公共管理思想史精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理思想史范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”，

而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。①同样，在　MBA 中Business

Administration　 译为“工商管理”，　 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释？也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管的相关著作，好象这种理解也不太全面。虽然我们不可过于注重词义，但确实需要面对现实认真思索一下：“公共管理”与“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“管理”的联系与区别究竟在哪里？

一、新公共管理运动的启示

我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。

在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤

西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥

2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。

七十年代美国有许多管院将范围由企业内部管理扩展到外部的管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。

二、中外学者对公共管理基本模式的理解

应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩

我国大陆学者对新公共管理运动的研究仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关供讨论。

1.公共管理（学）的界定

只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)

2.公共管理主体

传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)

3.公共管理的客体

公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)

4.公共管理的职能

任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)

三、评述

几乎所有国内外学者都承认，新公共管的是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。

关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。

与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。

因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。

资本主义早期，商业的发展与生产的化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这需要效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。

这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎了管理学发展中的全部，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维·R·汉普顿）(22)

由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。

人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。

管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。

企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。

企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。

综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。

【】

①(11)(17)夏书章.公共管理导论［M］.长春： 长春出版社，2000，“导言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陈振明.公共管理学［M］.北京： 人民大学出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起［J］. 北京行政学院学报，1999（3）：5.

④⑤詹中原.新公共管理［M］.：台湾五南图书出版公司， 1999，1，10（5）.

⑥Owen E.Hughes，Public Management　&　Administration，　Macmillan Press LTD，1994，58.

⑦⑧⑨黄荣护.公共管理［M］. ：台湾商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.

⑩David G. Mathiasen， New Public　Management　and　itsCritics， International Public Management Journal，1999，No.2，92.

(13)(15)(16)(19)张良等.公共管理导论［M］. 上海：上海三联书店，1998，5，49，15（4），21.

(20)李长武.近代西方管理思想史［M］.长春.吉林大学出版社，1991，53.

篇(2)

理论范式的更迭内在地包含了范式间的紧张关系，学术批判正是这种紧张关系的外显。从行政思想史上看，对政治—行政二分法这一奠基性范式的质疑与学术批判蔓延达百年之久。它们在推动行政学说范式变迁的同时亦保留了政治—行政二分法的部分思想特质。本文试图运用知识社会学的分析方法，以政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的演进过程为主线，深入地分析与这些过程存在紧密关系的社会—历史背景以及学术共同体的一般状况，以期揭示出政治—行政二分法的思想特质在学术批判所引致范式变迁中的“遗传生命”，亦展示出一个相对全面的政治—行政关系的范式变迁过程。

