公共管理研究方法精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理研究方法范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词：方法论； 定量分析； 定性分析； 公共管理； 价值取向

中图分类号：C93-0 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2013）01-0064-08

研究方法的选择一直都是科学研究的重点。经济学被誉为“社会科学皇冠上那颗最为璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明确和成熟，经济学已经发展出一整套分析框架与工具，并正在向着更为精密与恢弘的体系演进。德国当代著名法学家卡尔・拉伦茨先生指出，法学之成为科学，在于其能发展及应用其固有的方法[1]。中国法学知名学者徐祥民先生也指出，一门学科有没有科学完整的方法论，不仅是其成熟与否的重要标志，而且是它能否得以顺利发展的基本前提和必要条件[2]。

公共管理同样如此。但是作为管理学的一个重要分支，公共管理学在研究方法的探求方面可以说是空白①，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理学的起源，学者们一致认同公共管理学来自于公共行政学，虽然对于公共管理与公共行政的关系国内外学者存在着不同的观点。纵观百年公共行政发展过程的方法论，个人主义的理性思维与经验的实用分析方法是其显著特征[3]。理性思维的理论基础是期望效用理论、边际效用递减理论，这些理论是一种标准化行为理论，目的是为理性决策提供一套明确的基本假设或者说是公理，但是决策研究者们通过期望效用理论计算出的定量结果与管理者的真实行为有相当大的差距。如果管理者违背这些公理，期望效用理论便无法使用，或者期望效用无法达到最大化。近年来行为经济学的大量实验研究批驳了以期望效用理论为基础的理性思维，但并未动摇以理性思维为基础的定量分析方法在经济学与管理学上的地位。如果说以理性思维为基础的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了经济学“帝国主义”，使得经济学处于“科学”的保护之下，对于定量研究方法在公共管理中的地位学者们则没有一致的认同。时而定性，时而定量，当二者解释的结果出现冲突时，无所适从。这种对方法论的随意性和漠视，在一定程度上也导致了公共管理研究现状的派别林立、乱象丛生公共管理并没有一个统一的研究角度或理论，来自不同学科背景的学者常常从自己的学科出发对公共管理进行研究。1993年，Bozeman概括了三种研究公共管理的角度：政策学派的角度（ P）、工商管理的角度（ B ）和一个尚难鉴别的角度（X ）。Kettl和Milward在《公共管理的现状》一书中，将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理的学科基础。在《公共行政手册》中，Liou认为公共管理的研究方法包括政治科学、经济学、社会学、心理学、法学、管理学、哲学等学科：政治学是公共行政分析最早使用的方法，它为公共行政中的官僚治理与官僚责任的分析提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学则用来研究政府官员的伦理问题；近期，经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门 （包括政府与其他社会组织）的问题。 。

定量与定性的方法论之争，20世纪80年代在美国已经拉开了帷幕，80年代末期，几乎成为一场“战争”[4]。抛开其他的细枝末节，定量与定性之争存在三个主要的观点：定量与定性之间是根本对立的；二者之间存在区别，但是区别不一定构成对立；在认识论上互为补充，研究者应该研究如何为我所用。当赞同第三种观点的人数越来越多的时候，定量与定性分析的方法论之争似乎渐渐平息下来[5]。持第三种观点的人（实用主义者）认为，哲学家、理论家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人类在科学研究方面关心的无外乎两个问题：一是什么是知识；二是怎样获取知识。而这两个问题又最终地统一于为人之用。因此，如果研究的目的是为了发现问题、解决问题，那么，一切研究方法，无论它们的性质、操作形式有何区别，只要能为研究目的服务，就可分而用之或合而用之。从这个意义上说，定量还是定性的探讨没有什么价值，但是目前公共管理学界对于定量的过分重视与依赖，为了定量而定量渐渐模糊甚至改变了研究者对公共管理基本价值观的认同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的选择无不体现了管理者的价值观念，因此，对在公共管理研究方法中过分推崇定量的现状进行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟应该占据什么地位？什么决定了它的地位？当定量分析与定性分析的结果出现截然不同的矛盾结果时，应该遵从哪种方法？正是笔者探讨的主要内容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所谓定量分析，是指运用数学语言进行相关的描述，借助数学模型、统计数据等进行量化的分析。自“理性人”假设提出之后，定量分析日渐成为学术界所推崇的重要研究方法，部分学者甚至以能否引入定量分析作为衡量一门学科是否为“科学”的主要标准。这种衡量标准使得可以定量分析的自然科学无可争议地被认为是“科学”，而不能进行定量或者尚没有定量研究的社会科学被质疑是否为“科学”。马克思曾说过“一门学科只有使用了数学之后，才能称之为科学”。这种衡量标准的广泛认同，使得部分社会科学学科开始尝试运用定量分析来突出自己的理性思维。经济学就是其中之一，自萨缪尔森将数学引入经济学之后，“经济学帝国主义”攻城掠地，其他相关学科也开始注重定量研究，公共管理作为其相近学科，不可避免地受到影响。

