公共物品基本特征精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共物品基本特征范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

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关键词：公共物品；准公共物品；非排他性；非竞争性

一、引言

对于公共物品的思想最早可以追溯到古希腊哲学家亚里士多德，他曾经说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切人们至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”通过这句话我们也可以看出由于公共物品存在某方面的特殊性，使私人不愿意投资于公共物品。从话中我们也可以看出对于某些公共事物，人们也不是一点都不关心的，这代表，对于某些公共物品，私人还是有利可图的。那么问题随之而来，现实中是否存在一个客观的、独立于制度之外的分类标准，可以严格清晰地划分出公共物品和私人物品之间以及纯公共物品和准公共物品之间的界限？

二、公共物品经典定义及存在的问题

众所周知，公共物品的思想由来已久，但是真正对其做出清晰定义的当属萨缪尔森。他在1954年发表的《公共支出的纯理论》中首先将公共物品和私人物品进行了区分。他认为，公共物品应该是“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少。”

我们可以用一个图表达出萨缪尔森的描述。如图1所示，私人物品的消费曲线为AC，即i消费的X量越多，j消费的X量越少；而对于公共物品来讲，消费物品为ABC，即消费者i消费物品的数量不会影响到消费者j消费物品的数量。

图1私人物品与公共物品

由此我们可以看出萨缪尔森从公共物品的客观属性和技术特性来描述公共物品的特征，属于对公共物品概念的客观性解释。但是我们可以清楚的看出萨缪尔森只是定义了物品的两级。他将物品分为公共物品和私人物品是不合理的，现实生活中纯公共物品几乎是不存在的。

接下来我们就要对这些介于公共物品与私人物品之间的物品进行分类。

三、公共物品的分类

萨缪尔森对公共物品的经典定义是：所谓纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人消费这种物品，不会导致其他人对这种物品消费的减少。进而我们总结了公共物品的基本特征，即公共物品具有非排他性和非竞争性。并据此作为划分公共物品和私人物品的标准。最经常用到的划分如表1：

除了萨缪尔森的经典定义之外，国内外学者还从不同角度对公共物品下了不同的定义。从这些不同的定义中我们能看出其本质的东西。

本文认为，判断一件物品是不是公共物品或者是不是纯公用物品只看其消费属性，即只要看人们在消费者件物品的时候，此物品具不具备消费的非排他性和非竞争性。如果同时具有非排他性和非竞争性，则此物品为纯公共物品；如果都不具备则属于私人物品；如果只具备非竞争性，则属于俱乐部物品；如果只具备非排他性，则属于公共池塘资源。因此从这个定义来看，对于一件物品，可能在情形A时属于公共物品，在情形B时属于私人物品。（此思想是从国际贸易商品分类相关知识中得到的启发。在商品分类中。相同的物品用于不同的场合，其分类是不同的。）我们举两个例子分别说明相同的物品技术状况改变或者供给条件改变对其定义的影响。首先，我们以港口灯塔为例，在没有技术改变的情况下，一艘船只对灯塔信号的利用并不影响其他船只对其的使用，且无法排除任何船只对灯塔信号的利用，这是我们认为灯塔是纯公共物品。但是，如果我们把灯塔设计成只允许装有特定接收器的船只使用，就可以轻易的实现灯塔的排他性，它就不再是纯公共物品。所以，我认为不管是什么改变，其分类的最本质的地方就是非排他性和非竞争性。其次，我们看一下政府提供的救灾物资，如食品和衣物等。若仅从消费特征来看，食品、衣物明显具有竞争性和排他性，是属于私人物品的。但是一旦作为救灾物品被政府提供，食品、衣物就变成了由政府提供的公共救援和公共福利，属于公共物品。以上两个例子说明了一件物品究竟是属于私人物品还是公共物品要看它的消费属性，不能简单地将物品归结为固定的一类。

以上我们将物品进行了清晰的划分，接下来我们将分析公共物品的提供问题。对于存在明显排他性和竞争性的私人物品，毫无疑问应该由市场提供。我们在此讨论的重点是对于公共物品的供给问题。上文中我们根据公共物品是否具有非排他性和非竞争性的一种或两种，将公共物品分为纯公共物品、俱乐部物品和公共池塘资源。下面我们来讨论公共资源的供给问题。

