公共管理方法论精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理方法论范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理学的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论，经过这一系列的争论，公共管理研究已经进入了方法论的多元化阶段，但是目前中国大陆关于公共管理研究方法论探讨却存在以下突出的问题：

1.公共管理研究方法单一化，无法回应公共管理实践的多样性。目前国内相关文献在介绍公共管理研究方法的时候，实证主义和科学主义仍是主流，通论性教材往往侧重介绍公共管理研究方法中“科学”研究的部分，主张公共管理研究的任务在于寻求公共管理客观事实中的经验性因果联系，通过变量之间关系的寻求，发现公共管理的一般规律。[1]与此相关，目前国内的公共管理硕士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社会学研究方法”、“社会科学研究方法”、“社会研究方法”等作为核心课程或主干课程，这些课程的主导方法也是实证主义，难以凸显公共管理研究方法的多元性。事实上，公共管理研究是科学发现、技术设计（政策设计、制度设计、组织设计、机制设计等等）、公共评估、诠释和批判的统一，需要实证的、诠释的、批判的多元方法论的合理使用和组合，阐明多元方法论单独使用和组合使用的逻辑，才可能有效地反映公共管理实践的多样性。

2.程序性方法与实质性方法之间存在鸿沟。公共管理实质性方法是形成公共管理理论的哲学基础、逻辑和价值观，是公共管理知识成果中蕴含的，形成公共管理知识的途径。公共管理研究的程序性方法则是公共管理研究过程中设计和实施研究、收集和分析资料的程序、步骤和技术。公共管理实质性方法和程序性方法没有截然的界限，但是侧重点是不同的，前者侧重研究的逻辑，后者侧重研究的操作性程序和技术。在公共管理研究方法的文献中，程序性方法的研究文献较为丰富，体系也较为成熟，比如：盖尔•约翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。这些著作以选题、文献综述和理论建构、研究设计、资料收集、资料分析、报告撰写为经线，以定性和定量研究为纬线，共同编织起公共管理学的程序性方法论体系。不过，很少有文献探讨实质性方法和程序性方法之间的对应关系，这导致了公共管理研究者的很多困惑，比如：当我们从事一些属于技术设计类、诠释类、批判类、评估类的公共管理问题研究时，大多数公共管理研究方法的著作难以提供有效的指导，甚至用实证主义的研究规范和标准衡量这些公共管理研究成果，造成了研究的方法论标准“缺位”和“越位”的现象，形成了方法论标准的单一化和有些研究没有有效方法论指导的尴尬局面。

3.公共管理学术研究、实务和咨询方法脱节。公共管理研究作为使用科学方法探讨公共管理问题答案的活动，包括公共管理学术研究、公共管理实务、公共管理咨询三种基本形态。但实践中，三者脱节的状况较为严重：从事公共管理学术研究的学者们撰写大量的论文，充斥着繁杂的统计数据和生僻的词语，往往被束之高阁。公共管理咨询提出的政策建议，往往与学者们的高深研究难以接轨。造成这种脱节现象的原因之一是对三者统一的“公约数”缺乏坚实的理论共识。事实上，公共管理学术研究、公共管理实务和公共管理咨询的“公约数”是解决公共管理问题。公共管理学术研究重点关注科学发现类、评估类、诠释类和批判类问题。公共管理实务是公共管理实践问题解决的过程，其本质是公共管理者运用适当的途径———诸如战略设计、政策制定、机制设计等———弥合公共管理主体需求与现实之间的差距。虽然公共管理实务以公共管理学术研究提供的相关知识为基础，但是公共管理实务的方法论框架是技术设计的方法论框架，与公共管理学术研究的方法论框架存在本质的差异。公共管理咨询所使用的方法论框架并不是单一的方法论框架，往往通过综合运用公共管理学术研究和实践问题解决的方法论框架，为顾客提供知识、技术、理解等方面的知识和服务。

4.公共管理方法的学术关注度失衡。“公共管理方法”一词可以做广义理解和狭义理解。广义的公共管理方法是公共管理领域中思维方法、行动方法、研究方法的总称。狭义的公共管理方法则指公共管理实践或公共管理实务活动的方法，属于行动方法的范畴，即公共管理主体进行公共管理活动过程中使用的认识工具（比如战略管理中SWOT分析模型、钻石模型、利益相关者分析）和行动工具（全面质量管理、合同外包、凭单制等等制度、机制、程序、手段和技术等管理手段）的总称。目前国内已经出版了一批侧重研究公共管理行动的技术、手段和工具的著作。但目前关于公共管理学科方法和研究方法的著作仍然较少。公共管理“思维方法”的著作更是少见。这导致了公共管理思维方法、行动方法和研究方法学术关注度失衡的局面，有必要从新的角度入手，寻求公共管理方法的共同基础，提高公共管理学科认同度。

5.公共管理知识生产缺乏合理的标准和规范。20世纪80年代以来怀特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和费里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，贝利（M.T.Bailey）[7]，亚当斯和怀特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人开展了对公共管理博士论文和期刊论文的主题、研究方法、质量标准等方面的评估研究。中国台湾学者孙同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吴颖年（2006）[12]等学者对台湾地区的公共管理论著亦做了文献评估分析。从20世纪90年代开始，内陆很多学者开始从不同角度反思和探讨公共管理知识生产的规范、标准和方法论问题。比如：张成福（1996）对中国公共行政合法性危机的关注。[13]周志忍（2004），郭小聪、肖生福（2006）等人探讨了中国行政学学科和学科整合问题。[14]袁达毅（2002）、马骏（2006）、刘亚平（2006，2008）、何艳玲（2007）等人对中国公共行政“危机”进行了分析。[15]张梦中和马克•霍哲（2001）[16]等人对公共行政期刊论文或博士论文进行了内容分析，尝试提炼出已有公共管理研究成果的学术规范。总之，公共管理知识生产尚未形成兼顾多元方法共性和个性的标准和规范。实证主义的学术规范，只适合于对部分公共管理研究成果进行评价，还有大量的研究成果并不能纳入实证主义研究的方法论传统，需要深化公共管理研究方法体系的认识，在公共管理多元方法的框架下，建立多样化、合理、适宜的公共管理知识生产标准和规范。上述五个问题可以归结为：公共管理多元方法之间的共同性和差异性是什么？怎样才能有效整合公共管理研究的多元方法论，从而为公共管理研究提供逻辑合理性？随后本文将从问题类型学入手，阐明基于问题类型学的公共管理研究方法体系，以期对这两个问题提供合理的答案。

二、公共管理问题类型学

在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”[17]问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”[18]在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。[19]目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫•休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。在图1的二维坐标中：（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。

1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。

2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。

3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。

4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。

5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。

三、以公共管理问题类型学为基础的研究方法体系

公共管理研究方法体系是对公共管理研究中使用的各种、各类、各层次方法以及他们之间的联系的系统化梳理。

1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟•霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。

2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。[20]（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。

3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。

第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。总之，在问题解决这一点上，公共管理研究的三种形态并不是截然分开的，而是存在有机的联系，它们在知识生产体系中司职侧重不同，共同构成了公共管理知识深化的递进序列。

第二，公共管理问题类型的划分是公共管理研究的第一步。公共管理活动中同时包含了事实因素、价值因素和两者之间的交互作用，因此公共管理研究可能是科学问题亦可能是技术问题、评估问题、诠释问题和批判问题。不同问题类型在问题结构方面存在根本的差异，因此对这一问题求解的方法论框架也会存在根本的差异。如果用解决诠释类问题的方法去解决科学发现类问题，应该无法获得求解答案，因为他们的求解目标和应答域都不一样。因此，准确地定位公共管理问题类型是公共管理研究的第一步，制约着公共管理研究的方向和路径。

第三，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。研究方法论的差异是研究哲学层面的差异，不同的研究方法论以不同的本体论、认识论和价值论为基础，不同的方法论产生不同属性的知识，不同属性的知识亦需要通过适当的方法论获得。比如要获得诠释类的公共管理知识，就需要以诠释学的方法论作为研究的哲学基础，使用现象学、人类学、民族志等质性研究方法展开研究。如果要获得规律性的实证知识，则需要使用实证主义作为研究的哲学基础，使用实验法、调查法等实证方法展开研究。如果采用实证主义的方法去解答诠释类问题，就犯了研究问题和方法论不匹配的错误。总之，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。