笔者也使用定量分析，统计了9年（2001-2009）来发表在《中国行政管理》杂志社上的所有文章，定量分析显然受到研究者的推崇（图1）。同时分析了《公共管理学报》近3年来的文章，使用定量分析的文章数占总文章数的比例分别是41%、59%、75%。为什么选择这两个期刊？首先，《中国行政管理》在公共管理学界有较高的影响力，在由南京大学、中国社会科学研究评价中心主持的中文社会科学引文索引（简称CSSCI）中，《中国行政管理》一直是CSSCI的来源期刊，中国知网中《中国行政管理》的复合因子为2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理学报》是公共管理领域的后起之秀，《公共管理学报》于2004年创刊，2008年就进入CSSCI期刊之列。在短短的6年时间中，她从无到有，并快速发展成为公共管理学界最为认可的期刊杂志之一。中国知网中《公共管理学报》的复合因子为2.342。基于此，笔者选择这两个期刊，作为新老公共管理领域的代表来分析其中的文献资料。对这两个期刊的统计结果表明：定量分析方法在目前公共管理一级期刊中越来越受到研究者的重视，甚至超过定性分析，占据分析方法的主要地位。

篇(2)

关键词:管理熵;公共管理;绩效;综合集成;评价

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0076-06

熵,起源于经典热力学理论,是描述复杂系统混乱、无序程度的一个概念。依据热力学、统计学以及信息论,熵具有以下三种含义:一是表示系统中含有废热的多少;二是表示系统不确定性的大小;三是表示系统的混乱程度。总之,熵是系统的一个状态函数,是一种容量性质,是系统混乱程度或无序程度的量度,是表明有序和无序的物理概念。整个系统的熵是组成它的各部分熵的加总。从微观上看,熵与系统内微观粒子运动的路径无关,而与系统中微观粒子运动的混乱程度有关,也就是说系统越“混乱”,熵值越大,系统越“有序”,熵值越小。

熵的应用已经涉及几乎所有学科领域。基于熵理论的公共管理绩效评价为我们提供了新的管理视角,通过研究正熵、负熵以及耗散结构理论在公共管理中的应用,可以帮助获得建立核心能力所需的各种公共管理要素,通过公共管理集成不断提高公共管理绩效。

一、 公共管理绩效评价实践与研究状况

英国政府绩效评估的“雷纳评审”始于1979年,是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动,评审的重点是政府机构的经济和效率水平。1979年,撒切尔夫人上台伊始就积极倡导行政改革,借用私营部门的管理理论、方法和技术来改革政府内部管理。

1973年,尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》,使得政府绩效评估系统化、规范化。美国联邦政府制定了《国家绩效评估报告》,国会通过了《政府绩效和结果法》,将政府绩效评估制度化、法定化,使其不因行政首长更迭而发生变化。

1989年2月,加拿大政府公布《公共部门2000》动议,中央政府的改革正式开始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服务、提高公共服务的质量和效率等方面。 “提高公共服务质量的动议直接导致了业绩衡量更大范围内的使用”(波利特 等, 2005)。

