公共管理的任务性职能精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理的任务性职能范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词： 社会管理     以人为本     体制创新

        党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，第一次提出了要建立健全"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。突出强调要"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"，体现了社会管理理念的深刻变化。这是一种既符合现代治理善治理念、又符合我国国情的具有中国特色的制度创新。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

        回顾这些年来建设中国特色社会主义的历程，可以清楚地看到，在理论上，我们党对社会管理的认识在不断深化。在实践中，不断深化社会管理体制改革，推动了各项社会事业蓬勃发展。同时，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大，社会管理的法规亟待完善，社会管理的体系亟待健全，社会管理的体制亟待创新。因此，面对新形势、新任务对社会管理工作提出的新挑战、新要求，我们必须科学判断、准确把握我国经济社会发展的国际国内环境，科学判断、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，转变社会管理理念，创新社会管理体制机制，整合社会管理资源，完善社会管理法律法规，提高依法管理社会的能力和水平，切实加强和改进社会管理工作，维护和促进社会稳定和谐。

        一、坚持以人为本，创新社会管理理念。

        目前，社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。我国社会管理的理念比较陈旧，一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生管理缺乏热情，对当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对常规化和科学化的社会管理研究不多。在社会管理过程中没有很好地贯彻落实"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"的理念，仍然存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。

        我们国家"以人为本"的执政理念，不仅对我国经济发展有着高屋建瓴的重要指导意义，而且对我国社会发展也有着同样重要的意义。坚持以人为本，是科学发展观的核心和本质要求，也是社会管理必须坚持的根本原则。社会建设和管理，必须以此作为指导思想，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点。在全面建设小康社会的过程中，把人与社会、人与自然的高度和谐作为目标，把求得人的彻底解放作为人类最终的发展目标，推进"以人为本"的改革，真正保障"以民为本"。因此，推进社会管理体制创新，加强社会管理，必须要遵循"以人为本"的理念，紧紧抓住促进人的全面发展这个灵魂，突出广大人民群众社会管理的主体地位。在加强和改进社会管理中坚持"以人为本"，必须关注社会困难群体，保障他们的基本生活，维护他们的合法权益，尊重他们的人格尊严，体现社会主义人道主义和人文关怀；必须实现成果共享，使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展，使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。

        二、转变政府的社会管理职能。 

        加强社会建设和管理，首先要实现政府职能转变，把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能，并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。为此，要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界。

转变政府的社会管理职能，首先要完善政府的社会公共管理职能。长期以来，我国偏重于经济发展，忽视社会发展，使经济与社会发展不协调，现在要顺应全球社会公共管理新趋势，加快传统的"经济管理为主"向"社会管理为主"转变，不断完善政府的社会公共管理职能，从实施全面管理的全能政府变为实施公共管理的有限政府，使自身公共管理职能得以强化。其次要改进政府管理社会的方式。一个现代公共服务型的政府必须能够按照科学发展观的要求，站在全局的、整体的高度，找准定位，明确今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制定具体的规划，以落实发展的理念和战略；能够按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。再次要提高政府的社会综合治理水平，一方面，以切实转换政府职能为抓手，实现真正的"政企分开"和"政社分开"，对工、农、学、商等群众组织和各类社会组织，减少过多的行政干预。另一方面，加强政府的市场化和企业化改革。最后还要形成科学民主的决策机制，加大社会各界参与，构筑民主化、多元化、制度化的科学民主决策机制，全面实现依法决策、科学决策和民主决策。

篇(2)

【关键词】 社会管理

以人为本

体制创新

党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，第一次提出了要建立健全"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。突出强调要"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"，体现了社会管理理念的深刻变化。这是一种既符合现代治理善治理念、又符合我国国情的具有中国特色的制度创新。社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

回顾这些年来建设中国特色社会主义的历程，可以清楚地看到，在理论上，我们党对社会管理的认识在不断深化。在实践中，不断深化社会管理体制改革，推动了各项社会事业蓬勃发展。同时，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化，社会问题增加，社会矛盾增多，社会管理的难度加大，社会管理的法规亟待完善，社会管理的体系亟待健全，社会管理的体制亟待创新。因此，面对新形势、新任务对社会管理工作提出的新挑战、新要求，我们必须科学判断、准确把握我国经济社会发展的国际国内环境，科学判断、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，转变社会管理理念，创新社会管理体制机制，整合社会管理资源，完善社会管理法律法规，提高依法管理社会的能力和水平，切实加强和改进社会管理工作，维护和促进社会稳定和谐。

一、坚持以人为本，创新社会管理理念。

目前，社会管理在体制上的不适应首先体现在社会管理理念不够准确。我国社会管理的理念比较陈旧，一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生管理缺乏热情，对当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对常规化和科学化的社会管理研究不多。在社会管理过程中没有很好地贯彻落实"在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理寓于服务之中"的理念，仍然存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。

我们国家"以人为本"的执政理念，不仅对我国经济发展有着高屋建瓴的重要指导意义，而且对我国社会发展也有着同样重要的意义。坚持以人为本，是科学发展观的核心和本质要求，也是社会管理必须坚持的根本原则。社会建设和管理，必须以此作为指导思想，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点。在全面建设小康社会的过程中，把人与社会、人与自然的高度和谐作为目标，把求得人的彻底解放作为人类最终的发展目标，推进"以人为本"的改革，真正保障"以民为本"。因此，推进社会管理体制创新，加强社会管理，必须要遵循"以人为本"的理念，紧紧抓住促进人的全面发展这个灵魂，突出广大人民群众社会管理的主体地位。在加强和改进社会管理中坚持"以人为本"，必须关注社会困难群体，保障他们的基本生活，维护他们的合法权益，尊重他们的人格尊严，体现社会主义人道主义和人文关怀；必须实现成果共享，使构成我们社会的各个阶层，参与社会发展的不同群体，都能够实现各尽其能、各得其所、共同发展，使不同阶层、不同群体共享经济社会发展的成果。

