公共管理的职能精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理的职能范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词：公共管理；经济政策；政府职能；作用

前言

其实，公共管理是政府的职能之一，其发展的状态一直受到政府方面的影响，也受到社会各界人士的热切关注。公共管理之所以拥有比较广阔的发展空间，其主要原因在于政府部门对其所制定的经济政策。我国在加入世界贸易组织以后，公共管理已经遭受到了很大的压力。政府为了实现对公共管理的调整和完善，开始不断转变经济政策，以便于适应经济的发展。如今，很多学者都在对公共管理进行理论上的探讨和争论，并就政府所制定的经济政策进行分析。

一、公共管理概述

一直以来，公共管理的概念都会与公共事务等内容一起被提及。谈到公共管理，人们对其的看法各不相同。有人认为，公共管理主要是为了展示其公共性以及政治性；也有人认为公共管理比较注重管理，是一种管理行为；还有人觉得在公共管理的过程中应该突出管理的以及机构所存在的规章制度。公共管理的历史发展历程比较复杂，其所蕴含的理论依据也比较多样化。通常，人们会将公共管理的发展与政治的发展联系在一起。从1887年开始，公共管理这一概念就已经和政治联系在一起，直到1980年，人们已经将公共管理与政治之间的关系进行了具体的划分。国外对于公共管理的理解以及认同比较复杂，但总体来说，人们认为公共管理的焦点应该体现在政府方面对于公共事务的管理。而政府按照国家的意愿所制定的公共管理政策则使公共管理拥有了不同的管理目标和管理手段。我国认为公共管理属于行政管理的一部分，尽管与行政管理有所差异，但其依然能够与行政管理并行存在。可见，无论是国外学者还是国内的研究人员都认为公共管理的主体不仅仅是政府，还包含了其他的非政府组织。而公共管理保障了提供公共产品的质量以及处理公共事务的效率。当然，公共管理的这一部分是与政府方面所制定的经济政策相联系的。在管理对象方面，公共管理所包含的对象比较宽泛，其管理了政府以及其他的公共组织的内部行为和公共实践。

二、公共管理的作用

公共管理对于社会发展非常重要，其在很多的方面都产生了重要的作用。在社会服务方面，公共管理本身就是为社会群体提供服务，而其在社会服务的过程中将收集最为全面的公共信息材料。公共管理部门利用自身的权益来调查社会环境，并对社会信息进行收集、整理以及分析，通过对信息资料的整理来预测出社会环境的变化，进而评估出社会环境中所存在的风险。正是通过对信息的收集，公共管理才能够为我国的政治、经济甚至是军事提供信息。从管理的方面考虑，我国的公共管理部门所执行的管理职能是与普通的企业管理不同。企业管理中所存在的管理模式以及管理技巧都不能盲目的用在公共管理当中。公共管理是在政府的引导之下对政府的内部管理进行监察，从中找出政府内部管理所存在的弊端，并督促政府对所存在的管理问题进行改善。公共管理的存在不仅提升了政府的工作效率，也抑制了政府内部官僚的腐败现象。从管理效率的角度考虑，公共管理不仅仅注重管理的效率，还在管理的过程中为职工提供比较公平的工作环境。普通的企业管理是为了通过对管理目标的制定以及对管理制度的实施来提高员工的工作效率，如此，企业就能够在该种情况下获得更多的利益。而公共管理则是注重协调。其不仅协调人与人之间的关系，还协调资源与资源之间的联系。通过对资源的优化配置来达到效率的提升，并以此来提升社会效益。

