行政案件的特点精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇行政案件的特点范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

一、简易程序的含义和特点

简易程序是基层人民法院审理简单民事案件或者某些简单轻微刑事案件所适用的较普通程序简便易行的一种审判程序。其意义在于能够极大地方便当事人诉讼和人民法院审判案件，提高法院办案效率，减轻当事人讼累。

民事诉讼中，简易程序与普通程序相比，有如下特点：一是起诉方式简便。原告可以口头起诉，不附加任何条件和限制，而普通程序中，原告只有在书写诉状确有困难时，才允许口头起诉；二是受理程序简便。双方当事人可以同时到基层人民法院或者它的派出法庭，请求解决纠纷，审判人员认为符合起诉条件的可以当即受理，而按普通程序的规定，法院接到原告的诉状后，有7日的立案审查期；三是传唤当事人、证人的方式简便。可以用电话、口头、托人捎信等灵活方式传唤或通知，也不受在开庭3日前通知当事人和其他诉讼参与人的时间限制；四是实行独任制，即由审判员一人独任审理案件，而不必由审判员或审判员和陪审员组成合议庭进行；五是审理程序简便。如对案件可以随到随审，不一定要开庭公告，对法庭调查、法庭辩论两大步骤不必严格划分，也不受先后顺序的限制；六是审结期限较短，应在立案之日起3个月内审结，而普通程序则为6个月。

二、在行政诉讼中设置简易程序的可行性

1、行政案件自身的特点，使简易程序的设置可行

行政案件虽然错综复杂，但也有难易、繁简之分，如一律适用普通程序，通过烦琐严密的诉讼程序来查明案件事实，有时实属多余。民事、刑事案件可以区分难易、繁简情况而分别适用不同的程序来审理，显然行政案件也可以照之行事，这也符合矛盾的特殊性原理，即具体问题具体分析具体处理。

2、设置简易程序是司法实践的要求

行政案件一律适用普通程序审理，在有些时候，拖延了诉讼，造成了人、财、物力的浪费，使当事人对冗长的审判程序感到厌倦，审判人员也感觉是个累赘，都希望对一些简单的行政案件能适用简便易行的程序迅速进行处理。因此，在行政诉讼中设置简易程序也是司法实践的要求。

3、简易程序是我国人民司法工作的优良传统和成功经验的总结

早在时期创立的“马锡五审判方式”，就以诉讼程序简单方便而深受广大群众的欢迎，在以后各个时期的司法实践中，我国不断发展和完善了简便易行的诉讼程序制度，并且在民事、刑事诉讼中正式作出了规定。实践证明，这一规定完全符合我国司法实际，取得了很好的效果。行政诉讼虽然有其自身独特的特点，但与民事、刑事诉讼也有许多共同之处，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条就明确规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。因此，在行政诉讼中设置简易程序，也应当是可行的，行政诉讼也应当继承和发扬尽量适用简便易行的诉讼程序解决纠纷这一优良传统和作法。

4、简易程序是追求公正与效率的必然要求

公正与效率是人民法院审判工作永恒的主题。自《行政诉讼法》颁布实施以来，起诉到法院的行政案件逐年增多，而行政司法资源却相对有限，无法与行政案件数量的递增速度同步。在这种情况下，要进一步提高审判工作效率，就必须从诉讼经济的角度出发，运用程序分流原理，针对不同类型案件，创设不同的诉讼程序。而简易程序通过对审判组织、审判准备工作、庭审程序等方面的简化，使整个案件的处理所耗费的时间、人力、物力大为减少，从而在整体上能够提高司法效率。在追求司法公正方面，简易程序虽然是一个独立的审判程序，但它对于普通程序有扶助的功能，它可以使有限的司法资源更多的用于普通程序审理案件，有助于普通程序所追求的程序公正目标的实现。同时，简易程序本身也包含了公正价值，可以说，无论是哪一方当事人均有希望尽快从诉讼中解脱出来及早获得正义、公正的基本需求，“迟来的正义为非正义”，而简易程序恰恰通过对审理程序、审理期限的缩短，使案件得以及时处理，满足了当事人的这一需求。因此，简易程序能够使效率与公正这两大司法价值目标得到较好的平衡和兼顾。

三、行政诉讼中简易程序的设置

鉴于行政案件在性质上与民事、刑事案件有所差别，在行政诉讼中设置简易程序时应与民事、刑事诉讼中的简易程序有所不同，以适应行政案件自身的特点。一是在起诉方式上，应要求原告提出书面诉状，只有在书写书面诉状确有困难时，才可以口头起诉，由审判人员或书记员制作笔录，并由原告签名或盖章；二是在受理方式上，如果经审判人员或有关立案庭室承办立案人员审查，认为符合起诉条件的，可以当即受理，而不必组成合议庭进行审查；三是在传唤当事人、通知证人或有关人员时，可以采用电话、口头、捎信、广播电视等方式进行传唤、通知，即不必采取书面形式，也可以不受普通程序中有关时间的限制；四是在举证期限方面，可以不受有关法律、司法解释关于举证期限规定的限制（当然只能少于规定期限）；五是在审理程序方面，可以不必在开庭3日前公告，可以不严格区分庭审调查、庭审辩论两大步骤，也不分先后顺序，可以同步进行；六是实行审判员一人独任审判制，而不必组成合议庭进行；七是可以相应缩短案件审结期限，规定在立案之日起一个月内审结。

四、适用简易程序审理案件的范围

设置行政诉讼简易程序，目的是为了提高审判工作效率，减少当事人讼累，但又不能滥用，笔者认为下列案件可考虑适用简易程序审理，如在审理过程中发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理。

1、行政机关适用简易程序（行政程序）作出具体行政行为的案件。

2、行政机关处以罚款，其数额不大或未达到听证标准的案件。

3、行政机关征收规费数额不大或未达到听证标准的案件。

4、行政机关不作为的案件。

5、其它可以适用简易程序审理的案件。

篇(2)