二、转变政府的社会管理职能。

加强社会建设和管理，首先要实现政府职能转变，把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能，并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。为此，要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界。

转变政府的社会管理职能，首先要完善政府的社会公共管理职能。长期以来，我国偏重于经济发展，忽视社会发展，使经济与社会发展不协调，现在要顺应全球社会公共管理新趋势，加快传统的"经济管理为主"向"社会管理为主"转变，不断完善政府的社会公共管理职能，从实施全面管理的全能政府变为实施公共管理的有限政府，使自身公共管理职能得以强化。其次要改进政府管理社会的方式。一个现代公共服务型的政府必须能够按照科学发展观的要求，站在全局的、整体的高度，找准定位，明确今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制定具体的规划，以落实发展的理念和战略；能够按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。再次要提高政府的社会综合治理水平，一方面，以切实转换政府职能为抓手，实现真正的"政企分开"和"政社分开"，对工、农、学、商等群众组织和各类社会组织，减少过多的行政干预。另一方面，加强政府的市场化和企业化改革。最后还要形成科学民主的决策机制，加大社会各界参与，构筑民主化、多元化、制度化的科学民主决策机制，全面实现依法决策、科学决策和民主决策。

三、确立多元化的社会管理主体，充分发挥其社会建设与管理的功能。

随着我国社会主义市场经济体制的初步确立以及公民社会的初步发展，社会结构正在发生深刻的变化，社会事务、社会问题、社会需求、利益关系等都出现错综复杂的倾向，政府越来越难以单独承担社会管理的任务，因而，社会管理的主体应尽快从过去的一元化向多元化转变，形成一个以政府为主导、社会组织为中介、基层自治组织为基础、社会成员广泛参与的社会管理主体构成的新格局，充分发挥政府、社会组织、基层自治组织、社会成员各自在社会管理方面的积极作用。因为只有科学整合各种社会资源，充分调动全社会的力量，探索多元化的社会治理机制，才能有效解决目前复杂的社会矛盾和社会问题。

四、推进社会管理体制创新，加强社会管理。

社会管理体制是影响社会主义和谐社会建设的一个关键性因素，因此，必须依据社会主义和谐社会建设的内在要求，不断改革与完善现行的社会管理制度，使之切实成为社会主义和谐社会建设的制度保障。在推进管理体制创新的过程中，要进一步推进行政体制改革，改进政府管理方式，强化服务意识，推行电子政务，整合行政资源，降低行政成本，提高工作效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理新体制。进一步理顺社会管理各部门的关系，规范它们的职能权限，建立健全各管理部门互相支持、紧密配合、共同促进社会各项事务管理的综合执法新体制。进一步整合社会管理资源，推进公共设施建设和管理的社会化进程。健全和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，努力形成社会管理和社会服务的合力。

篇(3)

关键词：政府问题；开放性；公共管理

一、传统行政管理与政府问题

在传统的行政学理论中，政府是公共行政（publicadministration）的主体。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主导地位的主体之一。长期以来，特别是建立在行政行为阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，甚至批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态”。

重新阅读古典组织理论的经典，我们会获得新的发现。马克斯·韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”。[1]韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其他任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主、民主思想的渗透。

马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性。其次，把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套。第三，强调权力神圣不可侵犯，目标的精确性。第四，非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。

巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织包括军事的、宗教的、学术的、的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。

同样，法约尔的研究以企业整体作为研究对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。五大管理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。

1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’。”[2][P.55]1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上了行政生态理论，但他只是把行政行为放在环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。

也许，对于一些细小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。

与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[3]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重，没有进去精神，无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、回应性、平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础，这样，政府的行为就首先是为政治负责而不是为公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点。[4][P.46]

政府组织的基本特性并不是静态形式所表现出来的封闭性状态，“管理职能”一词也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能长期被忽视下去。抛开有关的争论，仔细审视政府组织的运转运动过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，促进政府更快、更好地前进。

二、政府的开放性特征

一个完整的组织从功能上看，其具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起。其二、资源转换功能，即促使各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之合”的目的。其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分。静态要素构成组织的基本形式，动态要素构成组织的运转过程。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来。动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最大的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其他社会组织无法解决的公共，提供公益物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性代表了政府一切要素的力量。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。

政府组织是依靠选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[5]开放性正是实现这种协调的前提。然而，现实中的政府组织忽视了这一点，其基本运转过程始终处于封闭状态，因此，必要的协调中总是问题不断。

一些者从古典组织的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。

可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四项感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的起源追到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”，“强调自发性组织的价值”的观点，[2][P.93-127]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性意义提供了重要的依据。

汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[2][P.102-103]组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，作为最大的和最为深远的公共组织—政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。

