银行业监管新理念精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇银行业监管新理念范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词:银监会 银行监管 监管理念

中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改

革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。

首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。

这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。

根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。

应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。

在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。

目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。

二、“管风险”

应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。

然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。

三、“管内控”

商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。

但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。

然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。

篇(2)

立足当前，我们应居安思危。本文首先分析我国银行业监管的现状，提出目前我国银行业监管中出现的问题，从多方面完善我国银行业的监管机制。

这次由次贷危机引起的国际金融危机爆发的原因包括监管方面的。我国银行活动基础差、问题多、压力大，使得银行业存在的诸多问题与隐患复杂化。此次危机的爆发充分说明银行监管机制应与社会的发展同步。因此监管制度的完善成为次贷危机反思的重要内容。

一、我国银行监管的现状

我国的银行业监管是在改革开放以后逐步发展起来的。作为银行业监督机构的银监会，确立了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，明确四个监管目标和六条监管标准，按照“准确分类―充足拨备―做实利润―资本充足率达标”的监管思路，对银行实施“风险为本”的审慎监管，实现了本外币表内外、境内外业务的并表监管，完成了合规监管向风险监管方向的转变。

二、我国银行监管存在的问题

虽然已经实现从合规监管向风险监管的转变，但我国银行监管中还存在着许多有待完善的地方，主要表现在以下几个方面：

第一，银行监管的法律体系不健全。

原有的法律框架没有把混业经营纳入监管范围；对银行市场退出机制方面的立法很是单薄；对外资银行的资本充足性、流动性、内部控制、风险控制等没有明确的规定；网络银行缺少相应的法律法规。

第二，隐性混业经营对分业监管的威胁。

隐性混业经营不仅削弱了分业经营的业务基础，而且银行、证券和保险之间日益密切的资金和业务往来为我国的分业监管提出了更多的难题。

第三，监管人员素质有待进一步提高。

目前我国监管人员素质良莠不齐，没有一支结构合理的专业化的监管队伍；对银行风险能够定量分析的专业人才比较匮乏；缺乏能用新理念进行分析判断并解决问题的复合型人才。

第四，隐性存款保险制度内含的缺陷。

我国目前没有显性的存款保险制度，政府一直承担着隐性存款保险的职责。这种隐性存款保险制度存在很大的缺陷：首先，这种隐性存款保险成为政府沉重的负担；其次，隐性存款保险制度加大了银行业的“道德风险”，由于不必为过度的冒险行为增加成本，银行都增加高风险高回报贷款业务。

三、完善我国银行业监管的相关措施

由于金融在现代经济体系中的核心地位， 结合我国银行业监管的现状及存在的问题，我们可以从以下几个方面完善：

第一，健全我国银行监管法律体系。

首先要弥补现存法律的不足，尤其要健全市场退出监管制度，完善破产申请程序；其次要提高制定法律法规的速度。由于金融产品创新速度的不断加快，监管部门务必要在短时期内制定相应的监管法律，否则就会产生监管真空，为金融系统的不稳定性埋下隐患。

第二，加强银行、保险、证券之间的合作，导入功能性监管。

作为监管者，应在监管制度建设上有效配合，加强信息交流和沟通。

功能性监管通过有效利用集中的监管设施共享监管信息，对监管对象实行统一的监管，以便监管人员更全面地了解监管对象并进行更便捷的交流，取得规模经济效益。

第三，建立一支高素质的金融监管队伍。

改革现有的用人制度、薪酬制度，建立一套吸引人才、留住人才的机制；加强监管人员的持续教育工作，完善吸引激励、学习培训、监督约束、资格考试和评级等一系列机制；提高监管人员依法监管的素质和风险预警能力，切实提高监管的有效性。

第四，建立显性存款保险制度。

我国目前建立存款保险制度须重点考虑以下几个问题：相关法律法规的制定、形式和资金来源、成本计算、道德风险的防范措施、存款保险机构的职能设定及保费率等。在综合考虑这些因素的基础上适时推出存款保险制度。

第五，加强国际交流与合作，培养银行监管国际人才。

这次金融危机促使各国采取措施进行协同监管。比如：举办银行监管国际论坛，进行更为充分的信息交换与沟通；通过订立国际协议、签署监管合作谅解备忘录等方式，规定参与金融创新工具交易的金融机构的最低准入标准、风险头寸的限制等共同原则；督促金融监管比较宽松的国家加强监管等等。

四、结语

篇(3)

关键词：新资本协议；VaR方法；中间业务

2001年1月巴塞尔委员会（Basel Committee on Banking Supervision）新巴塞尔资本协议草案准备用以取代1988年的资本协议，新资本协议受到了国际、国内学术界的极大关注，新协议将于2006年首先在巴赛尔银行监管委员会成员国的十国集团内实施。《巴赛尔新资本协议》代表着国际银行业风险管理的新理念，并对全世界银行业的发展方向产生着决定性的影响。这对于正在走向国际化、市场化的我国银行来说，无疑具有十分重要的借鉴作用。

一、西方银行业务的开展

新资本协议借鉴了西方发达国家的先进管理经验，因此了解西方发达国家银行业务的发展是理解新资本协议的基础。信贷业务作为传统业务已有几百年的历史，该业务的开展一直是商业银行经营者普遍关心的问题。在西方发达国家中，信贷业务有一套成熟的运作机制，其中客户经理制尤其值得我国银行业借鉴。

自20世纪80年代以来，在存款和贷款业务，消费和商业信用贷款业务，信用卡、现金管理等方面，商业银行面临着激烈的竞争，尤其金融管制放松后，在日益激烈的竞争环境中商业银行的劣势更加明显。商业银行通过风险转移、发展中间业务等手段逐渐走出了稳健发展的道路。由于中间业务具有不用或少用银行自由资金、成本低、收益高以及风险小的特点，商业银行积极开展了该项业务，由此既可满足《巴赛尔资本协议》核心资本8％的要求，又可以提高商业银行的非利息收益。如花旗银行的存贷款业务带来的利润仅占总利润的20%，而承兑、资信调查、企业信用等级评估、个人财务顾问、外汇远期、外汇期权等中间业务却为其带来了80％的利润。

二、我国商业银行业务开展的现状

一直以来我国是一个短缺型经济的国家,经济建设资金的集中和分配主要通过财政和信贷两条渠道。随着金融体制改革的深化和金融市场的不断发展,企业的融资渠道逐步扩大，然而目前企业融资仍然主要依靠银行进行,间接融资占总融资份额的90%左右。由此可见我国商业银行利润多数来源于传统业务，因此我国银行业必须加强信贷管理。

目前我国商业银行的中间业务规模小、发展慢，其业务收入占利润之比很低，与发达国家相比仍然存在较大的差距,主要表现在以下三个方面: （1）品种少。由于这些年我国的金融业一直推行严格的分业经营、分业管理制度,银行、证券、信托和保险业完全分离,商业银行的业务被限制在一个相当狭窄的范围内,业务创新的空间受限,致使我国商业银行业务创新的品种较为单一。（2）规模小。从已开办的新业务发展水平来看,由于受到来自内外的约束限制,中间业务在银行的整个业务规模中比重小,难以起到调整优化整体资产负债结构的作用,也难以产生相应的规模效应。（3）收益低。由于目前我国商业银行的表外业务尚处于初级阶段,各商业银行业务拓展过分注重扩规模、占份额,再加之缺乏统一的市场规范与相应的制度约束,在业务营销之初大多低价促销,让利于客户,这不但使市场陷入混乱状态,也使得商业银行的新业务收益难以保证,在一定程度上损害了新业务的健康发展。

三、新资本协议的理念

2001年巴赛尔新资本协议框架延续了1998年巴赛尔协议中以资本充足率为核心，以信用控制为重点、突出强调国家风险的风险监管思路。新资本协议对风险的认识更加全面，除信用风险外，新协议还考虑市场风险和操作风险的各种因素，基本涵盖了现阶段银行业经营所面临的风险，以保证银行资本充足性能对银行业务发展和资产负债结构变化引起的风险程度变化有足够的敏感性。新资本协议允许银行用内部评级法来衡量和测算信用风险和操作风险，使新的监管规则具有了一定的灵活性，有利于吸收现代大型银行风险管理的各种经验。

巴赛尔协议体现了以下几方面的趋势：强调从统一的外部监管标准转向多样化的外部监管与内部模型相结合；从强调定量指标转向定量指标和定性指标相结合；从信用监管转向全面风险监管；从合规导向型监管转向风险导向型监管。新资本协议这些新理念的目标是为了促进金融体系的安全和稳定，维持金融体系的资本充足水平；促进银行业的公平竞争；提供更全面的风险方处理方案；使处理资本充足率的各种方法更为敏感地反映银行头寸及其业务的风险程度。

巴赛尔协议为国际业务活跃的银行建立了一个衡量资本充足率的基本框架和资本适宜度的最低标准，确立了现阶段银行取得从事跨国金融业务公认资格的风险资本比率,同时还可以衡量各国银行资产状况和信用等级。因此它直接关系到各国银行在国际金融市场上的融资、筹资能力,影响到银行的竞争力水平。

四、我国银行业的应对策略

新资本协议的出台对于即将溶入世界金融业的中国银行界来说是一个极大的震动，面对强大的外资机构我国商业银行必须加快改革的步伐，从以下几方面入手，来提高自身的综合竞争能力。