要

非诉行政案件指行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人，向人民法院申请执行公民、法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又不履行的具体行政行为的案件。人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定受理的非诉行政案件，因在执行程序上缺乏明确、详细的规定，可以参照的《中华人民共和国民事诉讼法》的规定又解决不了非诉行政案件的审查问题。本人结合自己所学法律专业，联系自己在法院行政审判庭的工作实际，从非诉行政案件的概念入手，浅谈了非行政案件执行程序中的立案、审查、强制执行及结案方式。并建议在非诉行政案件审查程序中推行司法听证制度，从而进一步完善非诉行政案件执行程序。

关键词：非诉行政案件；

执行程序；

司法听证制度。

行政审判的任务是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。以提起行政案件的主体和要达到的目的为标准来区分行政案件，可以将人民法院受理的的行政案件划分为行政诉讼案件和非诉行政案件。从目前行政审判受理的案件情况来看，人民法院受理的非诉行政案件的数量远远大于所受理的行政诉讼案件的数量，而作为人民法院行政审判操作规范的《中华人民共和国行政诉讼法》，对非诉行政案件执行程序尚缺乏明确、详细的规定，可以参照的民事诉讼法的规定，又解决不了非诉行政案件的审查问题。如何适用现行的法律规定来办理非诉行政案件，就是本文想要说明的问题。从依法办案的要求出发，作为行政案件种类之一的非诉行政案件，其在审查程序上必须符合《行政诉讼法》的规定，在强制执行措施上，可以参照民事诉讼的有关规定。

一、 非诉行政案件执行的概念。

（一）非诉行政案件的含义

《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人，权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为、参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。人民法院依据上述两条法律规定受理的案件，就是通常所指的非诉行政案件，因此，非诉行政案件可以表述为：行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人，向人民法院申请执行公民、法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又不履行的具体行政行为的案件。这一表述包含以下四个方面的含义：

(1)非诉行政案件的执行主体是人民法院。对具体行政行为的强制执行，可以由行政机关申请人民法院强制执行，也可以由拥有强制执行权的行政机关自己执行。能够称之为非诉行政案件的，是由人民法院强制执行具体行政行为的案件。

(2)非诉行政案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关，或者是行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。

(3)要求执行的内容是行政机关的具体行政行为中可执行的内容或裁决书所确定的可执行内容。

(4)只有是公民、法人和其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的具体行政行为，行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人才可以向人民法院申请强制执行。

（二）非诉行政案件执行的概念

非诉行政案件执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为将以实现的制度。它有以下特点：

(1)非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，但非诉行政案件强制执行权的享有者是法院而不是行政机关。

(2)非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的行政处理决定。执行标的是行政机关所作出的具体行政行为。

(3)非诉行政案件的执行申请人是行政机关或者行政裁决确定的权利人，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作出的具体行政行为，而具体行政行为所针对的对象是公民、法人或者其他组织。同时具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现。因此非诉行政案件的执行申请人是行政机关，而被执行人只能是公民、法人或者其他组织。但在特殊情况下，非诉行政案件的申请人也可能是生效具体行政行为确定的权利人或其继承人、权利承受人。

(4)非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，在诉讼过程中，行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。但不及时执行可能给国家利益，公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。

二、非诉行政案件的执行程序

非诉行政案件的执行程序，应当是人民法院在办理非诉行政案件时，按照法律的规定所应遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。包括立案程序、审查程序和强制执行程序。

（一）立案程序

立案程序包括申请与受理。非诉行政案件的执行自行政机关（包括行政裁决所确定的权利人或其继承人、权利承受人）的申请开始，行政机关向人民法院提出强制执行其具体行政行为的申请是非诉行政案件执行开始的惟一方式，人民法院无权自行开始非诉行政案件的执行。

行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为根据《若干问题的解释》第86条规定，应当具备以下条件：

(1)具体行政行为依法可以由人民法院执行，即具体行政行为属于非诉行政案件执行的适用范围。

(2)具体行政行为已经生效并且有可执行的内容。即具体行政行为必须已经发生法律效力，并具有给付或作为内容。如果具体行政行为尚未发生法律效力，行政机关就不能申请人民法院强制执行；如果具体行政行为无给付或作为的内容，行政机关就无需人民法院强制执行。

(3)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织或是行政裁决确定的权利人等。这是对申请人资格的要求。首先，申请人必须是依法成立行使行政职权的行政机关，或者是经法律、法规授权行使行职权的组织；其次申请人必须是作出具体行政行为的主体。依照《若干问题的解释》第90条第1款的规定，行政裁决确定的权利人、继承人，权利承受人也具有申请强制执行行政裁决的资格。

(4)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人。

(5)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。义务人没有在规定期限内履行义务是强制执行的前提条件，如果义务人已经履行了具体行政行为所确定的义务或者义务人没有履行义务尚未超过规定的期限，行政机关不能申请人民法院强制执行该具体行政行为。

(6)申请人在法定期限内提出申请。根据《若干问题的解释》第88条和90条的规定，行政机关必须在公民、法人或者其他组织法定起诉期限届满之日起180日之内提出，逾期申请人的，如果没有正当理由，人民法院不予受理。

(7)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。即行政机关必须向有执行权的人民法院提出申请。

行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为，除应具备上述条件外，行政机关在提出申请时还应向人民法院递交有关材料。

《若干问题的解释》第91条第1款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书，据以执行的行政法律文书，证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其必须提交的材料。根据该规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为时，应当提交下列材料：

(1)申请执行书。行政机关申请人民法院强制执行，不能以口头形式进行，而必须以提交申请执行书的形式提出。申请执行书应载明的事项主要包括：①申请执行的行政机关的名称，法定代表人；②被执行人的姓名或名称，住址或地址；③具体行政行为的主要内容、理由与根据，以及义务人拒不履行义务的事实等。

(2)据以执行的行政法律文书。

(3)证明具体行政行为合法的材料。人民法院强制执行的具体行政行为必须是合法有效的，为此行政机关在向人民法院提出申请时，必须向人民法院提交有关证明材料以证明该具体行政行为合法有效。这些材料主要包括：①行政机关作出该具体行政行为享有职权的依据；②行政机关作出该具体行政行为认定的事实以及相关的证据；③行政机关作出该具体行政行为的法律依据等。