三、公共管理的经济政策分析

政府部门为了实现公共管理的作用和职能，已经在公共管理的基础之上制定了相应的经济政策，以此来扩大公共管理的范围，完善社会经济的发展。首先，在市场经济体制下，公共管理的职能需要进行重新的界定。政府部门为了给公共管理产品以及服务提供更加优质的环境，不断的利用市场经济对公共管理进行调节，以此来保护公共产品，避免公共产品以及公共管理为社会群众所提供的公共服务遭遇社会冲突。政府所制定的经济政策还确保了市场经济环境的稳定，降低公共管理将会遭遇的风险，为公共管理消除外部环境中所带来的压力，以便与公共管理内部资源的更加优化配置。其次，政府方面还转变了自身的职能，确保自身的职能更加市场化，以便于调节市场机制来为公共管理提供有效的供给。很多经济欠发达地区在公共管理方面存在很多的限制，其所拥有的人才以及资金都无法达到为社会群体提供高效的公共服务的目的。政府方面开放经济政策，积极为公共管理提供财政方面的支持，并调节市场机制，为公共产品提供补贴，促使公共管理的行为不再受阻。最后，政府督促工商部门协调转变市场外部环境。公共管理拥有更加完善的组织结构，并制定了高效率的管理机构，从而提高了自身的管理水平。

四、结论

总而言之，公共管理将在政府所制定的经济政策引导下获得更多的发展空间。公共管理对于社会管理非常重要，也对政府的内部管理起到了关键性的作用。在政府提供的经济政策支持下，公共管理在市场中为社会群体所提供的公共产品以及公共服务都将拥有更加稳定的发展环境。在政府的宏观调控当中，公共管理将树立起完善的核算意识和服务意识，从而减少自身的管理成本，收获更多的经济效益。

参考文献：

[1]郑新业,王晗,赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗?——双重差分方法[J].管理世界,2011,10(08):34-44-65.

[2]熊爱宗.公共债务管理:金融危机的挑战与未来改革方向[J].国际金融研究,2015,10(08):44-52.

[3]叶林.找回政府:“后新公共管理”视阈下的区域治理探索[J].学术研究,2012,07(05):64-69.

篇(2)

区域公共管理研究作为公共管理学科的一部分，是在经济全球化刺激下兴起的。文章先对区域公共管理研究的起源进行阐述，分析了区域竞争和区域主义对公共管理研究发展中的作用。并对区域公共管理研究的现状进行了分析，最后又阐述了我国区域公共管理中的问题和解决措施。

关键词:

区域公共管理;起源;发展

一、区域公共管理研究的起源

作为公共管理学科的重要组成部分，区域公共管理研究是在公共管理学科研究的基础上发展起来的。除此之外，区域公共管理研究的起源也有着社会发展和时代进步的特有原因。

1．经济全球化的刺激。

区域公共管理研究的起源，离不开经济全球化下区域主义和区域竞争的兴起。区域主义又称地区主义，是第二次世界大战后新兴的一种理论，它强调的是巩固国家与周边地区的利益及外交。区域主义和区域竞争曾在一段时间内沉寂，但是随着经济全球化的发展，国际分工不断深化，各个区域之间相互依存的关系不断加深，各个区域之间也存在更加激烈的竞争，这些都为区域主义和区域竞争的重新崛起提供了条件。经济全球化加速了区域化的竞争同时，也显示了地区竞争的重要性，这些都为区域公共管理的衍生奠定了基础。要实现区域经济的良好发展，为区域竞争创造优势条件，离不开政府职能的管理，这些超脱于传统意义上的竞争为区域公共管理的发展提供了宏观视角层面的探讨和分析［1］。除此之外，区域政区间的竞争加剧也推动了区域公共管理的出现。无论是国家间的政府还是区域间的地方政府，都存在着政区间的竞争，主要是围绕制度政策和公共资源的竞争。在经济全球化的推动下，区域间的政府已经不再是过去封闭经济条件下的政府，而是既有平行竞争压力和单独地方利益的政府，是一种开放式的政府。这也就更加剧了区域政府间的经济竞争，而政府要想在竞争中获取最大的经济利益和资源，就需要统筹发展采取区域公共管理的措施，这些因素都加快了区域公共管理的研究进程。

2．区域公共问题的兴起。

伴随着国际经济的飞速发展，尤其是在信息化和知识经济时代的来临下，经济全球化和区域一体化为世界经济格局带来了全新的发展态势［2］。与此同时，相应的国际社会事务也变得复杂起来，区域公共问题也日益突出。比如在跨行政区域的环保问题方面，以及地区流行病防疫方面，还有基础设施建设等方面都需要对区域政府间的合作进行完善。而且在市场经济的环境下，如何协调市场同政府之间的关系也是需要区域公共管理来完成的。