第四，公共管理问题类型决定了公共管理研究设计。公共管理问题的类型，决定了公共管理问题的结构，并进一步决定了公共管理问题的解决思路、求解路径、求解方式、求解结果以及对求解结果的评价。公共管理研究设计作为研究的蓝图和规划而言，需要对问题的结构、问题的求解和问题求解结果的评价加以详细的阐述。按照问题类型的差异，可以将公共管理研究设计分为科学发现类的研究设计、技术设计类的研究设计、评估类的研究设计、批判类的研究设计和诠释类的研究设计。总之，正确的定位公共管理问题类型是选择相应公共管理研究设计类型的前提。

第五，公共管理问题类型的划分沟通了公共管理的理论和实践的鸿沟。公共管理学具有很强的实践性和应用性，在美国的教育学科分类中，就将公共管理类学科划入职业性的应用性学科范畴。尽管公共管理的理论研究者和公共管理实务者往往是不同的群体，但是并不意味着，公共管理理论和实践可以分离，并不意味有纯粹的公共管理理论，或者纯粹的公共管理实践。实际上，将公共管理理论和实践融合起来的桥梁就是公共管理问题，对公共管理问题类型进行深入的分析，就能寻找到公共管理理论和实践沟通的具体的、历史的、特殊的通道。无论是从事理论研究的工作者，还是从事实务的工作者，都需要有问题意识，根据问题的类型采用不同的方法，获得问题的答案。从收集信息、发现问题、寻求问题解决的方案、问题最终解决的过程来看，理论工作和实践工作是紧密连接、相互渗透、相互启发的过程，问题及其问题的类型是沟通公共管理理论和实践的桥梁。

篇(2)

区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。

（一）国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展区域主义（Regionalism）最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”（NewRegionalism）进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼•D•帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之间的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。[1]新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时，“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”（Newman,2000），通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界，遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；[2]跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新—柔—廖成长三角”、“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾，区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程？这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

（二）国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进古典经济学的经典代表A•斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。[3]（P408）从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。[4]如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。[5]（P10-11）这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

（一）区域行政研究阶段（20世纪80年代初至90年代末）

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放———中国行政区经济透视》、《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。[6]此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展，或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

（二）区域公共管理研究阶段（20世纪90年代末以来）

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国，采用的是中国问题研究法（sinologicalapproach），而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

（一）区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的，其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深入发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理，运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

（二）大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。[7]都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

（三）区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前，区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。[8]在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

（四）流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题，上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

（五）跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。[9]另一方面，一旦出现问题，也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。[10]可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

（六）不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制，促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

（七）区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究

目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作，建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。

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1.1社会考试的属性

1.1.1公共产品理论

1954年，P•萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》的论文中提出了公共产品的经典定义。他认为公共产品具有两个本质特征：一个是受益的非排他性，一个是消费上的非竞争性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共产品的同时，无法将他人或另一些人排除在公共产品的受益者之外。消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会妨碍或减少其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加（亦即带来的边际成本为零）。按这个定义，我们把同时具有非排他性和非竞争性且效用不可分割的产品称为纯公共产品，不具备纯公共产品属性的产品属于纯私人产品，介于两者之间的则是准公共产品。对于纯公共产品的供给，一般由政府提供，而对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。一种与公共产品密切相关的概念是“外部效应”。所谓外部效应是指“某些产品给生产者或消费者以外的人带来影响，而生产者或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。”[1]外部效应有积极的，也有消极的。若“某种产品的效用为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中获得的效益下降，即消费上有一定的竞争性”，该种产品称为“拥挤性的公共产品”，[2]它就属于准公共产品。准公共产品提供的一部分利益对个人来说是可分的，提供的另一部分利益对社会来说是不可分的，因此准公共产品具有明显的外部效应。从经济学角度认识公共产品，明确以上概念，有助于我们分析社会考试的属性。

1.1.2社会考试的属性

基于大多数类型的教育在技术上可以实现排他性，且具有“拥挤性的公共产品”的特性，因此西方学者普遍将其看成准公共产品。从本质上说，社会考试可以看作是对学习者进行以非学历证书考试为主的一种教育类型，是面向人人、面向就业的教育，所以社会考试也具有准公共产品性质，应视为准公共产品。其论据有三点：一是社会考试在技术上可以实现排他性。比如：收费，只有缴纳一定考试费的人才能参加考试；再如某些职业资格考试，只有具备一定资格的人才能报名参加考试。二是社会考试具有拥挤的公共产品的特性。一般来说，一个人参加某项社会考试不妨碍其他人参加该项考试，因此，原则上社会考试具有消费的非竞争性。但是，当应试人数不断增加、考试机构的已有考试条件又不能及时调整改善时，考生所能享受到的考试服务质量就会受到影响，这时，该项社会考试就具有拥挤的公共产品的特性。三是社会考试具有积极的（正面的）外部效应。每一个通过社会考试获得职业证书的学习者，他们会从中得到实惠，包括取得了某种职业资格和能力标识，增加了自身在劳动力市场上选择与个人收入提高的机会等，这一部分是可分的。但社会考试的另一部分利益对每个学习者个人而言又是不可分的，表现为学习者通过参加社会考试增长了知识，培养了能力，提高了素质，将会更好地为社会发展服务并做出积极贡献，整个社会也因此而从中获益。

1.2社会考试的供给

上述分析可以看出，社会考试是准公共产品，具有显著的外部效应，“其外部效应导致了社会边际成本与社会边际效益的分离”，[3]完全通过市场向使用者或消费者直接收费将会出现供给的不足。因此为社会考试的供给提供资金，应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人（使用者或消费者）付费的同时，政府通过财政给予合理补贴，弥补市场收费的不足，保证社会考试产品的供给。以上对社会考试准公共产品属性的界定及供给机制的分析，为研究社会考试治理构筑了支撑点，也为确定社会考试机构行为方向提供了依据。

2社会考试治理的理论参照

社会考试具有准公共产品的属性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市场协调也可能引起考试机构之间恶性竞争，导致市场失灵。鉴于此，社会考试的治理可能是更契合社会考试特点的管理途径。社会考试治理作为一种公共管理过程，可以从新公共管理中吸纳新的理念和方法论，并以新公共管理为其理论参照。

2.1新公共管理

新公共管理（NewPublicManagement）是20世纪80年代以来兴盛于英、美、新西兰等西方国家的政府治理理论与模式，也是近年来影响其他发达国家和发展中国家行政改革的主导性思想之一。新公共管理以经济学理论和企业管理理论作为自己的理论基础，“经济学提供了新公共管理方法论逻辑和理论语言，（企业）管理理论提供了新公共管理示范对象和理论参照。”[4]新公共管理通过推进公共管理主体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的唯一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门。重塑政府与社会之间的关系，认为政府的职能“应是掌舵而不是划桨”，将政策职能和管理职能分开，实行职业化管理。采用多种授权或分权的方式改善公共部门的工作，以对外界变化迅速做出反应。这些主张既为社会考试治理提供了理论参照，也为社会考试治理提供了示范对象。

2.2治理

治理在词义上是指操纵、控制和引导之意，长期以来主要用于国家的公共事务的管理活动和政治活动。20世纪90年代以来，治理被赋予新的含义，突破了政治学局限，广泛用于社会经济领域。“全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了界定：治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]根据这一界说，从公共管理的角度来阐释，治理实现了公共管理主体的多元化和平等化。主体多元化即公共管理主体不只是政府，也可以是企业、社会组织等有能力承担社会公共事务管理的各种社会力量；主体的平等化即各平等的行为主体按市场原则以自愿、协商、认同、合作的方式来达成管理目标。治理与新公共管理在价值取向、议题内涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理论创新上比新公共管理更进一步。“从新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一种概念工具，能有效解释新公共管理所倡导的新变化，并代表了其效应趋势，即从统治向治理转变的市场化、分权化、绩效化、多中心的公共管理学的兴起。”[6]治理是新公共管理的范式转生。

2.3社会考试治理

从治理的内涵出发，在市场经济条件下，社会考试治理作为一种公共管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。社会考试治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。社会考试治理应该是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会考试事务的管理。社会考试治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是由政府、社会考试机构（公共的、私人的等）及考试参与者组成的合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

3社会考试治理的路径

针对社会考试发展中的新问题，借鉴和运用新公共管理提供的理论参照和示范对象，着重从社会考试体制改革、社会考试机构内部法人治理结构和社会考试外部治理三个层面探讨实现社会考试治理的路径。

