公共管理相关概念精品(七篇)

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伴随我国区域发展的不断推进，区域公共管理研究正在得到更多重视。本文以近五年的文献综述为基础，分别从国外研究发展、国内研究进展及趋势、国内典型实例研究三方面，对区域公共管理研究的现实背景、核心概念、基本观点、理论进展、具体问题等进行梳理归纳，并对区域公共管理的未来研究予以展望。

关键词：

区域发展；区域公共管理；文献

1引言

二十世纪后半叶以来，伴随经济全球化、区域一体化进程的不断深入，各类跨行政边界的公共事务与公共问题持续涌现，对传统的以行政区划为基础的行政管理造成挑战。在此背景下，区域公共管理作为一门新兴交叉学科应运而生，迅速引起了一批学者的关注与探索。总体看，区域公共管理研究源于欧美，目前已形成比较成熟的研究理论及方法，能够运用于欧美有关国家的经济社会发展实际，典型如欧盟各国的一体化发展研究等。相比之下，区域公共管理研究在我国产生和兴起的时间还不长，尚未形成较为规范的理论框架及研究方法。改革开放以来，我国的区域发展可分为四个阶段[1]。在此过程中，虽然区域发展政策不断调整、有所平衡，但各种各样的区域公共管理问题仍然大量存在，体现出我国区域发展及其管理存在着差异化、复杂化特征。在我国当前的区域发展格局中，京津冀、长三角、珠三角已经成为中国经济发展的三大增长极[2]。但即使在这些经济一体化发展程度较高的代表性区域中，区域公共管理问题在很大程度上仍然制约着区域整体的发展。因此，梳理国外特别是国内区域公共管理的研究进展，进而明确我国区域公共管理研究存在问题和未来走向，显得十分重要。

2国外研究发展

20世纪后半期，欧美国家率先开启了区域公共管理的研究。总体而言，“欧美学者对区域公共管理的研究已形成了比较成熟的研究方法和多角度研究视角”[3]。其研究主要集中于：

2.1区域经济学研究

欧美学者关于区域经济学的研究起始于上世纪五十年代，当时“如何发挥区域政府或其他区域组织在调控区域经济社会发展上的重要作用引起了学者们的浓厚兴趣，区域发展理论随之兴起”[4]。随后胡佛对区域经济协调发展问题进行了研究。美国学者赫希曼指出，“区域中的核心区域在发展中会通过滴漏效应带动周边区域发展。而周边区域的资源流入核心区又拉大了周边区域与核心区的差距”，这一理论为“核心-边缘理论”[5]。针对发展中国家区域发展失衡问题，刘易斯对“城乡两种经济结构中政府的职能和作用进行了分析”[6]。

2.2政府间关系研究

综合已有研究[4-6]，西方学者对政府间关系更为复杂的联邦制国家结构研究相对较多。保罗増多麦尔曾研究了政府间横向与纵向的关系问题。蒋永甫等研究者提到，“在全球化与区域化的大背景下，国家的政府间关系发生了新的变化，地方治理运动凸显出来。这是因为，民族国家的权力有相对缩小的趋势在多层治理结构中，地方组织的功能和作用被大大强化，相对于中央政府而言，地方政府和非政府组织更具有回应型。”[4]。

2.3政府间竞争研究

政府间关系研究的理论起点是:在市场成为配置资源的主要手段的情况下，政府间的竞争关系是难以避免的[4]。结合现有研究，政府间竞争理论已形成了较为完善的理论体系[4-6]。并且，政府间竞争存在多个层面，通常以中央政府竞争和政府主体间竞争为主。D.诺思的核心思想是国家间经济绩效竞争，实质也是制度层面的竞争。因此，政府的作用集中体现在提供有效率的组织经济活动的制度安排和激励机制上[6]。柯武刚和史漫飞认为国家开放政府就会相互竞争。而哈耶克、蒂鲍特等人探讨了中央政府或地方政府间的竞争。蒂鲍特提出“用脚投票”理论。布雷顿对联邦制国家的政府间竞争做了分析，明确提出“竞争性政府”的概念[5]。

2.4地区竞争力和区域创新研究

在地区竞争力研究方面，M.波特发展了如“国家竞争优势”，“地区的竞争力”等经典理论。在“问题区域”和区域创新研究中，帕特南、摩根等对其进行了探讨。学者们认为：地区政府公关制度绩效的差异，与地方的社会资本存量息息相关[4]。帕特南的研究，开创了区域发展中的“宏观社会资本”研究途径。摩根探讨了“学习型区域”问题，认为区域的竞争与发展要看其制度学习、制度模仿和制度创新的潜质和能力[6]。

3国内研究进展及趋势

3.1区域公共管理概念研究

国内学者对“区域公共管理”概念尚未形成系统的解读。国内现有研究集中在两方面：一是对“区域公共管理”概念中“区域”内涵的研究分析；二是梳理区域公共管理概念与其他相关概念间的关系。

3.1.1区域公共管理概念中“区域”的含义

区域公共管理研究建立在“区域”概念的基础上，陈瑞莲等将“区域”定义为“基于地理或经济边界的同质性区域，可超出行政区划的限制，包含多个行政区域或层级”[7]。蒋永甫等在《区域公共管理导论》中提到，“区域公共管理研究的区域更多是由人类经济和政治活动扩展而成的。”梁帅认为“公共管理视角下的区域基于行政区划又不被行政区划限制”[8]。与以经济区域作为重点的研究不同，雷颖剑认为，“公共管理视角下的区域既可以是社会区域和行政区域，也可是自然区域和经济区域，这些不同类型的区域都有公共管理问题”[9]。总体而言，研究者们对区域公共管理概念中“区域”含义的理解较为统一。首先，“区域”的概念建立在行政区划概念的基础上，并且也以地理区域或政治区域的划分为依据；其次，强调一种超越行政区划的综合性概念，且突出了经济区域的重要作用。