二、区域公共管理研究的现状

1．区域公共管理研究的内容。

对区域公共管理的研究，主要是对区域公共管理的理论研究，区域政府之间的竞争和区域公共服务制度的研究，除此之外还要研究区域公共管理中的典型个案。对区域公共管理的基础理论进行研究，主要包括了主体客体和管理的方式等内容。在经济全球化的形势下要依照现代公共管理的新理念，对区域公共管理主体的多元发展作出全新的认识［3］。区域公共管理的主体除了政府外，还将包括非政府的公共组织，以及学校和其他社会经济组织等。而区域公共管理的客体也将针对区域公共问题的属性和划分。在区域公共管理的方式和机制方面，则必须要在开放是政府的模式下采用合作和多样化的管理方式。研究区域政府间的竞争力，需要充分借鉴发达国家的政府间竞争的理论和经验，重点对区域间地方政府的竞争力进行研究，还要重点规范政府竞争中的各种行为，以不断适应经济全球化带来的激烈区域化竞争。区域公共服务制度和产品是紧密相联的，对研究区域公共管理有着重要的意义。它决定了区域公共问题的多样性和不同特质，也在很大程度上影响着管理制度的制定和实施。对于区域公共管理中的个例研究，就是要充分尊重不同区域的发展情况，选取某一地区作为典型，进行追踪研究后做出展示，为其他区域公共管理的发展提供模型和经验。

2．区域公共管理研究的意义。

区域公共管理的研究对公共学科的发展有着重要的意义，推动了区域科学研究的创新和现代公共管理学科的发展。首先是在研究手法上的创新，区域公共管理的研究是在经济学政治学和社会学法学等综合学科基础上，对区域科学和公共管理学知识的交叉运用，是一种原创性的理论同实证相机和的研究方法［4］。其次是在研究内容上的创新，区域公共管理的研究内容已经超出了原有的框架，是对区域公共问题的更深层次的探索，是对公共管理内容的补充和创新，在一定程度上拓宽了传统的行政学研究范围，有着重要的理论创新意义。

三、我国区域公共管理发展中的问题和解决措施

1．发展的不平衡问题。

虽然我国有着广袤的地域和众多的人口，但是自然环境和人口资源都是不平衡分布的，因此也就造成了各个地区之间经济发展的不平衡。也正是由于这种经济上的发展差异，给区域公共管理带来了不平衡的问题。众所周知，由于资源分布以及改革开放等原因，东部沿海地区和中部地区无论在地理环境和经济发展方面都是要优于西部地区的。因此不管是从公共管理的环境方面还是公共管理的模式来讲，各地区在公共管理领域都是存在很多不同的。区域公共管理这种不平衡的问题，也是地区经济不平衡发展的必然产物。要改善在区域公共管理中出现的不平衡问题，需要对西部地区的公共管理模式进行合理科学的探索。由于东部沿海地区和中部地区的经济比较发达，市场竞争压力也比较大，地方政府对区域公共管理的重视程度也比较高，因此在公共管理行为方面有着规范的制度。相比较而言，西部地区的经济发展比较落后，因此无论是在经济米发展模式还是管理模式上，他们都是在模仿和照搬中东部地区的经验方式，并没有从自身实际情况出发制定科学合理的管理制度。再加上由于西部地区的少数民族分布比较多，在进行公共管理时还要充分考虑到少数民族的文化因素，因此受到的环境制约更多。