3.1推进社会考试体制改革

基于新公共管理理论，当前推进社会考试体制改革，一是改革办考体制，以推进社会考试办考主体多元化和办考形式多样化；二是改革管理体制，以推进管办分离和政府社会考试管理职能的转变。

3.1.1改革办考体制

坚持社会考试的公益性，发挥政府主导、社会参与和市场机制的作用，构建社会考试提供主体多元化和提供方式多样化的社会考试办考体制；坚持统筹协调，充分发挥政府部门和社会力量两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，大力培育特色鲜明、有社会公信力和社会影响力的高水平社会考试机构。一是深化社会考试机构办考体制改革。创新社会考试机构内部办考体制，统筹规划，调整功能，整合资源，优化结构，集成建设，提高考试机构办考核心竞争力；开展社会考试机构联合办考、委托管理等试验，探索多种形式，提高办考水平；积极鼓励行业、企业、高等学校、科研院所等社会力量参与社会考试机构改革，扩大优质社会考试资源，增强办考活力，提高办考效益。二是改进社会考试服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入社会考试领域。三是适应建设学习型社会和建立面向全体劳动者的职业教育培训制度的需求，按照“适应需求、适度规模、优化结构、提高质量”的原则，鼓励、支持、引导社会力量参与共同办考。

3.1.2改革管理体制

一是明确各级政府责任，理顺政府与社会考试机构的关系，规范社会考试机构办考行为，促进管办分离，积极探索管考和办考分离的有效实现形式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的社会考试管理体制。二是转变政府社会考试管理职能。政府对社会考试的管理体现在宏观政策导向管理上，不介入社会考试的具体事务。行政主管部门要加快职能转变，健全政策法规、行业规划，切实履行统筹规划、政策引导、督导评估的职责；规范决策程序，健全标准规范，对社会考试机构进行资质认证（认可）和质量评估，根据社会需求批准或取消考试项目；创新管理方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少对社会考试机构的微观管理和直接管理，进一步落实社会考试机构法人自。三是完善社会参与机制。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在社会考试公共治理中的作用。充分发挥社会组织的行业和专业优势，根据本系统及社会需求，研究开发考试项目，制订考核评估标准。

3.2建立健全社会考试机构法人治理结构

社会考试机构作为社会考试治理的主体应具有法人资格。法人治理结构又称公司治理结构，源于现代公司中所有权与经营权的分离以及由此所导致的委托—关系。一般认为，法人治理结构是指一组连接并规范公司法人中相应的所有者、支配者、管理者相互权利、责任、利益的制度安排。典型的法人治理结构是由股东会、董事会和经理、监事会组成，这种法人治理结构实际上是公司的决策权、管理权和监督权三者的相互制衡。法人治理结构是企业所有权和经营权相互分离条件下的一种制度安排。法人治理结构的科学性表现在：一是法人治理结构建立在受法律约束的契约下；二是以产权关系的层次性体现权力配置的科学性；三是实现了责权利的统一。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门，这就为社会考试机构建立法人治理结构提供了理论依据。建立法人治理结构是推进现有政府管理的事业型社会考试机构改革的创新举措，为建立面向社会，依法自主办考的专业化、多功能、服务型社会考试机构提供了新途径。其基本点是：一是建立健全法人治理结构。社会考试机构要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高社会公信力和考试服务质量。二是加强章程建设。各类社会考试机构应依法制定章程，健全议事规则与决策程序，依照章程规定实施管理。三是加强对社会考试机构的监督。推进专业评价，对社会考试机构的办考质量和水平进行评估，建立科学、规范的评估制度和绩效考核制度。

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质量主要是“反映实体满足明确和隐含需要的能力的特性总和”，而且质量不仅仅是指产品和服务，还包括过程、环境、人员。要准确定位政府工作质量，必须先明确一点，政府的首要职能是向社会提供服务，对政府机构工作质量来说，“明确的需要”主要包括法律法规和文件条例等对政府及其部门的职能要求，有没有实现预期的对社会有益的行政目标，等等。而“潜在的需要”则是指那些未明确提出但却实际存在或现实尚未显露而在未来将会显现的需要。因而政府质量可以定义为：政府工作满足社会和人民明确或潜在需要或期望的程度。。基于以上的理论基础，政府的服务质量特性主要包含几个方面。

（1）绩效。准确地定位绩效和目标是政府机构引入质量管理取得实效的大前提。这里的绩效必须是指社会效益，即是公众在接受政府部门所提供的服务时，首先要考虑的最重要的方面。

（2）专业特色。政府提供公共产品和公共服务时，能提供专业化的服务。

（3）公信力。一项行政结论或服务，在某一特定时期之内，能符合公众期望的可能性。现在我们把这项提得特别高，在媒体高度监督的时代，人们已经不再迷信政府的结论。

（4）持久性。某一行政产品或服务对民众所带来利益的持续时间长短。

（5）一致性。政府所提供的产品或服务，是否符合预先所设定标准的程度。

（6）及时性。政府所提供的服务或产品，必须能及时满足民众的需求，并且政府能够及时地解决民众所遭遇的问题。

（7）变动性。政府所提品或服务是否根据时间空间的改变而适时转变。这点放在最后，但现实种种现象表明，这无疑是最薄弱的一个环节。很多政策、法规严重滞后于形势。

具体体现为：

（1）决策理性。决策理性是指一个政府机构能够在正确判断实情的基础上，制定科学、合理的政策措施并确保其得以贯彻实施的能力。它包括政府决策的目的性、科学性、连贯性。

（2）行政效率性。这点不言而喻，除了看其行政行为是否高效，还要看其是否具有专业化的公务员队伍。

（3）行为自律性。这点常常被忽视，实际上，这不仅归入政府质量的范畴，且行为自律性的强弱往往是“政府质量”高低的一个重要标志。行为自律性就是指政府对自身行为及其各种经济组织行为的约束能力。自律性强调两个问题：政府本身的约束机制和政府参与其确定的经济发展进程的各种经济组织的约束机制。

2引入质量管理理念有利于公共管理方式的五大转变

（1）对服务质量以及民众评价的重视，使由少数领导制定施政目标，转变为以公众需要和价值作为组织行动的指导，形成一个由组织全体成员一致认同的目标。质量管理以顾客为关注对象的原则有利于提升决策理性。

（2）管理理念由控制员工转化为获取员工的认同。全员参与原则有利于调动员工的主动性、积极性和创造性，为实现目标同心协力，相互配合。

（3）以结果为导向转变为把行政结果与行政过程联系起来，强调过程的标准化管理，提升政府行为的规范性。过程方法原则对于上述行为自律性起到约束作用。很多不理解行为自律性作为政府工作质量内涵之一的人可能认为，实现过程化管理反而降低行政效率，这也是在对于提升政府工作质量是否有必要引入质量管理概念时一个争辩的焦点。

（4）从管理各自工作和业务，转变为对政府部门工作实现系统化管理，避免了传统方法各自为政的局面。管理的系统方法从长远上有利于提升行政效率，并能提升以上所述的变动性。

（5）引入绩效激励和目标管理等方法，从盲目理想化追求工作和服务的质变，转变为以提升全体员工素质为起点，开始不断自我完善和改进的良性循环。

3政府机构公共管理体制趋向质量管理的必然性

3.1政府公共机构改革方向趋向质量理论的方法论

政府公共管理改革目的是提高政府工作效率、效益和服务质量，改革内容不外乎以下几个方面。

（1）利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统最为著名。

（2）分权与权力下放。这一改革实现了上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。

（3）部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用，上下级权责关系及控制方式相应改变。

（4）公共人事制度改革。“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了。”这些看法预示着公务员制度将发生重大变革，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、公务员激励机制等方面。

（5）提高服务质量，改善公共机构形象。借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制等特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。

3.2公共管理新模式贴合质量管理各项原则

传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务和质量；传统模式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即：它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。下面我们列举两个模式来说明新的公共管理模式与质量管理原则的一致性。

（1）参与模式。其主要特点是：精简组织结构，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自；组织内部的参与管理，如：强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术，如：全面质量管理、质量周期等；参与决策，特别是政策目标群体的参与。