(4)被执行人财产状况。

(5)其他必须提交的材料。其他必须提交的材料是指除上述材料以外的与执行有关的必要材料。如执行对象为特定物的，行政机关就应提供有关特定物的形态、特征、存放地点等情况。

人民法院对行政机关的申请应进行立案时审查，对符合上述条件且提供了相关材料的，人民法院应当在七日内立案，否则，人民法院应裁定不予受理。

（二）审查程序

非诉行政案件立案后，即转入非诉行政案件执行程序的第二阶段即对具体行政行为合法性审查阶段审查程序。（包括审查的主体内容、标准、期限以及审查方式、结论）。

(1)审查的主体

《若干问题的解释》第九十三条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查。根据该条的规定，审查的主体应为行政审判庭组成的合议庭。

(2)审查的内容，根据《若干问题的解释》第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当对具体行政行为的合法性进行审查。这种审查是对具体行政行为是否合法进行的实质性审查，而非程序性审查，主要从以下四个方面进行审查：①行政机关是否享有法律、法规授予的职权，是否超越取权，是否滥用职权；②行政机关作出的具体行政行为是否有事实依据以及相关的证据材料；③行政机关作出的具体行政行为所适用的法律、法规或规章是否正确；④行政机关作出的具体行政行为是否符合法定程序。

(3)审查的标准。《若干问题的解释》第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行；（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的，据此规定，人民法院对于非诉行政案件的审查标准是被申请执行的具体行政行为是否“明显违法并损害被执行人合法权益”。即适度审查的标准。对非诉行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同。因为，法院审判行政诉讼案件的目的是通过对具体行政行为的合法性审查达到维护和监督行政机关依法行政职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉讼行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我的对非诉行政案件的合法性审查采用适度审查的标准。

(4)审查的期限。根据《若干问题解释》第93条的规定，人民法院办理非诉行政案件的执行，从立案受理至作出是否准予强制执行裁定的期限为30日。

(5)审查的方式。《行政诉讼法》和《若干问题解释》均没有对合议庭采用什么方式对具体行政行为进行审查作出明确规定。司法实践中，法院往往采用“书面”的方式仅对行政机关一方申请执行的卷宗材料进行审查，这样的作法弊端很大，长期以来，行政机关习惯于以行政手段办事，他们作为案件一方的当事人，为了使具体行政行为得以执行，总会把证明自身行为合法的卷宗材料提交法院，而有利于相对人的证明材料并不随卷提交法院，致使法官的审查视线也受限于行政机关单方的证明材料，很难结合全案对具体行政行为进行客观，真实的审查与判断，使司法审查流于形式。这样以来，难免今使有瑕疵的具体行政行为得到法律上的确认，进入司法强制执行程序。

从目前我国的实际情况来看，行政相对人在面对行政执法程序中处于强者地位的行政机关，普遍存在着不知告，不想告或者不敢告的情况，行政相对人不提起行政诉讼，在很大程度上并不意味行政行为就是正确的、合法的。司法实践中，在法院裁定准予强制执行后，往往会发现具体行政行为存在着这样或是那样的错误，使法院处于进退两难尴尬的境地。非诉行政案件执行制度设立之初，就是以限制或剥夺行政机关自行执行权为前提的，其主要目的就是阻止违法的具体行政行为进入强制执行程序，人民法院司法审查的根本目的就是保障行政相对人的合法权益，不致因为其未提起行政诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。所以，在非诉行政案件执行程序中设立司法 听证制度，充分体现了优先保护相对人合法权益的价值取向，在我国民主法制还不健全的情况下，对于制约行政权滥用，强调行政法保护个体权益的功能，弥补因相对人没有提起诉讼而造成的权利丧失的情况下，又提供了一条法律上的救济途径。在法律效果和社会效果相统一的情况下，更加体现了人民法院在非诉行政案件执行程序中突出的以人为本，保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律精神。（后文对司法听证制度作专章详述）。

(6)审查结论。人民法院对被申请执行的具体行政行为进行合法性审查后，应就是否准予执行作出裁定。依照《若干问题的解释》第62条第1款第14项的规定，该裁定当事人不能提起上诉，送达即发生法律效力。 （三）在非诉行政案件执行程序中推行司法听证制度。

1、设立听证制度的必要性。

第一，是以事实为依据，以法律为准绳的要求。非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为，其未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序，由行政机关直接申请并进入法院的执行程序，行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法，处理结果是否得当等问题均难以把握，设立司法听证制度的目的就是要从事实和法律两方面进行审查，从而决定是否准予执行。

第二，是保证公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权基本原则的要求。一般来说，非诉行政案件执行都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务，又不起诉，而由行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为引起的，此时行政相对人已丧失司法救济权，但丧失了司法救济权并不意味着丧失了申辩的权利。在非诉讼行政案件执行审查过程中启动听证程序，给被执行人一个专门的申辩机会，也使行政机关有了一个再次对所作具体行政行为进行“质检”的机会。

第三，有利于执行工作的顺利执结。依照传统的职权主义执行模式、法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查，不公开审查过程，被执行人难免产生“官官相护”的偏见，造成多数非诉行政案件被执行人抵触情绪大，给执行工作增添了相当的阻力。设立司法听证制度，让被执行人也参与到审查过程中，在理解了法律的相关规定后，双方均能清楚地认识到有利于自己的一面和不利于自己的一面。实践证明，司法听证制度的实施，对促进被执行人自觉履行法定义务效果明显。

2、司法听证制度的适用范围。

非诉行政案件执行的听证，可依当事人申请或者是人民法院依职权召开，可分为强制执行前听证和强制执行中听证两个阶段。强制执行前听证是指人民法院在司法审查阶段的听证，强制执行中听证是在准予进入强制执行后，案件终结执行之前的听证。为了节约司法资源，不是所有的案件都必须听证。对于那些经书面审查完全可以查清，并且被执行人无异议的具体行政行为，没有必要举行听证。只有重大、疑难、复杂或者社会影响面大的案件才召开听证会。如果盲目扩大适用范围，不利于司法效率的提高。

