在案件管辖上，还可以根据受影响人数的多少来决定管辖法院。如果受影响的人数规模大，可以直接到最高法院起诉。在环境公益诉讼中，案件的受理、审理过程、调查取证等，都由法官主导，实行职权主义，处处体现着司法能动主义倾向。

印度的环境公益诉讼制度的救济方式主要是临时命令。临时命令是法院采取的临时救济措施，与申请人是否提出权利请求、被告是否具有主观过错无关，主要目的是立即、全面地排除公共危害或救济受害人。因此这类命令在印度又被称为“无权利的救济”。印度法官不仅可以创造像临时命令这样的特别救济方式以容纳公共利益外，对判决拥有广泛的裁量权。在西里拉姆气体泄漏案（M. C.Mehtav．State of Shriram Food and Fertilizer Industries)[10]中，因情况紧急，法院命令关闭了工厂，接着命令工厂在遵守法院命令的管束下重新营业，所有这些措施都是在气体泄漏后不到10个星期内的。

诉讼资格扩展和书信管辖权的确立实际上意味着环境诉讼申请人的证据负担的减轻。由于环境公益诉讼的申请人可以是与案件无利害关系的个人或团体，他们不可能熟悉案件事实，那些以书信形式提交的令状申请书包含的信息非常有限。在这种情况下，审理案件的法官通常的做法是要求有关的政府机构提供详细、全面的书面证词。另外，印度设立执行监督机构（Comissions of Implemention）或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

三、借鉴意义

（一）ENGO的原告资格

美国和印度都对ENGO采取了较宽松的诉讼条件，以弥补主管机关执法上的疏漏，授予环保团体起诉权可以使其更好地为环境公益诉讼效力，反映了其对ENGO法律地位的承认和司法力量的重视。而中国对ENGO的登记注册管理及日常性管理实行登记部门和业务主管部门双重负责的体制与环境公益诉讼建制目的相违背，不利于仍然比较弱小的ENGO的发展，美国印度在肯定ENGO的原告资格方面的借鉴意义有如下两点。

其一，ENGO不必经过许可即可成立，也不必经过一道认许程序以决定其是否可以提起环境公益诉讼，应放开手脚任其发展。鉴于中国草根性的ENGO严重不足以及政府环境保护频频失灵的现状，应允许高度随机性的ENGO成为环境公益诉讼主体，只有这样才可以更好地纠正环境保护政府和市场双重失灵。也就是说，只有让民间环保组织拥有可以与政府对话的地位和资格，使其成为完全独立的环境公益诉讼主体，才有利于责任政府的建设以维护环境执法的公正性和良好的环境行政秩序，这也是环境民主的当然要求。

其二，适当放宽ENGO原告适格的要求。在ENGO起诉的利害关系认定上，实际损害可以不再局限于经济上的损害，应承认环境舒适的损害符合实际损害要件，并且EN-GO只要能具体指出其成员有环境损害就可提起诉讼，或者只要被告违反了某一个具体的环境法律，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。因为司法是正义的最终救济手段，中国的法院不应该对日益严重恶化的生态环境不管不问。由于自我监督往往具有医不自治的缺陷，在政府环境保护频频失灵的今天，与其大谈启动责任问责制以寻求系统内部的自我监督，不如大力发展民间监督，发挥ENGO环境公益诉讼的作用，这也是中国传统司法职权主义模式的优势所在。

（二）被告、诉因及诉讼程序

就被告与诉因来看，美国ENGO诉讼多是以对行政机关的不作为提起的诉讼的做法和印度当公益受到影响时不能单独针对个人提起公益诉讼的做法具有借鉴意义。一般而言，ENGO与政府的职能相对应而存在，ENGO通过公益诉讼把有限的时间、财力和精力用在促使政府完善或执行环境法规上，显然比直接用在监督一个个污染源上更有效率。中国目前的环境问题很大一部分是因为行政机关的环境保护不作为，督促行政机关切实履行环境保护监管义务已成为迫在眉睫的大事，ENGO环境公益诉讼应是切实可行的重要途径。

因此，中国ENGO公益诉讼的重点也应放在促使政府完善或执行环境法规上，而不是直接用在监督一个个污染源上，即使当中国ENGO公益诉讼以污染源为报告时，其目的也应是为了更好地监督政府行为。中国ENGO环境公益诉讼应主要针对行政机关的行为（一般限于政府的非自由裁量行为），特别是环境影响评价行为，中国环评法至今没有环境公益诉讼的相关规定的确是一大缺憾。由于环境影响评价深富环境预防意义，ENGO将力量投入有关环境影响评价诉讼是其参与环境公益诉讼途径的合理选择。当然，由于中国与美国在环境保护行政管理上的差别，中国ENGO公益诉讼的监督对象不仅包括各污染源和环境保护主管部门的管理行为，其他对环境有较大影响的自然资源管理部门（如水利局等）的管理行为也应在其环境公益诉讼监督之下，以求有利于解决中国“环保不下水，水利不上岸”的怪现象及环境保护局长难当的局面。

在程序方面，美国具有ENGO针对行政机关的不作为的公益诉讼的事先告知前置程序条款，由于其不仅可以防范政府疏于环境执法，而且可以有效防止环境公益诉讼的滥用，具有较大的借鉴意义。由于NGO环境公益诉讼主要目的是通过监督主管机关的政府行为而达到环境保护之目的，中国ENGO公益诉讼应设立公益诉讼的事先告知前置程序，督促主管机关积极履行职责，不仅可以提高ENGO活动的效率，而且有利于维护环境行政管理秩序，并节约司法资源。

与美国法院可以授权作为原告的公民在合理时间内进人被告污染源所在地自行进行调查取证相比，印度承认“书信管辖权”以及任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查机制，对中国EN-GO诉讼更有借鉴意义。因为中国有不少的穷人和文盲等弱势群体的环境利益常被侵害而无力自我保护，承认“书信管辖权”可以使法院的大门向这些弱势群体敞开。由于目前中国法院大多数法官中对高技术性的环境问题还不能很好把握，采用任命调查专员或委员会对环境公益诉讼中的专业性环境问题进行调查的调查，可以帮助法院解决环境公益诉讼裁判中的高技术性问题，也可以更好地发挥环境公益诉讼的风险预防功能。

（三）管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督

由于环境公益诉讼目的主要在于借助法院督促主管机关落实环境法律，在此基础上帮助弱者实现环境正义，美国环境公益诉讼中的管辖法院依被告的不同而有别的做法与印度高等法院和最高法院对公益诉讼案件依据案件性质分别管辖的做法都具有借鉴意义。根据中国法院系统设置及法院负担能力，环境公益诉讼案件应由被告所在地的中级以上法院管辖，可以主要由高等法院管辖，中级法院、高等法院和最高法院依案件性质不同而有所分工。