1． 推行客户经理制。

客户经理制是银行以客户为中心的新型综合服务体系，是西方商业银行在长期激烈的竞争环境中所形成的一整套科学、严密、谨慎的信贷运作程序。客户经理的基本职能是为银行和客户双方创造商机,把握商机,为客户、银行负责;巩固银企关系,维持和发展与客户的良好关系,同时不停地发掘优良客户资源;管理客户,掌握客户的所有信息,建立客户档案,为银行提出对策;服务客户满足客户需求;控制风险,当客户情况变化,对银行产生不利影响时,应及时调整银行策略,规避风险。

今天的金融市场已经由原来的卖方市场逐步转向了买方市场。买方市场对银行提出的首要问题就是银行能否提供全方位的服务。实行客户经理制可以为银行客户提供有效的全方位服务, 由此可以看出，实行客户经理制是商业银行适应市场变化的需要,是增强银行竞争力的有效途径。实行客户经理制还可以为客户提供最便捷、高效、贴身的服务。通过这种贴身服务及时挖掘并准确定义企业需求,根据企业需求适时推出相应的中间业务产品，大幅度提高商业银行的经营收入。

2． 大力发展中间业务。

篇(4)

关键词：巴塞尔协议Ⅲ；资本监管；银行业

文章编号：1003-4625(2010)12-0008-03　中图分类号：F831.0　文献标识码：A

一、巴塞尔协议Ⅲ主要内容及分阶段实施安排

(一)巴塞尔协议Ⅲ的主要内容

1.一级资本金比率。根据巴塞尔协议Ⅲ，普通股最低要求，即资本结构中吸收损失的最高要素，将从当前的2％提升至4.5％。这一严格的资本要求将分阶段实施，从2013年1月1日开始，2015年1月1日之前实现。一级资本金(包括普通股和其他符合要求的资本)比率将在同一时间从4％提升至6％。

2.资本留存缓冲。巴塞尔协议Ⅲ引入了2.5％的资本留存缓冲(capital Conservation Buffer)，由扣除递延税项及其他项目后的普通股权益组成。这一留存缓冲的目的在于确保银行持有缓冲资金用于在金融和经济危机时期“吸收”损失。尽管银行在危机期间可以利用这一缓冲，但资本比率越是接近最低要求，受到的限制也会越大。一旦银行的资本留存缓冲比率达不到该要求，监管机构将限制银行拍卖、回购股份和分发红利等。这一机制可防止一些银行在资本头寸恶化时也肆意发放奖金和高红利的情况。

3.反周期缓冲。巴塞尔协议Ⅲ还提出了“反周期缓冲”的资本要求，这一新的缓冲比率为普通股或其他能完全“吸收”亏损的资本的0-2.5％，将根据各国情况具体执行。“反周期缓冲”是基于一项更广泛的宏观审慎目标，要求银行在信贷过分充足的情况下居安思危、未雨绸缪。对一国而言，这一缓冲仅仅在“信贷增速过快并导致系统范围内风险积累”的情况下才会生效。一旦“反周期缓冲”生效，将作为留存缓冲范围的延伸。

4.杠杆率要求。除了上述这些基于风险的资本要求，还有一项并不基于风险的“杠杆率”要求作为辅助。巴塞尔协议Ⅲ要求各国对3％的一级杠杆率在同一时期进行平行测试。基于平行期的测试结果，再于2017年上半年进行最终调整，并希望在2018年1月1日进入新协议的第一支柱部分。

5.系统重要性银行。对系统重要性银行提出1％的附加资本要求，降低“大而不能倒”带来的道德风险。同时，巴塞尔委员会与金融稳定局(FSB)正在研究一项针对具有“系统重要性”银行的综合方案，可能包括资本附加费(capital Surcharges)、或有资本(Contingent Capital)、保释债(Ball-in Debt)等。此外，有关清算制度的相关工作也将持续进行。

6.引人流动性监管指标。巴塞尔协议Ⅲ将引人流动性覆盖比率(LCR)和净稳定融资比率(NSPR)对银行的流动性进行监管。其中流动性覆盖比率(LCR)用来确定在监管部门设定的短期严重压力情境下，银行所持有的无变现障碍的、优质的流动性资产的数量，以便应对此种情境下的资金净流出；而净稳定融资比率(NSPR)主要用于确保各项资产和业务融资，至少具有与它们流动性风险状况相匹配的满足最低限额的稳定资金来源。

(二)巴塞尔协议Ⅲ主要规则的实施时间安排

根据2010年9月12日达成的巴塞尔协议Ⅲ的要求，所有成员国执行期将从2013年1月1日开始，而且必须在此日期之前将协议规则转化为国家法律规范。新协议的严格要求将于一系列不同的过渡期分阶段执行，这也有助于确保全球银行业能在满足更高要求的同时保持合理的盈利水平并进行融资，为经济发展提供信贷支持。最终达成一致的落实期各项规则虽有所不同，但最晚均至2019年1月1日。具体时间安排如表1所示：

二、巴塞尔协议Ⅲ反映出的资本监管理念

(一)加强银行资本监管已成为国际共识

巴塞尔协议Ⅲ要求将商业银行核心一级资本(普通股和留存收益)的最低要求从原来的2％提高到4.5％，同时新增要求商业银行持有2.5％的资本留存超额资本作为应对将来可能出现困难的缓冲。上述两项加总，使得核心一级资本要求达到7％，这反映了国际社会对加强资本监管的共识和决心，也反映了巴塞尔委员会对银行自营交易、衍生品和资产证券化等银行活动提出更高资本要求的态度。

(二)银行资本监管的思路发生了改变

巴塞尔协议Ⅱ的一个基本思路是强调银行管理与监管应以风险识别为基础，金融危机暴露了巴塞尔协议Ⅱ的框架存在不少漏洞。巴塞尔协议Ⅱ强调对分母一风险资产的计量，而此次巴塞尔协议Ⅲ则更加强调对分子一资本的计量，直接表现就是诸多条款的核心要求便是增加资本，提高资本的充足率。

(三)重新界定监管资本，强化监管资本基础

一是将原来核心资本和附属资本重新界定并区分为核心一级资本(主要包括普通股及留存收益)、其他一级资本和二级资本，并建立严格的合格标准。二是在巴塞尔协议Ⅲ中，核心资本要求被大大提升，原来的附属资本概念被弱化。三是对资本扣减要求进一步严格，全部从核心一级资本中扣减。

(四)银行监管的核心价值观发生了根本转变

巴塞尔协议Ⅲ对商业银行各项安全指标的大幅提升，意味着在经历最严重金融危机的洗礼之后，全球银行业的监管迎来了新的时代，其最显著的特征是，在银行业监管的核心价值观选择上，安全已经远远超越了效率，对银行业安全的关注可谓史无前例。

三、我国监管部门拟实施的资本监管标准与巴塞尔协议111的比较分析

在2009年12月巴塞尔银行监管委员会公布了新协议的征求意见稿后，我国监管部门于2010年3月组织国内银行参与了资本监管改革的定量测算，从测算的结果来看，新的资本协议对我国当前银行业的资本补充不会形成直接的冲击。因此监管部门对巴塞尔资本监管改革主张同步提高资本数量和资本质量，实施严格资本扣除政策，计算杠杆率时不允许净额结算以反映银行最大杠杆效应，重视最低资本充足率标准，给予适当过渡期等原则。针对巴塞尔资本监管的改革，我国监管部门已初步提出了我国银行业包括资本充足率、杠杆率和拨备率三大工具在内的资本监管框架体系建议。表2对我国监管部门的监管建议和巴塞尔协议Ⅲ的监管要求进行了对比，从中我们可以看出以下几点：一是我国银行监管的监管思路和措施充分吸收和借鉴了巴塞尔协议资本监管的改革精神，已经与世界银行业监管趋势相适应；二是我国监管当局建议的中国监管要求无论从指标标准还是达标时间上都高于巴塞尔协议Ⅲ的要求，如对核心一级资本、一级资本和总资本三个最低资本要求皆高于巴塞尔Ⅲ的规定，同时，要求继续坚持商业银行核心一级资本(包括普通股和留存收益)占监管资本不得低于75％的

标准，实施严格的核心一级资本扣除标准，提高二级资本的合格标准；三是我国的监管要求结合国内银行业的实际情况，与巴赛尔协议Ⅲ有所不同，如巴塞尔Ⅲ标准要求2，5％的法定留存缓冲资本和0-2.5％的反周期缓冲资本，而建议的中国资本充足率要求并未区分留存缓冲资本和反周期缓冲资本。

四、巴塞尔协议Ⅲ对我国银行业的影响分析

(一)单从资本充足率指标来看，对我国银行业

影响不大

对于银行业的资本约束是一种世界性趋势，中国银行业的资本充足率指标目前远高于欧美银行。根据我国上市银行2010年的半年报显示，我国上市银行平均核心资本充足率为8.4％，除华夏、光大和农行外，其他银行的核心资本充足率均超过7％，且多家银行下半年都有资本补充计划，届时核心资本充足率将会有一定程度提高。而且中国银监会目前对国内大型银行的资本充足率底线为11.5％，核心资本充足率底线则为7％，而巴塞尔协议Ⅲ只是分别提高到6％和4.5％，中国银行业的资本充足标准仍远高于国际标准。因此，即便巴塞尔新协议Ⅲ关于一级资本金充足率的规定马上执行，对中国银行业的影响也将是微乎其微。