3.1.2区域研究相关概念梳理

区域研究主要涵盖三个核心概念：“区域行政”，“区域公共管理”与“区域治理”。研究者们通常将区域公共管理的概念置于整个区域研究的过程中进行比较分析，从而探讨三个概念间的关系。区域问题的研究以“区域行政”概念为基础，张紧跟与陈瑞莲将其定义为，“区域行政指一定区域内的政府(两个或两个以上)为促进区域发展而相互协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置，提供更优的公共服务”[10]。相比较而言，陈瑞莲认为“区域公共管理是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动”[6]。刘仁春认为，“区域公共管理是在‘复杂性社会’生态环境下，区域内多元主体通过多中心混合治理模式提供优质公共服务，为实现区域公共利益最大化而进行的治理制度安排”[11]。伴随区域公共管理的发展，“区域治理”概念也受到了更多学者的关注。杨心怡认为“多元化、多中心、网络化、协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征”[12]。陈瑞莲认为“区域治理指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益通过谈判协商等方式对区域公共事务进行集体行动的过程”[13]。对比相关概念，“区域行政”与“区域公共管理”的区别体现在管理主体的单一性与多样性。“区域行政”强调以政府作为单一主体而“区域公共管理”所涵盖的行动主体内容更多元化,“区域治理”则强调多元主体的共同治理,三者之间是一个逐步递进演化的过程。

3.2区域公共管理研究成果

国内区域公共管理研究主要以政府间关系研究、区域行政问题探讨、区域创新研究以及实证研究四个研究视角为基础，对我国区域公共管理存在的问题及措施进行了研究与探讨。

3.2.1政府间关系研究

有关政府间关系的研究，大部分研究者对政府间合作关系的建立及协调进行了深入探讨。陈瑞莲提到，“随着区域经济一体化的发展,区域政府的合作已成为经济全球化时代的重要发展态势”[14]。张紧跟也认为，“协调政府之间的关系,促进区域经济发展和协调地区间的平衡发展,是我国行政管理实践中亟待解决的重大课题,也是公共行政学研究的一个新领域”[15]。林森认为，“对地方政府合作的探讨有助于落实区域经济发展政策，消除地区之间的差距，缓和资源浪费矛盾，但在地方政府合作过程中却又存在着很多问题亟待解决”[16]。同时，部分研究者也以政府间不良竞争为研究视角探讨政府间协作问题。刘轶男认为，“地方政府只是被动的接受中央政府的行政安排而联系较少，因此合作领域受到一定的限制，相邻地方政府间会出现恶性竞争，损害双方利益”[17]。

3.2.2区域行政问题研究

陈瑞莲曾探讨我国区域行政问题，她认为“区域行政研究有助于推动中国政府管理实践的现代化”[10]。但目前国内区域行政发展研究较为有限，尚未形成一个完整的研究体系。正如张紧跟等所说，“中国区域行政的研究成果还不多，一方面因为人们没能对区域行政概念进行科学的界定；另一方面因为在行政学研究中，以政府为研究对象被简单的引申为以国家/行政区划为思考问题的基点，较少能够超脱于国家之上考虑管理问题”[7]。

3.2.3区域创新研究

区域创新研究在区域公共管理领域中已受到较多关注。谢宝剑针对中国改革开放以来以及未来创新方向进行了总结研究[18]。陈瑞莲以泛珠三角为例，多方位探讨了区域政府的合作与创新[14]。近年来，也有研究者对制度创新进行了探讨。范永娜认为，“新型的治理形态，要求政府打破行政区划的枷锁，建立健全行政区行政的制度与机制，在坚持可持续发展以及构建和谐社会的呼声中奠定区域公共管理制度的基础并构建出其政策框架”[19]。商曼认为我国区域公共管理中推进制度创新的有效途径一是管理观念的创新，二是区域公共管理政策的保障，三是区域公共管理制度的发展[20]。赵秋兰等则提出，我国区域公共管理的制度创新路径主要有四：转变政府治理理念、加强和完善有关法制建设、促进区域政府间的团结合作以及改进政府绩效评价体系[21]。从国内现有区域创新研究发展现状看，相关研究者一方面对区域创新研究的宏观发展进行了梳理总结，另一方面也以具体事例作为基础进一步探讨了区域创新的内容。针对区域创新实现路径的研究，也为区域机制创新提出了更多样化的路径选择。

3.2.4实证研究

虽然国内有关区域公共管理实证研究已开展数年，但取得的研究成果较为有限。虽然近年实证研究数量呈持续快速上升趋势，但就研究内容而言，各实证研究间关联度较低，未形成一个完备的研究框架。同时，相关研究所涉具体实例多集中在京津冀、长三角以及珠三角为等典型区域内。

3.3区域公共管理研究发展路向

由于我国区域公共管理理论研究尚未成熟且起步较晚，研究者们就现有的研究成果进行分析，对我国区域公共管理未来的研究及发展方向进行了总结与构想。

3.3.1区域协调发展研究

在我国复杂的地域与人口条件背景下，国内各区域间发展差距较大。为更好地实现区域间共同发展。陈瑞莲认为，“今后的研究可以从地方发展权、发展行政学、制度分析、政府战略管理等多个视角展开”[5]。

3.3.2区域公共政策研究

对区域公共政策的研究能够更好推进区域经济一体化，扫除贸易壁垒进而获得收益。谢宝剑认为我国区域政策的不足在于：难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，区域政策实施过程中的协调机制不完善以及区域政策工具过于“简单化”[18]。

3.3.3城乡协调发展研究

城乡协调发展是我国重点的区域研究问题。陈瑞莲在其研究中强调城乡二元结构问题。“中国城乡二元结构问题是城市与乡村两种不同经济行政区域之间存在着短期难以弥合的制度缺失，进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构问题”[5]。

3.3.4区域政府间竞争研究

依据现有的研究成果，我国研究者对于区域政府间合作已有较多的研究成果，但其中很少有研究者关注区域政府间竞争的问题研究。作为一种易引发区域性冲突与矛盾的公共行为，此研究问题应当引起更多研究者们的重视。

3.3.5区域政府间横向关系协调研究

区域政府间横向关系协调研究与上述区域政府间竞争研究均属区域政府间关系问题的研究，但两者在研究角度和关系的对比方向上存在较大差异。因此，研究者们的重点由区域政府间纵向关系的对比转变为横向的合作研究也成为区域公共管理研究的必然趋势。