因ENGO环境公益诉讼的目的并非为了团体利益而要求损害赔偿，而是为了维护公共利益，应借鉴美国采取特殊的诉讼费用的负担规则。为了鼓励中国ENGO和广大公众借环境公益诉讼积极参与环境法律的执行，考虑到中国ENGO普遍面临严重的资金困境，可适当减免诉讼费，建立律师援助制度和诉讼费用援助制度，并授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与对环境公益的促进有贡献的原告。

由于NGO环境公益诉讼的原告可以是与案件无利害关系的团体，他们可能不熟悉案件事实，因此应借鉴美国和印度的特殊的证据规则，举证责任的分配应采取有利于原告的原则，在ENGO能证明污染或违法行为存在的条件下，主要由有关的政府机构和污染源提供详细、全面的书面证词。

就救济方式而言，印度的临时命令和美国的强制令和罚金可以适当借鉴。临时命令具有立即、全面地排除公共危害或救济受害人的作用。法院的强制令，可以要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。对违法者课以罚金，如果罚金的数额较大，就会具有较强的威慑力。考虑这个ENGO公益诉讼的实际需要，罚金应主要上交国库外，应适当留一点份额用以奖励对环境公益有贡献的ENGO原告。由于中国法院判决执行难的问题特别突出，可以适当借鉴印度的做法，设立执行监督机构或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

为了ENGO环境公益诉讼制度能达到一个良好的运作成果，在兼顾中国法律制度与美国和印度差异的情况下，在ENGO起诉资格、被告、诉因、诉讼程序、管辖法院、费用、举证、救济方式及执行监督等方面应适当引进美国和印度ENGO环境公益诉讼的先进经验，同时改进中国ENGO管理制度，扩大ENGO规模。鉴于中国ENGO比较弱小且ENGO环境公益诉讼面临许多制度性困境，且不同领域环保问题各具特性，各污染防治法可以分别规定相关ENGO环境公益诉讼条款。建议在水污染防治法领域先试行EN-GO环境公益诉讼，再逐步扩大至空气污染、固体废物污染等领域。 【注释】

[1]ENGO( environmental non-governmental organization)，是指环境保护非政府组织。

[2] ipsofactoj. com/international/2000/Part7/int2OOO(7）-002. htm，最后登录时间2009年5月19日。

[3]Clean Water Act( 1973) ， Section 505 (a)．Citizen Suits.

[4]bulk. resource. org/courts. gov/c/F3/450/450. F3d.394.03-72894.03-71439. html.

[5]See， e. g. ， Robertson v. Methow Valley Citizens Council， 490 U. S. 332， 350（1989)．

[6] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. o-India. html.

[7]See， e. g. ， M. C. Mehta v. of india， AIR 1988 SC 1037

[8] manupatrainternational. in/supremecourt/1950-1979/scl978/s780133.htm.

[9]http : //vlex. in/vid/rural-litigation-entitlement-kendra-29681919．或 elaw. org/node/2671.

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参考文献

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篇(4)

关键词：公益诉讼；案件范围；管辖法院

一、概念分析

公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。关于民事诉讼中的公益诉讼的概念定义，学界观点并不统一，大致有以下两种观点：第一种观点认为，民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民、法人、其他组织的行为触犯了民事法律的有关规定，损害了国家或社会公众的民事合法权益，基于其法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提讼，追究违法者民事责任。这种观点认为提起民事公益诉讼的主体只能是检察机关，检察机关作为国家的法律监督机关，只有检察院才能代表国家和社会公众提讼，同时也只有检察机关能够担当起保护公共利益的重任，公民个人和民间组织不能成为民事公益诉讼的提起主体。第二种观点认为，民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。该观点认为民事公益诉讼的提起主体应该包括：特定的国家机关（人民检察院）、民间组织和公民个人。这种观点最大的不同是，能够提起民事公益诉讼的主体不是单一的，而是多元的、开放的，民间组织和公民个人理所当然成为提起民事公益诉讼的合法主体。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从具体的法条可以看出，我国目前的立法是属于第二种观点的，事公益诉讼的原告资格目前仅限于法律规定的机关和有关组织，例如具体到环境公益诉讼就可以由环保行政机关和合法环保组织提讼。

二、适用案件范围

梁慧星教授对“公共利益”的范围的表述，“包括公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等事项。第二，排除性规定。公共利益的范围应排除下列情况：公共权力机关自身的经济利益，如政府用于改善办公条件和职工福利各项费用等；借公共利益之名干预市场所得的商业利益；如政府在城市房屋拆迁过程中进行干预所实现的利益等。”可见法理意义上的公共利益相当宽泛，而我国《民事诉讼法》规定的可以适用公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，法条列举的只有两项，而其他有损公共利益的行为是否适用公益诉讼，就给了法官法官很大的自由裁量权。就近十年的典型民事公益诉讼的案件类型上来看，仍然几乎全部是环境污染案件，这并不表示在侵犯众多消费者权益方面的民事公益诉讼案件就不存在，而是目前理论界和实务界对于哪些侵犯众多消费者权益的民事案件属于民事公益诉讼案件存在着较大争议，所以仍然需要法律对公益诉讼的范围做出具体的规定以便更多的有关公共利益的案件可以纳入到公益诉讼的范围中来。

三、管辖法院

从各地法院现有的内部规定和实践操作来看，绝大部分都是由基层人民法院负责管辖，只有个别具有重大影响的案件才由中级人民管辖。这一现实情况是符合司法资源合理分配的现实性和可操作性的，因为公益诉讼在本质上仍然是民事诉讼，因此应当在顾及其特殊性的同时尽可能保持其与整个民事诉讼制度的协调一致。第二，从民事公益诉讼的案件性质、繁简程度、影响范围和争议标的金额等因素考量，也宜由基层法院管辖。根据已有的案例显示，很多案件之所以耗时长、难判决的根本原因在于以往的实践缺乏明确的法律依据，有法官造法和突破现有法律框架之嫌，因此需要花费大量时间和精力层层上报并只能在获得最高院和相应司法部门的默许后才能正式进入诉讼程序。但这些因素都不能作为提升法院管辖级别所应当考虑的内容。第三，从民事公益诉讼的长远发展来看，随着实践上的丰富和立法上的完善，进入法院的民事公益诉讼案件必然是一个增长的趋势，因此由中级法院管辖的可能性不大。最重要的是，社会公共利益在内容和主体上的宽泛并不代表着民事公益诉讼就一定是影响范围较大的案件。地域管辖方面，民事公益诉讼也应当遵循一般民事案件管辖规则，由被告所在地的法院管辖。而针对法律法规有特别规定的案件，例如因船舶排放、泄漏、倾倒油类或其他有害物质，海上生产、修船作业造成海域污染损害而提起的海洋环境公益诉讼，则由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖。

参考文献：

篇(5)