（2）灵活政府模式。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如：组织结构上，多用临时机构，如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。当代行政改革是对前期行政管理实践的检讨陈凌：浅谈公共管理改革历史进程中引入质量管理理念的必然性和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，必须引入适应工业和信息产业的现代管理方法，这个既是改革的目标之一，又是改革历史进程中必经之路。综上分析，就不难理解为何当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进质量管理的理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。但是一切方法论，行之有效才是根本，否则都是空谈。

4对于在行政改革中引入质量管理方法的两点建议

4.1必须真正加强分析工作

这其实是我们行政机构一直没有做好的问题。这些问题就包括，分析哪些是直接为公众带来附加价值的工作，哪些是没有附加价值但是基础性的工作，哪些是重复性、返工性的工作，还有哪些是没必要但出于习惯的工作。真正做好这些分析，才能在此基础上，提高效率，减少时间、物资、精力、智力的浪费。

4.2实施战略性推动

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“统账结合”模式是在充分结合现收现付制以及积累制优点基础上而发展起来的，以解决养老金支付缺口大、人口老龄化加剧等问题。由于制度漏洞、经济环境变化等因素的影响，统账结合模式在公平和效率、风险控制、增值保值目标实现等方面出现许多问题。公共选择理论是用经济学观点看政治学过程和社会公共政策问题的有效工具，基于公共选择理论对基本养老保险统账结合模式进行审视和研究，对于探讨问题产生根源、完善相关政策具有重要的现实意义。

关键词:

公共选择理论；养老保险；统账结合；措施

一、养老保险统账结合模式概述

(一)养老保险统账结合模式及其制度概述

在实行统账结合模式之前，我国养老保险制度在实际运行中存在制度波动性大、不重视基金积累、缺乏长期的制度建设和规划等问题，在经济不稳定情况下容易出现管理危机和资金困难的情况。为了有效解决这些问题，我国借鉴吸收了国外社会保障制度的相关经验，以统账结合模式为主要内容的养老保险制度改革逐渐拉开。统账结合模式有效规避了单纯依靠现收现付制以及完全积累制的缺陷和不足，在满足当下社会养老金足额支付的基础上，可以有效应对人口老龄化加剧，实现当前利益和长远利益结合、公平和效率结合的目标。

(二)养老保险统账结合模式主要特征

养老保险统账结合模式具有以下特征：统账结合在制度层面上实现了公平和效率的结合，国际上社会保障制度及其改革的经验不能完全照搬，必须和我国的实际国情相符合，在人口老龄化逐渐加剧、城乡发展存在一定差异、社会保障体系相对不完善的情况下建立覆盖范围广、稳定性强、整体协调的养老金制度，必须注重效率和公平的统一、责任和权利的统一、国家利益的公民利益的统一，而统账结合模式通过以国家强制性制度为保障、以利益诱导和利益激励为驱动形成了立足基本国情、满足当下需要、实现长远利益的模式构建。

二、公共选择理论基本理论框架

(一)公共选择理论框架

和经济学的分析方法类似，公共选择理论也离不开一些基本的假设，其中最为重要的是“经济人”假设。“经济人”假设是将经济学分析工具扩展到社会政治学的前提和基础，在经济人假设前提下，政府也是由许多主观上追求自身利益最大化的理性人组成，同时具有实现这一目标的能力。公共选择理论将政府行为的出发点归结于自身利益的追求和实现，因此在公共决策过程中，公众利益不一定能够完全体现，由此也导致了公共决策在施行过程中的“政府失灵”问题。同时针对方法论上的个人主义，公共选择理论通过“集体主义”观点建立对政府行为进行管理和约束的概念，通过监督和权利限制使政府追求自身利益的程度达到最小，把“政府失灵”的程度降到最低。

(二)公共选择理论分析方法

公共选择理论的分析框架体现的是公共选择理论的方法论意义，是在“经济人”等基本假设前提下对政治行为及其改善方法、公共政策等进行研究的理论前提。公共选择理论分析最终要达到的目标是实现公共政策的公平与效率以及政府行为的有效管理，公共选择理论为社会领域公共政策制定和完善提供了一系列的方法论引导，对改善政府职能、提升政策的效率、协调公共物品供需情况等都提供了一定的理论借鉴。在这个分析框架下，我们根据公共政策在实际实施中出现的问题，探寻在制度设计和政策制定层面的本质原因，并在公共选择理论提供的方法论引导下，从公平、效率、合理性等方面提供一定的改善措施和思路。基本养老金制度是涉及公众利益的一项基本制度，其制度设计在理论上是相对成熟的，但是在实践中仍然存在许多问题，公共选择理论为我们提供了“经济人”假设、“政府失灵”、方法论上的“个人主义”、“集体主义”等不同的观点和视角，也为我们为完善基本养老保险制度等提供了全新的思路和方法。

三、公共选择理论视角看养老保险统账结合发展现状

(一)“经济人”假设下养老保险统账结合效率问题

公共选择理论下“经济人”假设直接指出了政府公共政策效率比较低下的原因：参与政治活动的政府机构都是由追求自身利益最大化的“经济人”组成，利益的权衡和利益的博弈成为政府机构行政活动以及决策活动的附加标准。养老保险统账结合管理模式一般采用各地政府委托社保经办机构进行分散管理的方法，社保经办机构按照当地政府以及管理制度的要求准备充足的基本养老保险公共产品，但是这种供给目标的设置以及效率管理难以通过具体的标准量化，度量标准的缺失难以形成对效率管理的约束。为了改善这种情况，必须耗费经济成本以及时间成本对公共产品市场进行充分的调查，以提升基本养老保险管理系统的监管和协调水平。但是这种方式往往要产生比较大的成本效应，管理机构在利益权衡下通常选择低效运行方式，可见，高效率目标下的巨大信息成本和信息沟通成本通常使养老保险统账结合公共政策产生低效以及无效的结果，而“经济人”假设下改善政府低效的有效措施是加强制度控制和外部约束，提升权责协调性和统一性，但是在政治学意义上，这本身代表着一定的风险，而低效情况下资源的耗费就是风险成本。

(二)“政府失灵”下养老保险统账结合风险问题

公共选择理论下，政府的存在和发挥作用是一切政治问题分析的基本前提，但是政府在进行相关的决策活动和行政活动中同样也按照自身利益最大化作为行事的标准，在政治交易的过程中，由于不同利益集团之间相互复杂的作用，各种矛盾和不协调因素就会阻碍政策目标的实现。养老保险统账结合模式的风险是多个方面的，其中最为主要的是筹资风险和投资风险。在筹资风险中，养老保险制度参与的每一个主体都会以自身利益最大化为基本的考虑面，尤其是在当前政治体制下，许多地方政府在养老金管理制度设计方面追求短期利益的现象比较严重，导致养老金征缴率在各种利益集团博弈和利益权衡下面临许多不确定因素，增大了养老保险的筹资风险。在投资风险方面，长期以来，政府在养老保险投资管理环节产生很多方面的问题，阻碍了养老金保值增值目标的实现，养老金面临贬值和损失的安全性风险，从侧面说明了“政府失灵”对于养老金投资管理产生的影响。政府机构和市场相比，在市场信息灵敏度、风险控制和投资收益管理方面存在一定的弱势，单纯依靠政府机构实现基本养老金保值增值目标难度相对较大，暴露了政府在社会公众资源管理和统筹方面具有一定的局限性。

(三)“个人主义”下基本养老保险统账结合制度问题

方法论上的“个人主义”是公共选择理论的一个重要假设，无论是市场条件下的经济活动还是政治领域中的决策活动，个人利益的满足都是基本而又重要的标准，因此在涉及公众利益的公共决策方面，个人主义的出现往往使公众利益产生一定的遗漏或者疏忽，同时“个人主义”理论框架为我们提供了“集体主义”审视的角度，集体主义强调公众在决策中的参与程度以及在制度运行过程中的多方面监管。从统账结合模式的发展历程中我们可以看出统账结合制度在一定程度上隐含了新旧制度交替下的养老债务问题，完善的养老金制度要实现收入再分配和个人账户储蓄两个基本功能，这些功能的实现可以利用多个制度进行协调，却不能单纯依靠统账结合模式全部兼容，因此，在统账结合模式实行的过程中必然出现两个功能属性的利益博弈，阻碍实际效果的发挥。政府在进行制度设计时，必然要面对和解决隐性负债的问题，而通过代际转移将这种“债务”进行消除的过程中又会带来道德风险和逆向激励问题，使个人账户的功能存在一定的局限。