(二)资本缓冲的要求将使未分配利润受到挤压

按照新巴塞尔协议Ⅲ的要求，需要建立2.5％的资本留存缓冲和0％～2.5％的逆周期资本缓冲。因为目前我国监管层对缓冲资本没有特别要求，国内商业银行距离巴塞尔协议Ⅲ中2.5％的要求尚有差距。据申银万国的分析表明，在资本缓冲准备方面，国内银行业平均水平在1.76％，除交行外，其他银行均低于2.5％的标准。如果按照巴塞尔协议Ⅲ的标准，银行将需要提取更多的一般风险准备，从而未分配利润将受到一定的挤压。

(三)海外拓展将面临资本障碍

加强对外资银行分支机构尤其是资本监管将成为未来全球金融监管改革的议题之一。而随着全球对银行资本监管要求的提高，中资银行海外分行的海外发展模式或将改变，与西方同业的公平竞争可以在很大程度上改善公司治理结构及经营管理。但未来业务拓展模式的改变以及当地监管要求的升级也将给这些分支机构带来严峻挑战，中资银行在海外的资本障碍变得更为迫切，不仅仅要满足资本充足率要求，还应实现资本来源的多样化。

(四)将对我国银行业的发展方向产生长期影响

按照巴塞尔协议Ⅲ监管思路和资本监管的国际趋势，未来中国银行业的发展更应该围绕资本约束做文章，以有限的资本博取更高的回报，而不是简单地“以规模换效益”。在结束了简单的“垒大户”时代后，对我国银行业而言，在其未来的发展战略中，精细化经营更应该被高度重视。细分客户、精细定价应该成为未来银行经营中的重点；通过合理合法合规的创新，加大不利用或少利用资本的中间业务在盈利中的占比，才是银行未来的发展方向。

五、对策建议

(一)加强对态势的跟踪和应对

巴塞尔协议Ⅲ关于反周期资本缓冲以及流动性监管指标等方面还有待磋商，而且我国监管部门对相关指标的要求还在进一步的讨论和论证中。因此，应密切跟踪巴塞尔协议Ⅲ和我国监管部门关于银行业资本监管的最新动态，及时研究应对之策。

(二)制定可行的资本管理规划，加强资本管理

针对巴塞尔协议Ⅲ所反映出的国际资本监管趋势，建议尽快着手制定科学可行的资本管理规划，通过规划引领银行资本管理的短期和长期机制。

(三)积极探索和创新资本的补充工具和渠道

通过提高盈利能力、增加内部积累，股东注资等方式及时补充核心一级资本，进一步提高资本质量。

(四)主动调整业务模式，建立风险和收益匹配的“轻资本”模式

国际银行业的发展趋势将逐步走向集约化经营，因此，从中长期看，我们应主动调整业务模式，通过精细化资本管理，准确、科学计量资本，提高风险定价水平，持续优化流程，加快资源整合等策略，努力提高资本使用效率，尽可能以最小的资本消耗获取最大的经营效益。

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经上级批准，中国银行业监督管理委员会##监管分局（以下简称##银监分局）于2004年2月2日正式挂牌成立。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定及中国银监会、福建银监局授权，##银监分局及各县（市）监管组履行对全市政策性银行、国有独资商业银行、股份制商业银行、农村信用社、邮政储蓄机构及其它非银行金融机构的监督管理工作，同时，承担着对全市农村信用社的行业管理职责。2004年，将强化银行业监管，以促进地方经济发展为己任，在以下几个方面开展工作。 一、实施全面风险监管，促进辖区银行业健康稳健运行 根据《中华人民共和国银行业监督管理法》规定，##银监分局及各县（市）监管组将以风险性监管为主线，坚持审慎监管原则，对银行机构高级管理人员、业务、机构准入、退出以及系统性风险情况实施现场、非现场监督管理，督促以上机构严格遵守法律法规关于风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等具体规定。对辖区银行机构，以督促其按现代金融企业要求完善自我约束制度，督促其继续降低不良贷款比例为主要监管措施，同时引入外部力量强化对银行的内控监督，通过加强与商业银行内审机构的沟通和合作，建立由法院、审计、监察、工商行政管理等参与的定期会晤机制，加强监督，发挥好银行业同业协会作用，加强银行自律。对农村信用社则通过强化对其高管人员履职行为的监管，全面推行内控评价评级制度，努力降低其不良贷款的余额及比例等措施，督促其完善法人治理结构，建立健全有效的内控机制，提高经营效益，减轻历史包袱。对违反国家金融法律法规规定的机构、高级管理人员、从业人员可以根据不同情况，采取经济处罚、吊销经营许可证、取消任职资格、禁止在银行业工作等监管措施，努力防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进我市银行业健康发展。 二、以金融创新为手段，助推我市经济实现跨越式发展 （一）推动金融改革，充分发挥金融对经济发展的支持作用。我市金融改革主要是深化农村信用社改革，要把农村信用社办成社区性地方金融机构。按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的改革总体要求，我市现有的140家农村信用社要根据不同情况，分别进行不同产权形式的改革。##市城区、永安市农村信用社要力争改革为农村商业银行，沙县、尤溪、泰宁等三个县农村信用社要力争改革为农村合作银行，其他县农村信用社要力争改革为统一法人的县联社。为促进改革的顺利开展，我分局将积极向国家财政争取保值储蓄贴补息970万元、专项再贷款或专项票据9000万元以及实行灵活的利率政策。将根据农村信用社改革精神和我省农村信用社改革方案，积极做好我市农村信用社改革工作，充分发挥农村信用社作为农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。此外，将积极支持建行、中行等国有商业银行股份制改造，力争早日上市。 （二）推动金融创新，努力提升银行业的金融服务水平。##银监分局在防范风险的前提下，支持一切符合法律法规要求的金融创新活动。一是创新监管理念。在监管中积极引导和支持银行业开拓创新，各类监管设限做到科学、合理，有所为，有所不为，减少一切不必要的限制。做到在上级授权范围内，在风险防范能够保证的情况下，积极鼓励、支持；超出授权范围的，如果符合经济金融发展方向的，将积极向上级请示，反映情况，争取获得支持。二是创新监管行为。做到业务准入、退出，机构准入、升格、高管人员核准审批及时、高效，积极鼓励银行业提高科技含量，开展金融业务、金融产品、金融服务方式创新。根据经济金融发展现状，适时推出新金融产品，提升综合服务水平，满足金融消费者不断增长的需求。三是创新现场检查方式。将根据非现场监管掌握的情况以及内控评价评级结果，决定对银行业机构的现场检查内容、频率和需要采取的其他措施。对积极开展创新、能够依法合规开展业务、信贷投入符合国家金融政策的，将尽量少开展检查或者不检查，反之，则加大检查力度。 （三）推动金融发展，促进##全市经济腾飞。加强银行业监管的最终目的就是促进经济金融的全面、协调、可持续发展。2004年，将按照“坚持以监管促发展，在发展中强化银行业监管”的原则，紧紧围绕市委、市政府提出的项目带动战略总体措施、目标，督促全市商业银行、农村信用社进一步更新理念，调整发展思路，出台具体措施，加大对中小企业、县域经济和“三农”的扶持力度，预计全年存款增加34亿元，贷款增加35亿元，其中农户贷款预计增加7亿元，确保全市GDP增长目标的实现。一是要进一步改进信贷服务方式，大力开展农村信用工程建设，培育更多的“信用村、信用乡镇”，围绕农村发展、农业增效、农民增收，支持农村产业化结构调整。二是要创新服务品种。积极开办票据业务，改进结算服务手段和方式，加大对全市重点企业、产业化龙头企业的信贷投入，促进企业优化信贷结构，特别是在帮助企业理清应收帐款方面有所突破。三是要拓宽服务内容。要进一步完善贷款决策、执行、监督机制，简化程序，加大对有市场、有效益、有信誉中小企业的扶持力度，解决中小民营企业“贷款难”问题，培育和发展县域支柱产业。四是改善银行卡用卡环境，提高##城市品位。进一步推进网上银行、电话银行等新兴电子银行业务的发展与投入，加大ATM、POS等机具的配备，改善ATM、POS、特约商户的用卡环境，同时提高农村信用社电子化水平，为企事业单位和个人提供便捷的金融服务。

（四）推动金融稳定，为经济发展创造良好的金融环境。一是要继续降低不良贷款比率。目前##银行业不良贷款余额仍有18亿元，继续降低不良贷款比例是当前一项突出任务。对已经形成的不良贷款，将通过法律、经济、行政手段积极催收，采取多种形式处置，加大不良贷款申报核销力度；通过加强内控，完善授权授信、审贷分离制度，健全贷款评审决策机制，严格控制发生新的不良贷款，提高贷款质量，努力使全市银行业不良贷款余额净减8000万元，不良贷款率下降2个百分点以上。二是要维护良好竞争环境。要强化对银行业机构高级管理人员履职行为、内部控制制度执行情况以及落实国家金融法律法规情况的监管，加大现场检查和非现场监管的力度，促使银行机构依法、合规经营，维护公平有序的竞争环境，促进银行业高效稳健发展。三是维护良好的金融生态。要积极发挥银行监管部门及行业自律组织作用，深入开展调查研究，评估银行系统风险和行业性信贷风险，研究实施防范和化解风险措施，及时向银行机构发出预警预报；同时积极寻求政府、司法部门支持，依法打击逃废债行为，维护银行机构的合法债权。总之，要通过审慎有效的监管，实现保护广大存款人和金融消费者的利益，增进市场信心，提高公众对现代金融的知情度、了解度以及努力减少金融犯罪的监管目的，为我市经济发展创造良好的金融环境。 （作者为######监督管理委员会##监管分局筹备组组长）

以促进地方经济发展为己任 开创银行业监管工作新局面一文由搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!