中国国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上,结合中国国情,构建了中国通用绩效评估框架(CAF)。CAF模型包括了促进和结果两大要素,共9大标准,其中,领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素,员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。

在定量研究方面, 罗良清等(2005)、彭国甫等(2004a)应用DEA模型对政府规模效率和技术效率进行分析。张钢等(2008)利用因子分析对政府绩效评价关键指标进行确认及综合评价。彭国甫等(2004b)利用AHP方法对政府绩效评价指标的权重进行测定。

另外,公共管理绩效评价方法还有“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法等。“3E”评价法就是从经济性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )对公共管理绩效进行评价。标杆管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的状态。美国著名管理会计专家卡普兰教授等(Kaplan,et al,1995)开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法――平衡记分卡法。该方法从四个角度,即顾客、财务、内部业务和内部创新与学习,来管理组织的绩效,并要求彼此之间保持适度的平衡。可以根据公共管理的内涵和特点,修正和整合平衡记分卡的指标,使之适用于公共管理绩效评价。

综上所述,现有研究成果各具特色,对发展或完善公共管理绩效评价研究起到了促进作用,然而也可以看出,不管在理论研究还是实践操作上都存在一系列的问题。文献研究中的考评方法考察作为复杂巨系统的公共管理的有序度和发展态势存在严重不足,即以上方法主要运用静态和线性技术对对象进行分析,没有深入系统地厘清公共管理作为复杂巨系统的运行机理,不能综合、全面动态地反映对象的现状和发展趋势,因此,在评价对象定位、评估目标选择、指标体系设计以及评价的操作性上就不可避免地存在着问题。公共管理是一个由概念到行动、由局部到全局的复杂系统过程,对公共管理进行评估是为了更好地进行公共管理的实践。如何在现有研究成果基础上结合实际建立一套科学合理,系统全面,具有动态性、实用性和可操作性的公共管理评估体系是值得研究者们深思的问题。基于管理熵理论的综合集成评价方法和技术正好克服了以上方法的不足,能够综合、全面、动态地揭示和解决以上问题。

二、公共管理系统的熵机理研究

公共管理系统是一个开放的耗散系统,它具有远离平衡态的特征,并表现为阶段性;公共管理系统还是一个多层次、涉及多因素、远离平衡态、开放的复杂系统,各要素之间必然存在着非线性作用。

公共管理系统的演化具有诱发和涨落的机理,涨落诱发了公共管理系统的演化。公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,由于其开放性,还受到外界各种涨落的影响,也就是说系统不但有内涨落,还有外涨落。同时,公共管理系统演化过程具有分叉机理。

1.公共管理熵的提出及其机理

任佩瑜教授在深入研究管理科学和复杂性科学的基础上,将熵的思想引入管理科学中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授认为,所谓管理熵是指任何一种管理的组织、制度、政策、方法等,在相对封闭的组织运动过程中,总是呈现出有效能量逐渐减少,而无效能量不断增加的一个不可逆的过程。这也就是组织结构中的管理效率递减规律,这个规律之所以会存在, 主要原因在于复杂组织运动和管理过程受若干不确定性、又相互影响的变量要素控制,从而稳定地表现这种趋势,并服从一定的数学规律(任佩瑜 等,2001)。

公共管理系统作为一个远离平衡态的开放系统,存在非线性作用机制,公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,还受到外界各种涨落的影响。公共管理系统同时有自己独特的构成要素、运行机制和行为规范,构成一个相对独立的封闭系统。在公共管理系统的运行过程中,存在的公共流是大量的、庞杂的,而公共流的任何堵塞、紊流、混乱、沉淀都会造成无序与混乱,从而使得经济效益受到损害。如果不能准确地、有效地、确定地传递公共信息,公共管理的职能就无法进行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且对公共管理产生重大的、不可逆转的影响。因此,熵理论同样适用公共管理领域。