一、关于强制前置调解程序

强制调解前置程序，又称“调解前置主义”，具体是指在原告向法院提讼前，应当依法先行申请或请求有关调解机构进行调解，只有在调解不成后，才能向法院，否则法院可以不予受理。这种制度的宗旨在于分流纠纷，充分发挥诉讼外纠纷解决机制的作用。我国目前除劳动纠纷采用仲裁前置外，其他任何纠纷均未实行调解前置。随着“调解优先”司法政策的倡导以及“大调解”格局的逐渐形成，多元化纠纷解决机制的构建问题被提上了立法议事日程，这就提出了在本次民事诉讼法修改中，要不要仿效西方某些国家，如德国、日本以及我国台湾地区的做法，规定“强制前置调解程序”？笔者认为，民事诉讼法修改时，应当增设“强制前置调解程序”。

（一）增设“强制前置调解程序”的必要性

（1）目前纠纷量激增，法院审判日益不堪重负。需要通过民事诉讼法的修改，将大量的纠纷分流到社会救济领域，发挥社会调解机构的作用。这样无疑可以大幅度地减少法院的案件数量，有利于缓解法院案多人少的矛盾。

（2）规定调解前置，不会剥夺或者影响当事人行使诉权。当事人申请社会调解，调解不成，可以向法院，法院的诉讼大门始终是向当事人敞开的。规定调解前置，表面上看似乎增加了当事人的纠纷解决成本，实际上是为当事人提供了更多的纠纷解决渠道，有利于他们提前解决纠纷；即使纠纷未能调解解决，也为他们更好地进行诉讼提供了准备，法院行使审判权解决纠纷的速度也因此可以加快。从总体上看，整个社会的纠纷解决成本不是提高了，而是极大地下降了。

（3）有利于促使社会中各种各样的调解组织的发育壮大，有利于公民社会的逐渐形成和发达。

（二）“强制前置调解程序”的适用范围

“强制前置调解程序”的适用范围可以从正面和反面两个角度加以规定。“强制前置调解程序”可以考虑适用于以下三类案件：

（1）凡是可以适用简易程序的案件，除另有规定外，均可以适用“强制前置调解程序”。根据最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条的规定，以下的案件可以直接转化为调解前置的案件，包括：婚姻家庭纠纷和继承纠纷，劳务合同纠纷，交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害纠纷，宅基地和相邻关系纠纷，合伙协议纠纷，诉讼标的额较小的纠纷。

（2）根据司法政策，应当首先发挥有关部门纠纷解决作用的案件，除另有规定外，可以适用“强制前置调解程序”。参照最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第5条的规定，可考虑将涉及群体利益的案件，共同诉讼、集团诉讼案件和敏感性强、社会关注大的案件纳入“强制前置调解程序”的适用范围。

（3）专门性、技术性较强的纠纷，除另有规定外，可以适用“强制前置调解程序”。这些专门性、技术性较强的纠纷，往往是行政机关以及有关社会组织具有解决上的优势。如医疗纠纷、建筑纠纷、环境污染纠纷、产品责任纠纷、知识产权和国际贸易纠纷、物业纠纷、土地承包纠纷等。除上述纠纷应当考虑适用“强制前置调解程序”外，建议民事诉讼法修改时同时规定，下列纠纷是不能进行调解的，因而“强制前置调解程序”不适用于这些案件。参照最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条的规定，这类案件主要包括：适用特别程序的案件，适用督促程序、公示催告程序和破产程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件，其他依案件性质不能进行调解的民事案件。

（三）“强制前置调解程序”的立法安排

建议在现行《民事诉讼法》第12章“第一审普通程序”第1节“和受理”前增加一节规定“强制前置调解程序”。在本节中，具体规定以下内容：（1）规定适用“强制前置调解程序”的案件范围。（2）规定调解前置的机构，包括：人民调解委员会、行政机关、仲裁机构、行业调解组织、商事调解组织以及具有调解职能的其他组织。对于上述机构，当事人可以根据其纠纷的性质依法选择。如果当事人认为没有可供选择的调解组织的，则由当事人向有管辖权的人民法院申请，由人民法院实行指引调解；受指引的调解组织，不得拒绝接受调解。（3）通过强制前置调解程序，调解达成协议的，当事人可向有管辖权的人民法院申请司法确认。经司法审查确认调解协议的效力后，一方当事人拒绝履行协议的，另一方当事人可依法申请人民法院强制执行。此外，笔者还建议修改相关法律，凡立法中规定的“既可向有关机构或组织申请调解解决，也可直接向人民法院提讼”的条款，均相应改为“应首先向有关机构或组织申请调解解决，调解不成的，向人民法院提讼”。

二、关于小额诉讼程序

现行《民事诉讼法》在第二编“审判程序”中规定了两种一审程序。一种是第12章规定的“第一审普通程序”，另一种是第13章规定的“简易程序”。“简易程序”仅有5个条文，规定其程序在某些环节比普通程序有所省略或简化。问题在于：除普通程序和简易程序外，是否还有必要另设一个比简易程序更加简化的程序，即小额诉讼程序。笔者建议我国民事诉讼法修改时，增设小额诉讼程序。其理由有二：

第一，小额纠纷案件呈现出数量大、速度快的增长态势。近年来出现了大量的涉及消费者权益保护、农民工讨薪、小额的民间借贷、标的额不大的金融借款纠纷、交通肇事纠纷以及损害不大的财产侵权纠纷等小额案件。这些案件数量大，标的额小，冲突一般并不尖锐，事实通常较为清楚，所涉法律关系相对简单，当事人希望低成本迅速解决纠纷，给一个说法。如果处理纠纷的程序过于复杂，他们就可能放弃通过诉讼解决纠纷的想法；有时处理不当，这些纠纷还可能激化、演变，影响社会和谐安定。

第二，现行诉讼程序难以应对小额纠纷案件快速、廉价处理的需要。普通程序对于小额纠纷案件自然不相适应；简易程序也仅仅是相对普通程序较为简便，但对于小额纠纷案件依然显得复杂不便，而又不可能将简易程序完全改为小额诉讼程序，因为简易程序也有其存在的必要性。因而有必要增设小额诉讼程序，使之与普通程序和简易程序一起，构成鼎足而立的三大程序，使各种类的民商事案件都能有与之相应的诉讼程序可资适用。这里所体现的乃是程序相适应的原理和费用相当性原理。［5］为此，笔者提出以下具体建议：（1）建议将其名称确定为“小额速裁诉讼程序”；在现行《民事诉讼法》第13章“简易程序”后，增加一章规定“关于小额速裁诉讼程序的特别规定”。（2）规定小额速裁诉讼程序的适用范围。可将其范围确定为：权利义务关系明确的借贷、买卖、租赁和借用纠纷；身份关系清楚，仅在给付数额上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；责任明确、损失金额确定的人身损害赔偿纠纷案件；权利义务关系明确的拖欠水、电、暖、气、物业费纠纷案件；等等。①（3）规定小额纠纷案件的标的额标准。建议小额纠纷案件的标的额由立法授权最高人民法院加以确定，但最高额不得超过2万元。在此基础上，最高人民法院可以授权各地方高级人民法院根据本地区实际情况确定小额纠纷案件标的额的具体标准，确定后报最高人民法院批准和备案。（4）如果纠纷案件所涉标的额高于上述小额标准的，当事人共同选择适用该程序的，也适用该程序处理。正因如此，所以在小额程序的基础上加上速裁程序，构成了一种混合型简易程序。（5）小额速裁诉讼程序实行一审终审制。当事人如有不服，可以申请再审。小额诉讼程序实行一审终审制是国际惯例，以此区别于简易程序和普通程序。（6）允许对小额速裁案件实行简易公告送达制度。具体指在无法通过其他送达方式实施送达时，将需要送达的文书张贴在受送达人的住所或工作场所等，并拍照留证，逾期即视为送达，一般不超过七天。（7）凡按照小额速裁程序处理的，免收诉讼费用。但申请再审需要征收诉讼费用。值得一提的是，我国民事诉讼法修改时，对于小额诉讼程序或小额速裁程序的规定，不能仅仅就规定一个条文，而应当对能够反映小额速裁程序特征的程序规则均加以规定，因而建议专设一节予以规范。