四、公共选择理论视角下养老保险统账结合模式完善措施

(一)“经济人”假设视角下养老保险统账结合模式的效率设计

“经济人”理论提供了“经济人”管理的新思维方式，在进行公共决策时，如果要提升管理的水平和效率，就必须对“经济人”施加一定的制度约束和外部限制，同时这些约束和限制必须在“经济人”可以承受和认可的范围内。因此，在“经济人”假设视角下，提升养老保险的管理效率必须对地方政府权力进行约束，打破传统的分散式管理方法，力求实行省级及省级以上统筹级次，但是其前提是要对各地情况有足够的了解和把握。分散式管理模式下，地方政府在短期利益的诱导以及权衡信息沟通成本下，往往不能提供足够的基本养老保险公共产品供应，造成资源短缺和管理效率低下，同时地方政府在面临预算约束时，又会倾向于把基本养老资金划入补充预算的范围内，以一定的成本提供给其他的公共产品，从而基本养老保险公共产品的供应量就会大大下降甚至不足，降低了基本养老保险的管理效率和资源配置效率。所以在“经济人”假设的视角下，提升养老保险管理效率和资源配置效率最有效的方法是摆脱传统的地方政府分散管理模式，加强省级统筹和协调管理的力度和水平，提升管理效率。

(二)“政府失灵”视角下有效控制基本养老保险统账结合风险措施

“政府失灵”折射出的是政府在公共决策和社会公共管理中的职能问题，关于这一方面，公共选择理论认为政府公共管理的效率是可以提升的，政府在行使权力的过程中必须将权力进行下放或者通过相关的制度体系进行约束，在进行涉及公共利益的决策时，必须让尽可能多的受到政策影响的人参与进来。单纯地依靠政府机构对养老保险金进行管理在经济波动以及不稳定的情况下容易产生贬值、损失的情况，为了有效地应对社会老龄化加剧带来的养老金支付难题，实现养老金管理的保值增值目标，采用市场化的投资管理方法是有必要的，能够有效克服政府机构对市场信息不灵敏以及投资渠道有限的弊端。

(三)“个人主义”视角下完善基本养老保险统账结合模式制度设计

公共选择理论中的“个人主义”认为政治领域中的行为和过程是在个人利益最大化基础上实现的，尽管个人主义对集体利益并不完全否定，但是在公共政策实施的过程中，“个人主义”仍然会带来一些问题。因此，在养老保险管理的制度层面，必须通过有力的政策和制度约束来协调各方的利益关系，规范养老保险统筹管理的各个环节，我国在养老保险统账结合制度尤其是统账结合的配套制度建设方面不尽完善，其法律约束力、各级政府的行为规范标准、监督体系建设方面等存在诸多不足。在“个人主义”视角下，养老保险统账结合存在效率和风险管理等许多问题，这些问题的根源是对各级政府以及基本养老保险管理机构权力以及利益约束不足，必须通过强有力的制度建设、完善的立法程序对各方管理行为进行有效规范和限制，提升我国养老保险统账结合模式制度设计的水平。

五、结束语

本文基于公共选择理论中的“经济人”假设、“个人主义”以及“政府失灵”等观点对当前养老保险统账结合模式进行了几个角度的审视，并有针对性地提出了几个改进建议，希望对提升我国养老保险管理水平有所帮助。

作者：焦津强 单位：中国社会科学院研究生院

参考文献:

篇(6)

关键词：电子政务 公共服务 研究进展

总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中指出：“当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。”

2005年，欧盟委员会将电子政府定义为“在公共行政中采用信息和通讯技术，使组织变革和掌握新技能以提高公共服务和民主进程，并以此加强对公共政策的支持”。

经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）认为：“电子政府是国家良好政府项目的一部分，并被视为一项重要工具，其用途是：改革公共管理，提高事务部门效率，在政府内部增进信任，让公众接近信息社会，为公众享受政府服务提供更多的途径，面向公众需求提供高效完整的服务”。

美国把“以公民为中心、以绩效为导向、以市场为基础”作为电子政务的指导原则（Charles Kaylor等，2001），其核心是“以公民为中心”（Jeremy Sharrard，2000）。

电子政务的目标已经鲜明地凸现出来，电子政务已逐步从最初仅以提高政府效率、改善政府职能为核心的广泛改良运动，发展为以提高政府服务水平与服务质量为核心，促进政府改进管理水平与转变政府职能的工具。当今世界，电子政务的发展呈现出一个显著特征――强调政府服务功能的发挥和完善。

一、国外的研究进展和实践

国外的电子政务建设起步较早，发展相对成熟，尤以美国、日本、新加坡和欧盟各国为代表，政府的许多业务和服务都可以通过互联网提供给公众。在推进电子政务并逐步实现其目标的过程中，国外的研究与进展在以下几个方面表现为高度一致，即：

⒈政府组织应当以公众、商业组织、纳税人和处于政府服务一线人员的需求为核心来进行公共服务改革

其有代表性的研究报告与观点如下：

2007年3月，GOV3（英国办公室电子特使2004年9月推出的核心团队）在《市民服务中心》一文中指出：“一个缺乏以消费者需要为导向而建立的政府服务系统，只能提供政府自己定式的服务，是无法真正做到一站式服务的”。

2005年，美国政府组织架构工程首席建筑师和主管Dick Burk在美国电子政务协会第5届政府组织架构（EA）会议上指出：“公共服务的前景必须是围绕公众而非服务提供者的需求来进行个性化服务设计，政府服务应以公众需求为中心与牵引力，在为公众与企业提供更多一站式服务的同时，也合理地改革了政府”。

⒉满足公众需求的政府服务需要各级政府的联合行动，以共享服务方式来提高整个系统的效率并为公众提供完整的服务

其有代表性的研究报告与观点如下：

澳大利亚总理Hon John Howard（2001）在澳大利亚公共管理学院的《澳大利亚公共服务百年致词》中说：“我们生活在一个日益复杂并相互依赖的环境中。最近几年，有些问题的出现总是跨越了几个部门的职责范围，并且这一趋势还将持续。要实现更显著的政府目标，就有必要来进一步制定方法论，将传统不相干的部门快速有效地整合成相互联系的工作单元。”

《连接欧洲：政府电子服务互操作的重要性》（欧盟委员会，2003）指出：互操作并不单单是与计算机网络相关的技术问题，还包括网络之间的信息交流与行政程序的重组，以支持政府电子服务的无缝隙提供。

Rajendra Kumar（印度，2006）认为，无论是公众还是企业所需要的服务大都要跨越多个部门，政府孤岛无法提供符合用户需求的完整服务。满足公众需求的政府服务，需要各级政府部门的联合行动。

Klaus Lenk（澳大利亚，2002）指出，个别机构单独行动，只能开发低层次的服务，如可浏览信息、下载表格或是实施有限的在线交易服务等，难以开发满足公众需求的服务。只有通过组织之间共享服务和共享专业人员，才可能开通满足公众需求的政府服务。

Vincent Homburg等（2002）提出，将过程管理技术而非项目管理应用于跨组织的后台信息系统的开发，实现跨组织政务信息资源共享，以便更好地提供服务。

美国总统George W. Bush说：“我们的成功依赖于突破传统边界的团队行政工作。为了更好地服务美国人民，我们聚焦于公民而不是单个部门的需要。我感谢那些积极推动跨部门联合工作的部门，利用电子政务创造更具成本效益、效率的方式，为公民提供服务，并且我迫切希望其他部门追随该路线。”为了保障协同政务的展开，美国《电子政府法》第207条规定，美国联邦政府管理与预算办公室负责建立了政府信息跨机构委员会。

经济合作与发展组织（OECD，2006）在《经济与合作组织电子政府研究：墨西哥评估》（OECD E-Government Studies: Mexico Assessment）中指出：政府部门在电子政府项目上的合作还处在不成熟阶段，在电子政府项目建设、服务、注册等过程中存在重复与循环工作。基于此，在各部门开展协作之前，就必须将一定程度的在线服务传输与联结功能建设好，墨西哥政府部门正努力整合不同部门之间的信息技术系统。公共管理部和总统办公室正努力将国家部门之间的重复建设降到最低限度，但是这方面还有大量的工作要做。为公众提供服务而进行的组织间协作，是确保公众更为广泛地访问在线政府服务的关键。