四、结论

在本文的最后，我们用图2来概括文章对公共物品的分类。

参考文献：

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关键词：农村 公共产品 地方财政 供给机制

农村公共产品是相对于农民或家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。目前，对农村公共产品供给途径的研究，其视角多立足于公共品非排他与非竞争性的基本特征，从纯公共产品或准公共产品的角度入手，分析农村公共产品供给中政府与市场、不同层级政府之间的职能与作用，并没能结合我国农村公共产品供给中的一些具体实际，将农村公共产品与一般公共产品的特征加以更为清晰的界定，这就造成了理论研究和财政体制改革实践中的诸多不足。本文结合当前财政支农体系与农村消费主体等主要实际，在一个修改的地方公共物品理论框架内，总结出农村公共产品供给的基本机制，以及农村公共产品供给的种类、主体与途径，并提出相应的改革设想与方案。

一、农村公共产品的供给现状分析

近年来，我国政府对农村资金的支持不断加强，包括财政支出、国家固定建设投资、金融资金、国债资金等项目。1998年—2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。2004年中央各项财政支农资金为2626亿元，2005年这一数字为2975亿元，2006年则增加到创纪录的3397亿元。然而，在这一系列数字下，中央财政作用不足、而直接提供农村公共品的地方财政缺位，造成了总体供给不足、局部供给不均衡以及供给效率低下的三大困境。

（一）农村公共产品的总体有效供给不足

总体的供给不足与局部的供给过度是造成有效供给不足的重要原因。

中央的财政支出作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。考察财政收入与GDP的关系，纵向比较，我国财政收入占GDP比重总体趋势是下降的，1978年财政收入占GDP的比重为31.2%，1985年为22.4%，1995年下降到最低点，仅为10.7%，从1996年开始年逐渐上升，到2004年财政收入占GDP的比重为19.3%；横向比较，我国财政收入占GDP的比重既低于发达国家，也低于发展中国家。根据国际货币基金组织（IMF）《政府财政统计年鉴》提供的数据，1998年，美国、德国、英国、法国和澳大利亚等发达国家，财政收入占GDP比重分别为35%、47%、40%、49%和37%；1997年，马来西亚、泰国、印尼和印度等发展中国家的这一比重分别为28%、19%、18%和21.5%，发展中国家的平均水平为25%.

而且受城乡二元结构体制影响，我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显，1980年以后，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重长期徘徊在10%左右，并呈现下滑趋势，2002年下降到最低点，仅占5%.财政资源主要支持了工业发展和城市建设，农村满足生产生活基本需要的公共产品供给都极度匮乏。

另一方面，县乡的财政困难与资金滥用使得农村公共产品的有效供给陷于停滞发展的局面。据统计，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，交通设施落后；53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高（平均为城镇电费的2倍以上），尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；农村的现代社会保障制度几乎空白，农民缺乏最基本的“安全保障网”，占全国人口70%的农村只占有全国20%的医疗资源。与此同时，农村公共产品供给局部过度，如在贫困地区建造的高档楼堂馆所、休闲场所，以及在个别地区追求政绩进行的形象工程，却严重占用了支农资金。

（二）农村公共产品的局部供给不均衡

经济发展在区域上的不平衡性，也造成了农村公共产品的不均衡。现行的分税制财政体制下，县、乡区域内的公共需要由县、乡政府提供，这往往包括提供义务教育、基础设施、行政管理等多种地方公共需要，同时还要支持本区域内的经济发展。如我国义务教育经费，根据国务院发展研究中心的调查，中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2%、11%、9%和78%.这些事权，大都刚性强，所需支出基数大、增长快。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，上级政府的财政转移支付又很有限。这种事权与财权的严重不对称，使得凭借本级政府的财政收入更无力提供农村公共产品，为完成任务不得不收取的各种制度外收入更增加了农民的负担。