一、知识社会学①：一个思想史分析模式的引入

一般认为，知识社会学奠基于马克斯•舍勒，成熟于卡尔•曼海姆。知识社会学的经典定义认为，它“是一门探讨每一个知性立场对其背后分化了的社会群体实在功能性依赖的学科，并且它把追溯各种立场的进化视为己任”［1］61。因此，思想是知识社会学最重要的研究对象，它的目的之一在于揭示思想的演进过程，即在展现思想在内容与形式的变化之时亦揭示出其中思想的“遗传生命”［1］35另外，它旨在揭示思想的起源与演化对一定社会群体的依赖作用。知识社会学虽然可以追溯至欧洲启蒙运动以来的怀疑论传统以及维科的《新科学》，但它主要是在德国和法国的社会学共同体中形成的。曼海姆在将知识社会学与哲学和史学比较的过程中确立了其独具特色的分析模式，这一分析模式主要由三个部分组成（图略）：（1）知识社会学持着动态的思想观，它认为思想的形式与内容会随着社会与历史的进程发生变化。与哲学倾向于将对思想史建立在没有时间性的和绝对的理性之上不同，曼海姆认为，知识社会学应该关注于思想的演化［2］4-5。故此，对政治—行政关系的考察不应局限于最早的政治—行政二分法，而应将视野延伸至这一范式变迁的整个过程。（2）知识社会学认为思想是特定社会—历史背景的产物，对思想的考察需要借助社会—历史背景的视角。曼海姆认为，哲学与思想史学都始于一个共同的假设，即“思想的产物总是可以与它的心理学或社会学起源相分离”，而知识社会学对此持相反态度。因此，每一种行政理论范式的出现亦依赖于一定的社会与历史条件。（3）知识社会学考察的是产生于群体的思想，它认为只有群体而非个人的视角才能真正理解思想。知识社会学所考察的是“从群体行动的背景产生出来的具体的现存思想方式”［3］3-4。知识社会学认为，人的思维方式、思想实际上是他所属群体的产物，也唯有从社会学的角度才能真正地理解思想。因此，对政治—行政关系范式变迁的分析离不开对学术共同体的考察。在以上分析的基础上，我们勾勒出了一个考察政治—行政关系范式变迁的知识社会学分析框架。该框架力图从纵向上展示出政治—行政关系范式在形式与内容上的变迁，揭示出政治—行政二分法的思想特质在此过程中的传承；并致力于从横向上较为全面地从社会—历史背景与学术共同体的外—内双层结构中揭示出影响政治—行政关系范式变迁的主要因素。社会—历史背景主要包括时代的实际经验世界兼其精神气质两项内容，学术共同体则主要考察学术立场业已分化的学术群体或学派（为了表达的方便，亦可能选取其代表人物）的主要思想，并审视这些思想对政治—行政关系范式变迁的影响。社会—历史背景构成了政治—行政关系范式变迁的条件约束，既间接促进范式变迁又设置了变迁限度；学术共同体亦受到社会—历史背景的条件约束，它是推动政治—行政关系范式变迁的直接动因。用曼海姆的话来说，以上分析进路使得知识社会学拥有了对思想“精确论述”的能力［3］52。知识社会学分析框架的引入，在一定程度上即是为了发挥它的这一优势，从而相对完整地展现政治—行政关系范式的变迁过程，亦揭示出政治—行政二分法在此过程中的“遗传生命”。

二、政治—行政关系的范式变迁

根据丁煌［4］、陈世香［5］等人的观点，我们可以将政治—行政关系的范式变迁分为：政治—行政二分、事实—价值二分与决策—执行二分三个阶段。政治—行政二分法在行政思想史中曾经被称为“美国公共行政的圣经”［6］，然而，对它的质疑与批判之声亦从未中断过，这种批判与重构在一定程度上促进了政治—行政关系范式的变迁。威尔逊是学界公认的行政学鼻祖，他于1887年发表的《行政学研究》被认为是行政学的开山之作。作为行政学的创始人，威尔逊最大的学术贡献在于提出了政治—行政二分法，行政领域的价值中立性使得行政学的独立及其科学化成为可能。从发生的意义上看，政治—行政二分法主要是从工作性质与从业人员差异的角度，对政治与行政活动进行区分［7］。古德诺在1890年出版的《政治与行政》中从政府功能区分的角度对政治—行政二分法进行了全面而系统的论证。古德诺认为，政府存在着“政治”与“行政”两种性质不同的功能，“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”［8］10。但是，古德诺认识到行政与政治抽象的、绝对的分离在现实中根本就不可能，“政治必须对行政有一定的控制”，因为政治功能对民治政府来说永远是第一位的［8］14-25。早期行政学者对政治—行政二分法的批判是零散的，这种批判尚未成为一种学术自觉。怀特的《行政学导论》为行政学科学化作出了奠基性贡献。然而，就行政学研究旨趣而言，怀特认为：“公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务管理中的作用等政治学相结合”［9］。古利克则拒绝接受政治—行政二分法，他通过对政治概念的再定义和行政人员角色扮演的分析指出，行政不应该也不可能从政治/决策中分离出来［10］107-109。行为主义行政学与新公共管理对政治—行政二分法的批判已经走向学术自觉，并且这种批判是全方位的，故而促成了政治—行政关系的范式变迁。（1）行为主义行政学：方法论转向。以西蒙为代表的行为主义行政学派尝试从方法论的高度对政治—行政二分法进行理论颠覆。该学派将行政学的研究对象从传统静态的原则、程序等转向了动态的行政行为。西蒙指出，行政行为本质上是组织不断决策的过程，而决策与政治紧密相关，所以政治—行政二分在理论上无法成立。作为一种理论替换，西蒙提出了事实—价值二分说，认为就政治而言，决策的主要衡量标准是价值因素，对于行政，决策的主要衡量标准是事实因素。（2）新公共管理：概念重塑。新公共管理扬弃了政治—行政二分的观点，提出了决策—执行二分的新模式，该模式将其理论基础置于经济学之上，并在执行层面大量借鉴企业管理的理性模式。科尔巴奇认为，行政学主流的学术用语经过由管理到政策，再到治理的过程，政治与行政的边界已经模糊［11］，因此，语义更明确、外延更易界定的决策与执行分离的观点登上了历史舞台。奥斯本和盖布勒认为，新公共管理乃是要致力于建立“一种把政策制定（决策）同服务提供（执行）分开的体制”［12］。以上学术批判在很大程度上推动了行政学范式的更迭，但是范式的更迭并不意味着全然的断裂。从研究对象上看，它们一直都是在围绕政治—行政关系探讨两者的边界及其分离的可能与限度。从思维方式上看，外显为肇始于政治—行政二分法的学科科学化的公共行政现代性思维贯穿了政治—行政关系范式变迁的整个过程。这种理论层面上的科学化趋势及其内在地对经验层面的技术化要求，体现了普遍主义的、统一的、可通约的、整合的、总体化的现代主义公共行政的思维模式。