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作者简介：杨 惠(1973―)，女，西南政法大学经济贸易法学院(重庆，400031)，博士生。研究方向：金融法学、环境法学。

一、问题的提出：功能监管能取代机构监管吗

顾名思义，机构监管即按金融机构的“机构类别”进行监管；功能监管即依据金融体系的基本功能和金融产品的性质来设计监管。通常认为，功能监管是美国应对金融创新与“混业经营”潮流而建构的一种金融监管的新理念，1999年GLB法案（即《格兰姆―里奇―布利雷法》）被普遍视为体现此理念的典型立法。应当说，面对越来越汹涌的“混业经营”大潮的冲击与挑战，近年来我国金融实务界和理论界都更多地选择了立足于现行“分业监管”体制上的功能监管的改革取向。中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上强调：“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现，日益要求树立功能监管观念，适应形势，加强协调。”在这种取向下形成了一种比较普遍的认识，即把“由机构监管走向功能监管”或者“用功能监管替代机构监管”视为解决金融综合问题的一种途径。[1](140)显然，在此逻辑下，“机构监管”与“功能监管”这对概念被视为分别对应于“分业经营”和“混业经营”的两种监管模式。然而机构监管与功能监管的基本理据何在？机构监管在“混业经营”下就没有适用的空间了吗？机构监管究竟是应当被抛弃还是应当进行修正？功能监管能否应对复杂的金融业务创新？又能否兼顾不同的金融风险主题？针对这些问题，笔者试图重新审视GLB法案关于机构监管与功能监管的制度逻辑，以期为我国金融监管制度改革提供一些启示。

二、美国GLB法案：机构监管与功能监管的交错

笔者以为，目前国内学者普遍强调GLB法案“废止了Glass-Steagall法，允许金融机构跨业经营，解除了银行、证券与保险之间的藩篱”，进而简单地视其为体现功能监管理念典型立法的观点，这其实是对GLB法案的一种误读。实际上，该法案是美国金融业从“分业”走向“混业”过程中，机构监管与功能监管理念相互冲突和协调的产物。

（一）机构监管与功能监管的冲突：GLB法案的产生背景

长久以来，美国法院及证券监管机构（SEC）在处理证券交易的争议时，均是按功能监管的理念来认定有价证券以及投资行为的涵义，并以此界定证券法规范的适用范围。而对银行业则一直按机构监管理念加以规范，不受证券监管机关的管辖。20世纪80年代以前，此种监管权限的划分没有太大的争议，因为联邦银行监管机关一向以较严格的态度来解释并执行Glass-Steagall法案，原则上禁止商业银行介入任何证券经纪及自营业务。但自80年代起，随着银行监管机关态度由严到松的转变，银行业得以不断地涉足证券市场，由银行业经营的证券业务是否应适用证券法规范，接受SEC管辖就成为一个问题。银行监管机关采取的机构监管理念与SEC强调的功能监管理念因而产生了冲突。

体现这种冲突的代表性案例是SEC于1985年的Rule 3b-9规则，以及随后哥伦比亚巡回上诉法院宣告了此项规则无效的判决。1982年，商业银行被允许以设立或并购子公司的方式，向大众投资人提供贴现经纪业务。此后，银行经营的证券经纪行为立即增加了数倍。这项放宽解释Glass-Steagall法的作法给了商业银行瓜分证券市场的机会，由此引起了证券商的反对，但它最终获得了法院的支持。在1983年“证券业协会诉货币监理官”案中，有两家银行分别向货币监理官提出收购贴现经纪公司或建立贴现经纪子公司的申请，以间接从事证券经纪业务，并获得批准。证券业协会提讼，认为虽然Glass-Steagall法没有禁止银行以身份从事证券经纪业务，但这只是为已有客户提供便利，而不能以新建或收购的方式扩大这一例外规定的范围。但法院却认为，Glass-Steagall法第16条仅仅禁止银行为自身利益从事证券业务，虽然它允许的范围仅仅是为客户从事“与原先范围相同范围内的”证券活动，但在Glass-Steagall法之前银行就不仅为已有客户而且也为广大公众提供这类服务，因此，Glass-Steagall法并不禁止银行拥有或经营参与证券经纪业务的子公司。在这种背景下，1985年SEC了Rule 3b-9规定。该规定要求银行向一般非银行客户（即大众投资人）提供的有偿证券经纪业务，亦必须向SEC注册，并受到一般证券自营商及经纪商管理规则的约束。SEC的这项行政规则立即受到了被管制者，即一般银行业者的质疑。他们认为SEC根本无权干涉银行的经营活动，因为根据1934年《证券交易法》的规定，银行业已明确排除在证券自营商及经纪商的定义之外。在随后的诉讼程序中，银行业者们的诉求在一审中未被地方法院采纳，但是却获得了哥伦比亚特区巡回上诉法院的认同。该上诉法院认为，1934年法案既然将银行业排除在证券自营商及经纪商的定义之外，即代表立法者并未授予SEC监管银行业相关证券行为的权限，进而判定Rule 3b-9规则无效。在Rule 3b-9规则被法院宣告无效后，SEC转而积极寻求立法机关的支援，他们不断游说国会接受功能监管与Rule 3b-9的规范理念。1999年的GLB法案正是此种游说的成果之一。在该法案的立法过程中，就曾多次探讨“功能监管”的概念，并在最终的条文中以专章的形式体现出来，受SEC监管的子公司也被称为“受功能性监管的子公司”（functionally regulated subsidiary）。但该法案也并非就是全然的功能监管理念的立法。就法案规范内容而言，仍然包含了大量的机构监管的内容。

（二）机构监管与功能监管的交错：GLB法案的经验分析

1．GLB法案中的功能监管。

王传纶先生曾言，“随着联合经营的发展，交叉监管不可避免，难题也必然会出现”，GLB法案“提出了功能监管，并列出专章，立法的意图是，按银行金融企业各项经营活动的性质，使其分别受不同监管机构的监管”，但“这次立法对功能监管的含义和具体内容并无充分说明，可以说基本上还是停留在概念上”。[2](5)笔者赞同这一观点。事实上，GLB法案中关于功能监管的规范主要体现在以下两方面：

（1）撤销银行业豁免于证券交易法经纪人及自营商定义的规定。GLB法案在第2章第201、202条中，对1934年《证券交易法》第3条有关经纪人和自营商的定义进行了修改，删除了将银行排除于证券经纪及自营商定义的文字，而仅强调特定的银行业务活动可以例外。这意味着，由银行经营的证券业务因此被SEC的监管权限所覆盖，必须向SEC登记注册。自此，传统银行监管机关有权排除其他监管机关管辖权限的作法将不复存在，取而代之的是由数个功能性金融监管者按金融机构的营业行为，分工进行监管的功能性模式。

（2）授权SEC分辨何种混合型产品应受其监管的规定。众所周知，自20世纪80年代开始，随着金融技术的演进，市场上陆续出现了各式各样的混合型证券，比如抵押贷款基础证券、资产基础证券、权益型衍生产品等。这些混合型证券如雨后春笋般涌现的原因，一是为了逃避相关税率及监管措施，亦即为了获得在现行体制下运用现行手段无法得到的潜在利润，金融业有进行创新的激励；二是源于某些大型企业尝试籍由发行混合型证券，比如结合股东权益及公司债权人性质的证券，以吸引那些愿承担特殊风险的投资人的资金。很显然，无论基于何种原因，随着此类混合型证券市场的迅速扩展，势必会带来越来越多的法律适用争议。GLB法案特别授予了联邦证券主管机关认定这些混合型证券性质的权限，其205条规定，SEC必须依照前例、交易目的、法律规范适用范围，以及受监管的合适性来判定这些新型的混合型金融商品，究竟是属于联邦证券法抑或是联邦银行法的适用范围。

2．GLB法案中的机构监管。尽管上述规范的采用使GLB法案更贴近于功能性监管模式，但该法案中仍包含了大量体现机构监管理念的规范。

（1）按“机构类别”限制银行控股子公司营业项目的规定。在GLB法案中，虽然国会撤销了银行业豁免于证券交易法经纪人及自营商定义的作法，废除了Glass-Steagall法案第20条有关“银行与证券交易机构联合经营的处罚规定”和第32条“证券从业人员不得担任成员银行官员、董事或雇员”的规定，但是却并未废除Glass-Steagall法案中限制银行与证券商“直接”兼营彼此业务的条文。Glass-Steagall法第16条规定，禁止银行“承销证券或股票”；第21条规定，禁止银行“销售股票、债券、票证或其他证券”。显然，立法对这些条文的保留，意味着绝大多数的证券业务仍应交由银行控股公司的非银行子公司来经营，而银行子公司依然受限直接参与存放款业务之外的金融活动。这种按“机构类别”限制营业项目的规定，使得各金融机构在组织上仍保有一定程度的区隔，而各金融主管机关在监管各银行控股子公司时，大体上仍可按“机构类别”来划分彼此的监管界限。