2001　年，全国各省（市、区）中，每公顷可耕地的地方财政农业投入最高的为4850元，最低的仅为280元，相差17倍，其中尤以农业大省的财政支农数较低，如河南、安徽等省每公顷可耕地的地方财政农业投入均在350元以下。而且，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。例如我国农村义务教育的投入，1995年西部地区农村小学生均教育财政投入仅为东部地区的51.46%，农村初中生均教育财政投入为74.12%，到2000年，西部地区小学生均教育财政投入进一步下降为东部地区的47%，初中下降为54.68%，2001年这两个比例虽然有所上升，分别为60.39%和56.7%，但从发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区仍存在较大差距。而省（市、区）之间的教育投入差距则更大，据测算，1998年—2003年间，全国农村小学生均预算内教育投入的平均基尼系数分别为 0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全国农村初中生均预算内教育投入的平均基尼系数分别0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省间的差距甚至有扩大的趋势，而税费改革后农村义务教育的预算内生均公用经费基尼系数均在0.54以上，超过了国际公认的基尼系数0.4的差距标准。这种地区间投入的差异必然影响了贫困地区的发展，破坏了公共产品提供的公平目标。

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（三）农村公共产品供给缺乏效率

1.农村公共产品供给的配置效率低下

我国基层政府对农村公共产品供给中起支配作用的变量，不是农村的需求而是自上而下考核的政绩和规模，公共产品供给缺乏科学的决策机制，中央财政的支出项目和数量，往往不能照顾到地方的各种实际需求，这使得有限的资金在运用中配置效率低下，公共产品的效用得不到最大化，公共产品的供给无法提高需求主体（农村居民）的福利水平。这主要体现在农村公共产品供给存在着重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”、重“短”轻“长”、重“建”轻“养”的“四重四轻”倾向（徐超，2005）。具体而言，一是重上级要求考核的等公共设施项目建没，对农业科技推广应用、农业发展综合规划等“软”公共产品积极性不高；二是对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产主要依赖上级政府的投入；三是热衷于提供见效快的短期公共项目，不愿提供见效慢但具战略性的公共产品；四是热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，从而不能充分满足农民对公共产品的需求。

2.支农资金的行政管理效率低下

一是我国涉及农村公共产品和公共服务提供的部门众多，部门分割严重，形成于计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央部门支配，政策之间相互制约的现象时有发生，资金使用分散，交叉和重复等现象严重；二是制度外财政收支账证不全，甚至根本没有建账，资金使用缺乏有效的监督，挤占挪用现象普遍，资金到位率低；同时，相当一部分被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。这都大大降低了公共产品供给的行政效率。

通过以上的分析，我们可以看到，由于地方政府提供的公共产品主要是只与本区域内的农业、农村和农民相关的公共产品或服务，地方财政应该逐渐成为提供农村公共品的主体。而只有正确界定政府的职能范围，逐步改变和调整中央和地方财政的支出水平与支出结构，特别是通过深化地方财政对农村公共品的供给机制，充分发挥地方财政的作用，才能理顺农民的各种税费与各种公共服务之间的关系与比例，保证分级财政管理体制正常运行，建立财政支农的长效机制。

二、农村公共产品供给的理论框架

地方公共产品的供给理论为我们廓清中央政府与地方政府、地方政府与市场的关系，建立合理的供给机制提供了一个重要的理论框架。我国的农村公共产品，不同于一般的公共产品，具有两个重要的特点：一是受益的直接性，由于重工业化战略和城乡间人为地差别化，城市的公共物品供给一般由政府通过财政支出解决，而农村各种公共物品却由农民自掏腰包以各种费的形式解决，从而将本应由政府承担、统筹安排支出的部分负担转嫁给了农民，这使得农村公共产品的消费具有一定程度的直接收益性。二是受益的范围性，按照我国现行的宪法规定和财政体制，村作为一级自治组织，没有财政，也没有独立预算决算、金库和相应的管理机构，农村公共产品的供给从财政的角度看具有“村级自治”与“一事一议”等特点，这体现在这种公共产品的受益范围总是被主要地限定在一定的空间之内。因此，相对于城市的公共物品而言，农村公共产品更具有地方公共物品的特征。

地方公共物品理论，与一般公共产品理论不同之处在于，只假定这种公共物品的供给相应与某一个特定的地理位置，从而消费者也被确定在特定的范围之内，对所供应的公共物品和类型进行选择（Tiebout，1956）。

（三）理论结论与实证分析

由此可见，最优的农村公共产品供给的构成，不是单纯的政府支出G，或者完全由个人消费承担，只有把政府作用和市场机制有机地结合起来，根据公共产品的不同公共需求层次，加强公共产品与私人产品的替代性，建立不同层次和程度的竞争机制，才能通过农村居民的消费选择，实现其农村公共产品消费的效用最大化，提高农村公共产品供给的微观效率。