三、关于公益诉讼

目前，环境污染、消费者权益保护、社会福利保障、公共设施保护、国有资产流失等涉及国家利益和社会公共利益的案件不断增多，有关公益诉讼的个案也有所出现。然而由于有关公益诉讼的立法尚不健全，尤其是关于公益诉讼的原告资格、适用范围等重要问题均无明文规定，导致司法实践中此类案件得不到妥善化解，执法的不统一性也很突出。本次民事诉讼法修改要不要规定公益诉讼？笔者通过调研表明，对公益诉讼除少数意见认为时机尚不成熟、可以暂缓考虑外，多数意见认为应当尽早加以规定。笔者同意多数意见，建议在民事诉讼法修改中规定公益诉讼。

（一）关于公益诉讼的诉权主体

笔者认为，对于公益诉讼的诉权主体既不可确定过宽，也不可失之过窄，而应当从实际出发，按照实事求是、循序渐进的原则加以确定。建议民事诉讼法修改将公益诉讼的原告资格赋予检察机关、社会团体和公民个人三类主体。理由如下：（1）检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，它更具有提起公益诉讼的人，财，物等方面的优势，同时，赋予检察机关提起公益诉讼的资格，也不用担心滥用诉权或者造成诉讼地位失衡等问题。（2）社会团体应当有权提起公益诉讼。相对于往往处在强势地位并具有雄厚经济实力、专业技术优势的被告而言，公益纠纷中的普通受害者无论在的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡。相较而言，社会团体在我国也处在不断发展的状态之中，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体在其性质和职能范围内，应有权提起公益诉讼。（3）公民个人也应被赋予提起公益诉讼的权利。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治社会建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害时，公民个人已不再是袖手旁观，而是自觉地采取诉讼行动，投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。当然，公民个人提起公益诉讼时，有可能会造成对公益诉权的滥用。对此，立法应当对公民个人提起公益诉讼加以适当调控，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为，也应当规定相应的法律责任制度。在上述提起公益诉讼的三主体中，应当有一个先后顺序。笔者认为，社会团体应当作为第一顺序的主体。如果没有相应的社会团体，则公民个人可以作为第二顺序的主体提起公益诉讼。对于社会团体、公民个人提起公益诉讼，检察机关认为有必要，可以采用支持或者督促的方法给予保障。如果社会团体、公民个人因种种原因而未提出公益诉讼，检察机关应作为提起公益诉讼的最后保障力量。检察机关提起公益诉讼的职责是神圣不可推卸的。至于行政机关，笔者认为，民事诉讼法不宜赋予其提起公益诉讼的诉权或主体资格。根本的原因在于，国家机关提讼的行为在性质上属于司法行为，而这与行政机关的行政权属性相违背。行政机关在行政执法过程中，如果认为有必要通过民事诉讼的形式加以解决，则可以提请人民检察院提起相应的公益诉讼。在立法中尚应明确，不同的原告所能够提出的公益诉讼范围是不同的：检察机关可提起的公益诉讼的范围最为广泛，凡是社会团体和公民个人能够提起的公益诉讼，检察机关应均可提出；而社会团体所能够提起的公益诉讼，在范围上应予以限制，原则上应限定于与该社会团体或组织职能范围相关联；立法无法对公民个人提起的公益诉讼范围加以限制。

（二）合理确定公益诉讼的适用范围

“公益”的含义和范围，立法上并未加以界定。调研组认为，在公益诉讼发展的初级阶段，对公益诉讼范围的界定应当采取相对明确和严格的方法。立法上采用列举主义的方法较好。主要可考虑包括：侵害国家利益的案件；环境污染的案件；侵害自然资源的案件；损害不特定消费者合法权益的案件；涉及众多当事人的民事案件；涉及经济领域中的反垄断、反不正当竞争案件；其他法律法规所确定的公益诉讼案件。（三）关于公益诉讼的立法体例公益诉讼不同于一般的民商事案件，其程序规则有诸多特别之处。因而其在民事诉讼法中的体现，绝非仅仅原告资格的宽松化或授权的问题，而是需要由若干特殊的程序规则和制度加以相对系统的构建。基于此，笔者建议，民事诉讼法修改时，应当增设一章专门规定公益诉讼，其名称可定为“关于公益诉讼的特殊规定”。由于公益诉讼的特别之处主要涉及审判程序部分，因而可考虑将其放在民事诉讼法第二编“审判程序”中加以规定，具体可安排在第十八章“公示催告程序”之后，也就是放在本编的最后一章。

（四）关于公益诉讼的特殊规定

公益诉讼从原则到制度、程序均有其特别之处，主要有：（1）处分原则受到限制。例如，原告的放弃、变更诉讼请求、撤诉、与被告方的和解、接受调解等权利，均应受到一定限制，人民法院对此应依职权从程序和实体两方面进行审查核实，若有与公益诉讼性质不相符合的诉讼活动，人民法院应当实行国家干预原则进行干预。（2）提出上诉以及申请再审的主体资格适当放宽。如果一审判决原告败诉，而原告应予上诉不上诉，检察机关、社会团体或公民个人不服一审裁判的，有权提出上诉；在二审裁判后，上述主体如认为有必要，也可以申请再审。（3）公益诉讼所适用的程序。公益诉讼无论其标的额有多大，均不适用简易程序或小额诉讼程序，而应适用普通程序进行审理。（4）财产保全制度。原告如果不提出财产保全的申请，而人民法院认为有必要，应依职权进行财产保全；原告申请财产保全无须提供担保。（5）诉讼费用制度。检察机关提起公益诉讼，如果胜诉，被告人承担诉讼费用；如果败诉，检察机关不承担诉讼费用，其诉讼费用应从国库中支出。其他主体提起公益诉讼，不采用预交诉讼费用的制度。若其败诉，所承担的诉讼费用应当有所降低。（6）诉讼激励制度。公益诉讼应当有激励机制，包括物质激励和精神激励。民事诉讼法可以就公益诉讼的物质激励制度作出相应安排，但这种激励主要是针对社会团体和公民个人而言的；对于检察机关，由于提起公益诉讼是其职责所在，因而就没有所谓的激励问题。（7）调解制度。在公益诉讼中，除非从中可以剥离出私益性质的内容，是不能适用调解制度的。这是因为，无论是国家利益还是社会公共利益，均不得通过调解制度的适用而受到损害或者打上折扣。代表国家利益或社会公共利益提起公益诉讼的原告，无论是检察机关还是社会团体、公民个人，均无权处分国家利益和社会公共利益，因而调解制度无法适用。（8）直接交付执行制度。公益诉讼的裁判发生法律效力后，无须当事人申请执行，原审判组织应当将案件直接移送给执行部门进行执行。