开放性是政府文明的标志，也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值，它是对政府状态的描写，反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制，以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府开放性的基本内涵：（1）政府文明。制度追求与道德追求是政府的重要任务，关心政府的每一成员并实行人性化管理，通过民主的渠道树立政府的威信，通过科学的建立政府的信誉，有良好的政风。（2）发展环境优良。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并与之建立良好的沟通机制，使政治环境宽松，环境良好，社会环境稳定，环境优良。（3）政府职能独立化。政府的基本职能：政治、经济、文化、社会职能是政府独有的。要使政治职能完善，通过民主与法制的手段确保一切民力得到正常发挥。要使经济职能社会化，通过建立多元的经济主体使经济成份的构成多样。要使文化职能丰富化，文化产品多样和多层次，真正满足人民群众对文化生活的追求。要使社会职能健全，最大可能和最全面提供各种社会保障产品、提供人人享有的社会救济和健全的社会福利事业。（4）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（5）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其他监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。

由于政府组织具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率底下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是保证了有效监督机制的运行，通过规制与参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制。二是有利于政府与公民社会之间建立零距离。

政府开放性以政府开放度为标准。衡量政府的开放度主要应该有三个方面的指标：制度开放指标、行为开放指标和开放进展指标。制度开放指标包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种无密级可言，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。百分比越大开放度越大。行为开放指标包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指标和公众的评判指数，以及财务公开的数目。

政府开放性也是有限度的。开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。有限度的开放性会使政府陷入封闭状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化，而非无限化。

过去有关开放性的理解十分片面，仅认为是政府组织的一种简单状态描述，是有关经济、、政策等各方面的数据，包括技术数据和程序数据的进一步公开、政务信息公开和简单的行政听政制度，事实上并不是这样，随着政府开放度的加深，开放性的内涵会更加丰富、深刻。

三、开放性与公共管理

公共管理时代对政府提出了极高的要求，既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以极度开放的姿态应对一切挑战。[*]公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公益物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自治的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府公共管理的任务才能完成。

公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性适应了这两大发展趋势。全球化带来新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权利和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府就能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和守信。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放性的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。

开放性能够解决公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运做机制，同时，政府与其他利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。

开放性能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家总权力的分配事实上是由公众委托的政府来承担的，政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力。在整个社会领域，政府作为独立的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，政府与市场关系中政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的支持和认可。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充越充分，干预越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[4]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。

开放性解决了公共管理中政府的定位问题。在开放理念下，转变政府职能的重要方面就是政府组织的运行职能即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面必须是开放的，是在公开状态下进行的，规章制度和文件除过的保密之外，民众和任何社会团体的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面的功能必须开放。政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。

开放性有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义，其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策，大家参与”的科学模式。

开放性确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性是政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、回应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的，一方面所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策，另一方面保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其他社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。

开放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为称为自利性。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[9]就运行过程，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。

最后，开放性推动了公共管理时代民主化进程。依靠良好的民主的基础，民主行政、民主管理的渠道愈加畅通，民主的结果更加有保证。同时，从经济领域入手改变忽视效率的作风，实现生产要素自由地跨越地域流动，按照市场配置资源。从政治领域入手完善政府体制，改变政风和党风，实现政治文明，实现民主科学的政治制度的建立。从文化领域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，树立政府威信。惟此，推动政府管理进入一个新的时代。

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[1].马克斯·韦伯.组织与组织[M].美国：纽约牛津大学出版社，1947.

[2].尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：人民大学出版社，2002，4.P.55.

[3].任晓林.官僚制的终结与后官僚制的兴起[J].西北大学学报，2002（5）.

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[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.

[6].任晓林.政府行为“双重效应”[J].理论与改革，2000（2）

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一、高校范围内公共卫生管理功能定位的基本要义

（一）组织实施功能

公共管理具体溯及到卫生领域之内，和会计一样，在不同的单位中，发挥的作用既存在着相同之处，也存在着不同之处。其中教育单位中的公共卫生管理的突出职能，与其他单位所体现出的相同的基本因素，就在于自身具备的组织实施的具体功能要义。高校范畴内针对疾病的防治实施与应急处理方案，从建立工作机制到防控疫情措施制度，这些都是在领导统一的指导下进行的，并且签订责任状，使医疗救治体系能够得到很好的完善[1]。

（二）管理协调功能

关于公共卫生的突发事件其实都有自己发展的一个规律，这些规律不会因为单位的性质或者归属而改变。所以在高校机构内，以卫生院为核心的公共卫生机构的管理，由校方统一指导，跟其他医疗和教育部门相协调，对高校里的卫生所进行统一管理，同时建立一个具备应急功能的处理机制，从而能够使防控工作能够保证很顺利的进行。卫生行业作为第三产业中的重要组成部分，如欲获得发展和革新之外，除了需要加大技术和资金的投入之外，管理层面的体制革新与机制健全，也是工作建设中不可忽略的突出矛盾和中心问题。

（三）技术指导功能

高校范畴之内的公共卫生的工作，第三点与其他单位比较出的共性，还在于本身拥有的技术指导的价值[2]。由于依靠医疗技术为社会付出贡献，因此技术性和专业性就成为高校卫生院的重要存在资本，有利于维护校园的清洁干净。此外高校卫生院在上级的指导下在基层的防治工作上同时也作了一定的技术指导。

（四）健康教育和促进功能

所谓健康教育的基本宗旨，无非就是大力的普及卫生保健与疾病预防的知识，能够让群众都能积极地参加与支持疾病的预防控制工作。而伴随着高校对于教育宣传的职业性价值，这便使得高校范围内的卫生管理具备了一个其他性质的行政单位所不具有的一个特殊功能，即是教育和宣传的功能。有经验的高校卫生院，通常可以发一些宣传资料或者开培训班等方式来对高校师生宣传教育一些防控措施，使师生的健康意识得到提高，继而在校园的范围内养成讲卫生、讲科学以经济有病就医的好习惯。