⒊强有力的领导与组织架构是实现电子政务目标的保障

其有代表性的文献与观点如下：

经合组织的电子政府项目显示，国家电子政府项目已经在几个阶段上取得了进步，尽管强有力的领导在引进电子政府项目过程中必不可少，但对于该项目来说，接下来必须要进行推广或提供制度化支持，这样才能使这个阶段最为有效。与此同时，制度化过程为组织问责提供明确的规章也是非常有必要的[2]。

英国内阁办公室在《以技术为支撑的政府变革》（Transformational Government Enabled by Technology）的第40款中指出：共享服务的实现过程对于广大的公共部门而言是一次文化转换。为了实现它必须实施强有力的领导：

部长、常务秘书、议员和首席执行官必须进行强有力的领导。

内阁办公室任命一名共享服务主管来激励和推动公共部门间的服务共享，这名主管负责同财政部与内阁办公室的联合团队一起建立全局性的标准框架，以支持和共享服务与治理，而地方政府则应建立地区中心。

财政部将与国家审计办公室、审计委员会、内阁办公室和提供公共服务的组织一同工作，指导共享服务的管理和资金筹集，以确保相关的责任框架能够有助于充分利用适用的共享服务条款，包括用的标竿来评价绩效。

每一个政府组织都应该制定明晰的政策，来实现其所需或者所能提供的服务和资产的共享。

一些大型研究报告综合地阐述了以上观点：

《更好的服务，更好的政府：澳大利亚联邦政府电子政务发展战略报告》（Better Services, Better Government：The Federal Government's E-government Strategy）于2002年11月，是国际上影响力较大的纲领性报告。该报告序言指出：

“这份战略报告为联邦部门和机构实现更好的公众服务制定了政策框架。这次远景规划中的电子政务以其六大主要目标为特征：更有效地投资并获取更大的回报，确保公众能便利地获得政府信息和服务，传递服务、及时响应公众需求，实现相关服务的一体化，建立公众对在线服务的信任和信心，提高公众对政务的参与性。”

“在新的电子政务时代，公众是中心。公众不一定非要了解联邦政府的组织结构才能与之互动，社区同样也将从改善后的服务中受益，它同时带来的另一个益处是将加强政府决策制定和执行的透明性。”

“最近建立的信息管理战略委员会由主要部门和机构的秘书、首席执行官组成，并受首席信息官（CIO）委员会的支持。信息管理战略委员会有职责来预测未来发展情况，尤其是预测机构间需要进行协作的领域。”

这个纲领性的研究报告提出：为实现服务的一体化，需要建立一个公共服务传输构架及其管理方法，政府需要建立管理方法体系来提高客户响应率，同时还要制定投资策略并对投资效益进行评估；要通过网站标准化的实现来提升用户对在线服务的信心与信任；为确保公众能便利地获得政府信息和服务，要开发新一代网络资源发掘工具，管理多样化的信息与服务传递渠道等。

英国内阁办公室的《以技术为支撑的政府变革》（2005年11月）由首席信息官委员会和服务变革管理委员会撰写，时任首相布莱尔为这个纲领性的报告撰写的前言中指出：为了维护社会的效率和诚信，政府不得不对公众和商业组织的愿望和要求做出回应，这就是我们为何要寻求一种策略来运用技术转变政府服务的原因。公共服务的前景必须是围绕公众而非服务提供者的需求来进行个性化服务设计，运用技术给公众以选择权。在公共服务中，我们必须运用技术来联接和共享服务，当我们协同工作而不是各自为政时，我们将更加强大和高效；当我们运用技术整合政府流程时，我们才能将新系统所能提供的所有好处都带给用户。要做到这些，首先必须有具备适当专业技能的人员来规划与管理由技术带来的变化。

这个纲领性的报告指出，在公共服务方面，英国首相已宣布了明确的改革原则――国家标准、服务授权、服务中的灵活性、更多的用户选择权。该报告还明确指出，实现以公众为中心的政府服务需要3个关键的转型：

以信息技术为支撑的服务应该围绕公众或者商业机构而不是服务的提供者来设计，并应通过相互协调的现代化的渠道提供。

政府必须转向适于共享服务的行政文化。该行政文化存在于前台和后台的办公室，存在于信息和基础设施之中。政府还要利用标准化、简单化和共享来提高效率。

在规划、服务、管理、技能以及对信息技术所带来变化的管理中，应增强公众和政客们对公共服务变革的信任。

该报告还指出，应当制定整体的行动方案和政策框架，并把重点放在实现政府服务变革的运作机制上。特别是它还要建立全局性的服务设计原则，推广成功的实践案例，指明技术发展潜力，制定共用服务的设计和发展需求。

该报告认为，无论是政策制定还是服务提供，都依赖于政务信息传递的准确与及时，于是信息管理、数据共享、信息安全以及身份管理都变得至关重要。

此外，还有许多类似的大型研究报告或纲领性文献对政府服务的改革提出了许多指南性的建议，如《联邦在线2005：全面推进德国电子政务》指出：德国政府对政府的公共服务进行了重新界定，认为政府提供的公共服务与企业类似，实际上也是一种产品。每一个部门必须描绘出他们所提供“服务”的制定程序，并阐明什么服务已经可以在线提供以及在线提供这些服务是否有意义。这篇报告还提出：政府提供服务应当制定计划，确定优先服务领域与服务项目；应对政府服务进行评估，按业务类型分时间、分阶段上网等。

特别值得指出的是，加拿大政府特别注重公众对服务需求的分析与评价，由此来进一步地提高政府服务质量。在加拿大，这类研究极为丰富，最有影响的是加拿大市民中心的政府服务需求与评价系列报告，例如“Quality Services: A Series of Guides”，它研究了诸如“衡量顾客满意度”、“政府服务标准”和“雇员调查”等热点问题，有助于规划和实施政府服务质量改进；又如“Citizen/Client Surveys: Dispelling Myths and Redrawing Maps”，它预测了公众对公共部门服务的期望，确定了一系列影响服务满意度的因素。再如“Good Practices in Citizen-Centred Service”列出了大量案例对政府服务进行分析，具体讨论了公民对政府服务的期望、政府服务的绩效评估、缩小服务差距的工具以及如何提高政府的服务提供能力。

二、国内的研究现状与实践

我国的电子政务建设始于1997年，从起步至今刚刚十年。目前，电子政务领域的研究仅处于初创阶段，相关研究明显滞后于我国电子政务的实践。

⒈研究现状

通过文献检索发现，我国电子政务面向公共服务的理论研究中纯粹理论研究的较多，针对服务内容、服务模式的研究较少，讨论服务质量研究的就更少。电子政务面向公共服务的理论研究较为重要的有：

电子政务服务是以政府为主体，构架跨部门协同工作平台，通过数据共享与数据交互，使公众可方便地在任何空间与时间享受政府的各项服务。其内涵是强调政府服务功能的发挥和完善（周宏仁，2002），核心则是整合已有资源（徐京辉等，2003），通过建立完善的电子政务系统，为全方位服务型“电子政府”的实现奠定基础。

协同政务通过系统应用、部门流程以及信息的协同互动，本身就是一种提供服务的崭新方式（李漫波，2005）。

电子政务根本的意义在于为公众提供实用的信息和服务，在线提交和审批等功能只是政府电子服务的部分内容，目前我国政府电子服务还处在较低水平，但在不断朝着对公众服务的能力与质量方面转变（杨冰之，2004）。

汪玉凯在《电子政务应强调服务导向》（人民论坛，2006）中提出了电子政务实现服务导向的措施：①树立以客户为中心的理念和意识，高度重视政务的有效整合；②对绝大多数省级以下的地方政府而言，电子政务建设的重点，应放在门户网站和外网建设方面，不要把更多的精力放在内网上；③高度注重核心政务应用系统与业务应用系统的对接；④注重电话功能的运用。

刘家真在《统一指导，协同工作：新一轮的电子政务战略》（电子政务，2007）中指出，电子政务工程高投入、低回报的主要原因是政府服务体系与网络服务不相匹配。提出新一轮的电子政务战略应体现统一指导、协同工作，在以服务为导向、跨部门整合资源的政府服务框架下，建立政府服务共享体系，为公众提供优质的网络服务，使电子政务上一个新的台阶；提出了“我国政府电子服务提供体系构想”，认为“我国电子政务如何以服务为导向，低投入、高共享与高回报地建设，最重要的问题是必须理清我国公众对政府服务的优先需求领域，并以此为导向首先创建一批我国公众亟需的高质量服务，并使这些服务的提供具有无缝性”，并对我国政府电子服务提供体系的创建进行了讨论。