2．不稳定因素的存在。

区域公共管理使政府的社会管理职能、市场经济职能、文化职能、公共服务职能等较之传统公共管理都发生了广泛变化［5］。区域公共管理的发展基础是区域的公众行政，因此在区域管理中包含着多个管理主体。因此在进行公共管理时，政府就不再是唯一的执行主体了，要向市场和第三部门做出权力让渡。随之而来的就是在让渡过程中，政府是否自愿以及市场和第三部门是否具有较高的事务处理能力等方面的不稳定因素。这也就为我国区域管理的发展带来了新的问题，如何实现对各方面职能和利益的调节是刻不容缓的。除此之外，区域公共管理的发展也将会增加各地区政府之间的竞争。而我国现在还缺乏相应的政策和制度，很多职能部门的建立还不完善，无法对公共区域管理中各地区实现有效的约束。因此在区域间发生资源和利益的争夺时，就会影响到区域间合作的发展，这些都是区域公共管理发展中的不稳定因素。要减少在区域公共管理中出现的不稳定因素，需要对区域公共管理的相关制度进行完善。要正确指引政府在转换职能时的权力让渡，要对各方面的利益进行协调和维护，最大程度的维持区域公共管理的稳定发展。此外还要建立相应的监督机制，对各地区在区域公共管理中的竞争予以监督和管理，杜绝不稳定的因素滋长。要加快我国区域公共管理的发展，就需要解决经济环境和发展环境带来的差异，要通过协调区域发展和建立有效的区域管理机制，为我国区域发展提供更好的发展空间。除此之外还要加强同国际间的区域合作，适应在经济全球化下的经济发展潮流，维护国家的经济利益和创造更好的经济发展前景。

作者：张群辉 单位:华侨大学

参考文献:

［1］刘锋．新时期区域公共管理创新［J］．中国行政管理．2012

篇(3)

我国的公共管理，是随着改革开放而产生的社会实践，伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革，使政府的职能取得了很大的转变，政府对社会事务的管理方法不断变化，在对公共事业进行管理的过程中，增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中，公共管理受到人们的使用和认识，本学科也受到了社会的广泛关注，但是在对公共管理理论进行研究的过程中，存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善，政府在协调社会发展的过程中，发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化，因此，需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系，重视对公共管理专业人才的培养。同时，因为政府职能的不断转变，很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责，相关的人才越来越受到组织的欢迎，为了适应这种发展的需求，在相关部门的领导和组织之下，招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系，有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征，是市场经济体制的产物，明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体，最终有效地对实践进行指导。公共管理最重要的任务就是和我国的国情相结合。除了对政府事务进行管理之外，还应该对社会事务进行管理。具体来说，公共管理的对象是社会事务、政府事务和国家事务，具有广泛的适应性和公益性。公共管理的主体具有多元性的特征，主要有慈善机构、志愿者、居民组织、中介机构和私人机构等。公共管理的对象比行政管理更加广泛，具有更具体的事务性特征，应该对私人部门的管理方法和管理方式进行借鉴，在公共管理中引入市场竞争机制，使行政效率得到提高。不断对公共管理的内涵进行延伸，增加公民参与到公共事务之中的机会，对公共责任和公共权力进行分化，实现民主监督和民主管理，使用公民权利对公共权力进行牵制。社会利益是公共管理的价值取向，在研究的过程中应该坚持多元化的价值取向，包含社会取向、企业管理取向和公共政策取向等。总之，在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。