（2）授权联邦储备银行统括监管银行控股公司的规定。GLB法案在其111条中改进了对银行控股公司的监管。根据法律的授权，美联储“可以随时要求银行控股公司及其子公司提交负法律责任的报告”，“如果美联储需要从银行控股公司的‘受功能性监管的子公司’得到本款规定的报告，而其他联邦或州监管机关，或者有关行业自律组织并未要求该子公司提交此项报告，美联储有权要求这些监管机关和有关行业自律组织得到该报告。如果美联储未获得该报告，但在评估银行控股公司或其存款子公司是否面临实质重大风险有必要时，美联储可以要求这些证券、保险等非银行子公司直接向美联储提交该报告”。而且，美联储“有权检查任何银行控股公司的任何子公司，以便获知银行控股公司及其子公司的经营和财务状况，监督控制银行控股公司系统的经营和财务风险，这些风险可能对此类控股公司的任何存款子公司的安全和稳健经营构成威胁”，并且，“当美联储有合理的理由相信，受功能性监管的非银行子公司的营运行为，会给联营存款机构带来重大风险，美联储有权检查这些非银行子公司”。此外，“在认定银行控股公司的非银行子公司的经营将会给银行子公司的财务健全带来重大风险之后”，美联储甚至有权要求控股公司“中止从事该项高风险的营业活动，或者转让银行子公司的持股”。这些规定即是所谓的“伞状监管模式”。显然，此刻的美联储被赋予了对银行控股公司旗下的证券、期货、保险等原为功能性监管机关管辖的子公司的完整且排他的统括监管权，而其他功能性监管机关的管辖权因而退缩。

三、反思：机构监管与功能监管的内涵、理据及优劣之比较

由GLB法案的经验观之，为何美国国会在接纳功能监管理念时，仍必须采用大量的机构监管规范？为何功能监管的理念不足以应付所有的金融监管主题？机构监管与功能监管的基本理据何在？我们过去对机构监管与功能监管的认识是否有失偏颇？笔者以为，这些问题的解决，有赖于对机构监管与功能监管的内涵、理据及优劣进行更为客观的评价和判断。

（一）机构监管的内涵及理据

如上所述，目前国内学者普遍将机构监管视为对应于“分业经营”的一个概念。笔者以为，这种理解其实颠倒了一个逻辑命题，即，或许我们可以视“分业经营”是对应于机构监管的一种金融运营形态，甚至可以说“分业经营”是适用机构监管的最理想、最典型的金融运营形态，但机构监管的内涵却应当超越“分业经营”的范畴。

有美国学者认为，所谓机构监管（Institutional Regulation），系指以被监管者，即一般金融机构的行业类别，作为划分金融法规范及监管机关管辖权范围的依据，而不论这些金融机构经营了哪些金融业务。笔者以为，美国学者对机构监管的界定其实包含两个层面的涵义：其一，在总体的市场层面上，机构监管强调的是立法者应当将市场上所有的金融机构按行业类别加以分类，进而使不同的法规范及监管规则适用于不同的金融机构。其二，在个体的机构层面上，机构监管则代表着必须将机构整体作为监管的对象，而无论其经营了何种金融业务。

从第一个层面分析，金融市场为何要按机构类别进行监管？理由源于一个基本的金融认识，即不同的金融业务具有不同的风险特质，因而由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式便是一种有效率的制度安排。进而从逻辑上分析，市场上各金融机构所经营的业务种类越专一，机构监管模式就越能有效率地划分各业别监管机构的管辖范围。由此可以得到这样一个结论：“分业经营”正是机构监管的核心基础，正是“分业经营”成就了机构监管作为市场基本监管模式的地位。也因此，当“分业经营”逐渐向“混业经营”过渡，立法逐渐放开银行、证券商以及保险公司兼营彼此业务的限制，各金融机构原本形式上的业务种类界定也就日益模糊，监管机关的管辖权限也就难免出现相互重叠抵触。更严重的还在于，在金融创新的推动下，当形式上不同业务种类的金融机构所提供的金融服务在经济功能上有相互替代的可能，机构监管模式就很容易受到金融机构的规避与操纵。据美国学者Jonathan Macey 及Geoffrey Miller观察，在这种按“业”施加监管规范的情况下，银行法领域就出现了许多在修辞学上含义矛盾的名词，诸如非银行银行（nonbank bank）、非存款存款账户（nondeposit deposit）、非储蓄机构储蓄机构（nonthrift thrift）、非分行分行（nonbranch branch）等等。[4]这些看起来古怪读起来饶舌的名词，反映出的正是一般金融机构不断尝试规避银行法的形式定义的事实。因此，可以说，机构监管的有效性在“混业经营”下势必受到质疑，机构监管作为金融市场基本监管模式的地位也势必随着“混业经营”的推进逐渐削弱。笔者分析，国内学者关于机构监管应被取代的思路应当源于此。

从第二个层面分析，为什么需要对机构整体加以监管？笔者以为，理由主要在于以下两个方面：一方面，以金融风险角度观之，对金融机构财务风险的监管必须是一种立足于机构整体的监管。众所周知，风险是一种未来损失发生的可能性。金融机构的财务风险昭示着金融机构未来财务状况的不稳定状态，比如金融机构可能因“资不抵债”而陷于破产，因“流动性”不足而遭挤兑。显然，不论金融机构从事何种业务，要判断该机构的财务状况，就必须把包含所有业务的整体作为考察对象。事实上，业界也通常视金融机构的财务风险为金融机构的“系统性风险”。GLB法案中的“伞状监管模式”的采用，很大程度上也正是考虑到“银行控股公司系统的经营和财务风险”。另一方面，以金融机构角度观之，对银行业的监管，本质上必须是一种对机构整体的监管。我国《商业银行法》第2条规定：“商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人”。其他国家的规定也大体相似。站在一个综合这些业务整体的银行业的视角，我们则可以发现银行业特有的两项经济功能：其一，在整体的资产负债结构上，银行业所持有资产的流动性相当低，但负债项目的流动性却极高；其二，从整体业务流程分析，银行业还具有提供社会大众资金流动服务的功能。籍由银行间的支付系统，银行业能够提供存款人移转资金的服务，以转账的方式替代实体货币的交付，从而带给存款人相当程度的便捷。因此，银行业监管的核心必定是一种立足于银行业整体的机构监管，甚至可以说，机构监管的理念其实源于银行业。

综上，如果说在第一个层面上，“分业经营”向“混业经营”的过渡将不可避免地动摇机构监管作为金融市场基本监管模式的地位，那么在第二个层面上，机构监管却必将彰显其越来越重要的作用和功能。因为随着业务管制的放松以及金融创新的不断推进，金融运营中的风险类型、风险传递的速度以及传递过程的复杂性都将大大增加，巴林银行的例子就是明证。因此，金融机构作为金融市场最基本的主体，其自身抗风险能力的大小将直接影响着金融系统的稳定程度。

（二）功能监管理据、优势及局限

顾名思义，功能监管及立法者从“功能层面”划分各监管机构的管辖范围，以及界定各金融规范的适用界限。诺贝尔经济学奖得主、美国哈佛商学院教授Robert C. Merton认为，金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性，并指出：“随着现代融资技术的进步，金融机构的业务种类界限将会变得越来越模糊，唯今之计只有抛弃昔日以‘机构类别’的概念区别金融市场，而改从‘功能层面’来划分各种金融活动类型，作为相关规范的基础”。[5]Merton教授的说法是最早对“功能监管”概念的反映。

笔者以为，作为美国回应金融产业剧烈变动的一个产物，功能监管模式在应对金融“混业经营”时确有其优势：其一，以功能监管的概念分配各监管机构的监管范围，此时每一种金融活动系由一专门机构负责监管，在这种事权统一的状况下，监管机关就较能够达成专业监管的效率。其二，功能监管按金融行为划分监管界限，因而能够为金融市场的供需双方带来监管规范的一致性。

不过，还有两个问题值得注意：(1)功能监管的原理和方法其实并非为金融“混业经营”所独有，在金融“分业”的环境中，我们也可以发现功能监管的踪影。例如按前文机构监管的逻辑，显然机构监管必须以“机构类别”的划分为前提，也就是说，只有明确划分金融机构的业务种类，所谓按“业”监管，或者按“业”适用法规范的理想才具有实在的意义。但如何划分金融机构的类别？从当今世界各国的金融立法看，基本上均是根据经营业务的不同来划分。所以早有学者指出，“在分业经营的情形下，不同金融机构从事不同的金融业务，因此，究竟是按照金融机构的类型，还是按照金融业务的类别来设立监管机构是没有区别的。”[6](49)此外，即便在按“机构类别”进行监管的大框架下，证券监管的核心由始至终均呈现出功能监管的特点。与银行法关注银行业的整体资产负债情况不同的是，证券法是规范证券发行、交易行为的立法，强制性信息披露制度与反欺诈制度是传统证券法的两大支柱。(2)功能监管其实也并不能完全解决“混业经营”下的监管难题。比如随着融资技术的大幅演进，在一些新形态的金融商品中，银行活动、证券活动和保险活动相互融合，彼此间的区别变得模糊，正所谓“企业成长的复杂性，包括产品界限的模糊，旧体制的监管常常让企业和消费者迷惑。”[8](179)又或者这些金融活动的经济功能可完全相互取代，则以“功能”来划分监管者的权限就值得怀疑。再有，功能监管与银行业的监管理念间也存在冲突，如果将银行业按其经营的存款、证券及保险业务种类，由数个功能性监管机关分别监管其经营行为，这显然不符合银行法的规范逻辑。而且，在功能监管模式下，市场上所有兼营多种金融业务的金融机构都必须同时遵守数个监管者的监管措施，也无疑带给被监管者更多的成本。