四、关于证据制度的修改

“以事实为根据，以法律为准绳”是我国司法活动的基本准则，而事实是建立在证据基础上的，证据在诉讼中的作用越来越大。然而我国现行《民事诉讼法》关于证据的规定十分简陋，仅12个条文，而且均属概括性的规范，可操作性较差，难以适应司法实践的需要。最高人民法院对证据问题也作出了较多的司法解释，比如2002年7月的《关于民事诉讼证据的若干规定》，就是关于证据的集中性解释。然而司法解释的效力位阶较低，尤其是其中有些重要的制度与民事诉讼法的明文规定相冲突，在司法实践中造成运用的混乱和争议；目前备受争议的“彭宇案”之所以形成，也与我国司法证据规则相对缺失有关。鉴于此，笔者认为，本次民事诉讼法修改应当加大对证据制度的修改力度。

（1）关于举证责任制度的进一步完善。现行《民事诉讼法》第64条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”此一规定过于原则、笼统，对司法实务的指导意义不强。因而建议在保留该款的基础上增加规定：“除法律另有规定外，创设权利的事实，由主张权利的当事人负担举证责任；阻碍权利发生或者消灭权利的事实，由相对方当事人负担举证责任。”此外，再增加一款规定：“按照上述原则分配举证责任显失公平的，由审理案件的法官根据诚信原则、举证难易以及弱者保护等因素，裁量分配举证责任。当事人对此不服，可以提出上诉。”

（2）适当扩大人民法院调查取证的范围。1991年4月修改民事诉讼法时，对于法院职权调查取证发生了一个根本性的变化，就是由原来的法院全面调查取证原则改变为有限的调查取证原则，收集和提供证据的责任主要地加在当事人的身上。然而司法实践表明，全面弱化法院调查取证的职能并不完全符合中国国情。由于当事人诉讼能力普遍较弱，律师制度尚不能普及，有关机关和团体、个人配合当事人及其律师取证的意识不强，当事人诉讼中普遍存在“取证难”的现象。为此，笔者认为，一方面应当通过立法强化当事人及其律师的取证权能，另一方面也要适当扩大人民法院调查取证的范围。建议在现有规定的基础上增加规定：当事人无力聘请律师的，可以申请人民法院调查取证。与此同时，还要强化相关部门和单位对法院调查取证的配合协助义务，建议修改《民事诉讼法》第65条和第103条，加大对拒绝协助调查取证行为的制裁力度。

（3）增加规定“调查令”制度。诉讼中当事人有律师的，如果其认为取证有困难，可以向法院申请调查令，法院经审查符合条件的，就下发该调查令。律师持该调查令调查取证的，有关单位和个人应当给予协助和配合。经过上海法院等地方的试行，实践证明调查令制度有利于保障当事人及其律师的调查收集证据的权利，对于缓和法院调查取证的压力和重荷也有助力，因而建议本次民事诉讼法修改吸纳此一制度。

（4）增设举证时限制度。现行《民事诉讼法》采用证据随时提出的原则，当事人举证在诉讼中的任何一个阶段均可进行，而没有时间阶段的限制，这样在实践中就导致举证突袭、迟延举证，致使法院的生效裁判随时都有被新提供的证据的可能性。其弊端是显而易见的。实践表明，在民事诉讼法中将最高人民法院通过司法解释所确立的举证时限制度吸纳到民事诉讼法中是有必要的。只是对于迟延举证的排除标准需要稍加调整。为此，建议作出两款规定。第一款：当事人应当在法定时限或法院指定的时限内进行举证。第二款：如果当事人故意或者有重大过失而未在时限内提供证据的，则除非得到相对方当事人的同意，相应的证据应当予以排除。

（5）完善证人出庭作证制度、强化对证人的法律保护。实践表明，目前司法实践中证人出庭作证的比率相当低，仅占5%左右。这对法院准确认定案件事实极为不利，也因此导致大量当事人不能服判息诉。有鉴于此，笔者建议从两个方面完善证人制度：一方面，强化当事人出庭作证的公法义务，当事人无正当理由不出庭作证的，应当加强法律制裁力度；另一方面，加强对证人的法律保护，包括人身安全的保障和费用补偿等方面的诉讼权利保障。

（6）增设非法证据排除规则。理论界普遍认为，证据应当具有合法性，非法收集的证据应当予以排除。实践表明，最高人民法院司法解释确立的非法证据排除规则基本上是恰当的，是符合实际需要的，本次民事诉讼法修改应当吸纳完善。笔者建议用三款来规定该项规则。第一款：凡是以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法，所取得的证据，人民法院不应采纳。第二款：人民法院对于证据是否应予排除，应结合收集证据的违法程度、利益衡量、证据重要性程度等因素进行综合判断。第三款：对于违法程度较轻，人民法院认为不需要排除证据的，可以采纳该证据，但应当根据情况，对违法取证的当事人采取罚款等强制措施。

（7）增加“电子证据”的证明形式。现行《民事诉讼法》第63条规定了书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论和勘验笔录等7种证据形式。对于此一规定，实践表明存在两大问题。一是电子证据应当作为一种独立的证据形式加以规定，因为其他任何证据形式，包括视听资料在内，都不能取代和涵盖电子证据。电子证据在司法实践中的使用率非常高，立法应当加以规定。二是证据形式的立法模式不应当采用封闭式方法，而应当采用开放式方法，因而笔者建议对63条的修改除规定“电子证据”外，最后尚应规定一个兜底条款，表述为“其他用于证明案件事实的证据。”