（五）医疗需求替代的功能

高校卫生院一般的只能治疗常见病和多发病，防治一些传染病、职业病以及地方病等，提供给师生一些最基本的医疗服务。为了能够使师生的就医需求得到满足，应该采取一些提高救急的能力和服务的质量、改善服务的态度和行医的条件等相应的措施，尽可能的使患者得到满意。如果一些技术达不到水平的，可以外请其他的技术人员进行手术。让患者能够感受到大医院的一些治疗效果。尽最大的可能让师生的健康得到很大的保证。

（六）投入及物资储备功能

为了能够保证应急的一些设备、救急药品、设施、医疗器物和防护用品等物资储备，卫生院应该尽最大努力的拿出资金用来投入到疫情的防治上。

二、高校卫生管理的历史发展脉络

（一）起步阶段：计划经济初期

高校卫生管理的功能在教育活动和社会工作的领域之内的定位，也经历了一个比较冗长的历史发展阶段。由于与发达国家存在着比较明显的差距，究其具体分析，可大致分成起步阶段和发展阶段[3]。发展的起步阶段，便是计划经济时代的几乎整个过程。这一时期由于经济和政治在管理上的相对一元化，加之高校数量的稀少，使得高校卫生院的体制构建的成本较小，又由于服务对象资源的稀缺而使得工作效率与质量在客观上实现了一个基本令人满意的水平高度。但是在基本性质的定位上，高校卫生院的主要功能表现为单纯的卫生维系与疾病预防，在综合管理与涉外事务中则鲜有贡献与建树。

（二）发展阶段：市场经济时期

改革开放时代的来临，由于呼吁尊重知识和尊重人才，高校数量和高校教育的质量在市场经济的引导下，开始走向常规化的途径与道路，卫生管理在这种政策的变动下，功能多元化的趋向越发明显，以至于至今已然成为了高校软环境体系当中的核心部分。除了计划经济时代的医疗疾病功能外，如今的高校卫生院，还存在着全面担当医疗预防、卫生防疫、师生保健、教育宣传等诸多卫生任务，并且在高校的环境构建中药定期做好各项统计、疫情报以及不同时期的疫苗接种工作，还要制定相应的工作计划。显然，市场经济时代的高校卫生院，已经由传统的单一技术模式转变为技术与管理相融合的基层单位，而管理的定位在当今高校改革和卫生改革的政策中，又存在着理论层面的发展潜力与研究价值。

三、高校卫生管理的定位在当前的发展现状

（一）取得成就

1.理论认知的全面进步

当前的高校公共卫生在管理功能方面的发展成就，虽然赶超不上发达国家那般成熟与完善，但在发展进程的提速上，趋向的明显性已经超过了任何国家，尤其在高校之内的卫生事业建设上为突出。这种明显性主要体现为理论认知方面的全面进步：传统计划经济时代，公共卫生通常被单纯认定为环境清洁与对疾病的根除和医治，而在改革开放的时代，特别是2003年非典病情的经历以后，对于公共卫生的理论认知有所进展和升级，开始将其定位成广阔的公共突发事件与软环境建设过程中的主心骨。在同年的全国卫生工作会议上，对于公共卫生的定义有了崭新的描述与概括：“公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供卫生服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的最终目的。”[4]毋庸置疑，公共卫生管理的革新业已成为全民的责任，高校当中也难辞其咎，需要在政府的引导与配合之下，在民众的部分参与之下，实现对高校师生负责，对国家和社会负责。

2.高校工作的普遍重视

伴随着医疗意识的增强和第三产业的不断发展，卫生管理的功能在高校工作中已然是得到了越来越普遍的重视。1998年4月教育部颁发了《高等学校医疗保健机构工作规程》，对于高校卫生管理的任务予以了崭新的定位，大致将其定义为：“开展学校健康教育；负责学校常见病和传染病的防治；对影响学校人群健康的因素实施医务监督等。”[5]其中也包括固定期限的体检与建档制度，还要协助教务部门开放相关的教育课程，全面增强师生的保健能力与保护意识。

（二）存在问题

1.监督体制混乱，工作职能不完善

尽管在高校范围内的卫生管理事业建设堪称成就斐然，但是与发达国家的高校展开横向比较，局限和不足仍然是十分明显的。主要存在的问题，首先体现在监督机制的工作层面上。由于监督机构的缺乏，卫生院的工作难以完善档案制度和信息公开的方针，直至形成管理机制层面的短板。而由于经费紧张与人员编制规模的有限，使得高校卫生体系内的扩充规模更不完善，卫生院内的监督工作往往由技术人员直接兼职，最终影响了职能的正常发挥，带来了一定负面影响。

2.管理手段单一，严重缺乏执行力

上述文段中已然提及高校卫生院存在着人员上的吃紧问题，所以这种情况引发的第二种影响便是管理手段的相对单一。由于与外界的行政系统和国立医院并无直接的行政隶属和经济制约的关系，医院中的管理精髓延展不到高校卫生管理系统的活动践行之内，由此便导致卫生院在地区医疗系统内呈现出“国中国”的事业单位格局，联系资源的匮乏不但难以加深管理方面的突破，使得内部的工作人员容易滋生慵懒懈怠的情绪，缺乏执行力。