Buchanan（1968）对美国农业社区的研究同时也表明，在收入水平提高的情况下，俱乐部产品可以通过私人集团化生产的方式提高其生产效率；萨瓦斯的研究更进一步表明，没有任何逻辑理由可以充分证明垄断性质的公共服务必须由政府机构来提供，而摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路，是通过积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争（E.C.萨瓦斯，中译本，2002）。

三、建立与完善农村公共产品供给机制的政策建议

通过从以上的分析，我们可以清楚地看到，由于农村公共产品具有比较典型的地方公共物品的特征，供给总量与效率的提高，依赖于两个方面的内容：一方面，从供给总量来看，最优数量总是与一定数量的农村最优人口规模相保持着适度的比例，而这一规模从根本上又取决于农民的农业生产收益，因此，如何使得农民增收是保障农村公共产品供给量的关键因素。另一方面，提高农村公共产品供给的质量和供给的效率，关键在于建立适当的政府供给机制与市场供给机制，农村公共品具有的地方公共物品的特性，使得其供给主体与渠道的多样化而不是单一化，才是提高供给的资源配置效率、实现效用最大化的最优途径。这需要一系列相关的配套政策：

（一）改革地方政府对农村公共品供给的投融资体制，构建有效的市场化竞争机制

首先，在农村公共品的投资领域，地方政府应实行不同的供给机制，对供给领域进行竞争性环节和非竞争性环节的划分（见表1）。对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该以公共财政（财力）为基础，实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等方式，由市场形成价格和竞争机制，逐步形成政府机制和市场机制的复合调节，公共部门和私人部门的混合生产，提高公共产品的资源配置效率。

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1.中国公共行政面临的突出问题

(1)党政的二元结构体系，造成党政不分，甚至以党代政，公共行政难以按照应有的规律来设计和架构，造成机构膨胀、人浮于事、推诿扯皮、行政成本高、猖獗。执政党如何执政，是推进政府公共行政改革的前提条件。

(2)权力过于集中，政府职能配置不合理。权力过于集中是我国行政管理体制改革的总病根。政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，企业、社会、公民的积极性、创造性受到压抑，政府又掌舵又划桨，承担着社会的无限责任。

(3)公共政策的失败。政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。但公共政策存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失败。

(4)公营部门高度垄断，缺乏竞争。我国公营部门长期实行公共投资、公共所有、公共经营的方式，几乎不存在经营风险问题。由于其产品和服务在市场上具有独占性，公民的意愿和利益往往得不到有效维护。

(5)行政文化和社会文化的消极因素，制约着公共行政改革的进程。我国传统的行政文化理念是权威主义，政府的绝对权力造成了许多寻租和腐败现象的滋长，助长了“官本位”思想，使政府难以真正产生“公民至上”的服务文化。

2.服务型政府理论运用于中国行政改革的战略构想

(1)掌划分离的有限行政。政府没有必要也不可能事必躬亲，应更多地借助于市场这一手段，恰当地利用私营部门来供给公共物品和服务。有限行政是我国彻底改变计划经济体制传统，推进行政改革的必然选择。

(2)讲求效果和收益的有效行政。有效行政是我国行政改革的基本理论诉求。以提供高质量的公共物品或服务，实现高绩效的社会治理为自身行动的终极目标。

(3)授权与分权的民主行政。我国行政改革要朝着民主行政的方向发展。政府在进行公共决策、实施公共管理和供给公共物品或服务的过程中增强民主意识，实行民主制度，积极发展和有效引导非营利组织的成长。

(4)以民为本的服务行政。服务行政是我国行政改革的根本目标。政府行使公共权力的目的不再是为了管理甚至控制公众，而是为了给公众提供更好的服务。此时，公众才能真正成为国家和社会的主人，社会主义的优越性也才能得到根本体现。

二、服务型政府的内涵及其特征

服务型政府，是在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。它是公共行政从传统官僚制向后官僚制转换的一种理想模式。