3、司法听证制度的程序设置。

①下发听证通知书，通知行政机关和被执行人听证的时间、地点和要求。

②听证程序开始，首先核对听证双方的身份，宣布听证合议庭成员名单、告知双方享有的权利。

③申请执行人就其享有的职权，作出具体行政行为认定的事实相关证据，以及执法程序，适用的法律、法规及规范性文件等依据进行举证。

④被申请人进行质证，并可以提供相应的证据材料。

⑤双方针对争议的焦点进行辩论。

⑥合议庭评议，制作并送达裁定书。

（四）强制执行程序。

人民法院经审查裁定准予强制执行的具体行政行为，按照《民事诉讼法》第二百二十条规定的精神，由执行人员向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行具体行政行为确定的义务，逾期不履行的，强制执行的措施应当参照《民事诉讼法》关于强制执行措施的规定。

在采取强制执行措施前，人民法院仍应作出并送达裁定书，裁定划拨被执行人在金融机构的存款，或裁定扣押，查封被执行人的财物。在扣押或查封财物的同时，还应发出有关查封，扣押财物通知书，逾期不履行确定义务的，拍卖或变卖被扣押，查封的财物。

强制拆除房屋或者退出土地的，在采取强制执行措施前，依照民事诉讼法第二百二十九条的规定，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行，逾期不履行的，强制执行。

为避免被执行人在非诉行政案件执行程序中转移财产，逃避执行，人民法院在采取强制执行措施前可以根据申请人的申请保全被执行人的财产，但具体行政行为确定的权利人申请的，要提供担保。

（五）结案方式。

《若干问题的解释》中对非诉行政案件的结案方式分别规定了裁定准予强制执行和裁定不准予强制执行两种结案方式。但实践中，人民法院在执行非诉行政案件中，往往遇到行政机关要求撤回执行申请的情况，究其原因有以下几种情况：一是，被申请人通过各种关系向申请人打招呼，申请人碍于情面，压力等因素向法院提出撤回申请；二是，被申请人主动履行部分义务后，申请人同意免去剩余部分，而提出撤回申请；三是，在审查中，人民法院发现其具体行政行为不合法，行政机关认可后，主动撤回申请。

人民法院在非诉行政案件执行过程中，针对申请人撤回申请。做法不一。有的对申请不予审查即裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的则一律不准许撤回执行申请。对此，本人认为，执行过程中，应有条件地允许执行和解。因为行政执行的最终目的是实现义务的履行，行政机关既然有权对相对人作出处理的决定，并且有权撤销原处理决定。那么，为了促使相对人履行行政行为确定的义务，避免行政机关和相对人之间的相互对峙，消除相对人对行政机关的抵触、对抗的思想情绪，行政机关就应该有通过执行和解的方式了结行政争议的权能，这样的友好协商与和解，不仅有利于相对人合法权益的保障，也必定有利于行政执行最终的实现，但是，这种进入司法程序的和解，必须要受到人民法院的司法审查和严格控制。对行政机关提出的撤回申请，经人民法院审查后分别作如下处理：（1）撤回申请不损害国家利益、公共利益或他人的合法权益的，裁定案件终结执行；（2）撤回申请如若有损害国家利益，公共利益或者他人合法权益的情况，一律不准撤回申请，及时通知当事人继续执行该案。从而有效地避免行政执行中滥用职权，损害法律的尊严和严肃性。有效地维护和监督了行政机关依法行使职权。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》张树义主编。 法律出版社 2001年3月出版

2、《行政诉讼法学》应松年主编 中国政法大学出版社 2001年10月出版

3、《中华人民共和国行政诉讼法》

4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

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关键词:简易程序;原则;公正;效益

中图分类号:D925.3文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0054-02

简易程序作为一种高效快捷的纠纷解决机制,是医治诉讼效率低下的一剂良方,已成为世界各国及地区普遍适用的诉讼程序。笔者此前曾撰文论述,我国行政诉讼也应当遵循“效益优先,兼顾公正,两者平衡协调”的原则,根据我国行政诉讼自身的特点,构建多元化的行政诉讼简易程序体系。但由于篇幅限制和笔者思虑不周,文章不免有不完善之处。本文试图从简易程序的价值、目的、理论基础以及行政诉讼不同于其他诉讼的特点出发,进一步完善构建行政诉讼简易程序应遵循的五大原则。

一、多元化原则

在行政诉讼司法实践中,法院所受理和审理的行政案件类型多种多样,繁简有别。浙江省高级人民法院行政审判庭对1991年至2002年全省行政案件类型作了统计表。从统计表不难看出行政案件类型多种多样,涉及面很广。1995年以前,浙江省各地审理的行政案件类型比较单一,主要涉及治安、土地、城建等部门。但是,1995年以后,情况有了很大变化。行政案件基本上已覆盖所有行政管理领域,行政案件的被告也已覆盖50多个行政机关以及其他具有国家行政管理权的组织。由此可见,行政案件类型日益复杂化和多样化。现已纳入统计的25个行政部门中,所涉行政案件仅占2/3多,近1/3行政案件,如涉及金融、证券等经济行政案件,劳动保障、教育、民政等社会行政案件,以及涉外行政案件等尚未纳入最高法院统计报表的种类范围。从司法实践部门反馈的资料可见:在行政诉讼实践中,行政案件类型的涉及面越来越广,基本上已覆盖所有行政管理领域,案件类型日益复杂化和多样化。

目前我国行政诉讼实践中,任何案件一律适用普通程序,显然已不适应案件审理的实际情况。笔者认为,司法资源的配置应当与行政案件的审理相匹配,适用简易程序的标准应由原来的单一化走向多元化。适用简易程序的案件是多种多样的,对不同的案件可以适用不同