3.三级网的构建模式不成体统

网络资源的不够发达，直接影响到大学高校软环境工作的质量提升，公共卫生管理也自然不例外。三级网络本是城市（地区）范围的网络，主要为用户提供本地和长途DDN业务。这种网络体制大致可以分为三层，即核心层、接入层、用户层。本地网节点间采用不完全网状结构，与二级干线网之间采用星型连接，如今在行政管理信息化的进程中已然是日臻重要。但是在广大普通高校内，经费和资金的不足使得三级网的构建模式仍旧不成体统，没能够形成独立的网络系统。公共卫生本身需要系统快捷的软件工作样式，而三级网这一短板的存在，无疑将会让高校卫生院在卫生建设的要求实现过程中，越发显得捉襟见肘。三级网技术的掌握不足，导致信息资料的上报加大成本，而且在信息资料的收集过程中，也增加了些许无形的压力。

四、完善高校卫生管理系统定位的主要途径

公共卫生管理职能是卫生院的重要职能之一， 要确实做好高校卫生院的工作， 离不开有效的公共卫生管理。高校对卫生投入不足是导致高校卫生院发展滞后的直接原因， 但由于缺乏有效的管理， 许多卫生院患者就诊率极低，病床长期闲置， 使得许多卫生院资源不足与资源闲置两种情况并存。因此， 在有限的卫生资源下更应做好相应的管理工作， 使得有限的资源发挥更大的效用。

在明确高校卫生院功能定位的基础上， 理顺管理机制， 促进其功能正常发挥，将会有利于三级卫生保健网的建设和完善， 很大程度上提高高校卫生院的服务能力和高校师生卫生服务的可及性。

（一）强化监督机制，维系卫生秩序

监督机制在所有行政管理的工作中，都应当将其奉为圭臬，公共卫生方面的管理一样需要全面破题。监督职能在社会管理中，存在着维护市场秩序、保护公民权益的重要价值，因此高校卫生院的监督手段得到增强，便能够在高校范畴之内实现对卫生秩序的有效维系，为构建清洁校园起到釜底抽薪的作用。在各级政府对监管职能的明确前提下，高校适当改善自身卫生管理体制，有助于问题的妥善处理和尽早解决，如高校合作医疗的监督管理等等。

（二）引进管理精髓，促成鲶鱼效应

行政管理在高校卫生院中的增强，要在理论层面率先取得成就，通过实践基础上的理论创新来实现对制度上的积极创新。这就需要高校卫生部门要积极引进管理精髓，完善工作人员的绩效考勤，适当引导竞争，在编制有限的前提之下，渐次消除工作人员的工作惰性，让一种良性的“鲶鱼效应”充斥其中，为公共卫生管理自身填充活力和动力。由于公共卫生管理职能是高校卫生院的重要职能和灵魂所在，做好管理机制的创新和观念的飞跃，筹划系统的工作职责，同时统计师生健康的信息和出台免疫政策，都需要在管理理念中得到有效引导。

（三）改良三级网络，预防破坏风险

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一、社会管理的基本内涵和重要意义

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。加强和创新社会管理对于推进中国特色社会主义事业、推进和谐社会建设、维护最广大人民群众的根本利益具有重要意义。

（一）社会管理的内涵和目标

1.社会管理的内涵

社会是一个复杂的开放系统，社会的正常运行离不开必要的管理。“系统是由一定数量相互联系着的要素组成的具有特定功能的稳定整体。”①社会管理顾名思义就是为促进社会系统的良性运行而进行的管理。社会系统有广义和狭义之分，广义的“大社会就是指除了自然界以外的人类社会”②，本文所谈的社会管理主要是基于狭义的社会系统而言的，是指对政治、经济、文化以外的社会领域进行的管理。具体来说，社会管理主要是指“政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”③旨在通过提升政府服务、动员社会力量、创新体制机制等途径，形成良好的社会秩序和社会环境。任何管理都有主体和客体之分，即谁在管理以及管理什么。社会管理的客体就是社会系统。主体方面，我们党提出的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局体现了社会管理主体的多元性，包括国家力量和社会力量，公共部门和私人部门，由政府、社会组织和公民共同治理社会。既强调政府在社会管理中的主导地位，又强调社会协同管理，重视基层自治组织和社会团体的作用，“推动建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络”④。把握社会管理主体的特点对于我们加强和创新社会管理具有重要作用。

2.社会管理的目标任务

社会管理的内容涉及社会关系、社会行为、社会问题、社会矛盾、社会公众、社会组织、社会风险、社会稳定等一系列复杂问题，又与社会发展、社会进步等密切相关，与民生问题密不可分，具有社会性、能动性、综合性等突出特点。我国社会管理的任务艰巨繁重。一方面，我国经济社会发展严重失衡，长期以来“经济腿长，社会腿短”的现实导致社会发展严重滞后于经济发展。另一方面，我国正处于社会转型期，社会经济成分、利益关系和分配方式日益多样化，社会阶层日益分化，社会流动日益加快，社会问题日益复杂。这些都要求我们更加注重加强和创新社会管理，解决社会问题和矛盾，提高“软实力”。加强和创新社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。其基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。⑤其中，应对社会风险、保持社会稳定是通过社会管理要达到的最终状态，使社会既充满活力又和谐稳定。

（二）加强和创新社会管理的时代背景和重要意义

社会管理并不是一个新词，但是近年来在政府话语中出现的频率越来越高，社会大众的关注度也越来越高。这是一定时代背景下的现实需求，也是加强和创新社会管理的重要性的体现。