公共管理在发展过程中,由于熵的积累会导致公共管理变革。随着公共管理的建立和发展,在公共管理系统内聚集和转换着能量及公共资源,但同时也在积累着熵,即公共管理系统的无效、无序和不确定性的积累。当这种状态达到一定的程度,就会引起公共管理系统内部的革命和系统结构的变革。此即所谓量变引起质变。这个引起公共管理系统变革的熵的量,就是熵的临界点。

公共管理系统的变革同社会变革一样,是有代价的。在一个比较成功的公共管理系统中,它的管理成本和熵值都是比较低的。公共管理系统经历了高效、高成长的阶段之后,在不知不觉之中危机就发生了,公共管理系统进入了一种无效、无序和混乱、无目标的状态,即:公共资源枯竭;公共管理的效率递减;观念滞后;管理层次低,管理落后,主要依靠经验管理;管理不规范,表现为公共管理实践中的机会主义,缺乏系统公共管理思维和管理集成;管理成本增高;技术装备陈旧;危机意识淡薄;发展速度减慢,效益降低。我们要改变公共管理系统中的这种无效、无序和不肯定状态,使其管理成本保持在一个较低的水平,就需使公共管理系统的熵值保持在低水平,以保证公共管理系统按照既定目标高效有序地运转。

众所周知,GDP是用来描述国家经济运行的一个重要参变量,同样地,描述公共管理的运行情况,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理参变量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。

根据管理熵理论以及公共管理特性,本文认为公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,这是公共管理效能的一种度量,公共管理熵增加,意味着“公共管理效能”的不断减少、不断消耗。

因此,熵作为系统有序程度的态函数,在公共管理这个复杂的巨系统中同样有着丰富的内涵,PM熵是对公共管理系统状态的一种定量化描述,它表征着公共管理系统状态的复杂与有序程度。

2.公共管理熵的数学模型

本文根据波耳茨曼熵公式和申农的信息熵公式导出公共管理熵数学模型。

(1)模型假设:

第一,公共管理系统是一个相对封闭的孤立系统,较少与环境进行信息、能量和物质交换;

第二,公共管理系统内存在着能量差异,处于一种不平衡状态。

(2)数学模型的表示方法:

S1=∑ni=1KiSi(1)

其中,i为影响相对封闭公共管理系统熵值的因素,Ki为在特定行业、特定阶段时各种因素的权重,Si为各种影响因素所产生的熵值。

Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)

其中:KB是公共管理熵系数,在此定义为特定行为中,每增加单位收益所需追加的成本值,即行业的比值C/E;j代表每个影响公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj为每个子因素影响公共管理熵值变化的概率,Pj满足∑Pj=1。

由式(1)、式(2)可以求出公共管理系统内部熵值S1。公共管理系统内部熵值的大小表示了公共管理无序度的大小,熵值的增加过程就是公共管理逐渐由有序状态向无序状态演变的过程。

由于系统熵增会引起公共管理效率的递减,因此,也可以用组织效率递减公式(任佩瑜,1998)来表示公共管理系统内部熵增的过程:

Y=Re-x(3)

x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)

其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的结构常数,xi是影响公共管理效率的因素的函数,ai是每一个影响因素的权数。

三、基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型

1.基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型

我们可以得到基于管理熵理论的公共管理绩效的集成评价模型。

设:Z=Z(t)为公共管理某时刻t的效能比。则有:Xi=Xi(t)为某时刻t的公共管理行为(PM基本价值活动和支持性价值活动);Yi=Yi(t)为某时刻t的公共管理行为结果。Ai为Xi的权数,Wm为Yi的权数,k为行业系数,1/k说明行业环境对公共管理绩效存在着部分影响。

那么,公共管理的行为加权组合在一定的效能比条件下,就产生公共管理的绩效,因此:

Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)

其中,Xi是公共管理行业的全过程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等诸多步骤,根据乘法原理,可以表述为:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:

Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)

即:公共管理效能比对公共管理产生了绩效,而公共管理绩效在行业(部门)系数影响下表现为

k∑mj=1wjyj。

Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)

如果只研究一个公共部门的管理绩效评价,没有进行行业(部门)之间的比较,k可以等于1。

在通讯领域Shannon讨论的基础上,数学家定义了由n个测度概率为P的事件组成的集合的整体不确定性,由下式给出(姜璐,1993):