二、公共管理理论和行政管理之间的关系

公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域，该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究，也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中，公共管理发生了重要的转换，具体来说，从以往的公共行政向公共政策分析转变，再向公共管理转变，在公共管理中，重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生，主要有以下几种原因。第一，由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机，政府财政困难，使管理危机和信任危机等社会危机十分严重，因此，政府办事效率很低，使社会问题严重，导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。第二，受到全球经济一体化的影响，很多国家都面临着压力和挑战，因此，政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转，提高在国际市场中的竞争力，提高经济的发展水平。第三，由于信息革命的不断发展，政府不断向透明、高效和灵活的性质转变，政府为了和社会特点相适应，建设了与自身经济发展相适应的管理模式。第四，随着传媒水平的提高，公众对政府的需求不断增多，因此，政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中，应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围，成为政府管理的主流和趋势。一是政府的主要职能不是执行政策而是制定政策，政府应该将市场和顾客作为服务的导向。政府在管理的过程中应该使用分权和授权的方式，政府在管理的过程中应该借鉴私营部门的经验和手段，应该转变传统的对公共服务和公共物品的控制，在管理的过程中引入市场机制。二是政府应该重视提供服务的质量、效果和效率，对相关的行政规则进行灵活的执行，对控制的目标有明确的认识，要提高政府在工作过程中的预见性，提高成本意识，增强工作人员的政治意识和责任感。总之，西方国家对公共管理的改革体现了社会的新需求，也是社会科技、经济和政治不断发展的产物，虽然在实践和理论中都面临着很多的困难，但是为社会的经济发展提供了积极的作用。公共管理的改革主要集中在方式、对象和主体上的改革，转变公共管理的主体，重视公共管理和行政管理之间的关系。行政管理源于美国，主要的研究内容是政府管理。行政学主要有三个发展阶段，即产生阶段、发展阶段和科学化阶段，在每一个发展阶段之中都有其独特的方式方法、内容和特征。随着社会经济的不断发展，行政管理的主体也不断增多，管理手段、管理对象和管理内容也不断发展。从公共管理和行政管理的本质来看，公共管理随着社会实践的产生而产生，是科学化的公共管理活动。我国从上个世纪末期开始，中介组织得到了飞速的发展，公共管理主体、管理的方式和对象也不断发展，因此，我国不断加速行政管理的变革，使政府职能进行转变，探索出与我国社会发展相适应的行政管理模式。随着公共管理水平的不断提高，为行政管理的发展目标和发展趋势都提出了更高的要求，在认识公共管理对行政管理借鉴意义的过程中，应该坚持两个原则。第一，认识到事物的发展是前进性和曲折性的结合。第二，社会的生产力水平应该和我国的具体国情相适应，不能照搬照抄西方国家的相关理念，在认识问题的过程中，应该同我国的国情相结合，应该结合社会的实际情况，对社会环境进行考虑，建立完善的公共管理学科体系，充分反映出我国的社会特色。在学科设置的过程中，应该设计公共管理为一级学科，其下设的几个学科中包含行政管理。公共管理是我国目前行政管理的新发展趋势。在管理的内涵上，方式、手段、范围、内容、对象和主体都是行政管理的进一步发展、更新、扩展和延伸。公共管理的重要内容是政府管理，行政管理作为公共管理的二级学科在管理的方法、方式和范围上的改变，并不是政府职能的丧失，众多非政府组织的活动，也需要在政府的引导之下进行，因此，应该在我国的国情之下，对二者的关系进行界定。公共管理和行政管理存在着以下几个方面的不同。第一，公共管理将政府组织、政府管理的规律和第三部门的管理作为研究内容，而在行政管理中，研究的内容较前者来说，比较狭窄，二者是整体和部分之间的关系。第二，公共管理研究公共部门及其在管理过程中的规律等问题，但是行政管理将公共部门的管理规律和管理方式作为研究对象，二者是一般和个别的关系。第三，在公共管理研究的过程中，将工商企业和政府组织视为统一的整体，只是二者的管理方式和管理性质不同，但是，公共管理着重于对公共部门的管理，而行政管理的内容是社会公共事务。在权利的角度上，政府是公共权力的拥有者，因此，很容易将这种权力看作为无限的，应该对整个社会生活负责。但是，在政府实际工作的过程中，应该将政府的有限性和无限性相结合，提供公共服务，适应社会的需求。