3.3.6区域发展与行政区划变革研究

行政区划是对行政区域的重新整合，不仅改变各区域在地理行政区划上的分配，同样也影响着社会经济发展。蒋永甫等认为，“在区域经济发展中，如何突破行政区划的刚性约束，促进区域经济发展，行政区划变革已经成为区域经济发展中面临的需要加以解决的问题”[4]。

3.3.7“问题区域”的公共治理研究

“所谓问题区域，就是患有一种或多种区域病的区域”[5]。伴随改革开放的不断推进，经济社会发展的不均衡导致诸多问题区域开始出现。虽然近几年国内区域公共管理问题的实证研究有所突破，但研究者更多关注发展较快较好的典型区域，而对问题区域的研究较为有限。

3.3.8流域公共治理研究

流域公共治理因所涉地理区位较大而情况各异，所产生的环境问题更是显得尤为突出。例如近几年很多研究内容均涉及到流域公共治理问题，如长三角，珠三角等。总体而言，国内流域治理的相关研究在内容上研究领域较为分散且不系统，相关研究仍有待补充完善。

4国内典型实例研究

国内区域公共管理研究主要分为两类：一是关于区域公共管理理论发展的基础研究，二是对相关区域管理实例的分析与探讨。据现有研究，研究者将国外区域发展实例作为参考，对我国研究提供了经验借鉴（如对欧盟区域协调发展的经验研究[3；25-26]），越来越多的研究者开始关注国内区域实例研究，以京津冀、长三角及珠三角的区域发展为典型代表。然而，我国的实例研究仍系统性不强。在近几年我国典型区域发展研究中，研究者们所研究的问题较为复杂多样，研究角度较为分散，使得研究问题难以对区域发展中的问题进行有效的分析。以我国典型区域京津冀、长三角、珠三角的区域一体化发展问题为例，在近五年的核心文献中，研究者们对区域问题的研究角度整体上可分为以下四个方面。（1）基础设施建设。例如京津冀一体化轨道交通协调发展研究和展望[27]、基于京津冀一体化的河北铁路信息化建设研究[28]、高速铁路对长江三角洲空间联系格局演化的影响[29]等，均以基础设施为区域发展研究的切入点。（2）生态环境治理。例如生态文明建设京津冀一体化的关键研究[30]，国家治理视野下的大气污染区域联动防治体系研究以京津冀为例研究[31]等。（3）产业发展研究。在典型区域的产业发展研究中，包括物流金融业发展研究、投资环境发展研究、旅游业的发展研究等。例如京津冀一体化背景下河北休闲观光农业旅游的开发[32]、有关长江三角洲区域政策变迁与跨国公司布局演变的问题研究[33]。（4）其他问题研究。例如京津冀一体化背景下区域高端人才集聚的实证研究以天津市为例[34]，京津冀一体化视阈下北京市中职专业结构的调整研究[35]等文献以人才培养与教育作为研究重点进行研究。除此以外，医疗卫生、文化发展等区域问题也引起了部分研究者的关注。针对近几年国内典型区域发展的研究现状，各研究者所研究的角度差异明显，具体研究内容过于零散与细化，不宜对区域公共管理的整体发展进行把握，因此所反映出的问题也不成体系。总体而言，我国关于典型区域管理问题的研究正受到更多研究者的重视。但梳理近五年针对我国三个典型区域发展研究的核心文献后不难看出，我国区域公共管理实例研究仍有待进一步充实提升。

5展望

国内区域公共管理研究主要集中在两方面，一是基础理论及其发展趋势，二是理论与实践相结合的典型区域个案。理论研究上，主要存在三方面问题：未对“区域公共管理”概念做出系统解读；区域研究相关概念缺少明晰的梳理，部分研究者应用这些概念时，没有做出区别与界定；研究视角不够开阔。对此，应对区域公共管理的基本概念、理论等进行清晰界定与阐释，同时积极借鉴国外研究成果，从中选择适于我国发展实情的内容加以拓展，进而推动我国区域公共管理的理论研究进一步发展。实践研究存在的问题，主要是研究内容较为分散，对于具体区域问题的研究不系统且有偏向性，多数学者都以典型区域为实例进行研究探讨，很少有学者关注问题区域研究或如何以典型区域为参考来带动其他区域的发展问题。以国外相关研究为参照，国内现有区域公共管理研究无论在理论还是应用层面，都处于起步阶段，且研究者数量整体偏少，尚未形成一个研究共同体。为推动区域公共管理研究走向成熟，还有待更多研究者进行不懈探索。

作者：陆瑶 寇晓东 单位：西北工业大学

参考文献：

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关键词：公共管理；工商管理；区别与联系

公共管理与工商管理都属于管理学学科范围内，具有管理学的共同特征，能够通过计划、组织、协调等手段实现资源的合理配置。但是，公共管理与工商管理又存在本质性的区别，了解公共管理与工商管理间的区别与联系，能够有效防治二者管理主体与客体错位问题。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世纪70年代被提出的，也是公共行政发展过程的必然结果，也是传统公共行政面临的困境与挑战。公共管理即公共行政的延伸与转变，二者没有实质性的区别，但是公共管理更加注重社会公平与平等。公共管理的产生是公共组织的一种职能，主要目的是实现公共利益。公共管理包括很多内容，主要有行政管理、城市管理、发展管理等，是现代管理学科的重要分支，具有较为广阔的发展前景。公共管理的核心是政府，通过对政策、经济、法律等方法增强政府的管理能力，提高政府的管理成绩和服务品质，促进公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主体，能够推进社会公共事物的进一步发展和促进社会公共利益的最大化。通过调节和控制公共资源来实现公共管理的职责，建立公共管理体制和有效方式是其面临创新的迫切任务。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企业经济管理基本理论和一般方法的学科，主要包括两方面内容，分别是制定企业发展战略，管理企业内部行为。工商管理具有很强的应用性，是企业必不可少的行政部门。工商管理的专业性要求较高，通过对管理学、经济学等知识的运用，通过现代管理手段实行企业管理和经营战略制定，保证企业的生存和顺利发展。作为管理学方向下的重要分支，稳定企业生存，促进企业发展是工商管理的重要目标。工商管理涉及内容较广，专业性较强，对理论知识和综合能力要求较高，做好工商管理工作是企业顺利发展的重要基础。[2]

