公共管理的范畴精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共管理的范畴范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

［关键词］公共领导；服务型政府；服务能力建设

［中图分类号］D693［文献标识码］A

［文章编号］1672－2426（2007）09－0016－02

一、公共领导与公共管理的相关性

公共领导概念是依托于公共管理领域的相关研究而提出的，这一概念的提出不仅丰富了领导科学理论，而且也加深了公共管理研究的场域。由此可见，公共领导必然与公共管理有着密切相关的联系。中山大学王乐夫教授在《论公共领导》一文中指出，公共领导就是特指具有“公共性”的领导，具体而言，是指公共部门在管理过程中，为了实现公共利益?熏体现公共精神而进行的高层次的管理活动。这一概念是基于领导与管理的基本区别提出的。王乐夫教授认为，在广义或外延上，领导与管理具有最宽泛的相同外延；在狭义或功能上，领导是高层次的管理?熏管理是低层次的领导。由此我们来看公共领导与公共管理的关系：

1．在定义范畴上的统一性。公共管理从广义内涵上分为：宏观层面、中观层面和微观层面。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。而公共领导在大的范畴上属于公共管理，但它是高层次的公共管理，公共领导是一种具有公共精神的、政治或政策性的、战略性的领导管理活动。这表明公共领导既区别于一般管理的领导，又区别于公共管理的执行层面或具体的方法技术层面等。公共领导是公共管理的核心与灵魂，它起到统领全局、把握方向的作用。无论是在理论上还是在实践中，公共领导代表着组织并使组织获得发展以至于达到管理终极目标实现的目的。

2．实现目标上的互动性。就广义层面上看，公共领导统属于公共管理，同时，公共领导也是整个公共管理体系的一个有机组成部分。公共领导必须把自己领导活动的基础建立在狭义的公共管理之上，即以中、下层的管理和执行的效果来体现公共领导的真正价值。否则，公共领导就失去其存在的意义。公共领导的基本任务就是把握时展的方向，引导组织、公众去最大限度地实现公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下层面有效配合起来，引导他们去实施、执行政策，才能实现公共领导的目标，一定意义上，公共管理是公共领导实现其目标的途径。这里的公共管理即为狭义的概念，它包括中间管理层和技术执行层。公共领导与公共管理具有异体共生但又紧密相关的联系。

3．依托主体上的类同性。无论是公共管理还是公共领导，其依托的主体均是公共组织及其组成人员。公共组织既包括政府组织，也包括第三部门组织。而且目前在治理理念的指导下，公共领域正在积极倡导并探索第三部门在公共服务中发挥的重要作用。但起主导作用的也就是核心的主体仍然是政府组织。在此，有所不同的是公共领导主体指的是公共组织中具有领导性质的组织、部门或个人，他们往往在战略性事务或大的发展方向上起着把握和引导的作用。广义上的公共管理的主体指的是所有的公共组织，而狭义上仅指政府组织及其公务人员。另外，两者的运行基础也具有一定的重合性，都是以公共权力为运行基础的，当然不排除公共领导主体通过自身的领导魅力而获得的非权力影响力。

可见，公共领导概念的提出是领导科学的基本概念和原理在公共管理领域的创新运用，而且这种创新也为如何有效地、明确地分析公共管理的体系层次以及如何有效地实现公共管理的基本任务奠定了基础。鉴于公共领导在公共领域的重要作用，在大力倡导建设服务型政府、服务型社会的今天，我们必须通过加强和提高公共领导的公共服务能力来实现公共利益的最大化。

二、公共管理的新任务：构建服务型政府

服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下?熏在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

1．服务型政府的理念是“以民为本”、“为民服务”。服务型政府的主要职责是为公民提供公共服务，公务人员是公共服务产品的生产者，他们所拥有的基本权力是为人民服务的权利。这种“以民为本”、“为民服务”的理念是服务型政府的基石。