三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义

随着改革开放的不断深入，市场经济不断发展，因此，对政府提出了新的需求，信息化发展和公共事务的增长对政府提出了新的要求，同时，政府和资本不分离的制度使企业发展的创新性和自主性受到了影响，不利于适应经济全球化的发展趋势。同时，公共事务在处理的过程中，受到国际市场的影响，社会迫切需要建立一个民主、合理、科学的政府制度，实现服务型政府的职能转变，使政府从经济的参与者成为经济的间接管理者，不断创造一个有利于市场经济的环境。随着市场经济的发展，社会事务不断增多，管理的变化不断加快，挑战了以往的管理模式，同时，经济的发展，社会的进步，政治文明水平不断提高，激发了公民意识的觉醒，人民迫切希望参与到公共事务的管理之中，对政府的非程序化、非科学化、非透明化和非民主化的管理模式提出了质疑。社会的分工不断细化，提高了专业化水平，对政府的行政能力提出了挑战，因此，需要更多的社会民众和企业参与到公共事务的管理之中。随着公共组织和企业主观能动性的不断增加，维权水平不断提高，应该扩展处理社会事务的渠道，转变政府压力型的管理模式。在政府管理的过程中存在着思想僵化的问题，严重，在很多部门中存在着的现象，使用政治化的行为进行管理，在制定管理政策的过程中具有片面化的特征，使社会需求和提供公共物品之间产生偏差。在社会管理的过程中实施公共管理，主要有两个原因。第一，科学技术和生产力的不断发展，要求政府尽快转变职能，扩大社会参与公共管理的渠道，使社会监督不断完善，明确社会管理的责任，使公共管理不断向科学化的方向发展，与社会的具体情况相适应。第二，我国和世界的联系不断加强，推动了公共管理的全球化发展趋势，有助于我国政府职能的转变，减少了政府和管理水平低下的问题。行政管理在借鉴公共管理的过程中，应该重视以下几点。第一，转变传统的思维，建设公共管理体制有助于减少政府的不作为，提高政府工作过程中的责任感，及时转变政府工作人员的管理思维，贯彻科学和民主的管理理念，认识到政府的服务职能。第二，增加社会参与，在传统的行政管理之中，存在着社会参与率低的现象，公民没有健全的参政议政渠道，表达机制不健全，因此，应该减少政府在管理体制上的垄断现象，提高社会的参与程度。具体来说，应该不断增加社会参与的渠道，建立完善的公民权利监督机制和表达机制，使社会民众参与到国家的民主建设之中。提高公民的民主意识，不断提高学校教育水平，增强民主气氛，使国民的民主意识得到增加，激发人民参政议政的热情，不断加强社会监督和参与的力量。对政府实施透明化的管理模式，减少政府一言堂的现象，对财政预算进行及时地公布，制定相关的流程，实行透明化的管理制度。同时，还应该畅通信息渠道，建设专业的信息平台，减少政府对信息的垄断，同时，还应该加强民众表达建议和意见的权利，使相关部门能够有效、及时地解决问题。第三，对管理手段进行规范，转变以往经济体制下政府全面管理的现象，减少强制行政的问题，促进社会的可持续发展。培养具有专业技术的人才，使公共管理不断向合法化和科学化的方向发展，使用创新的管理方式，借鉴先进的公共管理理念，实现其民主化、合法化和科学化。第四，政府应该明确公共管理的目标，通过法律的手段，制定非政府组织、企业和政府之间的管理权限和管理范围，在保证社会制度的前提之下，放宽以往严格的管理制度，激发社会群众和社会组织参与到公共事务管理中的积极性和主动性，使管理主体的权利得到保障，明确组织在管理过程中的权利与义务，不断加强政府行为的目标导向。

篇(4)

关键词：公共管理；作用和地位；分析研究；作用探讨；措施分析

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-0138-01

伴随着近年来社会的不断发展和进步，社会对于公共服务的需求越来越大，这使得公共管理学的研究已经越来越深刻。政府在公共管理中发挥着十分重要的作用，但目前对于政府在公共管理中的作用研究的并不透彻，本文主要结合实践，就政府在公共管理中的作用开展了分析和探讨，以期能够更好的提升对于公共管理的认识，促进公共管理水平的提升。

一、公共管理的内涵分析

公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定一直都有着不同的看法。但不管是哪一种看法，公共管理主要是指公共管理着为了有效的维护和实现公共利益，依据法律的有关规定，采取必要的手段和方法，以提供公共服务和公共产品作为主要形式，对涉及到公众利益的社会事务开展的不以盈利为目的各种管理活动。公共利益是基于社会成员不同的个人利益而产生和抽象出来的，有着较为普遍的社会性和共享性。众所周知个体的利益是十分现实的利益，因此公共利益也就不是虚无缥缈的，而是真真切切的。另外个人利益也是有着一定差异性的，公共利益很难弥补这种差异性，有时候还会因为这种差异性的存在造成公共利益和个人利益之间的冲突。因此公共利益并不是个人利益总和，而是要以实现和维护公共利益作为目标。因此公共管理并不能满足每一个体的实际需求。