三、公共管理与工商管理的区别

1.公共管理与工商管理涉及领域不同

公共管理与工商管理涉及的领域有很大不同，首先，公共管理主要对公共领域负责，涉及的内容是公共问题。而工商管理涉及的是私人领域，是以企业为基础，具有竞争性的工商企业。公共领域主要指政府机关和事业单位等，其中公共问题就是指社会成员在工作中广泛受到公共性影响，且具有不可分性，又与公共利益直接相关的社会问题。公共问题一般涉及面广，问题复杂，包括环境问题、交通安全、食品卫生等，公共问题造成的影响较大，不仅仅是影响单一个体，更多是对团队或大多数人的影响。其次，工商管理涉及的私人领域则与公共领域截然相反，工商管理是对盈利性组织的管理，也就是企业管理，其基本性质存在差别。工商管理更注重的是企资源配置和生产要素优化处理，目的是获得最大效益。

2.公共管理与工商管理资源配置不同

公共管理的主体是政府部门，要想实现公共管理的有效实施，需要以公共资源控制为基础，其中包括以下三方面：首先，公共权力。公共权力是政府实现公共管理的约束力和强制力，能够实现对社会公共事务享有资源的合法资格进行管理。公共权力归属于全体社会成员，不归私人所有。其功能是实现公共利益，具有权威性强、强直性强，不受任何约束等特征。其次，政府资源。政府资源包括其所掌握的人力、物力和财力，最重要的是财力的控制。政府财力是公共财产，是政府从事公共事务的基础。最后，自然资源。各种自然资源也属于政府资源，包括国土、矿山等。工商管理的主体是非公共资源，其具有的权力是私权利，也是企业组织的一种力量。企业是一个能够从事商品生产、流通等经济活动的基本单位，通过对企业经营管理实现组织目标，其私权利包括约束力和产权。企业的私权由私人享有，是一种非公共资源。工商管理的物质资源与人力资源的来源与公共管理不同，并非政府扶持，而是由投资汇报所得，因此，工商管理面临市场竞争，更注重企业生存和发展。

3.公共管理与工商管理目标不同

以政府为主体的公共管理主要代表社会的公共利益，其本质是公共利益的好坏，其评价标准也以大多数人的利益需求为指标。公共管理更看重社会公平和社会公正，其目标是最大程度的维护公共利益，然后公平、公正的实现公共利益个体化分配，促进社会福利。工商管理代表的是盈利组织的管理，其目标是追求私人领域的利益最大化，其主体是经纪人，以市场规则为基本准则，被市场规范所操控。工商管理以效率为基础，实现私人利益的扩大化。虽然工商企业也为国家财政作出贡献，但其最终目的还是实现自身利益。

4.公共管理与工商管理运行机制和方式不同

公共管理通过运用公共权力进行公众事务的管理，其运行机制的本质就是公共权力的运行机制，其基本依据是法律法规，所以，公共管理是一种法制化的管理，包括两方面内容：第一，依法行政，依据法律的权力和条款进行公共事务管理，划分责任，力求管理过程中的每个环节遵循法律法规。第二，法制监督。公共管理的全过程需要在法律法规的内部和外部监督下进行。工商管理是按照市场规律运行的，虽然市场经济也需要遵循法律要求，但是这种规范只是外在的，市场经济规律还存在隐性约束，维持市场的正常运作。

四、公共管理与工商管理间联系

公共管理与工商管理同属于管理学的重要分支，具有区别，又存在一定的联系，二者是辩证统一的关系。公共管理与工商管理都以管理学基本理论、方法、知识为基础，通过组织、控制、领导、决策、执行、监督等手段实现管理。在管理过程中，虽然管理对象不同、运行机制不同，但遇到的问题基本相同，例如组织问题、监督问题、执行问题等，对这些问题的关注和探究，构成了工商管理和公共管理间的共性问题，是二者最大的共通性。

五、结束语

综上所述，公共管理与工商管理同属于管理学范畴内，二者在管理本质、管理领域、资源配置、管理目标和运行机制方面都存在区别，但是二者在管理方式和管理手段以及管理问题方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的区别与联系，有利于公共利益和私人利益的长远发展。

参考文献：

[1]张梦中.美国公共行政(管理)的历史渊源与重要价值取向-麦克斯韦尔学院副院长梅戈特女士访谈录[J].中国行政管理,2013(11).

篇(3)

关键词:公共管理;公共利益;关系

一、公共管理和公共利益的界定及特点

（一）公共利益

要区分公共利益之前，我们首先对利益做一个简单的界定。利益是属于每一个人的生存和发展需要的，我们可以选择不使用我们的利益，但是拥有利益却是每个人的权力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而异，但是每个人相同的是都会有利益的诉求。不分性别、年龄或者高低贵贱，在这个各方面伟人和普通人一样需要利益。第二，利益的表现形式有两种，即精神层面的和物质层面的，不管是以哪种形式表现出来的，都需要一定的物质载体来体现，在这一方面具有客观存在性。第三，利益是人们生活中所必须的，比如生存和生活。第四，相对于主体来说，利益算是客体，但是在需求上与主体是具有一致性的。公共利益我们可以看成两部分进行理解，它主要包括了公共和利益两方面内容。由于公共这个含义比较难以理解，从而促使公共利益研究比较难以做出比较明确的界定。第一，相对于个人利益而言，公共利益的受众范围更加广泛，即全体社会人民，包含的内容十分复复杂。通常来讲，利益和需求之间是有着相应的关系的，个人利益的简单加总并不构成公共利益这一概念，也不一定会满足所有人的需求。比如，公共广场、公共汽车以及公共环境等，彰显的并非是单个人的诉求，而是尽量做到使每个人都能享受到公共利益带来的好处，因而公共物品和私人物品所显著的区别就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特点就是共享性，即建立在社会会上的每个人对自己应该享受的公共利益平等索取的基础上。尽量使社会上的每个人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在实际的分享中会存在着不公平的现象。例如，把社区看成是一个公共场所，社区的居民在社区中所享受到的可以当作是公共利益，但是份额可能会不一样，可能会多一点，可能会少一点，不会实现绝对的公平。即便是某些居民已经在这个社区里面生活了很长一段时间，他们所分享得到的利益还是会存在一定的差异。要想解决这种冲突，主要由两种方式：一是为了防止公共利益受众不均，应对其中的差额进行控制，避免份额继续扩大，尽量追求公正平等。二是在分配的过程中，若发生拥挤，可以采用收费的方式保证公平分配的顺利进行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，还需要结合社会的力量，既需要法律规范的约束，也少不了道德观念的制约，再加上一些新的技术和观念在公共领域的辅助，这样公共管理才能更好地服务于人民群众，在政治经济和文化思想的各个方面发挥应有的作用。政府和社会力量在公共管理领域的有效结合，能够有效提高社会治理的效果，为人民群众多谋社会利益。所谓的公共管理就是和社会性质相关的一系列管理活动，这个过程由政府机构和非政府机构共同参与，共同致力于为人民创造更多的公共利益。公共管理是一种手段，是一种以实现公共利益为核心的重要手段，而政府和非政府组织在此过程中就充当着主体的作用，而政府在这其中处在一个统筹全局的领导地位，利用各种法规和权利影响着公共管理向着正确的方向发展。然而随着公共管理的进程不断前进，政府和非政府的力量在这个过程中也有了轻微的变化，非政府组织的力量不断壮大，很多社会保障方面的管理工作将由政府一方转移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之间的关系