三、政治—行政关系范式变迁：社会—历史背景与学术共同体

由政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的变迁，是社会—历史背景间接推动与设置变迁限度的情况下学术共同体努力建构的结果。其进程展现了“行政科学”之科学性的三个面相：普遍性公理（原则）、自然科学化、公理性假设和数理逻辑。

1.政治—行政二分范式与普遍性公理之行政科学政治—行政二分范式作为行政学现代性叙事的开端与第二次工业革命所引致现代化进程的加快存在直接经验关联，工具理性社会蔓延的时代精神气质为行政管理领域的分离提供了精神动力。这一范式下的行政学试图以普遍性公理（原则）为其科学性奠定合法性基础，这与唯理论哲学存在紧密的思想关联，它并不具备太扎实的科学哲学基础。①19世纪末20世纪初现代化进程的加快对政治—行政二分提出了要求，既有的政府实践则赋予了它现实可能性。首先，生产力的发展对行政领域的专业化提出了要求。由于第二次工业革命，政府职能与机构急剧膨胀，威尔逊认为政府活动的困难“正在堆积成无以伦比的高峰”，政府急需行政改革和行政知识，“这就是为什么应该有一门行政科学……的理由之一。”［13］此外，政治领域中的三权分立和政党制度为行政与政治分离提供了制度基础。三权分立实际上承认了行政与政治的差异性，也意味着政治对行政的制约；政党政治与人事更迭所引致的政局动荡亦迫切地需要相对中立的行政系统。最后，欧洲的行政实践，如普鲁士的任官制度和英国的文官制度等，亦为这一范式的建立提供了一些借鉴。工具理性的社会蔓延作为那一时代重要的精神气质为行政从政治中分离提供了动力。贝尔甚至认为，一部现代文明史，就是工具理性高歌猛进而价值理性黯然失色的历史［14］。齐美尔认为，货币经济导致了现实生活的计算性与数学化，进而引致计算型人格的出现［15］。同样的逻辑，人的工作领域亦面临着精细谋划和计算的侵蚀。从现象学的视角看，当“生活世界”被工具理性浸没的时候，“意向性”发出政治与行政分离的信息，不仅符合逻辑而且也与经验相符。政治—行政二分范式作为行政学科学化的源头与唯理论哲学有紧密关系。科学的内在品性是严格的数理推论和经验观察的对立统一，如巴伯所言，“科学必须既是理性的又是经验的”［16］。就本质而言，科学的内在张力更多的体现于唯理论与经验论之争上来。从思想史的角度看，行政学科学化之路长时间表现为这两种路向的分离。政治—行政二分范式从根本上来说是偏向唯理论一端的。首先，它表现了行政学对普遍性知识建构的冲动，对普遍性（一般性）行政原则的研究构成了那一时期行政学最重要的表征。威尔逊认为“：行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”［7］。古德诺认为：“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类，人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式。”［8］4其次，行政领域价值中立使得效率的重要性日益凸显，并最终上升为普遍性的“效率原则”，而效率从根本上体现的是以理性主义为渊源的合理化逻辑［17］。威尔逊认为，行政学研究的目的之一便是在于政府如何能在花费最少的情况下，以最有效率的方式完成行政活动［18］。在唯理论思想的影响下，政治—行政二分范式的建构已经具备了充分的知识论的基础。