四、小 结

机构监管与功能监管其实分别代表着针对不同金融风险主题的两种监管方式与理念，二者实际上不应有优劣之分。机构监管适用于对金融机构整体财务风险的监管，而功能监管在保护消费者和投资人的主题上更有成效。机构监管与功能监管间并非一种截然分立的关系，它们是可以并行不悖的。在“分业经营”下，由于立法对金融机构的业务限制，机构监管与功能监管存在着相当大的趋同性，二者的差异更多体现于银行、证券等具体金融领域。而在“混业经营”下，由于不同金融机构业务的混同，机构监管与功能监管间的冲突变得明显，但无论如何，不同的金融风险需要不同的监管理念。美国GLB法案籍由采取融合机构监管与功能监管的方式，维持以往多元化的监管架构，以回应近年来“金融混业”潮流，并使各监管机构能以分工合作的方式达成监管效能的最大化。然而，对于中国监管格局的走向，还存在本土难题，特别是“改革开放以来，由于体制的缺陷和监管的无力，社会无法有效地控制各种利益的公平合理流动”。[9]因此，在设计监管格局时，如何平衡金融经济需求变动中的各阶层、各部门的利益，将直接影响监管的效率，因而需要更进一步的研究。

主要参考文献：

［1］曾筱清．金融全球化与金融监管立法研究［M］．北京:北京大学出版社,2005．

［2］黄 毅,杜要忠译．王传纶校美国金融服务现代化法［M］．北京:中国金融出版社,2000．

［3］Jonathan R. Macey& Geoffrey P. Miller, Nondeposit Deposits and the Funture of Bank Regulation ,91 MICH.L.REV.237（1992）

［4］Merton C. Roert, A Functinal Perspective of Financial Intermediation, 24 FIN.MGMT.23（1995）

［5］刘宇飞．国际金融监管的新发展［M］．北京:经济科学出版社,1999．

［6］盛学军.法德英证券监管体制研究――以证券监管主体在近代的变迁为线索.西南民族大学学报(人文社科版),2006,(5).179.

［7］曾令超．论利益结构与社会稳定［J］．西南民族大学学报(人文社科版),2006(7)．

The Intersection between Institutional Regulation and Functional Regulation: The Experience from the American GLB

Yang HuiAbstract: Institutional regulation and functional regulation represent different means and conception of regulation against different financial risk subjects respectively, so there should not be any distinctions on advantage and disadvantage of them. Close examination is commonly regarded as the GBL for the typical legislation that embodies the conception of functional regulation, while it is virtually the products from the conflicts and compromises between institutional regulation and functional regulation. The fact that the GBL makes each regulation organ share out the work and help one another to reach the maximization of the regulation effects in accordance with the integrity of the two kinds of regulations is worthy of our learning. Key words: institutional regulation; functional regulation; the GLB

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关键词：美国货币监理署；监管经验；监管创新

中图分类号：F830.2文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）05－0065－05

美国货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency, 以下简称OCC）根据美国1863年的《货币法》成立，隶属美国财政部，是美国联邦注册银行（国民银行，National Bank）的监管机构。历经百余年的变迁，美国形成了双重银行体系和多方银行监管的格局，无论从联邦还是各州银行监管机构均形成了较为成熟的监管理念、监管思路、监管方法和制度体系。OCC作为美国联邦注册银行的监管机构，负责监管美国一半的银行业资产，是监管资历最长的监管机构，走过了145年的监管历程，取得了很多极具价值的监管经验，很值得我们这样的新兴市场经济国家学习借鉴。

一、OCC的组织安排及其业务分工

OCC 总部设在华盛顿特区，下设一家数据中心（设在马里兰州），四个大区分局（分别是中部区的芝加哥分局，西部区的丹佛分局，南部区的达拉斯分局，东北区的纽约分局），22个大银行监管派驻组，一家驻伦敦监管局。四个大区分局负责辖区内国民银行及外资银行分支机构的直接监管，管辖区域包括美国各州、波多黎各、维京岛（the Virgin Island）、关岛、北马里亚纳群岛。四个大区分局按照国民银行数量及资产的规模在各州的分布，分别在各州设置48个支局（Field Office）和23个办事处（Satellite locations）。OCC总部内设九个部门，分别是法律事务部、国民银行监管部、国际与经济事务部、大银行监管部、中型银行/社区银行监管部、员工与公共事务部、信息科技服务部、管理部、监察部。OCC的署长（Comptroller）由美国总统提名，国会确认批准，任期五年。国会不对OCC拨款，OCC主要采取监管收费制维持运作，其运作资金的99%来源于国民银行的监管费，1%来源于美国政府债券投资的利息收入、发放执照收入及其他收费。OCC设有执行委员会，目前由10名成员组成，分别由分管九个部门的高级副署长组成。执行委员会下设七个专业委员会，分别为审计委员会、银行监管委员会、预算及财务委员会、人力资本委员会、监管政策委员会、法律及对外事务委员会、信息科技及系统委员会。专业委员会就重要问题定期向署长及执行委员会报告。

OCC的主要职责包括：（1）对银行进行现场检查；（2）颁发国民银行、外资银行分行的执照；（3）审批国民银行设立分支机构，资本、公司或银行结构等变更事项；（4）对违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施，撤换银行管理人员或董事，协商改进银行经营方式，颁布处罚令，采取民事经济处罚；（5）制定并下发有关银行投资、贷款及其他操作的法规。

OCC总部不负责具体的现场检查和非现场监管，总部主要在法规、政策、技术层面指导和支持分部的监管工作。一是通过派出各个领域的专家协助、帮助现场检查的实施，二是通过派出政策制定人员参与现场检查，跟踪和熟悉银行业务的操作及其主要风险领域，从而制定或更新监管政策、监管程序和方法。

国民银行监管部负责与国民银行所有业务相关的政策指南和检查程序，并协助对OCC的现场检查人员进行培训，协调与联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council, FFIEC）的工作。大银行监管部负责监管在美国联邦注册的大银行。OCC对大银行的定义是：总资产在250亿美元以上，从事较为复杂的银行业务。目前OCC 监管的大银行有22家。其主要监管力量集中在22个监管派驻组和一家伦敦监管局，总部负责大银行监管宏观协调，监管战略的制定、风险的判断和总体评估。

与大银行监管部门类似，中型银行/社区银行监管部负责资产在250亿美元以下的中型银行/社区银行，它的总部主要负责宏观监管政策的制定和协调，一线监管人员都设在大区分局、支局和办事处。包括中型银行和信用卡银行监管部和特殊监管部。

国际与经济事务部包括全球银行与金融分析部、模型与分析部，其主要职能是数据统计、银行行业分析、宏观经济形势分析以及政策研究、模型分析以及对外联络等，是监管工作的宏观经济、技术方面的支持部门。该部在大区分局派驻经济学家或研究员（直接向总部汇报），并为现场检查提供技术支持。

二、OCC的成功监管经验

OCC在145年的监管工作中，总是能够不断地调整自身的监管方法和思路，与时俱进，跟上金融业发展的时代脉搏，在开放经济条件下，它的诸多成功经验主要包括以下几个方面。

1.树立了明确的监管战略目标，基于风险为本的监管理念，实施全面风险管理

OCC基于美国财政部关于“促进美国和世界经济的繁荣、维护金融体系安全“的宗旨，有着自己明确的战略目标，主要包括：1）国民银行体系的安全稳健；2）灵活的法律法规框架，促进国民银行体系提供具有足够竞争力的金融服务；3）金融服务的公平准入及银行客户的公平待遇；4）专家型的、积极进取的多元化员工队伍，使OCC的资源能得到更为有效地利用。为达到此目标，制定了中型银行/社区银行和大银行的监管战略。对长期在竞争较为激烈、市场较为成熟, 或市场趋于疲软（declining market）的环境中经营的管理层出现的自满情绪保持关注；以风险为基础进行安全稳健性监管，在监管周期内要对银行的资产管理、消费者保护、合规性及信息技术方面进行全面监管；要求银行管理层加强对潜在问题的识别和管理；制定监管战略和不同业务领域的监管计划，突出风险领域，在不同业务领域中有效分配监管资源；在监管周期内，加强对银行信贷管理的监管，充分运用“国家信贷工具系统（National Credit Tool）“进行信贷风险分析；确立特别的监管重点。进一步改进监管分析方法，作为监管工具继续推广；将消费者保护的合规性监管与专业监管人员的风险监管相结合。