类型的简易程序,真正做到程序的合理配置。只有如此,才能有效解决行政案件的多样性与程序的单一性之间的矛盾,也才能有效解决行政案件的日益增长与有限的司法资源之间的固有矛盾。同样,司法资源的合理配置不仅使简易程序从普通程序中分离出来,也为简易程序的多样化提供了依据。“在行政诉讼之领域,有不因案件之性质,一律由统一形态之裁判庭审理者,如我国,有依案件之重要性(具有原则性意义、将变更判例、与其他裁判庭见解不同、足以形成法律之再发展或引起舆论者),由不同形态之裁判庭审理者,如法、德、奥、瑞、意及日本;有依案件之简易,由独任法官或小法庭审理者,前者如法国,后者如德、奥。此既富弹性,亦符诉讼经济之原则”。借鉴国外的有益经验,笔者认为,在设立行政诉讼简易程序时,要打破以往刑事及民事诉讼中那种单一的独任小法庭式的简易程序模式,构建多元化的简易程序模式:既包括一般简易程序,也包括特别简易程序。一般简易程序又打破那种独任制的单一模式,在此基础上添设一种普通式简易程序模式,正好填补了某些案件适用普通程序太繁琐但适用独任小法庭式简易程序又不相宜这一空缺。在特别简易程序中既包括诉讼和解程序这种可以整体适用的简易程序,也包括紧急审理程序这种可以局部适用的简易程序。

二、简易化原则

随着社会经济文化的深入发展,法律同经济活动的联系越来越紧密,经济规则对法律活动的影响越来越大。特别是二十世纪六七十年代波斯纳《法律的经济学分析》中提出了法律的效益问题。具体而言,从公平分配公共资源的角度看,诉讼所占用的司法资源不能大于为社会所挽回的经济损失;从当事人角度看,如果司法制度不能保障当事人所付出的诉讼成本与其所获得的程序利益相当的话,那么即使这种司法制度符合当事人主观上公正的感觉,但这种公正对他而言依然是不理性的,对于对方当事人而言,程序利益和机会成本都无法获得完全补偿,更是不公正的。如果当事人所享有的程序保障与其从程序中所获得的利益相适应,这一程序即为“正当程序”。“诉讼,本属不经济;预防诉讼,始为上策”。因而,人们为免于被诉所累,都不愿进行诉讼。即使万不得已,人们也普遍追求一种高效简易的诉讼方式。诉讼经济原则及制度“乃用以追求及确保正确、迅速及简易解决争诉,并预防诉讼之再发生,为所有诉讼制度所共通,故各种诉讼法因其目的之不同,乃设各种不同谋求‘以最少之人力、物力及时间,达成最佳及最终之解决纷争’之规定”。

完善的诉讼法规,除确保法官依法裁判以外,还应保障当事人的程序利益,同时应有诉讼经济的意义。作为一种简易化速决程序,简易程序实际上就是基于对诉讼经济的追求而设计出来的。因而,在构建行政诉讼简易程序的过程中,我们应把诉讼的经济效益放在第一位。在程序的设计上,保障当事人的程序利益的基础上,尽量对程序加以简化速决,对于那些繁琐的程序加以削减。只有把以往繁琐沉重的程序的不必要的包袱都甩掉,克服以往简易程序不简化的缺点,才能让行政诉讼简易程序轻装上阵,发挥其应有的作用。

三、正当化原则

简易程序贵在其简易速决,充分满足了人们对诉讼效率的追求。为了提高诉讼效率,简易程序不需要像普通程序那样规范和严格,但并不意味着简易程序越简单越好,也不是越简单效率就越高。简易程序的简易程度应该限制在一个适度的范围之内,如果超过了这个度,只会适得其反。因为一旦简易程序失去了其必要的公正性,人们就会对其失去信任感,对通过这一程序作出的判决的公正性产生怀疑。如果因此引发二审程序,将导致司法资源的二次投入,这样浪费更大。因而,在简易程序环节,提高诉讼效率的同时,也应符合正当程序的某些基本规则。“最低限度公正旨在表达这样一种思想,即有些程序要求是一个法律程序为了体现程序正义而不可缺少的,是最低限度的要求。如果这些要求都没有得到满足,不论该程序的其他方面如何,程序的公正性和正当性都会产生问题。最低限度的公正是程序设计和程序操作必须给与首要关怀的问题”。因此,在行政诉讼简易程序的构建过程中,我们必须始终坚持程序的正当化原则,保障程序的最低限度公正。行政诉讼简易程序的设置必须做到:(1)保障当事人的基本诉讼权利,如当事人的程序主体性原则、程序选择权、法官中立原则、程序理性原则、程序公开原则等均应得到保障。(2)保障当事人接近正义的机会。“一种真正现代司法审判制度的基本特征之一必须是,司法能有效地为所有人接近,而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近”,这一理念越来越受到学者们的关注。我们在设置行政诉讼简易程序时,理应注意扫除当事人“实际接近司法救济”的障碍,保障其接近正义的权利。唯有如此,才谈得上保障了程序的正当化,才真正体现了程序的正当化原则。

四、协调性原则

理想的简易程序应当是公正与效率相统一的程序,但在现实中,公正与效率在一定层面上又确实存在着冲突。有的学者将这一冲突界定为形式和实质上的背反,并指出行政立法的最大任务和最终目标,就是使公正与效率在行政法制中达到最大限度的和谐。因此,我们要试图在程序的简易化与正当化之间寻找到一个最佳平衡点,在这一点上构建行政诉讼简易程序。关于这个问题笔者只能发表一点粗浅意见。

(1)兼顾程序的简易化与正当化

在简易程序的具体环节中,既要提高诉讼效益也应符合正当程序的某些基本原则。简易程序,顾名思义,就会想到程序的“削繁就简”。但是,创建简易程序还要遵循程序的正当化标准。所谓程序的正当化,即是按照正当程序的一般要求来设计和构建诉讼程序。正当程序的概念源于英美法,时至今日,它早已成了现代诉讼程序的普遍标准。作为一种简便快捷的诉讼程序,简易程序的目的就是要提高诉讼效率,无须像普通程序一样严谨规范。但如果简易程序的设计越过了公正这条底线,只会适得其反,与其初衷背道而驰。我们不能使普通程序“正当化”与简易程序“简易化”两者背道而驰,而是应实现程序的简易化与正当化两者之间的协调发展。