2．服务型政府的过程是与公民“协商互动”、“共同合作”。服务型政府提供的公共服务，是公民与公务人员的一种互动过程。公民需要什么样的公共服务，可以通过法定的民主程序，与服务提供者协商?熏达成一致。政府不是高高在上，提供公民无法选择和拒绝的公共服务。另外与公民或其他组织进行合作也是服务型政府的重要过程，政府可以转移部门职能给其他组织或部门，以高质、高效地实现公共服务。

3．服务型政府提供的是满足公民需要的“公共产品”。服务型政府以为公民服务为宗旨，引发出为公民提供什么服务的问题，也就是政府的角色定位、政府的职能。服务型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“导航式政府”。

4．服务型政府必须为其服务行为承担责任。服务型政府是“责任政府”，通过责任约束，制约行政权的运行，保障公民权的行使，确保依法行政的推行。建立服务责任约束机制的目的是提高公共服务质量，保证公民满意。

5．服务型政府必须以社会发展、公平正义为优先选择。政府的终极目标是实现经济与社会的协调发展，实现效率兼顾公平的可持续发展。服务型政府的施政目标是由民众意愿和合法期待决定的，所以，服务型政府除了努力为民众解决困难，提供方便，提高人民生活水平外，还必须以社会的发展为优先选择。服务型政府以民众为服务对象，做到在提供服务时公开透明，不偏私，才能使全体公民公平地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。它体现了公民和社会的偏好以及正当的社会关系。

三、加强公共领导的服务能力建设

1．公共领导的服务能力建设的必要性。从公共领导和公共管理的相关性可以看出，两者紧密相联、不可或缺。公共管理与公共领导目标的完成是一个相互影响、相互促进、共同实现的过程。公共领导寄于大范畴上的公共管理之下，其活动也必然在大的公共管理环境之下进行，其目标也必须和公共管理的大目标达到有机结合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在当前建设服务型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共领导找到了新的发展方向。服务型社会治理理念及其模式要求公共领导必须要提高其服务能力，以公民大众为服务对象，以实现公共利益最大化为公共领导活动的根本出发点。

2．在服务型政府建构中全面加强公共领导的服务能力建设。服务是当今社会治理的基本理念，服务型政府建构为服务型社会的实现提供了一个主导模式。同时，这也和现代领导的发展趋势不谋而合。适应公共管理环境、顺应领导发展趋势、加强服务能力建设是公共领导发展的取向。

首先，以民众为导向，树立“服务至上”、“价值为本”的领导理念。领导理念，是对领导活动的价值评判，是领导活动的价值取向，它决定了领导为什么、是什么以及如何做等基本问题。在构建服务型政府这个大的领导环境中，公共领导服务能力的提高首先是领导服务理念的确立。

传统的领导，要求被领导者对领导者的服从，领导者个人成为组织的化身，以致形成种种、家长作风、特权现象。民众导向是一种服务型领导方式，运用民众这个概念也就形象化的说明了领导的服务职能，它要求领导者必须增强对被领导者乃至社会的服务意识。民众导向的政府管理，要求公共领导要将关注的焦点对准民众的需要，领导创新要紧紧围绕着民众来展开，一切都以民众为导向，并以民众的满意度作为公共组织的最大使命。另外从目标来看，领导应该是追求价值的，是为社会的全面发展归根结底是人的全面发展而开展的活动。所以公共领导应该由过去的过分关注效率和过程而转向关注价值，以新的科学发展观为指导，通过领导创新，实现经济、政治、文化、社会和人的全面和谐发展。