公共管理的主体所做的努力是公共利益实现的保障，包括政府和非政府机构，政府在此过程中应该给予充分的政策指导。在公共管理中，群众的意见和建议是十分重要的，因为毕竟群众才是公共利益的最终享有者，政策的制定要从公共利益的角度出发。然而，目前我国在公共管理领域还存在着诸多问题，各相关方经常会在某些重大政策的制定方面出现难以协调的局面，影响整个大局的实现。而政府在这其中应该起一个主导大局的作用，统筹全局、协调各方，从公共利益出发，避免个人利益和公共利益出现冲突的局面。关于公共管理和公共利益之间的关系应该是相辅相成，共同促进的：公共管理是公共利益的实现手段，也是保障，公共利益应该是公共管理需要最为核心的目标心，具体体现在以下两方面：

（一）公共利益是公共管理的价值来源

人们的行为是具有一定的利益性和导向性的，更通俗的一点说就是和经济人的假设是类似的，人总是从自身的利益出发，这也就是创造价值以及实现价值的一个过程，没有利益，价值无从谈起，换言之，没有利益，价值也就无从体现。在利益的驱动下，社会才有了前进的动力，对公共事务管理就应当实现公共的利益，不能单纯管理而不顾公共的利益，那样公共管理的价值和意义从何体现呢？

（二）公共利益决定公共管理的形式

上面我们说过，人们对于利益的需求一方面是物质的，即外在需要，一方面是精神层面上的，即内在需要，即便可能不被每个人都意识到，但也实实在在存在的。而公共管理的目标是为了公共利益的实现，力求满足两方面的需求。但是公共利益又不是受每个人的意愿左右的，公共管理也不能满足每个人的需要，政府利益属于公共利益的表现形式之一。政府在实行公共管理职能的时候，保障公共利益实现自身职能。但是，在公共领域的利益和个人利益之间，个人一般会选择维护自己的利益，对公共利益采取漠视的态度。作为公共管理的主体，此时就应该试图协调二者之间的利益冲突。政府作为公共利益的实践者和创造者，就应该时刻牢记切实保障人民的利益，做到以人民为中心，为人民服务。

三、关于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量标准不全是依据需求者数目

在进行公共利益的决定时，如果所有人的趋向都是相同的，那么问题就简单了，大众的需求就是公共利益的体现。比如，在经济社会发展过程中，大家对公共产品的需求，对公共利益的趋同，大家一致需求的公共产品或公共服务，容易使人们在公共管理领域作出决策。但是当人们的利益存在分歧的时候，是否还存在公共利益，或者说是否大多数人的需求就是公共利益？事实可能并不完全是这样。公共利益的衡量标准之一就是，这种公共利益被多少人需要。被大多数人需要或认可的自然是具有共享性的社会利益。但是还有两种特殊情形：一是并不是大多数人需要的社会利益，可能只有少部分人需要，但是由于社会的分享性，这同样可以称之为公共利益。二是这部分利益可能只有少数人需要，但是却对多数人产生影响，他可能由于这少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被动接受，通过合法程序实现。公共利益不仅仅是绝大多数人需要的，更不能以人数的多寡。其实，公共利益的决定性特征应该是，这种利益是否具有分享性，能否通过分享性为社会上的大多数人认可，并创造福利。

（二）公共利益的领域不局限在一个狭隘的范围内

传统观念认为，公共利益表现在个人利益和国家利益发生冲突时，所选取后者时所做的抉择，即公共利益其实和国家层面的利益是一样的，这样的说法就减少了各种层次的公共利益和国家整体之间的冲突。然而，社会分享性中的“社会”不是一个泛泛的概念，是具有一定的层级性的。在我国，社会既可以指全国范围内，也可以小到一个省市县等行政区域，这样在空间层面，社会的范围就有了区分。因此，各层次之间的公共利益既可能与国家利益是一致的，也可能是冲突的。既然公共利益的评判标准是具有分享性的特征，社会的范围也有层次之分，就必然存在着不同层次的公共利益，它们之间既有共同点，也有不同点。具体到某个层级，在公共管理中可能首先要考虑的就是本层级之间的利益，但是又不得不协调它与其它层级之间的利益问题，他们之间既有重合的部分，又有冲突的矛盾所在。所以，在利益博弈的过程中就要注意协调各方的公共利益，妥善处理好各种利益冲突问题的发生。在过去传统的政治思想支配下，将政治领域的公共利益和其他公共领域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益确实是在经济、政治和文化的不同领域拥有不同的形式。某一个单一领域的利益涉及并不能够称之为公共利益，譬如只看见经济领域的公共利益而忽视政治层面的，无异于断章取义，结果必然导致不同领域间的公共利益不断发生冲突。因此，我们不能认为的将公共利益的概念割裂开来，否认利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的领域，就必然也会有强弱之分，形成多元竞争的局面，在这其中的分歧需要不断进行整合，对外形成一致，才能保证各方面的公共利益实现均衡发展。