1.加强和创新社会管理的时代背景

其一，从国际形势来看，加强和创新社会管理是各国政府共同的任务。世界各国政府都越来越重视社会管理，国外一般称为社会治理或公共管理。黑格尔认为公民社会是“外在的国家建立在需要基础上的和理智所想象的国家”⑥，马克思认为社会就是社会，国家就是国家，二者不同。当代公民社会研究在继承马克思公民社会与国家分离的观点的基础上，创造了国家、经济领域、公民社会三分法。⑦全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中界定：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”⑧在社会发展的新阶段，市场化、全球化、信息化、网络化的出现给各国社会管理提出了更高的要求。政府管理社会的能力受到质疑，公信力降低，社会风险增多，社会阶层分化，社会矛盾加剧，许多国家不断出现恶性社会事件甚至社会动荡，这一系列的问题和挑战使得在当前的时代背景下，各国政府和学术界对社会管理的关注度明显提高，研究兴趣明显增强。探索加强和创新社会管理的方式方法成为全球共同关注的课题。其二，从我国国情来看，加强和创新社会管理是应对新情况新问题、化解社会风险的现实需要。进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，发展不平衡的矛盾日益凸显，今后一段时间内我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。随着社会系统的不断发展，如何科学地管理社会，实现社会协调稳定发展就历史性地摆在政府面前。在经济发展的同时，迫切需要更加注重发展的协调性，创新社会管理，从解决涉及群众切身利益的问题入手，构建多元利益诉求机制，建立健全利益协调机制，畅通社情民意反映渠道，正确处理人民内部矛盾，处理好各种利益关系，促进社会健康运行和协调发展。

2.加强和创新社会管理的重要意义

其一，加强和创新社会管理是推进中国特色社会主义事业的必然要求。在经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局中，社会管理是社会建设的重要内容，有利于解决社会发展中出现的矛盾和问题，保障全体社会成员共享改革发展成果，营造健康的社会秩序和良好的社会环境；同时不断用发展的经验和成果为中国特色社会主义事业注入新的活力，为经济、政治、文化建设提供有利的社会条件。其二，加强和创新社会管理是推进和谐社会建设的必然要求。我国正处于社会转型时期，这个时期往往是矛盾多发期。由于我国经济发展迅速，西方发达国家过去在上百年的发展过程中遇到的问题，我国在短短的三十多年里，尤其是近十年里都遇到了。提出构建社会主义和谐社会，是我们党立足国情和实际，针对经济社会发展不平衡所带来的问题和挑战而作出的战略抉择。加强和创新社会管理是积极化解各种矛盾和风险，顺利度过矛盾凸显期，抓住战略机遇期的重要途径，是推进和谐社会建设的必然要求。其三，加强和创新社会管理是改善民生和维护人民群众利益的必然要求。民生问题，就是人民群众的衣食住用行等与日常生活相关的问题，是社会成员如何从社会获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。民生问题和人民群众的利益问题往往是社会矛盾多发的根源，是个人安全和社会安全的连接点。社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，强调以人为本、执政为民，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，能够维护最广大人民群众的利益，不断增进人民福祉。

二、工商行政管理在社会管理中的职能作用

工商行政管理部门作为政府的重要职能部门，在政府的四大职能中，主要承担市场监管职能，规范和维护市场秩序。同时，还部分行使或参与行使经济调节、社会管理、公共服务等其他三项职能。其中，政府社会管理职能中包含的维护社会秩序、规范社会行为、促进社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等重要内容和基本任务，都与工商行政管理部门的法定职责密切相关。从功能分析的角度来看，“显功能是有助于系统的调整和适应的客观后果，这种调整和适应是系统中参与者所预料所认识的；与潜功能相关的是没有被预料或没有被认识的客观后果”⑨。因而，加强市场监管，维护市场秩序是工商行政管理的显功能，而加强社会管理，维护社会秩序正由潜功能逐渐转化为显功能。结合加强和创新社会管理的七大基本任务来说，工商行政管理在社会管理中的职能作用主要有以下几个方面。

（一）协调两大社会关系，化解社会矛盾，营造公平

公正的市场环境和社会环境工商行政管理的社会管理职能首先体现为协调两大社会关系，营造良好的市场环境和社会环境。把维护市场秩序作为维护社会秩序、促进社会和谐的重要内容，努力为各类市场主体创造机会均等、公平竞争的市场环境，为消费者创造安全健康的消费环境。

1.协调经营者与经营者之间、经营者与消费者之间的关系，促进社会关系和谐

社会管理关键在于协调社会关系。工商行政管理从市场经济中经营者与经营者、经营者与消费者两大关系入手，分析研究工商行政管理市场监管的本质和规律，运用矛盾调处机制和权益保障机制，积极维护经营者和消费者合法权益，促进社会关系和谐。其中，经营者与经营者之间是一种横向关系，体现在市场竞争秩序中，即竞争对手之间为占有更大市场份额，获取最大的利润，相互间在商品质量、商品价格、商品性能及营销策略等方面的较量。在市场秩序中，市场竞争秩序是根本。正当的竞争要体现公平的原则，并遵循公认的商业道德。经营者与消费者之间是一种纵向关系，体现在市场交易秩序中。交易行为是否公开、公平、公正，是否自愿互利、等价交换，是否遵循诚实守信的商业道德，作为弱势一方的消费者的合法权益是否得到了有效保护，是市场交易秩序的重要体现。工商行政管理部门通过打击制假售假、走私贩私、传销等行动，强化食品安全，加强商标、广告监管、规范直销等措施，较好地维护了市场交易秩序，维护了经营者、消费者在市场交易领域的合法权益。