H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)

根据信息熵(即广义熵)的内涵,其数学模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系统的有序性就越高。再根据公共管理系统的耗散结构特性以及公共管理系统的熵机理可知,公共管理系统的运行机理与熵的内涵具有内在的一致性,公共管理系统的效能比Z越大,公共管理系统的有序性就越高,因此,公共管理系统的效能比Z与信息熵的概率Pi也具有内在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系统的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系统只有一个能效比Z,所以i只有一个取值1,那么公共管理管理熵的数学模型就是S=-ZlnZ。

为了动态地表现公共管理行为与绩效的关系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理综合绩效评价具体计算公式:

S=-mflnmf(9)

其中:m指公共管理绩效,m=∑mj=1wjyj, yj为第j个公共管理绩效指标,wj为第j个公共管理绩效指标的权数;m是公共管理绩效变化,即公共管理绩效末态与初态之差m=m2-m1。

在这里,f指公共管理(行为)运动状态,f=∑ni=1aixi, xi为公共管理第i个行为指标,ai为第i个行为指标的权数;f是公共管理行为变化,即公共管理运动(行为)末态与初态之差f=f2-f1。

即:

S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln

∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)

这里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行为)运动状态,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理绩效运动的结果。同时规定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真数中,当且仅当分子是负数时,负号放到对数的前面;分母为负时,直接取分母绝对值计算;当且仅当分子、分母同时为负时,在对数前加一个负号。

2.基于管理熵的公共管理绩效集成评价指标体系框架

指标体系的建立是对公共管理现状和水平以及对贡献度评价的基础,是动态公共管理熵评价的前提性工作,也是评价结果真实反映实际情况的先决条件。由于公共管理是由相互联系、相互作用的各职能构成的有机整体,各职能构成之间的协作水平的高低直接决定了公共管理效率的高低,对最终公共管理熵值形成直接的影响。

通过修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系,可以建构公共管理绩效评估指标体系:公共管理业绩产出指标为公共管理业绩,公共管理投入指标为公共管理成本、公共管理内部管理、公共管理机构学习与发展。

(1)公共管理业绩绩效指标。在市场经济条件下,根据社会的发展要求和社会公众的需要,提供优质的公共产品和公共服务,已成为公共管理部门最重要的职能。公共管理业绩可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩、社会发展业绩和生态资源环境保护五个子指标来体现。

(2)公共管理财务成本指标。财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的指标,在平衡计分卡中,公共管理成本指标是公共管理绩效评估的首要指标。公共管理成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出,包括公共管理内部运行成本和政府公共项目投资等。

(3)公共管理内部管理指标。行政能力、服务水平和廉洁程度是保证公共管理绩效水平优良的关键。

(4)公共管理机构学习与发展指标。全球化、信息化正改变着公共管理与社会的传统关系模式,迫切要求实现公共管理创新。公共部门的人力资源和学习创新能力等子指标可以体现公共管理机构学习与发展水平。

指标的权重可以通过层次分析法(AHP)或结构方程模型(SEM)等方法获取。例如,用结构方程模型方法,根据公共管理实证模型中的路径和变量的因子负荷,可以求出各指标的权重。

四、结论

1.本文的主要研究成果和结论

公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中,存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,是对公共管理效能的一种度量,公共熵增加意味着“公共管理效能”不断减少、不断消耗。公共管理熵(PM熵)是决定公共管理系统不力或失败的根本原因,并明确提出了确保公共管理系统成功的思路和途径:延缓或降低“熵”增和强化“负熵”的流入。

2.研究展望

尽管作者在论文写作过程中查阅了大量资料,基于管理熵理论对公共管理系统的机理进行了较为深入的研究和探讨,但由于公共管理系统的复杂性以及资料、时间等因素的限制,论文取得的成果只是初步的,还有一些问题需要在今后的工作中作进一步深入研究,具体来说就是:

(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理绩效评价指标的选取和量化问题,是目前困扰学术界和实践的一个重大难题,至今没有得到圆满的解决,因此,在以后的研究中需要作重点深入的分析。

(2)由于时间和精力等客观因素,没有进行实证研究。如果能在中国、欧美、日本、韩国、中国香港等国家和地区选取一些代表性的样本,以及不同行业(部门)做实证研究,本文的结论将具有更大的说服力。

(3)目前,人类世界对复杂性系统的认识还在继续进行,因此,对公共管理系统复杂的运行机理的认识还不够深入,需要尽可能利用一切可以利用的科学研究成果对公共管理系统复杂的运行机理进行更加深入的认识。

(4)在对公共管理绩效评价以后,结合评价结果,对公共管理系统进行改革,需要进一步分析研究风险预警及其控制问题。

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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based

on Entropy in Complexity Science

XIONG Xuebing

(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)

篇(3)

关键词 绩效管理 绩效评估 方法 公共管理

中图分类号：C939 文献标识码：A

随着公众权利意识的不断增强以及政府管理理念的转变，越来越多的公众开始参与到公共事业管理当中，而政府也需要了解公共事业管理的效果，因此公共管理的绩效评估方法也就应运而生。本文结合我国国情，阐述当前我国公共管理的绩效评估方法。

一、绩效的涵义

随着对绩效研究的深入，对绩效的研究基本上是从方式、过程和结果的角度开展研究。笔者认为绩效就是经过严格评估标准的工作方式、工作行为及其工作结果。

绩效评估是衡量一个组织或者个人是否通过种种措施完成既定目标的一种系统管理标准，是对这一个目标完成程度的综合性评价，从而为这个既定的目标提供参考，绩效评估过程中要遵循客观公正、多层次、多角度和全方位的原则。

二、公共管理的绩效评估方法

（一）价值分析法。

价值分析法是通过分析当前公共管理的内容所包含的价值来评估绩效的一种方法。价值分析法的步骤：首先确定价值评估的标准；其次对确定的评估标准进行分析；最后是按照标准对公共管理的内容进行绩效评估。价值分析法具有的特点：直观性，主观性。因此，要想确保评估结果的科学性和有效性，在评估公共管理的绩效过程中不能够单独使用价值分析法。

对公共管理的内容的绩效评估的共同点要体现出正义性和公平性，这种价值评估标准是经过人类社会发展形成的，能够获得全社会的认同。针对具体的公共管理的内容，价值分析法的着眼点存在差异，但是价值分析法评估绩效的过程中必须结合当前社会所倡导的社会价值来评估公共管理的绩效。

（二）专家评估法。

专家评估法是指组织专家对公共管理的内容进行审定，审核关公管理的效果，对公共管理开展前后的情况进行调研，同参与公共管理的人员交流意见或者看法，最后针对公共管理的效果撰写评估报告。当前运用的专家评估法有德尔菲法和专家会议法。专家评估法的实施步骤：首先确定参与评估的专家；设计价值分析对象调查表，寻求影响公共管理绩效的因素；向专家提供公共管理的绩效评估材料，通过匿名的方式征求专家的意见；汇总专家的意见并将结果反馈给专家；专家结合反馈信息修正自己的意见；最后通过多轮的意见反馈和征求意见，形成最终的分析结论。专家评估法具有以下优势：评估结果更具有科学性；评估客观而公正。但是也有不足：容易受到专家的价值取向以及思维方式的影响，最终影响评估结果；容易受到专家知识局限性的制约。

笔者认为运用专家评估法评估公共管理绩效的时候，需要注意以下几点：首先是专家的选择；其次为专家提供充分的信息；最后为评估专家营造一个良好的评估环境。

（三）对象评定法。

对象评定法是指公共管理服务的对象通过亲身的体验和感受，对公共管理的效果进行评估的一种方法。由于是公共管理服务的对象，因而他们也最具有评估的发言权。对象评定法的特点是公共管理服务对象对公共管理的内容非常了解，他们清楚自身是否获益或者受损，因此对象评定法具有很强的客观性、准确性和科学性，但是也存在明显的不足，评估者都是从自身的感受作为评估的依据，评估的结果不具有整体代表性。