王晓华、王浣尘的《基于对传统政务和电子政务服务流程的分析》（上海交通大学学报，2004），建立了传统政务和电子政务服务质量仿真模型，设计了系统仿真算法及程序结构，定义了衡量服务质量的性能指标。

中国行政管理学会课题组在《社会管理和公共服务：内涵、趋势、问题及对策》（中国行政管理，2005）中提出：政府公共服务领域应集中选择在如下重点领域：①提高政府公共教育服务的水平，普及12年制的义务教育；②提高政府社会保障公共服务水平；③提升政府公共医疗服务水平；④提高政府科技服务的公共服务水平；⑤投资战略性的公共基础设施等。

中新社记者孙自法在《十一五规划首次界定政府公共服务优先领域》（中国新闻网，2006-03-02）中指出： “十一五”规划的第三大创新，是首次界定政府公共服务的优先领域，涵盖从义务教育到国防等十多个方面，并据此首次界定公共预算对应的优先领域。

⒉相关实践

我国的电子政务建设起步较晚，发展较快。我国电子政务经历了第一阶段（自动化办公系统）和第二阶段（以垂直部门之间的业务联通为主，如金字工程等）后，开始向提供网上服务等纵深方向发展。

2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项；方便申请人采取数据电文方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”

“2003中国国际电子政务技术与应用大会”于2003年9-11月在全国范围内组织开展了“最佳社会公众服务政府网站调查活动”，针对各政府网站的上网内容、实用性、技术与互动性等方面确定了评选角度，其中含有政务信息的及时性、丰富程度、完整程度以及网上办公的便捷与有效等。同年，北京时代计世资讯有限公司推出一个电子政务网站评估体系，在设计评估指标时，主要考虑两个方面：网站提供的政府电子服务以及保证这些服务实现而进行的网站建设质量。

从2004年起，随着我国统一外网工程的启动与推进，外网网络平台建设以及相关的政府对企业、公众的网上服务正在成为我国电子政务应用系统建设的重点。

在2006年6月12日召开的全国电子政务工作座谈会上，国务院总理在批示中指出，加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。国务院副总理曾培炎指出，“十一五”时期，电子政务建设的主要目标是：到2010年，基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制。政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。电子政务要在提高公共服务水平和监管能力、降低行政成本等方面发挥更大的作用。

信息产业部的“十一五”规划将电子政务的发展方向定为“以服务提升效益”。我国电子政务建设目标在此得以鲜明体现，即通过先进的技术应用来实现政府优质的公共服务和高效的管理职能。服务是我国电子政务的战略取向和价值目标，便民是我国电子政务建设的重点，充分体现党的执政为民的宗旨，体现权为民所用、利为民所谋、情为民所系的为民服务思想，以提高政府公共服务水平为中心，科学发展电子政务。

一项特别值得关注的事件是，“十五”期间，“中国电子政务试点示范工程”开通。“中国电子政务试点示范工程”是国务院办公厅和科技部共同组织实施的一项电子政务重要应用建设工程，也是“十五”期间国家科技攻关计划课题。该课题旨在通过电子政务关键技术研究开发与示范，以及实施试点示范工程，来全面推进我国电子政务建设。深圳、青岛、绵阳和南海四个城市被确定为首批试点工程的建设城市，各试点城市的项目建成通过验收后，有关经验将向全国推广。

四个试点城市的建设重点各有不同，其中，深圳将结合行政审批制度改革，重点推进和完善面向企业和公众的各类在线服务应用系统，包括电子安全认证交换平台、统一的信息交换平台等多个为社会公众服务的应用项目。项目的建设将具体选择几个部门，如税务部门的电子报税服务、工商部门的网上申办企业服务、民政部门的社区信息化服务等。

深圳市政府明确提出，到2008年，要求公开的政务信息100％都可在网上查询，行政审批项目100％都可在网上申请及查询结果，100%的政府行政许可和非行政许可审批项目都将纳入电子监察范围，并对50%以上的行政许可项目实现在线处理。

深圳通过创建国家电子政务试点城市，将进一步完善公共服务系统，使广大市民在劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育文化、民主参与、婚姻登记、计划生育、户籍管理、交通出行、旅游、住房和纳税等方面享受更便利的电子政务服务；同时也将使企事业单位在年检年审、商务活动、对外交流、人力资源等方面得到更高效率的电子政务服务。

随后，天津市、北京市、浙江省、上海市等四省市被定为我国政务信息资源共享的试点省市。它们在试点过程中构建了数据交换和管理平台，为实现跨部门、异构系统、异构数据库之间的信息交换和共享积累了珍贵的实践经验。

此外，我国政府网站都开展了一定规模的网上服务，特别是区域政府行政审批信息化建设取得了很大的进展，部分行政许可项目已经能够在线处理。

⒊国内研究与实践的现存局限

首先，我国在政府电子服务领域的研究基础极为薄弱。除了缺乏相关的学术积淀外，国内现有研究成果多限于一般性的议论，未能深入中国国情进行针对性的问题研究、案例研究、实证研究，或简单推介、评述国外研究成果或实践经验，缺乏结合我国实际国情的科学分析，对实践指导无力。

其次，理论研究与实践存在脱节现象，政府电子服务理论研究明显滞后于相关实践。政府电子服务的趋势是实现“一站式”服务和网上办公，多数政府部门都需要共享相关部门所掌握的数据资源，同时需要与其他部门进行联合审批事项。因此，信息整合、资源共享、协同办公是政府电子服务建设的关键。但我国理论研究人员关注不够及时、超前意识不强，使管理理论研究滞后于我国管理实践，特别是在及时关注现实问题、切实提出解决方案、扎实总结已经被实践证明成功的经验方面。

最后，目前国内研究和实践的出发点存在偏差。目前国内研究成果及实践探索大多数是以政府自身的工作效率提升、管理手段及信息对外公开方式改进为基本出发点，总体上属于电子政务的“G2C”模式，而鲜见“C2G”模式。目前中国电子政务建设的实践，促进了公共管理信息的公开、透明化，“办事指南”、“表格下载”、“在线咨询”、“在线审批”等栏目也为大多数政府网站所设置，在一定程度上提高了公众信息获取、事务办理的便捷性，但真正互动性的平台尚未完全实现。可以认为，上述举措以及政府机关“办公自动化”的建设虽然促进了政府自身工作效率的提高，但仍未根本改变政府治理绩效。而治理绩效的改善，则更依赖于电子政务建设改变政府公共管理与公共服务供给方式的根本性转变，即以公众为中心设计行政程序、搭建互动平台。值得指出的是，狭隘地以政府自身工作效率为电子政务建设出发点，极有可能导致我国电子政务发展重蹈国外初始阶段所走的弯路，而偏离当前行政管理改革与政治体制改革所强调的以人为本、科学发展、和谐治理的改革路线，脱离社会发展实际需求。

我国以公共服务为中心的电子政务建设中大量经验与教训为我们留下了极大的研究空间。目前我们急需梳理与总结已积累的实践经验，从中发现对实践具有指导意义的规律，以通过科学研究来完成具有本土意义和普适性学术价值的理论升华。

参考文献：

1 The European Union and its eGovernment development[EB/OL]. [2007-05-03].

16 Kaylor C, Deshazo R, Van Eck D. Gauging e-government: A report on implementing services among American cities[J]. Government Information Quarterly,2001(18）:293-307

17 Homburg V, Bekkers V. The Back-Office of E-Government: Managing Information Domains as Political Economics[C]. Proceedings of the 35th Hawaii International Conference on System Sciences,2002

18 The President's Management Agenda[EB/OL]. [2007-05-05].

19 whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.Pdf

20 Edwards B. BPRCitizen centric services[EB/OL]. [2007-05-03].

21 malopolskie.pl/Pliki/2007/PolandMar07.pdf

22 周宏仁. 电子政务全球透视与我国电子政务发展[N]. 人民日报，2002－04－14

23 徐京辉，刘杰. 基于B/S模式的社区电子政务系统设计[J]. 计算机应用研究,2003，20（8）：112－114

24 李漫波. 协同：电子政务的未来[J]. 软件世界，2005（1）

25 杨冰之. 美国电子政务建设的评价措施[EB/OL]. [2007-05-03].省略w.省略/applic/forum/htm2004/20040113_1183U.asp