2.营造公平公正的市场环境，促进良好社会秩序的形成

工商行政管理职能涉及面广泛，组织体系完备，管理手段多样，对关系群众切身利益的问题多有涉及，在维护市场秩序的同时，结合一定的社会管理职能，营造了公平的竞争环境、安全的消费环境、充分的就业环境，促进了良好社会秩序的形成。公平的竞争环境是竞争机制发挥作用的前提，是市场主体公平地参与市场竞争的重要条件。工商行政管理部门通过查处假冒伪劣、虚假宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密等各种不正当竞争行为，提高了经营者诚实信用、守法经营的意识，营造了公平的竞争环境。在市场经济条件下，人人都是消费者，人人都离不开具体的消费环境。因此，消费环境和谐与否，买卖关系融洽与否，直接影响到社会主义和谐社会的构建。可以说，没有一个和谐的消费环境，就谈不上一个和谐的社会。工商行政管理部门通过严格流通领域商品质量监管，规范服务领域经营行为，建立和完善工商监管、行业自律、社会监督和消费者参与相结合的消费维权体系，引导科学、合理、文明消费，较好地保护了消费者的合法权益，营造了安全、放心的消费环境。另外，工商行政管理部门还通过政策支持和就业指导积极促进就业再就业，营造了充分的就业环境。

（二）规范社会行为，引领道德风尚，促进社会信用体系建设

规范社会行为，确立社会成员在社会活动中应遵循的基本准则，引导和约束社会成员的社会行为，对于促进社会和谐，保持社会稳定具有长远意义，是社会管理的基础性工作。工商行政管理在提高社会信用、培养良好的道德习惯，树立正确的价值判断等方面发挥着重要作用。

1.以企业信用分类监管促进社会信用体系建设

增强全社会的信用意识是社会管理的题中应有之义。建立健全社会信用体系，完善社会信用制度，是社会管理的重要内容，也是规范社会秩序的治本之策。企业是市场经济的基本细胞，企业信用是社会信用的重中之重，其信用度的高低，不仅影响企业自身的发展和竞争力，而且直接关系到交易安全和经济秩序，直接影响整个市场经济发展的软环境，对社会信用体系的构建起着重要作用。因而企业信用建设是社会信用体系建设的重要内容和必然要求。工商行政管理部门与市场主体及其市场行为紧密相关，多年来，工商行政管理通过信用监督和失信惩戒，推进企业和个体工商户的信用建设，为促进社会信用体系建设发挥了重要作用。早在2003年国家工商行政管理总局就在全系统推广实施企业信用分类监管，提出了建设“金信工程”的五年目标，并根据企业信用分类标准，相应建立了守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制。至2007年底，全国基本实现了从工商所到总局的五级联网和企业基础信息共享，提高了监管执法的效能和规范化水平。之后，又开展了个体工商户信用分类监管和商品交易市场信用分类监管工作，有效促进了社会信用体系建设，提高了全社会的信用意识和信用度。

2.规范市场主体道德价值观以促进思想道德建设

思想道德的形成也需要适当的引导。社会学家库利指出：“人性是逐渐形成的，并不是与生俱来的。”⑩工商行政管理部门直接参与制定有关市场监管的法律法规并负责其实施执行，把有关社会主义道德要求上升为法律规范，使其具有强制约束力；在日常监管工作中通过正面宣传教育，引导市场主体遵循社会主义道德规范，养成符合社会主义思想道德规范要求的市场行为习惯、职业道德习惯，树立正确的价值观；依法对各类市场违法违规行为进行监督检查，查处各种不正当竞争和损害消费者合法权益的行为；大力扶持健康的文化产品，打击非法出版活动，促进文化市场的健康发展，为社会主义精神文明建设提供重要支持和保障，促进形成扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气和良好道德风尚。

（三）应对社会风险，维护社会稳定，促进社会和谐

贝克认为：“不可见的危险正在变得可见……越来越清晰地冲击着我们的眼睛、耳朵和鼻子。”輯訛輥“工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。”輰訛輥随着我国经济社会发展以及各地党委、政府对工商行政管理工作的重视，工商行政管理部门在社会管理中发挥着越来越重要的作用，在应对社会风险，维护社会稳定，促进社会和谐方面的作用日益凸显。

1.应对流通领域食品安全监管社会风险

食品安全问题与人民群众的身体健康和生命安全息息相关，直接影响人民群众的生产生活，引起了全社会的高度关注。2008年的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出，卫生部要切实履行食品安全综合监督职责；农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。工商行政管理作为流通领域食品安全监管部门，对于应对食品安全社会风险具有义不容辞的职责，在着眼改善民生，创新和完善流通环节食品安全监管长效机制，保障食品安全方面，积极推动着社会管理创新和完善。

2.通过打击传销维护正常社会秩序

传销活动既是经济问题，又是一个社会问题，其欺诈行为严重损害了广大消费者的利益，扰乱了市场经济秩序，对社会稳定造成危害。严厉打击传销是维护社会稳定、加强社会管理的重要内容。工商行政管理部门通过协调相关方面开展打击传销联合行动工作，查处传销行为；会同电信等有关部门查处利用互联网等媒体含传销信息的行为；查处为传销行为提供便利条件的行为，等等，有力地维护了社会秩序。