五、其他重要诉讼制度的修改

（一）关于审限制度

规定审限制度是我国民事诉讼法的创举，在世界上受到良好评价；实践也表明，有审限制度，有利于提高审判效率，及时裁决纠纷，及时保护当事人的合法权益，因而该项制度应予保持。目前关于审限制度的规定，主要在《民事诉讼法》中，最高人民法院的司法解释《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》也对审限制度作出了细化规定，强化了它的可操作性。但实践表明，审限制度还存在着一些问题，需要在本次民事诉讼法修改时加以解决和完善。主要表现在：其一，有的程序的审限显得较短；其二，审限的延长不甚规范，导致具体案件中的审限长短不一；其三，法院延长审限时，当事人缺乏话语权，无法实施有效监督。基于此，笔者提出以下改进意见：将《民事诉讼法》第135条所规定的第一审普通程序的审限，从6个月调整为1年；将《民事诉讼法》第159条所规定的第二审程序的审限，从3个月调整为6个月；将《民事诉讼法》第181条所规定的再审审查期限，从3个月调整为6个月；将以自然日为计算期限的单位标准改为以工作日为计算期限的单位标准。因为目前法定节假日、休息日较多，以自然日计算期限，无形中减少了审限的法定长度，而行政机关、社会团体和企事业单位等目前均以工作日为计算单位。相较而言，以工作日计算审限较为科学合理。明确规定公告、鉴定、管辖权异议、诉讼中止、调卷、回避决定等不计入审限。这些内容有的在上述最高法院的司法解释中已有所体现，实践证明确有必要，因而应当在民事诉讼法修改时吸收采纳。规定延长审限的法定事由。目前审限延长比较随意，导致该项制度的约束力不强，有时有形同虚设之嫌。因而本次民事诉讼法修改应当加强对审限延长制度的规范和约束，规定法定事由就是其中一个措施。法定事由可考虑为：涉诉当事人人数较多的；案件争议较大，并在社会上影响较大的；需要做复杂的调解工作的；重大的涉外案件；等等。完善延长审限的程序。存在上述法定事由需要延长审限的，应当由审理案件的审判组织，在审限届满前至少15日，向本级法院院长或上级人民法院提出审限延长的申请；人民法院应当及时将该申请通知双方当事人；当事人对此有异议的，可以在收到法院通知之日起3日内提出书面意见。人民法院应结合当事人提出的书面意见，在审限届满前作出是否准许延长审限的决定。

（二）关于级别管辖制度

笔者建议改变级别管辖制度，改变目前四级法院都可以受理一审民事案件的模式，规定：（1）一审民事案件原则上由基层法院和中级法院受理。（2）高级法院仅受理极少数的民事案件。（3）最高人民法院不受理第一审民事案件。这样就可以真正形成初审法院和上诉审法院以及终审法院，有利于实行各级法院的功能分工，使高级人民法院从民事案件初审的基础事务中摆脱出来，重点审理二审案件和再审案件，同时使最高人民法院有更多精力对地方各级法院进行审判指导。

（三）关于送达问题

送达是民事诉讼中的一项重要制度，直接关系到当事人的诉讼知情权和诉讼参与权。然而，随着我国经济社会的快速发展，民商事活动日益频繁，流动人口增多，现行民事诉讼法所规定的送达制度出现了不能适应现实需要的现象，因而产生了“送达难”的问题。笔者提出以下修改建议：（1）适当增加法定签收人的范围。对自然人的送达，应扩大现行法律规定的法定签收人，包括受送达人本人、受送达人的同住成年家属、受送达人不同住的成年近亲属等。对于法人和其他组织的送达，除由法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，增加由办公地点的其他工作人员签收。（2）完善留置送达制度。规定在留置送达时，只要有两个以上审判人员、书记员在场，就可以实施留置送达。并且规定，实施留置送达，不仅可以在受送达人的居住场所进行，同时在任何送达地点遇见受送达人而其无理拒绝接收时，就可以实施留置送达。（3）增加简易送达的方式。将需要送达的事项分为一般事项和重要事项，重要事项的送达按照通常的送达方式进行，一般事项的送达则可以实行简易送达方式，如电话、电报、传真、电子邮件等方式。（4）对于小额速裁案件，可以采用“简易公告送达”。对符合简易公告的案件在现场张贴开庭通知或裁判文书送达通知，并拍照留证，逾期即视为送达，一般不超过7天。

（四）关于人身安全保护令制度

有鉴于家庭暴力案件日益增多，为了强化对家庭暴力案件受害者的司法保护，笔者建议在民事诉讼法修改中增加规定“人身安全保护令”制度，具体分为诉前紧急保护令和诉中保护令，诉前人身保护令作出后，15日内申请人不向法院提出诉讼的，紧急保护令则自动失效。该一制度不同于民事诉讼法中的财产保全和先予执行制度，具有独立存在的价值，在实践中也显得有必要，同时经过全国许多法院的试点，也具有可行性，因而建议在立法修改时采纳该建议。

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一、经济执法与经济司法概述

从词语结构上我们可以看出，“经济执法”是由“经济”和“执法”所组成的词组。所以要考察经济执法的概念则必须理解经济和执法两个词的含义。“经济”一词来源于希腊语，意思为“管理一个家庭的人”。在《牛津高级英汉双解词典》中，关于“经济”的解释有三种：第一种是（金钱、力气、时间、资源等的）节省、节约，第二种是理解，第三种是（国家的）经济管理、经济制度。通说认为“经济”是指社会物质资料的生产和再生产过程，包括物质资料的直接生产过程以及由它决定的交换、分配和消费过程。执法有广义和狭义的两种理解。广义的执法是指一切执行法律、适用法律的活动，包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。狭义的执法仅指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。[1]246本文述及的执法是指其“狭义”的执法，即仅指行政执法，不包括国家司法机关及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。因此，经济执法是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定的职权和程序执行经济法的法律规范的活动。经济司法的涵义是随着经济法的发展而不断完善的。所以对经济司法概念的探讨也首先从对经济法概念的分析入手。关于经济法的概念非常之多，笔者不一一详述，只介绍几种代表性观点。有的学者认为“经济法是调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称”；[2]37也有的学者认为“经济法是调整需要国家干预的经济关系的法律规范的总称”；[3]还有学者认为“经济法是调整在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系，以促进社会经济实现国家意志预期目标的法律规范的总称”。[4]68笔者更为赞同第三种观点，即漆多俊教授的“国家经济调节说”。因为这种观点所体现出的经济法研究是在一定限度之内，其更能清楚地将经济法与民法、行政法相区分开来。笔者认为，经济司法是指人民法院、人民检察院依据法定职权和法定程序对国家经济调节过程中的经济纠纷案件和经济犯罪案件进行审判和检察的司法活动。经济司法应包括经济审判制度和经济检察制度两个方面。