服务型政府的基本特征是：

（1）具有核心竞争力的政府；

（2）民主和负责的政府；

（3）法治和行政行为有效的政府；

（4）“顾客至上”，以公民为中心的政府；

（5）职能有限的政府；

（6）为全社会提供公共产品和服务的政府；

（7）实现了合理分权的政府。

三、中国服务型政府建设的道路选择和对策

1.公共服务法治化，实现公共服务的良性发展

一是合理划分中央与地方政府在公共服务领域的职责权限。二是制定公共服务的最低标准，依据这个标准合理公平地分配公共资源。三是提高公共服务的透明度和公开化程度，加大对公共服务的监督力度，严厉禁止和杜绝公共服务中的乱收费、乱涨价现象，保证公共服务的质量。

2.重新审视和定位政府治理的角色，即“服务”而非“掌舵”

服务型政府理论强调政府角色的转换，主张将政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”，意味着政府不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而是尽可能地以委托、承包、等市场化的制度安排，将公共服务呈递责任转移给私营部门及非营利部门，并对公共利益做出积极的回应，这也是服务型政府追求的根本目标。

3.建立政府公共服务和公共物品供给的民众导向制度

政府服务应体现“以人为本，以客为尊”的原则，以民众诉求为导向，以民众的期望决定策略设计的蓝图，以民众的需求决定服务的内涵和方式。我们应该重新认识社会与政府的关系，从制度上实现政府的决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”的转移，使服务行政具有透明性、公正性、回应性和责任性，疏通政府与公众对话的渠道，保障公众知情权。

4.培育公民社会自治能力，建立政务公开制度

服务型政府的建设，强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。首先，政府必须积极培育各种民间社团，培育各种带有自治性、自主性的社会组织，承担起多样的治理责任。其次，政府与社会应在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络，建立畅通的社会沟通与协商机制，推动政府文件的透明化传输，保障行政决策的科学化、民主化。

5.建立政府绩效评价制度

目前，从我国政府公共管理的整体价值理念来看，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还谈不上任何绩效管理。因此，必须对政府的服务实行绩效管理和评价制度。首先，政府绩效评价必须明确评价的主体。服务品质的好坏，必须取决于民众的满意度，评估主体必须是多层次、多渠道的。其次，政府绩效评价必须确立一定的评价标准。这些评价标准要具有有效性、效率性、公平性、合法性和政治可行性，要疏通民众参与评估的渠道，让民众评议，让人民监督。

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［关键词］供水业；普遍服务；委托

1 供水业的基本特征及其普遍服务

1.1 供水业基本特征

供水业是指围绕自来水的生产、使用等一系列业务而形成的产业，流程包括了取水、制水、用水等环节。

供水是准公共品。供水业具有排他性，可能阻止不付费者对公共物品的消费。供水业具有非竞争性，在一定规模内，增加一个人供水的消费不会影响其他人从供水消费中获得的效用，即增加额外一个人消费，该供水业不会引起产品成本任何增加。因为服务对象是大众，不仅是生活必需品，需求弹性小，而且是介于公共物品和私人物品间的准公共品，市场化背景下，更要重视亲贫规制，不能简单地套用市场机制定价，而应保护消费者的利益。

供水行业具有公益性和普遍服务特征，且具有明显内部收益和外部收益，所谓内部收益就是水务投资经营者得到的直接经济效益，外部收益就是表现供水设施作为城市的基础设施，是一个城市可持续发展的前提条件，是投资环境的重要组成部分，还有土地增值等收益。外部收益大于内部收益，即是有正外部性的准公共品。国际上，将水作为人的一种基本需求、一种权利，可以说，水的公益性更加突出。

1.2 供水业的普遍服务

普遍服务是指基础设施产业的产品提供者必须确保服务区里的每一个人都能得到可以支付得起的最低质量标准的服务。具体包括可得性和可接受性两个方面。而保持普遍服务目标至少有两个方面的意义：第一，政治意义。随着私人企业的进入，原来享受普遍服务义务的既得利益集团面临失去这些好处的威胁，因此会成为改革的阻力。第二，公共意义。这些公共目标与发展的目标息息相关。水行业重要性更决定了供水的普遍服务意义重大。

所有权与经营权分离是委托形成的根本前提，并且在两个条件下，即经济人目标差异。信息不对称情况下，委托分析得到广泛应用。下面就供水业委托关系进行分析，特别重视亲贫等公共性目标实现的委托方面。