其次，顺应现代领导发展趋势，实现领导角色转型。公共领导角色是与现代领导发展趋势一脉相承的，也应随着领导环境的不断变化而变化。传统的领导者角色多被形象的比喻为“领头羊”、“运动员”、“船长”等，他们往往事无巨细，事必躬亲，一个组织的发展往往靠领导者的个人业绩或精神来带动他人前进，而忽视了对下属的培养和锻炼。在新的环境下，社会对领导者有了新的角色期待。美国管理学家彼得・圣吉在《第五项修炼》一书中指出，领导者是仆人、设计师和教师。领导者应该是组织系统的设计师；是实现共同愿景的仆人；是帮助下属学习进步的辅导员。作为公共领导者更多的角色承担应该是仆人，更多的工作应该是服务。公共领导者应该是以全心全意为人民服务为价值追求的，而很多领导者追求的是升官发财，他们努力不去冒犯任何人，或者试图让每个下属都喜欢，这样的价值追求将自己引向了平庸。这不仅毁坏了自己的形象，也势必贻误了工作时机，影响了组织发展。高明的公共领导者践行领导就是服务的宗旨，只有全心全意为群众服务的干部，才能受到群众的爱戴和拥护。

篇(2)

［关键词］区域；区域行政；区域公共管理

著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

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一、 地方政府公共管理的属性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作为法兰克福学派批判理论中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的渊源为马克斯·韦伯的“合理性”(rationality)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。 同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。 在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。 由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

2.地方政府公共管理的价值理性

工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。 而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。 价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。 其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导[5]。 从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性(即价值理性)。 在这一理性框架中， 地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。

从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的， 工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础， 是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

二、 地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。 而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。 在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。 但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

1.地方政府公共管理的协作机制

在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。 既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务[6]。 总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：(1) 规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。 地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。 因此，作为公共服务的提供者， 地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用， 为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。 在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。 这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益， 并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化[7]。 但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。 主要表现在：(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。 但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上， 一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

三、 协作管理语境下公共管理的治理模式解析

为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时， 大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。 可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。 因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。 具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

1.形成对协作公共管理的正确理解

在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。 在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来， 地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构[8]。 因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

2.地方政府公共管理协作机制的构建

对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。 和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。 在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设[9]。 然后 ，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。 当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式与实践

在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说， 公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。 这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的， 而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。 当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者; 明确参与者的参与动机和参与目的;通过何种方式在何时、何地进行参与等。 从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

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    1. 我国公共管理学科发展的历史沿革

    我国的公共管理学科发展的历史沿革,主要可以分为三个时期,也即是:1979-1988年期间的公共管理学科的恢复与重建时期、1988-2005年期间的公共管理学科的整合与发展时期以及2005年至今的公共管理学科的优化与提升时期,下面主要就这三个时期的公共管理学科的基本发展情况进行简单的介绍:

    1.1公共管理学科的恢复与重建时期(1979-1988)。

    在我国,公共管理学科是以行政管理为基础发展而来,1979年,我过在实行改革开放以后,随着社会经济的发展以及经济体制的改革,我国当时政管理体制的不实用以及不适应逐渐显现出来,为了解决时展中的复杂政治以及公共管理行政的交织的问题,国家在院系学科的调整中开始逐渐的恢复以及重建公共管理学科。

    这在个恢复与重建时期,由于社会在公共管理学科方面本身的自我意识较差,学科也缺乏较为明确范畴体系,在研究与教学方面,公共管理学科的涉及面相对较窄,因此,对于公共管理学科的定位主要是注重于政府的行政管理领域以及公共管理方面的基础理论研究和学习。而在此时期的人才培养方面,我国主要强调的计划性人才培养,也即是根据国家在某方面的任务导向,进而实行计划培养,以达到国家圆满任务完成的目地。

    1.2公共管理学科的整合与发展时期(1988-2005年)

    1988年,在北京正式成立了我国的行政管理学会,之后我国其他各省市地区也随着成立了专门的行政管理学会,这也标志这我国的行政管理研究已经基本形成了自己的独立体系,这也标志着我国的公共管理学科也正式成为了显学,公共管理学科的研究开始注重于对我国社会体制改革以及社会建设方面等等的实际问题,这也使得我国的公共管理学科进入了整合以及发展的阶段。