二、政府在公共管理中的作用和地位分析

政府在公共管理活动中有着一定的优势地位，发挥着一定的主导作用。在社会主义市场经济条件下，地方政府为了能够保障社会经济的健康发展，就必须要保障自身权利能够比较平稳的运行，时刻牢记自身在地方经济发展过程中所扮演的角色和地位，不能因为开展公共管理而过度的对经济进行干预。政府在工作中通过对社会秩序的规范，为社会公众提供良好的公共服务，以此来促进社会的进步和发展，促进社会经济的发展，以此来获得公共管理职能的转变。主要包含以下几个方面的内容。

1.首先要转变政府自身的职能，解决以往的历史遗留问题

伴随着政企公开改革的进一步的深入，政府的管理也从微观的细节方面的管理转变为宏光方面方向上面的管理。在公共管理的过程中，通过政府的公权来有效的解决政企不分，产权模糊的一些企业在发展过程中所遗留下来的深层次的问题，以此来更好的推动企业的健康发展。另外政府在开展公共管理的活动中也应该对国有资产进行科学的规划，改变以往国有资产经营责任不清楚，资产条块不清等一些遗留问题，以此来实现国有企业在新时期的健康发展。

2.其次对社会秩序进行规范，为社会提供优质的公共服务

政府掌握着国家公权力，在公共管理中处在―个比较强势的地位。在实践过程中，作为社会活动的维护者和公共服务的提供者，政府有义务也有必要在公共管理活动中应用自身的权利从医疗、社会保障以及经济方面为地方的老板姓提供更好的华宁，以此来改善群众的生活水平。

目前我国政府在公共管理中定位中存在的问题分析

1.一些政府对于自身的职责认识不够明确

一些政府在公共管理活动中没有能够正确的认识到自身作为公共服务提供者的重要职责。在公共管理的过程中经常会出现对于权利的不当使用，还有一些地方政府在管理的过程中还会寻找制度的空隙来谋求自身的利益。而在大部分情况下群众的利益和政府的利益是相对的，作为政府部门在工作的过程中要自觉地服务于群众的利益，为群众的利益着想，这样才能够增强群众的满意度。而如果政府过度的追求自身的利益，群众的利益必将受到一定的损害，进而会产生对于政府的不满。这不仅仅使得政府的公权力遭受到了破坏，也是的政府形象受到一定的影响。

2.一些政府的办事的效率比较低

目前一些地方的政府还没有能够发现团队协作在公共管理过程中的重要性。而实践中所开展的大部分的公共管理活动都需要多个部门之间的协作才能够顺利的完成。地方政府因为自身的利益较为复杂，多个部门之间的利益存在着队里的情况，加上很多地方政府的部门之间缺少一个统一的核心领导部门，这使得公共管理过程中经常会出现一些冲突，在有利益的过程中会出现推诿的情况，在需要承担责任的时候则会有相互推诿的情况发生，这在很大程度上降低了政府的办事效率。

对政府公共管理的建议分析

1.政府公共管理要具备一定的服务意识

服务是现代社会公共管理最为主要的职能和手段，也是提升公众对于政府工作满意度的重要内容。政府在公共管理的过程中主要是要为社会成员提供良好的公共服务和优质的公共产品，通过服务的最优化促进公共管理能够产生良性的循环。这中间特别需要强调的是公共管理所需服务的提供也应该是以市场的实际需求为导向的，能够为民众进行自愿选择的。但是目前政府所义工的服务，很多还有着强制性的特点，这不利于公共对于政府满意度的提升。所以在公共管理的实践过程中，政府应该从“管理型”向着“服务型”的方向积极进行转变，这样才能够更好的提升公共管理的水平，促进公众对于政府管理满意度的提升。

2.树立起“公共”意识

公共价值观是整个公共管理最为重要的核心，公共管理中的公共可以被理解为“大家”的意思，她的主要含义是指整合社会成员之间的集合。由此可见公共管理强调的是一个大众化的公共意识，是整个公共管理理念的立足点和出发点。所以在公共管理的过程中，政府首先要能够树立起“公共”的意识，这是开展各项工作的基础和前提。

参考文献：

[1]余敏江，刘丽华.公共管理职能：涵义、边界及当代定位[J].现代管理科学.2005（02）.