（三）公共利益并不一定完全体现核心价值理念

按照抽象和具体进行分类，公共利益是可以分成两类的。抽象的公共利益往往体现在精神和思想观念层面，这个层面引领着市政府公共管理的方向，人们在精神层面判断着政府公共管理的行为是否合情合理。具体的公共利益则体现在我们能够用具体的标准去衡量的方面，多表现在物质和事实上面，更为具体一点就是公共产品等各种有形的实物。正是因为公共利益拥有具体和抽象的双重特征，公共利益既可以看作是公共管理要实现的核心目标和指导思想，也是公共管理的衍生品。目前，对于公共利益的理论研究将重点放在抽象层面，阐述公共利益与核心价值观念的内在联系。正因如此，公共利益才承载了人们越来越多的关于价值观的诉求。然而，事实层面上的公共利益在又是十分具体的，人们可以切实接触到公共服务和公共产品。因此，这两个层面定义的公共利益难免会产生不一致的问题。

（四）公共利益的最终判定重点在于结果

公共利益事实上是客观存在的，在公共管理中要试图满足大多数人的需求或者利益。但是也无法避免，社会上存在的一部分人，将他们主观认定的利益强加到公共利益的概念上面，搭着“公共利益”的旗号，谋取个人的利益。对这种行为判定标准就是：从动机出发，结合过程和结果，然后综合判定，其中的重点在于结果。我党的宗旨就是“全心全意为人民服务”，这一点用在公共利益上面也是说得过去的，就是以人民的满意为衡量标准，让人民群众来判定公共利益的最终结果。

参考文献：

[1]接志波、徐金娟．论政府公共管理中的公共利益及其实现．青岛农业大学学报(社会科学版．2007．

[2]朱长臻．论政府公共管理中公共利益实现及对策．经济．2016．

篇(4)

通常情况下，我们认为森林资源具有公共物品的性质。众所周知，在经济学上，物品一般被分为公共物品和私人物品两类。公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性这三种特点。从这三种特性来看森林资源则会发现，森林资源与这两者都有类似的地方，并不好做出绝对的评判。而从另外一方面来看，在资源系统中存在着资源单位的可分性，从而资源单位的使用会引起边际成本的上升，从这一方面上看，森林资源单位的使用和占用与私人物品相似。除此之外，林业资源作为人类赖以生存的生态环境是市场所不能供应的，因而从这一意义上讲林业具有公共物品的性质。然而森林资源还具有实物价值、观赏价值、生态价值等三种社会价值。不过这些社会价值难以度量，难以确定，从而市场不可以完全提供，因此森林资源必然是公共物品。更为严谨地说林业资源具有准公共物品的性质。

二、全球环境的恶化与绿色运动的兴起

近些年来，全球环境在不断恶化，尤其是工业污染在不断加剧，温室效应不断严重，土地沙漠化现象上升，空气污染、水污染等此起彼伏。据预测，在未来五十年内全球平均气温将升高2～10℃，其结果将使得不少岛屿与沿海地区被淹没，导致世界上百万个物种在未来50年里灭绝。全球环境的态势要求各国政府与人民共同采取行动以阻止其进一步的恶化。1992年，多国制定了《联合国气候变化框架公约》，该公约强化了各国政府的环境保护职能，尤其是林业的公共管理职能。我国政府也对保护环境采取了积极政策。在我国，党的十强化了生态文明的理念，在全国范围内推动了生态文明的建设，在政策上给予环保支持。绿色运动对我国社会各个方面都产生了深刻的影响，加强林业公共管理的研究作为保护生态环境的一项切实可行的措施有利于政府相应职能的实施，能够有效地回应社会的环境保护需求。

三、林业公共管理研究的必要性

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关键词：新常态 公共管理 困境 出路

一、新常态的概念和新常态环境下对公共管理工作的期许

1、新常态的概念及内容。所谓新常态，也是常态，但它是对以往的常态现状通过实践和证明，进行否定后，又形成的一种新的常态模式。这是一个社会的话题，更是一个经济的话题。在经济发展环境中，新常态主要表现为经济总量的核变式增长以及国家或区域内经济发展模式的崭新状态中，表现出的相关政策制度、人的思想认识、经济发展环境的不断优化等各个方面的同步配套的发展，从而形成一个健康、有序、快速的经济发展状态。对于政治和社会发展的新常态，则主要是在全民政治思想的进步、政策法规的健全完善、社会和民生服务中科学化管理的有序开展和有效进行等各个方面，从而进一步达到国富民安、生有保障、安全自由、民主集中的治理成效。当然，新常态还包括文化舆论领域、法治领域、农村建设领域等多个方面。新常态的形成，标志着我们中国特色社会主义建设的伟大事业和建成小康社会、实现中国梦的步伐有了实质性的推进和成果。

2、新常态环境下对公共管理工作的期许。公共管理工作是以政府政策为基础，以公共管理部门为依托，以社会力量为基础，以保障以社会民生为主的公共事务为主的管理工作。公共事业管理的工作手段主要是在常态环境下，依照国家和地区的政策法规、风土民情、社会和民俗需要，对公共事务进行综合治理和管理的行为，从而协助政府提升社会管理能力和公共服务质量，实现公共利益和效益的最大化，最终达到人民的满意，它是公共服务工作的基础保障。新常态环境下，随着政府职能和工作实效性的转变，公共管理工作的责任区域和责任份量较以前有很大改变和提高，社会和民众的需求标准也不同与以往，所以在新常态环境下，公共管理工作不能再像以往那样浅尝辄止，它承载着国家、政府、社会和人民的殷切期望。所以，公共管理作为公共行政和公共事务的一部分，它就是一个专门的职业。