3.参与社会治安综合治理维护社会稳定

工商行政管理部门积极参与社会治安综合治理工作，主要表现为：开展推进农村平安建设工作，加大对农村危害人民群众身体健康和财产安全的非法生产经营活动的查处力度；对网吧的监管，以农村、城乡结合部、学校周边和各类变相网吧为重点，开展专项清理行动，查处取缔“黑网吧”；对互联网上网服务营业场所、电子游戏经营场所、洗浴中心、保健按摩等服务行业的监管，查处各种违法经营行为；密切配合有关部门开展打黑除恶、反洗钱、反假币等专项行动；积极参与整治煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、违法排污、油气田及输油管道生产治安秩序等专项行动，促进安全生产。

三、进一步发挥工商行政管理社会管理职能的几点思考

随着我国经济社会的发展，一些社会矛盾和问题通过市场表现出来，人民群众对涉及切身利益问题的市场秩序要求越来越高，解决社会问题、化解社会矛盾的任务更加艰巨，现代信息技术和互联网的发展给应对社会风险、维护社会稳定带来新的课题。面对新形势、新任务、新挑战，工商行政管理部门要更加重视社会管理工作，更加重视维护市场秩序，更加重视强化消费维权，更加重视推进依法行政，更加重视社会管理能力建设。当前，如何进一步发挥工商行政管理社会管理职能作用，可以考虑从以下几个方面着手。

（一）增强服务发展能力，夯实社会管理基础

工商行政管理部门履行市场监管职责的过程，就是服务经济、服务社会、服务消费者和经营者的过程，也是不断夯实社会管理基础的过程，二者之间有着内在的逻辑关系。这是因为，市场秩序和市场环境是影响社会管理工作开展的重要因素，其基本面貌为社会管理提供一定的环境基础，同时市场秩序和市场环境的优劣也是判断社会管理工作成效的重要指标。工商行政管理部门加强和创新社会管理，重要的一条就是在思想观念上牢固树立科学发展观，以市场监管为核心在服务发展中做好社会管理工作。作为政府市场监管和社会管理的主体之一，工商行政管理部门在加强和创新社会管理过程中要找准着力点：一是深入贯彻落实科学发展观，发挥促进社会主义市场经济良性运行，服务经济社会发展的重要功能，在服务经济转型升级等各项服务经济发展工作中，将工商行政管理更好地与社会管理相结合。二是充分发挥工商行政管理职能作用，更好地监管社会主义大市场，不断创新市场监管体制机制，切实做到以监管效能的提高促进服务发展能力的提高，促进社会管理水平的提升。三是坚持以人为本，以满足公众需求为着力点，创新服务机制，优化审批服务，推广网上办事，在管理方式上实现由依靠行政手段为主向更加善于运用服务方式转变。

（二）加强企业信用分类监管，推进社会信用体系建设

“十二五”规划明确提出，要加快社会信用体系建设。总理在最近主持召开的国务院常务会议上指出，要“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”，把社会信用体系建设提到了一个新的高度。市场经济是信用经济，市场经济的发展需要信用支撑。工商行政管理要在现有基础上，进一步加强企业信用分类监管，一是深化对企业信用分类监管的认识，深刻理解企业信用分类监管的重要性和必要性，提高积极性，增强责任感。二是整合监管执法资源，构建以企业法人库为基础的“国家经济户籍库”，增强企业信用激励和约束机制的整体效应。三是加强内联应用，打造企业信用分类监管综合业务平台，基本形成全系统各层级、各条线之间信息资源的互联、互通、共享。四是推进政府部门之间监管信息的外联应用，逐步实现工商行政管理监管信息与外部门监管信息的共享，实现互联互通、信息共享、业务协同，形成监管合力，最大限度发挥信用约束机制的作用。五是打造公众服务平台，实现社会公众对企业登记管理基本信息的网上查询。通过建立健全企业信用信息评价机制，加强对企业信用信息的披露，依法公开企业信用情况，增加企业失信成本，有效惩戒失信行为，推动社会信用体系建设。

（三）保障消费安全，创新消费维权体制机制

任何社会发展到一定阶段都会面临社会风险期，当前我国经济社会发展已经进入了社会风险高发期，消费安全、公共安全、社会矛盾等问题凸显。在市场化、网络化、全球化背景下，局部市场的消费安全问题可能很快波及其他地区，产生公共安全问题，引发社会风险。特别是近年来，在我国接连发生了多起食品安全事件，给人民群众的生命安全、心理健康以及社会安定造成了不可低估的负面影响。因此，要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制”輱訛輥。站在保障和改善民生的高度，工商行政管理部门要充分发挥职能作用，在流通领域食品安全监管和维护消费者权益方面创新工作思路和方法，采取各种措施有效地保障消费安全。要更加重视源头治理，建立扩大消费需求的长效机制，创造安全健康的消费环境；更新维权理念，扩展维权网络，畅通维权渠道，提升维权水平。特别是要研究解决网络消费产生的虚假网络广告、网上交易和支付安全、消费者个人数据保护等一系列消费者权益保护问题和网络食品安全监管问题。同时，要加强消费引导，倡导责任消费。要借鉴国外有益经验，联合各类消费者保护组织的力量，积极开展各种形式的消费警示、消费指导、消费教育，对消费者进行消费引导，倡导责任消费。