    在这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,主要是以引进以及借鉴国外先进的公共管理理论为主,由于整合导致公共学科概念和合法性基础没有自立,同时由于改革开放的经济发展初期的特殊性,我国对于公共管理学科没有进行实质性的定位,未有形成公共管理学科方面的学术争鸣局面。而在公共管理学科的人才培养方面,之前的计划性人才培养方式,在思想以及知识结构和能力素质上已经不能适应社会以及经济发展的需要了,从而开始注重于对经济决策、管理以及经营型人才的重点培养,以达到社会发展需要的目的。

    1.3公共管理学科的优化与提升时期(2005 至今)

    2005年,我国进入了改革攻坚年,以我国政府体制改革为标志,我国的公共管理学科也从整合以及盲目扩大发展的时期正式进入了优化与提升的阶段,该阶段主要开始注重公共管理学科的质量发展,强调的社会的需求,抓的是相关人才培养的质量。

    这这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,开始注重多专业多角度,也即是从公共管理相关的人口学、社会学、政治学、经济学以及管理学等都专业多角度来探讨我国的政党以及国家和社会关系的变化,为国家社会的发展奠定理论以及人才的基础。而在学科的才培养方面,注重对实践性以及动手操作能力强的人才培养,以求能够使得培养的人才具有较高的应用技能和实践能力,是综合性的管理型人才。

    2. 公共管理学科面临的挑战与发展趋势

    就目前来看,我国的公共管理学科面临的挑战与发展的趋势主要集中在公共管理学科内涵需要厘清和优化、需要进一步的内外融合、人才的培养体系建设以及公共管理学科师资队伍需要进一步的加强这三个“进一步“,下面对此进行简单的分析阐述:

    2.1公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化

    我国公共管理学科的发展,以行政管理为基础,基本已经形成自己的独立体系,公共管理学科研究的失业以及研究的问题也逐步的与现实接轨,也逐渐开始将理论在实践验证。但是,以目前全世界的社会发展来看,政府、社会以及公民的三方参与国家的治理已经成为了趋势,也是当代社会的重要特征,因此,这对于社会管理学科的内涵也提出更进一步的要求,进一步的厘清和优化公共管理学科的内涵也成为社会发展的需要。因此,公共管理学科应该以实践为基础,以现实为出发点,以社会公共管理的问题为主要的研究对象,寻求解决社会公共管理所现实问题的方法和依,从而进一步的理解公共管理的革命性意义,用服务的态度去发展社会的公共管理体系结构以及行为模式,为社会的前进做出应有的贡献。

    2.2公共管理学科需要进一步内外融合

    公共管理学科是以解决公共组织以及政府相关组织管理的社会事务问题为目的,和以研究当代社会的多元化发展产生的实践矛盾,提供科学的综合性的治理手段与工具为目的的研究型实践性学科,其本身涉及的学科较多,属于跨学科性、交叉性以及多样性的学科,需要融合以及发展各种学科知识。因此,公共管理学科应该在各学科的整合的基础上,进一步的推进公共管理学科的综合化,以及进一步的融合公共管理学科下,政治学,经济学以及社会学等等二级学科,想从而形成一种具有特色的学科专业群,进而能够更好的解决公社会公共管理的问题。

    2.3公共管理人才培养体系建设以学科师资队伍建设需要进一步加强

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一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

二、公共管理学是一门新学科

既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

三、研究公共管理的意义

在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中几个技术性问题

既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。

3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。

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关键词 城市化 新公共管理 中国城市管理 显示意义 探讨

总体而言，新公共管理方式在中国城市管理中的导向性作用是十分明显的。相比于传统的城市管理，这种新的模式具有市场化，自由化等特点，并且也具有明显的竞争性。在中国城市管理中，相关部门遇到了诸多的障碍，而随着新公共管理方式的出现，也相应地为领导者提供了更多中国城市管理的思路和方向。鉴于其中存在的问题，本文主要也将为此提出一些具有针对性的建议，进而有效发挥新公共管理对中国城市管理的现实意义。

一、新公共管理的基本概念

新公共管理作为一种新的城市管理模式，相对于传统封闭的中国城市管理而言，是一种以开放和包容的状态系统来实践和管理的公共事务。关于这一概念的理解，可以从以下三方面入手：