2 从委托视角对供水业普遍服务的基本论述

简单来说，委托关系可以理解为一种契约关系。契约的基本内容是规定人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向人支付何种的报酬。委托人与人的关系之所以成为一个需要进一步研究的问题，当然首先是因为人的目标函数并不总是和委托人相一致。所谓问题的要点就在于，委托人如何通过一套激励机制促使人采取适当的行动，最大限度地增进委托人的利益。所以，供水业委托人面临的基本问题就是如何设计一套激励机制，来获得掌握两个人信息，进而进行积极合作。下面就运用分析框架分析供水业这个公共事业市场化改革下的模式，分析角度是亲贫性。

2.1 传统政府供给模式分析

传统的政府供给模式，面临的是一级委托，大众对政府，政府和提供企业统一，效率方面可能有所欠缺，但是在亲贫方面，由于其服务直接提供，主体单一，普遍服务责任容易落实明显，监督成本低。在政府供给方面，是在政府机构内部即行政，不存在经济委托。供水组织都由政府部门组成，其独立利益不会明显地存在，所以在可能条件下，政府体现所有者意志，亲贫性是可以实现的。此外，在行政上可能由于公共权力委托链条的增大，风险也逐级放大。综合看来，政府内部行政委托，相对来说，效率方面激励不足，但是公平性会得到较好保证。

2.2 现代企业制度的国有模式分析

实施现代企业制度的国有企业，随着政企分开，委托链条拉长，第二层次由行政变为经济。面临更加复杂的双向、多层次的问题。虽然直接提供主体变化，但是由于国企政府仍可以通过产权控制，所以信息不对称性方面成本较低。且政府控制与激励手段多样，故而较为容易。这种模式最关键的是国有供水企业的定位，即国有资本是否要求增值为首要任务。如果没有考虑到供水业本身技术特点和准公共品性，国有资本以自身资本增值为首要目的，使企业和政府亲贫等公益性目标相左，那么委托激励问题也就突出，从而公益性方面监督激励成本加大，使亲贫目标受到威胁。如果供水国有企业需要肩负公共性义务，那么就和政府目标一致，亲贫得到保障。政府对国企委托，虽然股东仍然公有，也已经存在信息不对称。企业独立经营者存在，必然加大成本。新的模式可能就存在利益集团的博弈。中间人(政府)，最终人(国有企业)，可能因为财政困难等原因，成为合谋，加大成本，损害初始委托人(公众)利益。总之，这种新型国有企业模式，加大了一部分委托成本，但是政府和国有企业还是能够一定程度上进行协调，主要问题在于国企定位与监督激励的配套措施得当与否。

2.3 特许经营的政府模式

分析政府特许模式，特别是私人资本介入下的情况。直观上，私人资本介入，为了保证其利润，营利性方面与效率方面有可能提高，但是更可能的是加剧了对亲贫方面的威胁。因为私人目标肯定不同于政府多目标尤其是公益性，人专业化为委托人加剧了隐藏行动与隐藏信息问题，所以在信息处理上，逆向选择道德风险问题多。私人参与使得水供给主体变得复杂，责任容易推卸，公众监督成本加大。特许经营面对市场化竞标，其中可能出现人合谋，受到集团利益影响。Estache认为公用事业对价格影响不仅依赖于改革前的成本与资费水平，而且依赖于民营化的利益如何在各集团利益之间进行分配。私有化会削弱政府顾及社会公平的能力。通过削弱政府这种能力，私有化也会侵蚀地方层面民主参与的重要地位。总之，私人资本介入会大大提高其对利润的要求。供给的经济委托可以得到委托专业化的好处，使得提供效率有可能提高，如果是“真正”的市场化还解决了垄断弊端。不过，政府原先多目标委托或许受到威胁，而且产生严重人合谋问题。

3 解决路径

根据委托—理论的研究指出，解决道德风险和逆向选择问题的方法，一是建立健全内部激励—约束机制，即通过合理厘定契约，明确人的权利、义务来给予人以最佳的行为激励，使人行为目标接近于委托人的目标，减轻人采取机会主义行为和进行逆向选择的动机，使道德风险和逆向选择得以控制。二是建立健全外部激励—约束机制，即在人之间引入市场竞争机制，将委托—关系交由市场来决定，监督。这样就能够使得人的逆向选择和道德风险成为迟早要接受市场惩罚的不利行为。同时，人市场的存在将使人的行为具有可比性，从而减少环境不确定性的影响，降低进行监督和绩效考核所需的要素投入。具体措施如下：