笔者认为对象评定法宜选择具有代表性的评定主体和与其他评估方法结合使用，这样的评估结果更为有效和合理。

（四）自我评定法。

自我评定法是指公共管理的主体对公共管理的效果和预期目标的进展情况进行自我评估的一种方法，这种评估方法的显著特点是关公管理主体参与整个公共管理的全过程，对公共管理的各个方面的情况都非常熟悉，可以随时根据评估结果调整公共管理的内容及目标，使得评估结果能够以最快的速度应用到公共管理中，但是这种评估方法也具有随意性和片面性等缺点。

笔者认为，自我评定法的评估者很容易受到自身利益的影响，他们很可能将不利于自身的方面展示出来，因而也就缺乏科学的态度。自我评定法在评估过程中还可能夸大公共管理的效果，这样评估结果失去了客观公正性。笔者认为，需要加强公共管理的绩效评估的重要性的宣传，在评估者中树立正确的评估态度，将评估作为制度来实施，尽可能地降低人为因素对评估结果的影响。

三、公共管理的绩效评估的不足

公共管理的很多评估过程都存在一定的主观性。我国以前的公共管理的绩效评估往往存在大量的主观性分析，缺乏足够的客观定量分析。

公共管理绩效评估途径呈现出多元化的状况，公共管理的内容包含人类社会的很多方面，其复杂程度非常高，从单一向度的绩效评估都不可能代表公共管理的效果。由于公共管理的效果和内容是很难进行量化的，甚至不可量化，这些都给公共管理的绩效评估带来了问题。

由于公共管理的绩效评估中存在主观性，他们基本上都是从外部形象和自身利益的角度出发，对公共服务的绩效进行评估，正是由于这种信息的不对称和这些主客观原因，使得绩效评估不能够真实地反应出公共管理的效果和管理内容，评估的结果不具有客观性、科学性、全面性和有效性。

四、小结

公共管理的绩效评估方法有很多种，本文只是介绍几种最具代表性的评估方法。绩效评估方法的选择会直接影响评估结果，影响绩效评估的因素又很多，选择合适的评估方法以及多种评估方法相结合才能够确保评估结果的科学性和全面性。

（作者单位：福安市甘棠海堤管理处）

参考文献：

[1]子晓瀛.用平衡计分卡及KPI进行企业绩效评价[J].管理纵横.2007（4）.

[2]杨泉.企业绩效评估方法的比较和选择[J].中国人力资源开发，2007（10）.

[3]孙序政.世界500强企业绩效评估特征研究及启示[J].重庆大学硕士论文。2010，8-9.

篇(4)

公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。

1我国公共管理学发展与所面临的问题

运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。

2对于公共管理学前景的思考

公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。

篇(5)

一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

二、公共管理学是一门新学科

既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

三、研究公共管理的意义

在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中几个技术性问题

既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。

3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。

篇(6)

(一)对于效率的追求

二者共同的价值取向资本主义国家在19世纪完成了自身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的工业发展产生了深刻的影响。泰勒围绕生产力效率提升的问题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提出了科学的工作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该在标准化的作业环境当中开展，并且采取激励性的薪酬制度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管理学的发展产生了深刻影响。与标准化管理等观点同时发展起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已经无法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方面，即是对于政治行为当中的不确定因素进行抽离，进一步追求行政机关的行政管理高效性。威尔森在其行政学著作中提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一领域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务服务的水平。行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作，行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服务也需要纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管理、标准化管理的价值取向是一致的。

(二)公共管理学与管理学的学科演进

公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。新公共行政学的研究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体的实现过程中也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而且认为公共行政管理的价值就在于高效地运转，特别是美国的公共行政部门尤为重视效率，因此，在社会公平概念刚刚提出时，公共管理学并没有和传统的管理学产生真正的分野。公共管理学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到公共管理学研究者的关注。因为文官系统的职位任免，并不能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然是有限的。由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从管理学母体中抽离独立的形式上，公共管理学还缺乏真正的独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在批判公共管理学缺乏独立性的同时，也认为企业的管理模式能够对行政管理提供一些积极的帮助，特别是绩效考核、层级控制等，能够对权力均等化的现象进行反对，从而保障行政机关的高效率。