二、新常态环境下公共管理面临的困境

比较飞速发展的知识经济和社会需求，再看我国目前公共管理工作的发展现状，会发现存在很多突出问题和不足之处，这不是空穴来风，是社会和民众的普遍反映。公共管理工作不能与时俱进阻碍了国家政策的有效落实，制约了社会的长足发展，影响了人们的生活质量。只有清醒地看到这个不足，明晰地分析我国公共管理工作遇到的困难，我们才能找准病灶、有的放矢。

1、政治体系与政治能力之间存在目标与现实的差距。纵观前我国公共管理共作制度的实施和举措的落实，会发现如全面化民生、民主化决策、法治化治理、纵深化渗透和普惠化涉及等方面做的还是不能尽如人意的。但持乐观的态度看，我国大部分地区的法治管理、文化和经济环境的发展以及各方面民生举措的实施，还是比较平衡、融洽和有效的。这说明当前我国虽然公共管理工作大的形势是好的，但政治体系和政治能力之间仍存在目标与现实的差距。

2、公共管理工作服务制度的落实举措还比较薄弱。在公共管理工作中，在很多时候还存在制度和举措落实不到位，工作人员落实举措的能力不强、手段不新的地方。公共管理工作是需要实际的设施、工具和工作人员的具体操作行为来完成的，但随着政府和公共管理部门观念的滞后和工作的被动，很多举措已经不适时宜，很多设施和工具也已跟不上社会和民众的实际需要了。

3、公共管理工作者职业素质和业务能力有待提高。公共管理工作者的职业道德水平、职业素质和业务能力对公共管理工作开展的效果起到的是至关重要的作用。反观目前我国公共管理工作者的综合能力和服务水平，普遍感到距新常态环境下社会和民众的需求还有很大的差距，现有制度举措中还存在很多与社会和民众的需求不相符或不能满足的方面。如果我国公共事务管理工作者的工作能力仍得不到行业重视，长期保持现有水平的话，那么将形成恶性循环，对管理效果产生严重的负面影响。

4、政府和上级政策与基层实际需要相脱离的矛盾。有很多时候，还存在上级的想法是好的、政策是对的，但到基层的落实中就走了形、变了味的现象，或有些政策落不到实处，从而得不到社会和民众的认同。在公共管理工作改革的过程中，有很多这样现象的出现，影响了政策的落地和执行效果。

三、新常态下公共管理的出路

1、提高公共管理主体的管理能力。公共管理工作的管理能力决定着管理工作的效果。若要提高公共管理工作的实效性，首先要做的就是想方设法提升它的管理能力，公用事业管理单位要担起主体责任，不断强化和优化自身管理能力，不断拿现有的管理方法与社会和民众的需要做对照查摆，查找管理工作中的不足，不断提高业务人员和执政人员的工作能力，同时还要倡树和呼吁人民群众树立一个“公共管理人人有责的”大局意识，实现全民参与。

2、加强对公共管理技术手段的创新力度。不断加强公共管理技术与手段的创新，不断改变政府管理人员的思维方式，转变政府管理模式，将原来单一陈旧的管理模式转变为丰富新颖的现代管理手段，并充分利用当前的计算机技术、互联网技术提高管理效率，真正提供在公共管理领域上技术的支持，从而保障我国公共管理事业的创新与发展。

3、推动上层改革设计方案的实施。我国长期的历史可以证明，上层的改革设计方案及相关政策规范的出台，落脚点受益人都是社会和民众基层，但上级很多好的政策规范却由于基层的综合工作基础和执行力以及因地制宜的水平有限而得不到有效的落实。所以政府在政策颁发的同时，一定要兼顾重视政策执行的可行性和可持续发展的科学性，以确保政策的落地效果。同时，在公共管理工作改革过程中还要将体制制度的创新放在突出位置，要不断适应新常态环境下的需要，真正实现上层与基层的有机结合。

4、创新并重塑公共管理的正确价值体系 。在意识形态方面，要构建社会主义核心价值体系，营造法治、民主、公正、公平的环境；在政治制度方面，要严格遵守国家相关的法律法规；在意识形态方面，要实现制度设定与监督，充分发挥管理者的表率作用，最终促进优良价值体系的形成。

参考文献：

[1]赵晓倩.新常态下公共管理的困境与发展策略研究[J].管理研究， 2016（4）.

[2]张再生，白 彬.新常态下的公共管理：困境与出路[J].中国行政管理，2015（3）.

篇(6)

兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。

张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。

其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。

第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。

第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。

张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]

二、公共管理模式产生的历史必然性

公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。

社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较

社会形态农业社会工业社会后工业社会

治理制度权制法制德制

治理模式权治

（统治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服务型模式）

社会角色身份契约合作

社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心

社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性

信任关系习俗型信任

（感性）契约型信任

（工具理性）合作型信任

（实质性）

>核心价值秩序效率、公平服务

权威类型权力权威法律权威道德权威

主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神

总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。

社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。

三、公共管理治理模式的实现途径：德制

1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在

面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。

人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。

2.“德治”实现的关键：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。

公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。

公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。

德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。

第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。

篇(7)

政府组织机构是政府实现对社会公共事务组织、管理、协调、控制、指挥的载体，是行政管理的主体，它的设置理念直接体现行政管理模式质的因素。行政管理通常是指政府(国家行政机关)运用依法获授的国家公共行政权力，在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本衡量标准，处理公共行政事务的进程和活动。

行政管理模式是政府为管理社会而形成的与社会的互动机制，强调政府与社会的关系，意味着政府处于与社会政治、经济、文化水融的状态之中，其演变受到多种因素的影响和制约。人类已经发明过两种行政管理模式:统治行政和管理行政。统治行政是传统等级社会中的行政管理模式，在现实的公共生活中，统治行政模式在许多国家已经成为历史陈迹;管理行政产生于近代社会，并在本世纪最终确立起来。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主体;公共管理无所不在，公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域，机构膨胀的趋势不可遏制，在担负公共管理职能时，往往有公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。

20世纪70年代以来的行政改革中出现了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的变革意义在于实现了政府公共政策化和公共管理社会化。在欧美等发达国家，管理行政模式在经过一段时间发展后，各种弊端逐渐暴露出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀、管理成本无限增长、和腐败等问题的出现。当初，人们试图通过对“管理行政”进行调试和修补来解决问题，但当这些努力受挫之后，一场深刻而广泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重新塑造政府”的“新公共管理’，运动了。