(2)协调职权主义与当事人主义

借鉴国内外经验,不难看出简易程序在缩短有关诉讼周期,减少某些诉讼环节的同时,会赋予法官更多的管理诉讼的权力,以便于其推动诉讼活动的顺利进行。适当加强法官职权有利于诉讼效率的提高,但法官权利的过分扩张不利于当事人自的行使,对当事人的权利保障不利。因而应当视具体情况来实现职权主义与当事人主义的协调。为平衡两者的诉讼地位和力量,诉讼结构应以职权主义为主、当事人主义为辅,在庭审阶段,应采取强式当事人主义、弱式职权主义的构造模式。为充分调动诉讼当事人的积极性,营造诉讼当事人双方有一个对案件事实和证据发表陈述意见和答辩的场所,以体现“两造对抗”原则,故应采用强式当事人主义。当然,独任制法官在必要时,可采取一定职权主义,以引导庭审的顺利进行。

(3)平衡强制性程序规则与选择性程序规则

一般而言,简易程序通过强制性缩短诉讼期间、诉讼时效以及减少某些诉讼环节的强制性规定,来达到加快诉讼进程的目的。这些强制性规定也应考虑当事人的处分权,设置一些选择性规范,实现诉讼程序的原则性与灵活性的协调。美国学者朗?富勒曾精辟地指出:“使审判区别于其他秩序形成原则的内在特征在于承认审判所作决定将对之产生直接影响的人能够通过一种特殊的形式参与审判,即承认他们为了得到对自己有利的决定而提出证据并进行理性的说服和辩论”。由此可见程序参与原则是司法审判的本质体现,也是“程序人性化”的发展要求。而且当事人通过对程序的参与和选择,会更容易从心理上接受裁判结果。它们有可能不赞成裁决的有关内容,但他们却愿意服从裁决。赋予当事人适当的程序选择权可以充分调动当事人参与程序的自主性,提高诉讼效率,同时也充分体现了程序的正当性。

五、程序平等原则

程序平等原则起源于人们对平等价值目标的不懈追求,它是“法律面前人人平等”思想在行政诉讼简易程序中的具体体现。一般认为,程序平等原则包括三层含义:一是当事人享有平等的诉讼地位;二是当事人享有对等的诉讼权利、承担对等的诉讼义务;三是司法机关要平等地保护当事人的合法权益。特别强调的是,程序平等并不是形式上的平等,而是实质意义上的平等。当前,英美法系和大陆法系国家都已经经历了从“形式平等”到“实质平等”观念的转变,主张通过赋予弱势方一系列的诉讼特权来实现双方当事人的实质平等。

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一、行政审判中存在的主要问题

《行政诉讼法》实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：

1、当事人诉权的行使保障不充分。

⑴当事人诉权意识不足。《行政诉讼法》颁布之初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受“民不与官斗”的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。

⑵法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合《行政诉讼法》规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。

⒉行政诉讼的调整范围狭窄。

⑴受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的《行政复议法》第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。

⑵行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。

⒊独立行使行政审判权仍然困难⑴法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常“心有余而力不足”。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。

⑵公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛麟角。

⑶合议庭的独立裁判权较小。承办法官在行政诉讼中决策地位较低，常常是处于证据收集者、程序操作员的地位，而主管院长、院长则处于枢纽地位，经常直接与行政机关就案件处理打交道。案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。

⒋庭审方式改革相对问题滞后。

⑴与控辩式庭审的要求距离较大。实行控辩式诉讼已是大势所趋，但在行政审判中纠问色彩仍然较重。法官常常不自觉地对双方进行纠问，而且纠问的重点常常是原告行为的合法性，违背行政诉讼关于对被告行为进行合法性审查的原则，甚至出现与被告一起审原告的情况。即使在辩论中，辩论的中心也往往不是行政机关行为的合法性，而是原告行为的合法性。作为被告的行政机关也不习惯与原告辩论，而仍以管理者的身份进行“纠问”，忽视当事人双方地位的平等性。

⑵证据规则不完善。行政行为合法性的举证责任应当由被告承担，但在审判实践中，一些法院违反法律规定，为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告负举证责任。虽然在特定情况下，举证责任会转化到原告方面。《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉若干问题的解释》对原告举证情形作了明确的规定，除此以外，不得要求原告举证。在质证认证中也存在问题，主要是当庭认证比例较低，审判人员之所以不愿当庭认证，主要是为以后处理留下余地。

⑶裁判文书说理不充分。行政案件裁判文书还存在公式化现象，尤其对行政机关败诉的案件，考虑诸多因素的影响，没有充分阐明判决理由，不能做到“让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白”。

二、深化行政审判方式改革的途径

1、扩大行政诉讼收案范围、调整范围。

随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用将越来越大。要充分发挥行政审判的职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围。在立法上，应当修改《行政诉讼法》的有关规定，规定当事人不服具体行政行为时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查。对不服鉴定结论的诉讼、部分虽非行政机关但具有行政管理职能的行为（如学校拒发毕业证书）纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，对行政行为虽然合法、但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会正义。

⒉充分保障当事人的行政诉权。严格执行《行政诉讼法》，不予受理的应当发给当事人裁定书，当事人对此不服的有权上诉。当事人对法院在规定期限内既不受理又不下裁定的，可视为法院已经作出不予受理的裁定，当事人有权直接向上级法院上诉。法院对敏感性案件，亦应依法受理，促进依法行政。

⒊强化庭审功能。通过实行审判长选任制等形式，充分发挥合议庭职能，减少案件向上级法院层层请示、减少审判委员会讨论案件、减少院长直接拍板定案，提高当庭宣判率。同时，要提高行政裁判文书的写作质量，体现行政审判水平。

⒋建立符合行政诉讼特点的证据制度。完善行政诉讼的举证、质证、认证规则，强化被告举证意识，坚决杜绝行政机关事后补证。可以实行庭前证据交换制度，提高庭审效率，提高行政机关的证据意识减少一个案件多次开庭形象。