2.构建了较为完备的监管法律法规体系

OCC的法规建设主要包括三个方面：一是制定适用于整个国民银行体系的监管规定、监管政策、业务指南及法规解释，从而对国民银行面临的风险和责任制定指导性意见，以及禁止（或限制）银行从事被认定为不审慎或不安全的业务；二是制定现场检查人员的检查政策、检查手册和相关释义；三是参加行政、司法和国会的有关听证会。这些工作为国民银行体系形成充分竞争的金融服务环境创造了较为灵活的法律法规框架。其中OCC认为较为重要的法规、监管指南包括贷款限额试行计划（Lending Limits Pilot Program)、国际银行业务的法规政策程序、关于担保信用卡（Secured Credit Card）的建议函（Advisory Letter）、关于产品或服务新业务开发的拓展以及产品或服务更新换代的指南、关于隐含期权（Embedded Options）和长期利率风险（Long-Term Interest Rate）的指南、《关联机构监管手册》（Related Organizations Handbook）、《从呈交董事的报告中发现问题》（Detecting Red Flags in Board Reports）。

3.非常重视市场秩序与市场公平的监管

OCC与其他监管当局和执法部门紧密合作，及时识别、跟踪违反《银行保密法》、《反洗钱法》的行为，防止国内外的犯罪分子和利用国民银行体系进行资金活动。OCC要求国民银行建立有关内部控制体系，内部审计，设立《银行保密法》合规官，并要求银行对员工进行培训。

OCC密切关注国民银行的不公平及欺诈经营行为，确保银行客户能够获得公平的银行服务。根据《银行公平竞争法》（Competitive Equality Bank Act），OCC通过与信用卡银行、信托银行签订协议的方式体现监管意图，如经营协议（operating agreements）、流动性准备金账户协议（liquidity reserve deposit accounts）、资本保障和保持流动性协议（capital assurance and liquidity maintenance agreements）。银行申请开办新业务时，OCC可采用签订“经营协议”的方式体现监管当局对特定领域的指导意图，如要求银行达到最低资本要求，维持充足的流动性资产，满足银行每日的流动性；上报经营计划，在美联储或第三方存款机构建立和维持一定准备金。

4.实行早期监管干预制度

OCC对有问题的银行继续加强监管，确保早干预，低成本，及时采取纠正行动。为了尽可能减少FDIC成员银行的保险资金损失，OCC针对出现以下情况的有问题银行采取结构性早期干预和处置战略：一是经营状况正在好转并重新接受大区分局监管的银行；二是进入自愿清算程序的银行；三是被出售或兼并的银行；四是关闭的银行。如果出现特别情况影响到银行的经营状况，OCC会要求银行上报出售、兼并或清算情况，避免银行保险资金的损失。

5.积极执行《新巴塞尔协议》的文件精神，实现高水平的风险管理

OCC非常重视对《新巴塞尔协议》的应用推广。主要体现在监督银行各项准备工作的实施情况，如数据库的完善、风险模型的建立、各项参数指标的制定等。2003年7月，美国财政部、OCC、美联储、FDIC、美国储蓄监督局（Office of Thrift Supervision）联合《执行新巴塞尔资本协议――风险资本监管指南（征求意见稿）》，认为只有采用新巴塞尔协议的高级法（以下简称“高级法”）来计量信用风险和操作风险，对美国的国际活跃银行才适用，并将美国的银行机构分为三类：强制实施高级法的银行机构、自愿实施高级法的银行机构、实施1988年巴塞尔协议的一般银行机构。高级法已于2007年1月正式实施。

强制实施高级法的银行机构具体标准为：商业银行总资产在2 500亿美元以上；或表内国际资产（total on-balance-sheet foreign exposure）在100亿美元以上的银行机构。目前美国有九家大银行符合强制执行的标准。美国监管机构要求强制实施高级法的银行在2006年7月1日之前向相应的监管当局递交书面的新巴塞尔资本协议高级法的实施计划，包括符合监管要求的内部评级法、高级法、操作风险高级法的计量基础、必要的预算计划以及董事会的审批决议等。这些银行应与监管机构保持经常沟通，报告进展情况，如果不能及时实施，要说明何时才能作好准备实施高级法。美国监管当局将对银行最终实施高级法进行审批。对于届时不能实施高级法的银行，高级法将仍然生效，美国监管机构将视情况采取监管措施。另外，美国目前约有10多家银行自愿实施高级法。自愿实施高级法的银行应向相应的美国监管当局递交书面实施报告，获得审批后正式实施，其实施时间不受具体限制。

6.实行严格的监管从业人员准入制度，重视对监管人员的监管

人员的选拔实行严格的考试准入制度，监管人员必须参加现场检查资格统一考试，但在考试前可以自由选择擅长领域，如资本市场或信贷风险管理等。通过考试以后，监管人员经过一定时期的工作锻炼，成为信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等领域的专家，达到一定员工等级后就有可能成为某一领域的职能首席监管员或首席专家。此外，由于需要不同领域的专业人才，OCC也从银行、咨询公司等外部招聘具有一定工作经验的专业人士，他们可以不参加OCC举办的现场检查资格统一考试，而直接通过评估获得美国联邦政府授予的“银行检查官”（Banking Examiner）称号。

OCC的执法合规部门对银行内部人和其他关联方的不审慎经营行为、违法违规行为以及渎职行为进行查处。如果这些行为对国民银行或其他银行造成损失，或银行内部人由此获得不当利得，OCC将下发监管令，或进行民事经济处罚、要求赔偿或取消银行从业资格。

7.重视金融监管的交流与合作

OCC通过多方沟通和交流，实现监管信息的共享和监管合作。银行业方面，OCC通过联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council， FFEIC），与其他主要联邦银行监管机构，如美联储、联邦存款保险公司，储蓄监督局（Office of Thrift Supervision， OTS）及国民信用合作社监管局（National Credit Union Administration， NCUA）进行合作，合作的范围包括监管政策、监管法规、监管报告要求、跨监管机构的检查培训等方面的协调，从而减少监管负担，促进监管的一致性、连续性和有效性。保险和证券方面，OCC与有关管理当局密切合作，对各方共同关心的问题进行协商。OCC与48个州和哥伦比亚特区的保险部门达成信息共享协议，并与国家保险监理专员协会（National Association of Insurance Commissioners）定期举行会谈。OCC与证券交易委员会（Securities and Exchange Commission， SEC）商讨有关证券交易及证券经纪、会计、信息披露方面的问题，并与联邦贸易委员会（Federal Trade Commission， FTC）商讨消费者保护和隐私问题。

OCC采取各种形式就有关银行风险问题与银行高级管理层保持联系，OCC对275家社区银行的董事举办了“OCC 风险评估过程的介绍会”。其目标是促使社区银行董事增进对OCC以风险为本的监管思路的理解、深入认识银行业务存在的主要风险、学习如何对管理层、内外部审计以及现场检查人员提出问题、如何对风险进行识别、计量及监控。此外，为提高董事对信贷风险管理的认识、帮助董事评估和控制银行风险，提高他们对银行管理信息系统进行评估的能力，OCC还为董事举办了信贷风险管理的培训，175家社区银行参与了此项目。OCC的对外合作主要包括OCC与其他银行监管机构、其他政府部门、国外监管当局、巴塞尔委员会的合作。

8.重视监管人才队伍的培养，营造和谐的工作环境

与银行监管委员会和其他部门合作，及时收集和反馈人才需求，确保有足够的专业人才应对不断出现的问题和风险，并确保重点领域的人才配备。通过国民银行风险管理委员会和大区分局风险管理委员会以及检查人员开发专业委员会，全面协调开发、跟踪检查人员信息和培训需求，突出重点，将员工的培训和技术与工作机会挂钩，并开发培训和发展计划，从而填补专业“缺口”。要求管理层给员工提供更多的事业发展机会，鼓励管理层和员工之间就事业发展问题进行主动交流，共同营造无歧视的良好工作环境，在法律法规允许的情况下，充分利用OCC为员工提供的工作和生活上的便利。

三、OCC对我国金融监管制度创新建设的启示

通过前面对OCC成功经验的总结分析，结合新时期我国金融监管的发展要求，下面就我国新型金融监管制度的创新建设提出自己的一些想法和建议。

1.监管理念上要创新，树立风险为本的全面风险监管理念

树立全球化背景下的金融监管系统是动态监管、互动监管和统一监管有机结合的动态风险监控系统的新理念。新的监管理论和新型金融监管体系的构建必须以新的理念为指导，实现监管理念的三个转变：从静态监管理念向动态监管理念转变，从被动监管理念向互动监管理念转变，从分离监管理念向统一监管理念转变。最终实现风险为本的全面风险监管理念。

2.监管体系上要创新，构建多元化的监管制度体系

融合风险和资本管理为核心的全面风险管理理念，创新性地利用系统论的思想建设多维度的新型金融监管体系，监管系统应包括官方、社会、金融机构本身以及与国际金融监管机构合作的四维架构，只有放在这样一个大系统中，我国新兴的金融监管才是完善有效的。整个金融监管系统的运作必须有明确的监管目标体系，将金融风险的识别、衡量、监测和控制始终贯穿于监管设计的各个环节。

（1）专业化设置监管机构。这已成为各国银行监管当局的共识，问题在于如何实现有效的专业化配置。它主要包括两个方面，一是专业分类。银行监管的重点在利率风险、市场风险、资产管理、零售信贷风险、合规性等，按专业领域分设信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等监管机构。二是现场和非现场职能是否分开。分与合各有利弊，合并有利于监管信息的连贯、有利于形成非现场监管与现场检查的有机结合等；分开有利于监管人员集中精力专攻非现场或现场检查，有利于提高非现场监管和现场检查的针对性和有效性等，这两种分类与银行业的发展变化紧密相关，既不能照搬既定做法，也不能忽视既定做法的合理性。在开放经济的大背景下，我国监管部门的专业设置和功能设置不管采取哪种方式，都应适应我国银行业的经营特点，适应银行业发展变化的需要，适应专业化分工的趋势。