26 汪玉凯. 电子政务应强调服务导向[J]. 人民论坛，2006（3）

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28 王晓华，王浣尘. 传统政务与电子政务服务质量模型及仿真分析[J]. 上海交通大学学报，2004，38（3）

29 中国行政管理学会课题组. 社会管理和公共服务：内涵、趋势、问题及对策[J]. 中国行政管理，2005（2）

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篇(7)

1月15日，全国引进国外智力工作会议在京召开。会议明确了2013年引智工作的总体要求，要按照“抓管理、抓重点、抓成果”的基本思路，稳中求进，开拓创新，扎实开局，以引智法治化建设、开发利用国外智力资源能力建设、引智成果共享体系建设为主要着力点，大力引进国外高层次人才和急需紧缺人才，进一步提高出国（境）培训质量和效益，加快引智体制机制改革创新步伐，优化引智发展环境，努力开创引智事业科学发展新局面。会议还强调了大力提高引智宏观管理科学化水平，全力推动引智工作上层级、上水平，努力促进引智成果共赢共享三个方面具体工作。（中国组织人事报）

教育部对2013年职业教育工作做出宏观部署

1月23日，《教育部2013年工作要点》，对2013年教育工作进行安排。涉及职业教育方面，教育部提出：加快发展现代职业教育。印发现代职业教育体系建设规划，全面推进建设现代职教体系。制订中高职教育衔接计划。研究职业院校学历教育与职业培训相互沟通的制度。启动现代学徒制试点。制订职业教育校企合作促进办法。印发推进职业教育集团化办学的指导意见。修订国家级重点中职学校评估指标体系，研究国家级重点学校持续发展和动态调整机制。印发首批中职专业教学标准。修订高职专业目录，高职专业设置管理办法。制订部分中高职衔接专业教学标准，推进课程体系建设。规范职业教育教材管理。印发并实施全国职业院校技能大赛规划（2013-2015年）。印发职业学校学生顶岗实习管理规定。研究制订职业院校管理水平评估方案。继续开展职业教育与产业发展对话活动，加强行业职业教育教学指导委员会建设。加强职业教育基础能力建设，继续推进国家示范高职、中职学校建设，继续实施职业院校实训基地建设计划，加强示范性职业教育集团建设。加快发展面向农村的职业教育，培育新型职业农民，继续开展国家级农村职业教育和成人教育示范县（市、区）创建活动。大力推进职业教育产教融合、校企合作，建立技术技能人才培养“立交桥”。积极推进普通本科与高等职业教育分类考试。加快推进职业教育信息化建设。开展职业教育国家级教学成果奖评选活动。高等职业教育质量年度报告。落实好中等职业教育免学费政策。加快推进职业教育法修订。制订完善职业教育督导评估与质量监测指标体系和办法。（教育部）

人社部：2013年将启动新一轮国家百千万人才工程

1月25日，人力资源和社会保障部召开新闻会，向社会各界和广大媒体介绍2012年第四季度人力资源和社会保障工作进展情况。人力资源和社会保障部政策研究司司长，部新闻发言人尹成基在会上介绍2012年专业技术人员管理工作时表示，2012年已经完成“”百千万人才工程领军人才的初评，2013年将启动新一轮国家百千万人才工程。（中国经济网）

2013年江苏省将推出“111国际化人才引进工程”

从1月13日召开的江苏省人才工作座谈会上获悉，今年江苏省将推出“111国际化人才引进工程”等多项重大人才工程，计划资助引进5000名领军人才，引进10名诺贝尔奖获得者、外籍院士等世界顶尖人才，同时重点培养1万名创新创业拔尖人才、引导2万名优秀人才向经济社会发展一线汇聚，增创“人才红利”新优势。（新华日报）

《甘肃省领军人才考核办法》出台

日前，《甘肃省领军人才考核办法》出台。该办法突出激励导向，鼓励领军人才创新，提倡基础研究与实践应用并重，个人发展与团队建设互动，通过考核，将对全省经济社会发展中有突出贡献、成绩优秀的领军人才给予10万元的奖励，成绩优秀的第二层次人才将晋升到第一层次。（兰州晨报）

国电集团与北京市科委共建新能源技术研究院

2月6日，中国国电集团公司与北京市科学技术委员会在集团本部签署《关于共建国电新能源技术研究院的合作协议》，就合作共建国电新能源技术研究院，双方将在科研成果转化和产业化、人才建设等多方面开展多种方式的交流合作。近年来，北京市科委为各类科技人才搭建了良好的创新创业平台，双方合作，将有利于优势资源整合，促进科研成果共享。（人民日报）

山东电力集团公司启动2013年职业技能鉴定工作

1月21日，山东电力集团公司根据《公司2011-2020年人才发展规划》和人力资源诊断分析结果，启动了2013年职业技能鉴定工作。围绕“培训鉴定一体化”要求，对鉴定模式进行了大胆创新，推出“三集一分五公开”，即根据鉴定需求，大规模组织集中报名、集中资格审查、集中就地笔试，分工种集中操作考核鉴定，公开复习题库、公开技能操作项目、公开操作项目评分标准、公开技能鉴定流程、公开申报资料填写模板。新的鉴定模式，突出工作实效和实操考核，省市县公司一体化推进，大量缩减环节手续，提高鉴定计划准确率和完成率，极大缓解工学矛盾，实现技能鉴定量质齐升。（山东电力集团公司）

福建省电力公司召开专家人才参加管理咨询工作

试点课题启动会

1月28日，福建省电力公司召开专家人才参加管理咨询工作试点课题启动会，以“公司运营绩效评估体系建设及应用”课题项目为试点，组织公司系统部分专业专家人才参加管理咨询和指标诊断分析工作。会议要求：一要进一步完善人才培养机制建设，尽快完成专家咨询室组建工作，建立健全运作管理机制，确保专家咨询室高效运行。二要发挥好专家人才在课题研究中的作用，通过组织培训和研讨等方式，提高专家在企业运营管理方面的理论知识和方法应用水平，提升参谋决策能力和整体专业协作能力，同时要做好项目的组织，做到咨询公司先进的管理方法论与专家专业优势实现最佳结合。三是各位专家人才要积极投入，认真参与，通过参加课题研究工作，发挥才干，提升个人综合素质和能力。（福建省电力公司）

浙江大学发展战略研究院成立

1月18日，浙江大学发展战略研究院正式成立。该研究院将依托教育学院、公共管理学院、管理学院、图书与信息中心等研究力量，面向国家科技和高等教育发展战略需求、学校改革与发展重大需求和研究发展前沿，重点在大学发展战略与政策研究、现代大学制度建设研究、一流大学建设研究、协同创新与大学创新力研究、学术评价与教育改革研究等方向开展研究，为学校的改革与发展提供宏观决策咨询。在研究院成立仪式暨发展战略论坛上，浙江大学与教育部教育发展研究中心签署合作框架协议。双方将以构建国内外具有影响力的宏观战略研究平台，促进双方科教战略研究能力的提高，充分发挥思想库作用为宗旨，重点在课题研究、学术交流、人才培养、共建平台等领域开展长期紧密合作。（浙江大学）

山东大学与山东电力工程咨询院合作共建

国家级工程实践教育中心

1月30日，山东大学—山东电力工程咨询院有限公司国家级工程实践教育中心正式成立。该中心是国内首批电气工程专业卓越工程师教育培训和科研创新机构，将有效结合山东大学前沿技术研究和山东电力工程咨询院有限公司的工程实践条件，致力于培养造就一批创新能力强、适应经济社会发展需要的高质量的电气工程技术人才。国家级工程实践教育中心是全面实施卓越工程师教育培养计划的重要内容，也是“十二五”期间国家全面实施“本科教学工程”的重大教学改革项目之一，旨在探索高校与企业联合培养人才的新机制，加强工程意识和工程实践教育，培养高层次、创新型工程拔尖人才。（山东大学）

华北电力大学刘吉臻校长当选第十二届全国政协委员

2月1日，经政协第十一届全国委员会常务委员会第二十次会议通过，选出中国人民第十二届全国委员会委员2237人，华北电力大学校长刘吉臻教授当选为第十二届全国政协委员。（华北电力大学）

河海大学与中国电力工程顾问集团公司共建新能源研究中心