二、经济执法与经济司法的断裂及其原因分析

（一）经济执法与经济司法断裂的现状之所以说经济执法与经济司法之间存在断裂，原因是作为经济法实施中密不可分的两个环节之间出现裂痕或不通畅，有经济执法而无经济司法的状况时有发生。经济执法主体在执法过程中，难免会出现侵犯公民权益的现象。这种现象表现为作为的不合法或明显不合理和不作为。下面笔者结合环境污染以及政府财政税收两个方面的例子来阐述我国经济执法与经济司法之间的脱节现象。环境污染案件的例子有很多，其中比较典型的是2005年12月7日北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利，但却至今未果。环境污染和资源保护等公害案件直接造成不特定多数人的人身及财产损害，此类案件与公民的权利密切相关。由于我国环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提讼资格产生怀疑。同时，受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者的行为。面对这种状况，如果执法部门予以查处，那么也可以间接保护人民群众的利益。但是如果经济执法部门不作为，那就可能造成损害的进一步扩大，公民的利益将无从得到保护。如果公民能够对经济执法部门的这种不作为提讼的话，那么就可谓是“一箭双雕”，既可以使经济执法部门的不作为受到处罚，同时也可以使环境污染问题得到解决。同样在财政税收方面，经济执法主体更多地表现为作为，这种作为既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯纳税人利益税收执法行为可以是征收税款的不合法行为，也可以是税款使用上的不合法及不合理行为。在税收征管阶段，纳税人有知情权、申诉抗辩权、复议诉讼等权利。而在税款的使用问题上，纳税人却没有监督的权利。既然税款的征收和使用是一个不可分割的过程，那么监督用税权就不应该被忽视，并且这应是纳税人一项意义重大的权利。对于像我国这样税收收入占财政税收90%以上的税收大国来说，缺失这一权利可以说是一个很大的遗憾。税收监督权在具体制度上体现为纳税人诉讼。当今，很多国家都已经建立了纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出提起返还税金等诉讼请求；在日本，纳税人诉讼亦有广泛的实践。然而在我国却没有纳税人的任何规定，这显然是不合理的。经济执法与经济司法的断裂远不止笔者举出的这两个例子，经济执法的违法行为很多都得不到处罚，公民和相关组织也不能就此诉讼，只能让一些得不到处罚的违法者逍遥法外，实在令人心痛。（二）经济执法与经济司法断裂的原因有经济执法而无经济司法的现象，反映出我国在经济司法救济上的不足。如果经济执法行为仅仅侵害了特定当事人的合法权益，那么直接利害关系人就可以提讼，这可以用行政诉讼法或民事诉讼法来解决。但是，当经济执法行为侵害了社会整体利益而又无直接利害关系人时，法院又根据“不告不理原则”来解决，则出现了经济司法救济的空白。现行法律的不足，加之我国经济法救济制度的缺失，使得我国经济执法与经济司法断裂的情况愈加严峻。笔者通过对现行法律制度的考察分析，得出我国经济执法与经济司法断裂之原因，概括起来有：1．民事诉讼制度与行政诉讼制度的局限性我国的民事诉讼制度与行政诉讼制度更多地体现为保护私人利益，而对公共利益的保护就显得有些力不从心。其存在的局限性是造成经济司法救济缺失的一个重要原因。首先，原告资格的局限性。按照传统的三大诉讼法理论，原告必须是按照《民事诉讼法》第108条规定，者必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；《行政诉讼法》第41条规定，提讼的原告须是认为具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他组织。对于这些条款的通常理解是，只有公民、法人和其他组织因自己的合法权益受到侵犯或者与他人发生权益争议，才能以原告资格向人民法院提讼，要求人民法院行使司法审判权保护其合法权益，而与案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织无权向人民法院提讼。这样的规定显然造成经济执法中在侵犯不特定人的利益时，受害人将会被挡在诉讼大门之外。那么对于一个倡导法治的国家来说，诉讼途径的缺失，将意味着公民权利的丧失。其次，“不告不理”原则也造成了民事诉讼制度与行政诉讼制度的无力应对。由于司法权不会主动介入具体的纠纷中，所以这种被动性就决定了其不但不应用在私人诉讼领域，同样也不适用公益诉讼。当然“不告不理”原则有其存在的合理性，但同时也体现出了其在经济司法救济方面的局限性。再次，即使打破现行“原告资格”的障碍，受案范围也将是阻碍经济司法救济的故障。行政诉讼法规定仅对具体行政行为的合法性进行审查，对涉及面更加广泛、效力更强的抽象行政行为却无权审理。这显然缩小了公民的诉讼权利，也不利于对经济执法的全面监督。2．经济法诉讼制度的缺失经济法诉讼制度的建立不仅是社会法律实践的一种外部需求，也是其发展到一定程度时的内在要求。我国经济法的发展历经了从无到有、从弱到强，逐步成为独立的部门法的过程。但较之比较完善的经济法的实体法而言，却缺失自己的诉讼制度。这使得经济法虽然在理论上有很高的地位，但是在实践的诉讼中却很多都处于空白状态，从而造成了经济法中实体法与程序法发展的极度不平衡。经济执法一旦有违法情形，很难通过一个有效的诉讼方式来解决，这也就造成了经济执法与经济司法的断裂。实体法的内容和精神是通过程序法体现出来的，缺失程序法的实体法在实践中就会显得苍白无力。同样经济法也不例外。经济法的调整对象是关系国家利益和社会公共利益的经济关系，一旦这种经济关系受到侵犯，其后果往往是同时侵犯特定民事主体的利益和社会公共利益。这种特殊性就决定了经济法的救济制度与民法和行政法的救济制度有本质上的区别，所以建立经济法独特的诉讼制度就显得尤为重要。此外，经济法的调整方法具有综合性，是集经济处罚、民事责任和刑事责任于一身的具有特殊性的调整方法。因此，适用经济法的诉讼制度也应具有多样性，但我国现有的三种诉讼制度对经济违法行为的追究却具有很大的局限性。如果一个经济违法行为同时需要被追究民事、刑事和行政责任时，根据现行法律的规定，至少要适用两种程序法，即刑事诉讼法和行政诉讼法，这就需要在不同诉讼程序之间进行转换，从而增加了诉讼成本，为了克服这种弊病，经济法就需要有自己特有的诉讼制度。当不特定的大多数人受到损害时，无诉讼途径可循的老百姓就只能忍气吞声，这种日积月累的民怨或不满如果没有一个合理且理智的输出途径，必然会影响我国民主法治的建设和发展。那么我们要建立一个什么样的诉讼制度才能符合社会法律实践的需求和经济法的实体法的要求呢？首先，这种诉讼制度必然要弥补现行法律制度的不足。也就是首先必须要突破原来民事诉讼制度和行政诉讼制度的“原告资格”的局限性。其次，这种制度应是区别于民事诉讼制度与行政诉讼制度的经济法特有的诉讼制度。程序法与实体法这种天然的对应性决定了经济法诉讼制度所具有的精神理念与经济法所具有的精神理念是一致的，这也就决定了经济法诉讼制度是经济法所特有的区别于民事诉讼制度和行政诉讼制度的一种诉讼制度。