（2）建立多维度、多方位的监管制度体系。OCC的监管制度体系包括监管法规、司法解释、建议函、监管手册、监管指南等。其中，OCC为监管人员制定的监管手册达百余册，主要分为四大类：资产管理、消费者保护、市场准入、安全稳健性。资产管理侧重银行的信托业务；消费者保护侧重银行为消费者提供服务的公平和诚信；市场准入侧重银行开业、并购、重组、银行控制权、高级管理行为；安全稳健性侧重银行的风险控制和稳健经营。

OCC的监管手册大多数供监管人员或现场检查人员使用，每部手册包括基本概念、风险点、监管和检查程序、参考资料等内容，监管人员或现场检查人员在实施监管活动或现场检查时，可据此操作。监管手册后附参考资料，包括以往OCC或其他相关监管机构下发的有关指引、通知、函件，或其他相关内容的监管手册索引。如安全稳健性（Safe and Soundness）相关的监管手册共计60多册。如对于监管和检查的总体要求，OCC制定了《银行监管规程》、《现场检查计划和控制》等；对于不同类型的银行，OCC制定了《大银行监管》、《社区银行监管》、《外资金融机构监管》等；对于不同业务领域，监管手册基本涵盖表内表外业务，如商业贷款、农业贷款、房地产贷款、信用卡、银行承兑汇票、贸易融资、资产证券化、金融衍生交易等；对于不同风险类型，OCC制定了《国家风险管理》、《信贷风险评级》、《利率风险》、《流动性》；其他还包括《内部控制》、《内外部审计》、《内部人交易》、《网上银行》、《董事职责》、《贷款和租赁损失准备》、《管理信息系统》等。

OCC与目前各国监管当局通行的监管理念――风险监管、持续监管――并无二致，但OCC的特点在于将监管理念、监管意图渗透到各个维度的监管领域中，对于不同规模银行的监管、不同业务领域、不同风险领域的监管等，OCC都将银行监管理念、程序、方法在这些监管手册中具体化、程式化，而同时又保留了监管人员主观判断和相机处理的灵活性和自。监管人员和现场检查人员在日常监管和检查时，可以多角度、多方位参照不同的监管手册学习、体会和应用。这样，既避免了不同监管人员不同知识结构、知识背景对同一监管领域产生的判断差异，保证了监管政策、监管方法和程序的相对统一，又授予监管人员一定的主观判断和灵活处理的权力，避免了监管人员对既定制度的机械应用。

（3）实行差别化监管。OCC在总体监管战略目标框架下，对不同类型的银行制定了不同的监管战略，同时又根据同一类型中不同银行的具体情况制定不同的监管战略。OCC规定，银行监管周期为12个月或18个月，银行复杂程度越高、风险越大，监管周期则越短，监管人员在一个监管周期内完成监管战略，并做出总体评价，包括CAMELS的单项及复合评级、ROCA、SOSA评级。当然，分类监管、差别监管并不意味着监管战略迥然不同，OCC会针对国家经济的变化、银行业经营总体状况和风险的共同点制定总体的监管重点，单个银行的监管战略的实施不能脱离总体监管战略的框架。

3.监管方法上要创新，加快监管信息化建设

与新的监管理念和监管体系相适应，必须有监管方法的创新。随着银行信息科技的发展，银行监管也步入信息时代。监管数据处理、业务信息分类、风险分析等目前已是人力所不能及。银行业需要科技支持，监管手段也需要信息化、科技化。OCC之所以能够迅速掌握各种银行信息，很大程度上依靠完善的监管信息系统的支持。监管信息系统主要包括：金融机构数据检索系统（The Financial Institution Data Retrieval System, the FINDRS）。该系统主要用于非现场监管，可对金融机构，包括银行控股公司、银行、电子数据处理服务商、外资银行分支机构上报的财务数据进行检索、处理、加工、分类、分析，为监管人员提供了大量数据和强大的分析功能。监管人员可以利用该系统对金融机构每季报送的非现场监管报表的数据进行横向同业分析、纵向历史比较等分析，从而发现异动状况和潜在风险；监管信息系统（Supervisory Information System，SIS）。该系统主要应用于现场检查，包括五个子系统：用于中型/社区银行/外资金融机构现场检查的系统（Examiner's View）, 用于大银行现场检查的系统（SIS-Large Bank）, 用于数据维护的系统（SIS-Administration），用于查询各类银行检查情况的系统（SIS-Report）及用于处理、分析银行信贷数据的系统（SIS-National Credit Tool）。现场检查系统包括了银行的基本信息、监管重点、监管战略、以往采取的监管措施和活动、非现场监管信息、各类财务报表、各项评级、现场检查结论等。首席检查官、主查人、现场检查人员、监管部门的主管人员等通过该系统能随时掌握一家银行的所有状况，对银行相关资料随时进行更新。

特别值得一提的是OCC的国民信贷工具系统（SIS-National Credit Tool）。该系统记录了所有银行每笔贷款的详细情况，包括借款人名称、地址、社会保障号、贷款种类、贷款金额、期限、利率条款、用途、贷款质量等82个要素。通过任何要素检索，就可进行任意组合分析，发现各类潜在风险，如贷款集中度风险、贷款质量变化、贷款风险迁徙等。该系统目前仍处在升级之中，被大量应用于现场检查中的资产质量分析。

OCC 除了自行开发的监管信息系统外，还从路透（Routers）、Moodys KMV等外购信息系统进行行业背景分析和研究，对监管工作提供经济、行业分析支持。OCC的研究分析人员利用这些外购信息系统掌握外部评级公司对银行的风险评级和经营评价，对整体经济形势、行业经济形势、银行业经营情况进行跟踪，为OCC监管政策的制定和更新提供依据。

4.加强监管的交流与合作，树立监管的服务理念，实现全方位的监管联动

要树立金融监管的服务理念，监管的最终目的是实现金融稳定与效率的提高。监管的交流与合作包括三个层次：监管机构内部之间、监管机构与被监管机构之间、监管机构对外的合作交流。OCC在总部和分部分别成立了不同层次，不同专业的跨部门委员会，以加强监管工作的内部协调。总部部分部门将律师、会计师、经济学家、研究员、首席检察官长期派驻分部，总部可以及时了解到区域经济金融特点和区域间银行业务、风险的差别，可及时调整监管政策、调整对银行风险的判断和分析。同时，分部人员也经常交流到总部，了解总部对宏观经济金融形势的理解、对银行业宏观风险的把握以及监管政策意图。

监管当局与被监管机构不是“猫和老鼠”的关系，监管当局与银行董事、管理层的大量交流和业务指导，有助于监管当局了解银行董事和管理层的所思所想，有助于监管意图的贯彻和实施，提升金融机构识别和控制风险的能力，共同实现银行安全稳健经营的目标。

在国际合作方面，OCC参与巴塞尔银行监管委员会关于新巴塞尔资本协议的完善和修订工作。OCC与其他联邦监管当局（FDIC，美联储，OTS）联合推进新巴塞尔协议框架。主要工作包括与银行业内人士探讨新巴塞尔协议的实施，继续研究新框架下风险和资产组合的计量、管理层结构的有关监管指南，对新框架所要求的银行在操作风险计量技术方面的开发和进展情况制定评估标准，对实施新框架带来的潜在影响进行研究。在全球化条件下，金融监管的国际合作日益变得重要。

5.建立高素质的专业化金融监管队伍

监管队伍的专业化已经成为一种国际趋势，我国的金融监管队伍要立足于“专家型、积极进取型、多元化的员工队伍建设，使监管资源能得到更为有效地利用”，OCC在监管人员配备方面重视“专才”的培养，在总部和分部均实现了专业化配置，确保“通才”和“专才”合理搭配，鼓励监管人员发展自己的专长。专业化发展在OCC的人员培训、考核等方面得到了具体的体现和实施。一是通过以工作带训（On-the-job examiner training）培养监管人员的专业兴趣和现场检查水平。如对刚加入OCC的员工首先进行6～8个月的检查培训，专门由经验丰富的检查人员指导，边检查边学习；二是通过强制培训提高监管人员的专业素质。如OCC的继续教育部门每年制订培训计划，培训范围基本涵盖所有业务领域，监管人员可结合自身的情况选择专题参加；三是前文提到的通过OCC自行组织的统一资格考试鼓励监管人员向某一专业领域发展。专业化队伍建设使监管人员更加集中精力，注重知识积累的纵深发展，并为所从事的专业领域充实相关知识结构，有利于提高监管人员的专业素质和监管质量、监管效率的提高。

参考文献：

[1]中国人民银行智力引进办公室.国外金融体系和金融监管学习与借鉴[M].北京：中国金融出版社，2000.

[2]杨子健.美国商业银行信用风险管理研究[M].北京：中国金融出版社，2004.

[3]Comptroller of the Currency Administrator of National Banks. Bank Supervision Process Handbook, September 2007.

[4]U.S. Basel II Notice of Proposed Rulemaking. 2006. Risk-Based Capital Standards: Advanced Capital Adequacy Framework