二、新公共管理的发展及理论价值

1.发展历程

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收人减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，这使得西方各国政府机构普遍臃肿，效率低下。再次，由于科技革命，特别是信息技术革命影响，使得各国政府迫切需要建立适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进人了新公共管理时代。

2.理论意义与价值

与工业社会相适应的官僚政府体制金字塔式的科层官僚架构，无法对社会做出灵活快速反应，而且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易于导致政府高成本、低效率。为提高政府效率，在20世纪80年代，西方发达国家以新公共管理理论为导向，先后开展公共行政体制改革[’二。新公共管理理论主张，将政府的政策职能和管理职能分开，将金字塔式科层官僚政府改造成扁平式组织机构，要求政府应该从公共服务的提供者变为公共服务的监督者，公共服务应以顾客为导向，利用绩效合同作为主要管理手段，评价政府的绩效要重产出，而不是投人，从而最终降低公共部门的成本，提高其工作效率。新公共管理开阔了传统公共行政学的研究范畴，传统公共行政学理论以威尔逊、古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层制理论为基础，其理论研究的范畴主要集中在官僚组织、行政主体、行政行为、行政监督、行政效率等，而新公共管理把当代西方经济学、公共选择学、政治学、社会学等学科的理论、原则和方法及技术融合进公共部门的研究之中，具有一系列的创新研究主题。

三、新公共管理的理论与实践模式

新公共管理基本主张强调经济价值的优先性与市场机能，强调运用企业管理的哲学和技术，强调顾客导向和结果导向的行政风格等。基于这些核心理念，在各国新公共管理改革的政策反映和实践趋势的基础上，从不同视角可以总结出新公共管理的理论与实践模式，包括企业型政府模式、行动中的新公共管理模式、政府未来的治理模式等，在比较系统、规范的层次上，形成了新公共管理理论的模型化。

1.企业型政府模式

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。由奥斯本提出的“企业型政府”模式是一种单一模式14履，其主要内容为:l)起催化作用的政府，掌舵而不是划桨;2)社区拥有的政府，授权而不是服务;3)竞争性政府，把竞争机制注人到提供服务中去;4)有使命的政府，改变照章办事的组织;5)讲究效果的政府，按效果而不是按投人拨款;6)受顾客驱使的政府，满足顾客的需要而非官僚政治需要;7)有事业心的政府，有收益而不浪费;8)有预见的政府，预防而不是治疗;9)分权的政府，从等级制到参与和协作;10)以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场机制下，引进竞争机制，使政府更具活力。企业型政府的理论给传统公共行政带来了新的变化，企业型政府引起的公共行迁见。

2.行动中的新公共管理模式

有些学者如英国学者费利耶则认为，并不存在统一的“新公共管理”模式，而仅仅存在有各种不同类型的“新公共管理”模式仁创。在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式，它们都代表了建立新公共管理理想类型的几种初步尝试。

(1)效率驱动模式。这是西方政府改革运动中最早出现的模式，它在20世纪80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑战。这种模式代表了将私人部门管理方法和技术引人公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。

(2)小型化与分权模式。这种模式在20世纪80年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强。它与20世纪组织结构的变迁密切相关，组织发展形成了新的趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，日益加强的战略和预算责任的非中心化，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，也同样出现在公共部门。

(3)追求卓越模式。这种模式与20世纪80年代兴起的企业文化管理新潮相关，部分反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

(4)公共服务取向模式。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。

3.政府未来的治理模式

美国一些公共管理学者提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式〔71:市场化政府模式、参与型政府模式、弹性政府模式、解制政府模式。笔者主要从组织结构、管理过程、政策制定等方面刻画和比较这些模式的特征(见)。

虽然新公共管理的理论与实践模式有着不同的含义与特点，但它们的核心理念是一致的，即强调职业化管理，有明确的绩效标准与绩效评估，实行项目预算与战略管理，强调顾客至上，实现公共服务机构的分散化和小型化，引人竞争机制，采用私人部门的管理方式，改变管理者与政治家、公众的关系。这些要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理论与实践模式的最主要特征。

四、借鉴新公共管理思想，推进改革

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政的发展趋势。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍开展，已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了其经济与社会的发展，增强了其在国际社会中的竞争力。

随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥我国政府在完善社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，如何提高公共行政服务的效率，实现公共行政管理的现代化，对此，有必要进行深人的研究。

(1)强调政府的企业化管理与管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象，新公共管理强调政府公共管理应像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想值得借鉴。为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

(2)将科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引人公共行政领域。尽管政府公共管理与企业管理在各自目的、对象和方法上有差异，完全采用企业管理的方法来管理公共事务并不合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈等可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理重视投人和产出、重视成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人员的责任感，又可更

为科学地衡量管理人员的工作业绩。

(3)将竞争机制引人政府公共服务领域，提高公共服务的效率和质量。为了提高我国政府在公共服务领域的水平，在加强对提供公共服务宏观管制的同时，可以将竞争机制引人公共服务领域，开放公共服务市场，并在一定范围内允许私营部门进人提供公共服务的领域。如在具有垄断性质的基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，产生更好的经济和社会效益。

(4)公平、效率的价值协调。公平与效率是人类社会发展的两个坐标，同时也是公共管理追求的理想状态。西方新公共管理变革于传统行政管理，由于制度模式惯性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整个近代公共行政管理的历史来看，当公共管理应社会要求追求公平时，往往牺牲了效率;当它突出效率时，又往往丧失了公平。就公共管理的本质而言，对有效地增进与公平地分配社会公共利益，都应认真考虑。在政府与市场的关系上，市场机制主要解决效率问题，政府的政策机制主要解决公平问题。这启示着在今后的公共管理实践中要更好地平衡两者之间的关系。

(5)防止权力腐败的趋向。新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化，其顾客至上的理念改变了传统行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据。由于把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，行政行为就必须满足公众的要求和意志，以公共利益为中心。同时，新公共管理由于实行公开竞标，将增加行政行为的透明度，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在制约机制之内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和制约，从而降低了权力异化和谋取私利的行为。