首先是从公共管理的权责方面来分析，新公共管理作为公共管理模式中的一种，其管理的重c也开始从内部行政管理向外部行政管理转变，与此同时，由对政府程序和机构的重视也转变为了对其结果和项目的重视。

其次是从新公共管理的开放性特点方面进行分析。由于新公共管理主要内容是通过市场竞争机制的引入，以此来打破政府垄断公共建设的现状，从而促使企业、团体也获得了更多参与到社会服务竞争中的机会。除此之外，新公共管理区别于传统的行政公共管理的地方，还在于它可以动员全社会进行公共管理，也能有效使广大人民群众有机会参与到社会的公共管理中。

最后一点同样尤为重要，由于新公共管理主要是从私营组织的管理方式中吸取管理经验，因此在对城市进行管理的时候，也会潜意识的将私营组织的发展模式、绩效考核评定标准等内容融入其中。并且在一定程度上也变革了政府的职能。

总而言之，相对于传统的公共管理，新公共管理在参与、管理等方面都比较积极，且起到了一定的导向性作用。

二、新公共管理在中国城市管理中的有效思路

（一）积极转变政府的职能

在中国城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要实现对中国城市的有效管理，作为政府，必须要积极转变自身的职能。比如在我国市场体系不断完善以及经济体制不断发展的过程中，政府就应该积极转变自身的职能，并不断更新城市公共管理理念，与此同时，还要对新公共管理概念等内容进行深入的理解。特别是在引入市场机制后，城市管理中的很多问题也得到了相应的解决，而这些也都是政府部门加以重视，并自觉转变自身职能的有效结果。

（二）实现城市管理主体的多元化

在新公共管理模式实施的过程中，城市管理主体的重要性依旧是不容忽视的。为了促使这一城市管理模式更加具有有效性，我国城市的城市公共管理除了以政府为主以外，还需要将公共事业团体，社会公众等作为城市的公共管理的主体。比如在公共事业团体中，所使用的资金应在政府部分划拨的基础上，并充分利用基金运作的模式进行相关合理的操作，不过在实际的操作过程中，还应该注意其资金运作负责人的身份和地位，进而有效保证其资金充分合理地运用。

由于第三方主体是在非政府组织的情况下所形成的非营利、非政治的独立组织，所以他们主要是对社会发展的政策进行相关研究。不过在我国现阶段城市的发展过程中，以社会服务为主的非政府组织建设数量还以及比较少，因此也还需要进行更有效的加强。

三、新公共管理对中国城市管理的现实意义

（一）为城市管理提供了崭新的思路

无论是从作用还是重要性而言，新公共管理模式都是凌驾于传统的公共管理范畴以及模式之上的。

比如在应对传统城市公共管理人员在工作中所存在的效率低下的问题时，新公共管理就可以从一些私营部门人事管理中吸取经验，并为此实行绩效工资制、合同雇佣制等方式，进而有效提升城市管理人员的工作效率。由此可见，只有以市场化经营为主线的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及个体人员的工作效率。

除此之外，在应对传统的城市公共管理投入多、回报少的问题时，则可以从经济学理论和方法中进行有效的学习。类似的新方法和新思路其实还有很多，所以，新公共管理对中国城市管理的影响是多方面的。

（二）促使城市公共管理的范围得到了有效的拓展

由于新公共管理融合了先进的现代科技，因此使得传统的城市管理模式和理念也受到了打破。其实上，新公共管理对中国城市管理的现实意义是多方面的，有两点极具代表性。

一是新公共管理理论和方法使传统管理理念被打破，再对城市进行管理的时候，其中蕴含了政治学、政策学、管理学、社会学等学科的相关理论知识，从而在一定程度上为城市的管理提供了理论支撑，而这其实也是城市公共管理范围得到有效拓展的一大表现。

二是新公共管理应用的是当前一些私营组织和工商企业的管理方式和原则，由于这些企业和组织在发展工程中，特别注重政府公共管理服务的市场化以及客户满意度，因此促使新公共管理模式也为此受到了不同程度的影响。