[2]汤韶芸.建设企业家政府理论及对我国公共管理的启示[J].云南社会科学.2003（S2）.

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关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府

20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。

一、新公共管理运动的内涵及实质

“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（O Hughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。

（一）新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。

首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。

其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。

总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。

（二）新公共管理的特征

新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本――效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。

3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应

的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。

二、对新公共管理运动的述评

西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。

（一）适应了时展的要求

经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。

（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式

对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。

（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段

1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。

2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。

3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。

4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。

5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。

（四）存在着一系列的缺陷

1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。

2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。

三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示

新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。

（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界

西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。

就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。

（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率

乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。

（三）推进基层公共事务管理改革

管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。

1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。

2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。

3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。

参考文献：

1、(美)理查德・布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.

2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).

3、(澳)欧文.E.休斯著;彭和平,周明德,金竹青译.公共管理导论[M].中国人民大学出版社,2001.

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关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

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政府在公共管理活动中有着一定的优势地位，发挥着一定的主导作用。在社会主义市场经济条件下，地方政府为了能够保障社会经济的健康发展，就必须要保障自身权利能够比较平稳的运行，时刻牢记自身在地方经济发展过程中所扮演的角色和地位，不能因为开展公共管理而过度的对经济进行干预。政府在工作中通过对社会秩序的规范，为社会公众提供良好的公共服务，以此来促进社会的进步和发展，促进社会经济的发展，以此来获得公共管理职能的转变。主要包含以下几个方面的内容。1.首先要转变政府自身的职能，解决以往的历史遗留问题伴随着政企公开改革的进一步的深入，政府的管理也从微观的细节方面的管理转变为宏光方面方向上面的管理。在公共管理的过程中，通过政府的公权来有效的解决政企不分，产权模糊的一些企业在发展过程中所遗留下来的深层次的问题，以此来更好的推动企业的健康发展。另外政府在开展公共管理的活动中也应该对国有资产进行科学的规划，改变以往国有资产经营责任不清楚，资产条块不清等一些遗留问题，以此来实现国有企业在新时期的健康发展。2.其次对社会秩序进行规范，为社会提供优质的公共服务政府掌握着国家公权力，在公共管理中处在一个比较强势的地位。在实践过程中，作为社会活动的维护者和公共服务的提供者，政府有义务也有必要在公共管理活动中应用自身的权利从医疗、社会保障以及经济方面为地方的老板姓提供更好的华宁，以此来改善群众的生活水平。

二、目前我国政府在公共管理中定位中存在的问题分析

1.一些政府对于自身的职责认识不够明确一些政府在公共管理活动中没有能够正确的认识到自身作为公共服务提供者的重要职责。在公共管理的过程中经常会出现对于权利的不当使用，还有一些地方政府在管理的过程中还会寻找制度的空隙来谋求自身的利益。而在大部分情况下群众的利益和政府的利益是相对的，作为政府部门在工作的过程中要自觉地服务于群众的利益，为群众的利益着想，这样才能够增强群众的满意度。而如果政府过度的追求自身的利益，群众的利益必将受到一定的损害，进而会产生对于政府的不满。这不仅仅使得政府的公权力遭受到了破坏，也是的政府形象受到一定的影响。2.一些政府的办事的效率比较低目前一些地方的政府还没有能够发现团队协作在公共管理过程中的重要性。而实践中所开展的大部分的公共管理活动都需要多个部门之间的协作才能够顺利的完成。地方政府因为自身的利益较为复杂，多个部门之间的利益存在着队里的情况，加上很多地方政府的部门之间缺少一个统一的核心领导部门，这使得公共管理过程中经常会出现一些冲突，在有利益的过程中会出现推诿的情况，在需要承担责任的时候则会有相互推诿的情况发生，这在很大程度上降低了政府的办事效率。

三、对政府公共管理的建议分析