二、公共管理学的发展

公共管理学对管理学的扬弃行政机关并不是单纯的低成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言，传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃，重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判，能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针对性地对公共管理行为提出理论支撑。

(一)公共管理对公共利益的回归

公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利，不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以采用这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换，往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变化。所以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重新找回使命的重要支点。

(二)公共管理的主客体塑造与定位

对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统的政府单一治理公共事务、实施公共管理的模式已经逐渐显现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。同时，公共管理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此，公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了公共管理必须发展独特的管理艺术。

三、总结

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一、利益分析是基本的研究方法我们认为，利益的界定是利益分析方法的逻辑前提，只有在明确利益概念的内涵和外延的基础上，才能为利益分析方法提供稳定的支点，从而构建好利益分析的基本框架。

利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。有人认为，利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出，“利益是主客体之间的一种特殊的关系”[2丨可见，有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的，它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而，就一种分析方法而言，无论是从“需要”层面阐释利益，还是从“关系”层面理解利益，都不太适合作为利益分析法的构建基础。

我们认为，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[3丨对这一定义，我们特作如下说明：（1)利益的实质是资源与条件，它具有客观性；（2)利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性；（3)资源的表现形式既有物质也有精神，因而必然存在物质利益与精神利益；（4)利益滿足人的生存与发展需要，具有正当性；（5)条件列为利益的一种特殊形式，应受到人们的足够关注。

首先，这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，不同的人有不同的需求，利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联，并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性，否认它与主体的需求性密切相关，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。

其次，这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存与发展，都有利益要求;而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。

再次，这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有争议的还有一类利益，它的存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。按照以上定义，如个人利益一样，合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样，利益的合理性不仅存在于人们的观念中，更存在于现实中。

最后，这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。

综上所述，明确的利益内涵，可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点，我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。

二、坚持公共管理的利益分析法

在公共管理的研究中，有规范研究方法，也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究，也有从价值的视角进行研究，不一而足。主张公共管理的利益分析法，并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反，这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为，利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点，所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法，必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。

1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。

2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出，权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看，公共管理的发展过程是政府与社会之间，不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核，因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向；集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。

3 利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度，不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲，除了以信仰作为形成和维系纽带之外，在多数情况下，组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来，各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。

4. 利益视角下的文化分析。在某种意义上讲，文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用，英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》中指出，文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中，对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看，有的文化谱系侧重于实现公共利益，有的文化谱系则更加关心个人利益的实现，由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。

5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为，公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此，从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的，而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法，实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础，认为这种假设在公共管理运用中应有个限度，主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。

三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。

首先，人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多，谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。

1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。

在个人利益和组织利益之外，还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看，利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构？如果是水平型的利益关系结构，主体间的利益冲突如何协调？如果是垂直型的结构，弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面，从组织利益与个人利益的关系来看，个人利益是恪守组织利益，还是背离组织利益？哪些个体的利益与组织利益是一致的？哪些个体的利益会失去组织利益的庇护？这个层面的分析，更多的是事实分析。

2利益需求分析

利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这可能是利益分析中的一个要点。

对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言，最正确的格言是考察人们的利益，因为利益是行为最基本的动机。”181换言之，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为，一般来说，人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑，并在这种自利性逻辑导引之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。

3利益实现方式分析

从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。此外，在当前的中国社会中，基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配，都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。

在利益实现方式之中，最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲，在利益实现活动中，如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则，以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见，这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。

4.利益分配结果分析

结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下，以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。

结果层面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上，公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说，公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标：一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此，公共管理最终达成的利益分配结果，是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准，就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。

四、结论

利益分析是社会科学研究中的基本方法，它对人类行为和社会现象有着充足的解释力。利益分析方法在公共管理多种研究视角和途径中是独特的，是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程，证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作，实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。