首先，在市场化背景下，必须让公众具有足够监督权，这样才能反映水权人基本权利特点，这是使委托理论在城市供水业中完全适应性具备的前提。从公用事业中的多重委托特征看，公用事业监管中的委托包括：公众、城市管理部门、监管者、企业，这形成多重委托。这种关系的核心是，监管者作为消费者的人，它要确保被监管企业实现消费者利益。不仅如此，还需要公众能够对企业的行为进行监督激励，对企业行为能够有直接影响。所以只有坚强公众对一级人和最终人，监督、激励才能有利于改革。

其次，立法保护重要性。消费者要求监管者能以法律权限实现被规制企业的信息公开，而且要求实行确切的监管。如果监管者能实行确切的监管，监管者本身则可以提高自身的地位和在社会上的评价，因此，建立这样的激励机制，对监管者来说是必要的。激励机制在监管者与被监管企业的委托—关系中是非常重要的，要严谨立法，有法可依。

最后，公众对两个人监督管理，即通过听证会、媒体监督等，这样可能缓解合谋。其中重要的一点，无论政治委托，立法等过长，还是经济委托，都可以建立直接的消费者监督委员会来执行监督。这样缩短监督链条，使亲贫性得到保护。

参考文献

［1］植草益.微观规制经济学［M］.朱绍文，译.北京：中国发展出版社，1982

［2］许峰.中国公用事业民营企业进入中的亲贫规制［D］.复旦大学，2006

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关键词：和谐社会；公共服务；体制创新

社会主义和谐社会既是党的1项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，1个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

1、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶1般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了1个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：1是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。2是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。3是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于1方面是公共需求迅速增长，另1方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从1定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

2、公共服务体系建设必须1切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的1大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是1种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的1定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这1现实。也就是说，1方面，我们的最终目标是建立1个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是1个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为3个基本阶段：1是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。2是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。3是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第1阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第2阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

3、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

1般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的1系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之1就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面

的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力。

2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是1个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了1项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了1个排序。结果表明，解决户口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不1样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是1个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第3次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯1的公共服务供给者，私人部门和第3部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的2元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第3部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样1种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。

其次则表现在公共服务提供方式的多样化上。政府职能外包理论表明，政府履行行政职能可借鉴经济部门有效的管理方式，用市场手段代替行政手段。利用招标、承包、租赁、委托、、拍卖等方式实现政府职能的对外转移，通过市场化手段来提供公共产品与服务。这样，政府通过职能外包降低了公共服务交易成本，实现了政府职能的有效转变，甚至精简了政府机构。近些年来，我国政府结合中国具体国情，大胆地借鉴了国外先进管理思想与方法，进行了公共服务提供方式的创新。比如，在我国公共事业市场化改革过程当中，政府就已经借鉴并摸索出了许多有益的方法，如BOT模式、合资模式、直接购并、纯民营模式、TOT模式以及PPP模式等等。

篇(7)

关键词：和谐社会；公共服务；体制创新

社会主义和谐社会既是党的1项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，1个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

1、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶1般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了1个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：1是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。2是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。3是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于1方面是公共需求迅速增长，另1方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从1定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

2、公共服务体系建设必须1切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的1大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是1种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的1定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这1现实。也就是说，1方面，我们的最终目标是建立1个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是1个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为3个基本阶段：1是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。2是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。3是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第1阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第2阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

3、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

1般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的1系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之1就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是1个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了1项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了1个排序。结果表明，解决户口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不1样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是1个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第3次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯1的公共服务供给者，私人部门和第3部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的2元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第3部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样1种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。

其次则表现在公共服务提供方式的多样化上。政府职能外包理论表明，政府履行行政职能可借鉴经济部门有效的管理方式，用市场手段代替行政手段。利用招标、承包、租赁、委托、、拍卖等方式实现政府职能的对外转移，通过市场化手段来提供公共产品与服务。这样，政府通过职能外包降低了公共服务交易成本，实现了政府职能的有效转变，甚至精简了政府机构。近些年来，我国政府结合中国具体国情，大胆地借鉴了国外先进管理思想与方法，进行了公共服务提供方式的创新。比如，在我国公共事业市场化改革过程当中，政府就已经借鉴并摸索出了许多有益的方法，如BOT模式、合资模式、直接购并、纯民营模式、TOT模式以及PPP模式等等。