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论文关键词 环境民事公益诉讼 激励机制 司法保护

一、环境民事公益诉讼制度概述

公益诉讼起源于古罗马时代，而现代公益诉讼则发端于美国。美国国会于1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法案》标志着民事公益诉讼的诞生。?有学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人根据法律授权，就违法侵犯国家利益、社会公益的行为提讼，由法院依法处理违法之活动。在这一前提下，依据的组织和个人的性质与地位，对公益诉讼诉讼进行了狭义与广义的划分。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓“私人检察官”提起的诉讼。?笔者认为，公益诉讼是为了维护国家和社会公共利益，提讼的主体并不是最重要的，重要的是被损害的公共利益是否得到了全面有效地救济。我们宁愿相信，在有权提起公益诉讼的主体中增加公民个人这一重要主体更能及时、有效地维护现代工业社会屡受侵害的公共利益。所以，所谓公益诉讼乃是法定的国家机关和组织以及特定条件下的公民个人就损害或者有可能损害国家利益、社会公共利益的行为向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。而环境民事公益诉讼是指，法定的国家机关和组织以及特定条件下的公民个人就严重污染或者有可能严重污染环境，影响大多数居民正常生活的行为向法院提讼，由法院依法追究其民事责任的活动。

二、放宽原告资格限制

新民事诉讼法虽然确立了公益诉讼制度，但是仅赋予法定的国家机关和有关组织原告资格，而将公民个人排除在公益诉讼大门之外。笔者将这种赋予法定国家机关和相关组织原告资格的理论称为“二元论”；将更为保守的仅将原告资格赋予法定国家机关（大多认为检察院最为合适）的理论称为“一元论”；而将流行于美国等公益诉讼较发达国家的民事公益诉讼原告资格理论称为“三元论”，这种理论较之“二元论”更为开放，即认为：不仅法定的国家机关和相关组织有权提起民事公益诉讼，而且公民个人在符合特定条件下也可以单独提起民事公益诉讼。

（一）法律规定的国家机关——检察院

笔者认为新民事诉讼法第五十五条中“法定的国家机关”就是指检察院。理由在于：从法理上来看，我国宪法中规定检察机关作为国家的法律监督机关，有权对法律的实施情况进行监督，这正是检察机关作为公共利益保护者的体现。从实际效果来看，检察机关具备独特的优势：一是法律专业知识和诉讼经验丰富，能提高公益诉讼的胜诉率；二是享有一般主体所没有的调查取证权。在公益诉讼这类特殊的案件中，受到侵害的主体往往处于弱势地位，自行收集证据面临很大困难，而检察机关可以利用职权调查收集证据，使侵害事实得到证明。

（二）法定的有关组织——公益环保组织

就环境民事公益诉讼而言，法定的有关组织一般需要满足两个条件：首先，该组织必须是严格按照我国《社会团体登记管理条例》登记成立的，有自己的组织机构和场所，有独立的财产，能够独立承担民事责任；其次，该组织提起的公益诉讼所欲保护的利益应当与自己设立的目的相一致。所以，为避免可能产生的报复和滥诉弊端，不能允许任何组织都能提起环境民事公益诉讼，具备原告资格的组织必须是依法注册登记成立的以保护环境公共利益为宗旨的环境保护组织。建议最高人民法院会同国家相关部委每年确定一批具备民事公益诉讼原告资格的环保组织，并将名单公告。

（三）公民个人——被“遗忘”的力量

关于是否应赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，学界分歧较大。从新民事诉讼法来看，显然是采取否定论。但是笔者倾向于赋予公民个人以原告资格，并认为民事公益诉讼原告资格“三元论”能最大限度发挥公益诉讼制度的预期作用，即最大限度维护社会公共利益。同时，将公民个人纳入公益诉讼原告主体之中，“能唤起社会公众的自我维权意识，激发人们与侵犯公共利益的违法行为作斗争的积极性，能有效遏制侵犯公益行为的发生”。?因此，建议国家立法机关在完善民事诉讼法时，突破传统的利害关系人理论，而采纳诉的利益说，以弥补传统当事人适格理论的不足，从而赋予与损害没有直接利害关系的公民个人原告资格。诉的利益说认为，在有关当事人可以通过审判请求获得一定的利益（个人利益或公共利益、物质利益或精神利益），并有司法保护的必要性情况下，法院都应当许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。

但是，从防止滥诉、节约司法资源和督促行政机关依法行政的角度出发，笔者建议对公民个人提起的环境民事公益诉讼设置前提条件，即采取前置审查模式，公民之前，必须通知环保部门或者检察机关，要求环保部门履行监管职能或者要求检察机关提起环境民事公益诉讼，只有在检察机关法定期间内不提讼的情况下，公民个人才能提讼。这一法定期间称为通告期。美国在《清洁水法》中就有类似规定。

三、构建诉讼激励机制

众所周知，一项制度再好，若没有相应的保障机制，也只能是空中楼阁，环境公益诉讼也不例外，需要一些保障其实施的配套政策与制度。公益诉讼不同于私益诉讼，原告往往不是为一己之私利而诉。如何激发公众参与公益诉讼的动力，是使公益诉讼制度发挥实效必须考虑的问题。因为进行诉讼，不仅涉及到各种费用支出，还要承受案件败诉压力，甚至是利益对立者的威胁。而即使原告胜诉，因为其不是最终的实体利益享有者，所以其并不能（至少不能全部）享有胜诉判决结果带来的利益。所以，从直接结果来看，提起公益诉讼是一件非常不利己的事。为了克服这一现实困境，鼓励法定国家机关、相关组织，尤其是公民个人积极参与公益诉讼，可以从以下三个方面着手相关的配套制度构建。

（一）创新诉讼费负担模式

由检察院提起的环境民事公益诉讼，参照刑事诉讼，不收取诉讼费，因为检察院的费用支出由国家财政负担。但是，在被告败诉的情况下，案件诉讼费应该由被告承担。由环保组织或者公民个人提起的，则可于时申请缓交，法院在受理后经初步审查认为可能存在环境侵权事实的，则应准予缓交。在案件审理结束后，再根据结果来决定诉讼费用的承担。如果原告败诉，则由原告承担，原告此时可以申请环境公益诉讼基金来支付这笔费用。?该基金会的资金来源既可以是社会公众的捐款，也可以是公益诉讼案件中对败诉的被告进行罚款的一部分，还可包括国家财政专项拨款。

（二）建立原告胜诉奖励制度

当原告胜诉时，给予其适当的奖励，犹如一剂强心针或者兴奋剂，可以激励其对环境侵权行为及时提起公益诉讼。此时，可借鉴美国在公益诉讼制度中设立的利益刺激机制，建立原告胜诉奖励制度。对提讼的公民、法人、或其他组织根据受保护的公共利益的价值或对社会的作用给予经济上的奖励。例如在公益诉讼案件获得胜诉之后，把公益诉讼案件中被告方所交纳的罚款按照一定的比例分给公益诉讼的原告及律师，鼓励其通过公益诉讼维护公共利益。