四、结语

新公共管理作为一种新型的城市管理理念，对城市经济的发展有着十分重要的影响和作用。实际上，新公共管理模式的存在也是经济发展的必然结果，不仅为城市的管理和发展模式注入了新鲜的血液，而且也使得整个城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。总之，城市管理还有漫长的路要走，因此还需要我们共同努力，并且在实践应用当中探索出一条更加崭新的道路。本文对此探讨，也是希望城市得到更加美好的发展。

（作者单位为四川大学锦江学院）

参考文献

[1] 袁年兴.论公共服务的“第三种范式”――超越“新公共管理”和“新公共服务”

[J].甘肃社会科学，2013（02）.

[2] 张慧娟.以公共服务推进城市管理新模式[J].经营管理者，2013（01）.

[3] 郭理桥.现代城市精细化管理的决策思路[J].中国建设信息，2010（02）.

[4] 陈拥军.法国城市基础设施的委托管理模式[J].城市管理，2005（09）.

[5] 陈迅，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003

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1.1复杂外部环境下的问题选择

现阶段，公共问题变得越来越复杂，公共管理者在政策制定上也进行了适度干预。因受到处理技术、问题识别等因素的影响，公共管理问题选择也逐渐转移至管理者方面。公共管理者可以利用理性抉择、环境分析，把自己偏好的问题划入政策议程的范畴，同时还可以通过优化策略，改变环境约束，在问题构建上要有创造性，扩大问题选择支配权。在处理事务较多、缺乏激励、精力有限的条件下，政治决策人员可能会因为偷懒，导致问题选择中的个人投入与分析减少。实际上，政治决策者更希望管理人员可以保持热情，善于发现公共问题的存在，并且找出问题的解决方案。对于单个政治决策者而言，并非所有在这一区间内的问题选项都是他所想要的，但每个问题选项都可以接受，这就达到一种均衡状态。在均衡问题区间范围内，公共管理者能够充分发挥政治决策的制衡关系与偏好差异作用，在问题选择上把握自。若均衡问题区间较小，则表明自主空间也相应较小，如果均衡问题区间较大，那么自主空间也较大。

1.2公共管理者在问题选择上具备偏好性

在环境可能产生变化的条件下，管理者能够利用自身行动，积极应用策略，对公共管理问题的不利外部条件进行处理，在均衡问题区间内，使其朝着对管理有利的方向发展，扩大选择空间。很多因素都可能导致政治决策者偏好产生变化，公共管理者需要掌握其中的某些方面，同时改变自身状态。例如政治决策人员在他人说服下，或者在政策实践、学习过程中获取了新知识、新信息，可能导致他们的问题选择产生变化。如果政治决策者在确立理想点中不够理性，盲目确立，则可能降低社会关注度。公共管理者便需要抓住机遇，选取自己偏好的问题选项，并将其纳入选择范围中。公共管理人员具备主动性，可以采取策略性行动，使决策人员的偏好产生变化，从而有利于扩大选择空间。

2问题选择的创造性

2.1创造条件

改变外部环境公共管理人员可以使创造条件、外部约束条件发生变化，扩大问题选择空间与自由度，通过一定条件，超越外部约束，选取其偏好的问题。在先发制人过程中，公共管理人员要及时预测事物发展趋势，政治决策者偏好可在一定程度上制约公共管理问题选择，他们可选取自己偏好的问题，公共管理人员可通过劝说，使政治决策者与自己的偏好一致。公共管理者在问题选择中，可能会选取政治决策者偏好，但自己并不喜欢的问题，该问题选择与未来发展趋势相符，符合发展需要。公共管理者必须充分意识到自己对社会认知的不足与公共问题的复杂程度，了解自己的能力。公共管理的问题选择需要受到外部条件的制约，同时外部条件也可以在一定程度上辅助管理，两者属于相辅相成的关系。

2.2公共管理问题的选择