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关键词 ：行政诉讼 受案范围 立法模式

行政诉讼受案范围，指公民、法人或者其他组织对于行政主体的某些行政行为可以依法提起行政诉讼，由人民法院受理并审判，以解决行政争议，这些行政行为或者说行政争议就是行政诉讼的受案范围。行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中一个非常重要的概念。就行政相对人而言，受案范围意味着其权利接受司法保护的范围;就行政机关而言，受案范围意味着行政权受到司法权监督的范围;就法院而言，受案范围意味着法院受理行政诉讼争议的范围。2014年新修订的《行政诉讼法》在很大程度上完善了行政诉讼受案范围，但是目前的行政诉讼受案范围仍旧有着诸多问题，其中最重要的就是其受案范围狭小。

一、 现行有关行政诉讼受案范围的立法模式及其不足之处

（一） 现行的行政诉讼受案范围的立法模式

纵观当今各国行政诉讼的立法实践和理论学说，行政诉讼受案范围的立法模式主要有三种。第一种是列举式，这种方式是通过法律法规明确规定行政相对人可以提讼和不能提讼的范围;优点是对于行政诉的讼受案范围进行明确界定，因而实用性很强;缺点是因为成文法所固有的不周延性，导致并不能穷尽所有的可诉行政行为与不可诉行政行为。第二种是概括式，这种方式是通过立法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准;这种方式的优点是涵盖面广，能够为各类行政行为是否可诉提供一个基本的衡量标准;缺点是把这种概括性的衡量标准适用于一个特定的行政行为时，要认定其是否可诉，可能会产生争议。第三种是结合式，这种方式是在立法中同时采用列举式规定与概括式规定来确定行政诉讼的受案范围。

《行政诉讼法》所规定的行政诉讼的受案范围集中体现在三个条文之中，即第2条、第12条和第13条。对于这三个条文所反映出的我国行政诉讼的受案模式，有学者认为我国行政诉讼法在确立受案范围时，采用的是混合规定的方式。具体讲，首先是以概括的方式规定出行政诉讼受案范围的基本界限，即《行政诉讼法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。”其次是以肯定列举的方法列举出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政案件，即行政诉讼法第12条第1款具体列举出的行政案件，同时对一些难以列举、而且今后可能逐步纳入行政诉讼受案范围的行政案件又以概括的方式为补充，即《行政诉讼法》第12条第2款概括规定的其他行政案件。最后以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项进行排除，即《行政诉讼法》第13条对4种不受理事项的规定。

也有的学者通过对我国行政诉讼受案范围立法模式与行政诉讼受案范围的具体内容之间的关系进行深入地分析，认为此前司法实践和学术界对这种混合模式的解说因为没有正确地分辨清楚具体法律条文之间的逻辑关系而导致了对受案范围不恰当地缩小，认为《行政诉讼法》中概括式规定与列举式规定的效力并不相当，只有第2条的概括式肯定规定和第13条的列举式否定规定才具有限定受案范围的意义，而第12条的列举式肯定规定只是对概括式肯定规定内容的进一步说明，其本身不具有限定受案范围的功能。

（二） 现行行政诉讼受案范围立法模式的不足之处

首先，因为表达不明、结构不清，所以在实务操作中，《行政诉讼法》中关于受案范围的规定产生作用的只有12条和13条的列举，而第2条的概括式规定并没有得到应有的重视，因此导致了许多问题。列举的缺陷是无论多么详细，也不可能穷尽所有的行政行为。行政实践中的行政行为因时而异、因地而异，多种多样，不断推陈出新，导致立法永远处于滞后状态，许多行政行为不能够接受司法审查;行政诉讼法采用“肯定+否定”的列举方式，会导致一些争议处于既不属于肯定范围，也不属于否定范围的中间地带，给司法机关带来极大的麻烦，例如，受理、通知、证明等准法律行为，交通事故责任的认定行为，对医疗事故的鉴定行为，行政奖励行为与行政合同行为等。 其次，逻辑上存在不清楚之处。作为概括规定行政诉讼范围的《行政诉讼法》第2条，着眼于保护公民的合法权益，也就是说，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。而作为对行政诉讼范围进行肯定列举并加以具体化的第12条的规定，则着眼于行政权的行使方式。从逻辑上分析，第2条的规定既然将行政诉讼的范围限定于具体行政行为，就无须用第13条第2项规定“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为不属于行政诉讼的范围。最后，《行政诉讼法》关于受案范围的肯定列举所采用的标准是不统一的。如《行政诉讼法》第12条第1款规定的是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，而第2款规定的是“人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”。即使在同一款下，对不同“项”的具体行政行为亦采用了不同的划分标准。如行政处罚、行政强制措施、行政许可，是以行政行为的实施过程为标准;违法设定义务、侵犯人身权财产权， 是以行政行为的内容为标准;而没有依法发给抚恤金， 则是以行政管理领域为标准。

二、 从立法模式扩大行政诉讼受案范围措施的探讨

（一） 学者对于完善行政诉讼受案范围立法模式的观点

1、采用“案件” 标准作为行政诉讼受案范围

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检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。我国行政诉讼法已经生效实施五年多时间了,五年的实践表明,正确处理行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,加强检察机关对行政诉讼的法律监督是全面贯彻实施行政诉讼法的基本前提和重要保证。目前,在行政诉讼中实行检察监督仍面临着一系列的困难和问题,理论上不够成熟,实践中仍在试点摸索,因此,有必要重视和加强对行政诉讼检察监督问题进行深入的研究和探讨。本文拟就检察监督的地位、方式、范围及抗诉等问题略陈管见。

一、检察机关在行政诉讼中的法律地位

关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实际部门存在着不同的观点和认识。(1)有人主张检察机关参加行政诉讼处于原告地位;(2)有人主张检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;(3)还有人主张检察机关在行政诉讼中具有双重身份,从提讼的角度来看，它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。国外立法对这一问题也采取了不同的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方式是提讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件，检察长应该参加。英国总检察长提讼或以检察长的名义提讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中,由有关的部充当原告人或被告人,如果没有这样的部,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人〔1〕.在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人制度,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加人。〔2〕可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有自己的特点,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我们认为,检察机关在行政诉讼中始终处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关,主要理由如下:

第一,这是检察机关的性质和任务决定的。我国宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定的检察机关的任务是“通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序……保护公民的人身权利、民利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”

第二,这是国家干预原则所决定的。检察机关代表国家实行干预的目的是保证行政审判机关正确行使审判权,确保行政裁判的公正、合法,保证行政诉讼立法目的的实现。检察机关依法对行政诉讼活动实行法律监督,对那些损害国家和社会公共利益的违法行为进行必要的干预,确保行政诉讼法的顺利实施,这是行政检察监督的重要任务。

第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。有人主张,检察机关在参加诉讼时是处于法律监督者的地位,在提讼时则处于原告的地位。这种观点是不能成立的,我们认为,检察机关在提讼时,仍然处于法律监督者的地位,因为检察机关提讼与当事人提讼不同。检察机关提讼的权力来源于其法律监督的职能,是由其法律监督权派生出来的,因而具有法律监督的性质。检察机关提起行政诉讼,既是对行政违法行为的监督,又是对行政相对人放弃诉权的行为的监督。因而检察机关在行政诉讼中不是处于一般当事人的诉讼地位,而是处于法律监督者的诉讼地位。

检察机关的行政诉讼中的法律地位体现在它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权,监督行政诉讼活动是否合法,又享有实体意义上的监督权,监督行政裁判是否合法、正确。因此,检察机关在行政诉讼中应该享有独立的诉讼权利,承担相应的诉讼义务。诉讼权利主要包括:(1)有权提讼;(2)有权在行政诉讼的任何阶段参加诉讼;(3)有权对案件的事实和证据进行调查;(4)有权查阅案卷、审查证据;(5)有权参加法庭审理并对案件认定的事实和适用法律问题下发表意见;(6)有权对行政诉讼中的违法行为进行及时制止并提出修改意见;(7)有权对法院违法的一审裁判提出上诉;(8)有权对法院违法的二审裁判提出抗诉。诉讼义务主要包括:(1)严格按照行政诉讼程序办案;(2)不影响行政审判人员依法独立行使职权;(3)保持法律监督者的地位,不介入当事人之间的具体权利义务之争。〔3〕

二、行政检察监督的方式

行政检察监督的方式是指检察机关对行政诉讼实行法律监督的具体途径和方法。我国行政诉讼法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见,行政诉讼法明确规定了提出抗诉这种行政检察监督的方式。

除了法律明确规定的抗诉方式之外,是否还可以采取其他的行政检察监督的方式,如提讼、参加诉讼等,对此,法学理论界和实际部门存在着不同的认识和观点,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根据。我们认为,从行政诉讼的立法目的出发,根据我国检察机关的性质、地位和目的任务,行政检察监督的方式应当既包括提讼,又包括参加诉讼,主要理由如下:

第一,我国行政诉讼法第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法在总则中用专门的条文规定,其目的就在于行政检察监督是全方位、多角度的,是实施全面的、完整的法律监督,而不是局部的、有限的法律监督。检察机关不仅要监督审判结果——已经发生法律效力的判决和裁定,而且还要监督诉前的行为和诉讼的全过程。如果行政检察监督的方式仅限于事后的抗诉监督则不符合行政诉讼法第10条的立法精神,在实践中不利于行政检察监督活动的全面开展。

第二,由于行政纠纷的双方当事人的法律地位不平等,在行政相对人不敢或无力提讼的情况下,行政相对人就会被迫放弃诉权或改变自己的诉讼请求,对行政机关的行政违法责任就难以追究。由检察机关提讼,就可以有效地保护行政诉权的行使,全面保护行政相对人的合法权益。

第三,为了保护国家和社会公共利益,必须实行全面的行政检察监督方式。在现实生活中普遍存在着行政机关的具体行政行为侵害了不特定群体的合法权益,而出现无人就全部损害提讼的情况。此外,行政机关为了逃避当被告,以牺牲国家利益为代价,降格执法,这种违法的具体行政行为不仅侵犯了相对人的合法利益,而且使国家社会公共利益遭受损害。在上述这两种情况下,必须对行政诉讼实行全面的行政检察监督。

第四,对行政诉讼实行全面的监督,是维护社会主义法制统一的需要,由于检察机关提起行政诉讼是基于法律监督权,而不是基于行政诉讼当事人的行政诉权,因而它的意义不仅仅在保护行政相对人的合法权益，而且是维护社会主义法律的统一实施所必需。从这一环节开始对行政诉讼实行检察监督,对于保证行政相对人诉权的实现,协助行政审判机关做好审查受理工作,具有重要的意义。由于对行政案件实行“不告不理”的原则,是否对违法具体行政行为提讼直接关系到该违法行为是否接受司法审查,因此,检察机关对行政违法行为不应该采取消极的态度,在案件受理后再进行监督,而应该采取积极的态度,赋予检察机关提讼的权利,对行政诉讼实行事前的监督,以切实保障行政诉讼立法目的的实现。

第五,检察机关采取提讼和参加诉讼的方式对行政诉讼进行监督是国外行政检察监督的基本监督方式。在英国,英国的总检察长对公共机构的越权行为,有权向法院提讼,要求法院阻止令或作出确认判决;对于公民的告发，总检察长也可在审查后由公民以总检察长的名义向法院提起这方面的诉讼。如前所述,在德国,检察机关有权以公益代表人的身份提讼等等。1985年9月公布的波兰检察院法第45条规定,检察官要监督行政法律的实施,并要求提起这类案件的诉讼。检察官诉讼的任何阶段都可以参加进去。匈牙利民事诉讼法典第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的抗议,检察长有权从这一决定通知在30天以内向法院提讼并可参加诉讼。〔4〕

除了上述三种行政检察监督的方式之外,有的同志还提出,检察机关应采取支持方式。我们认为,支持不应成为行政检察监督的方式。支持是指检察机关对行政侵权行为所造成的后果比较严重的,要支持行政相对人向法院提讼。采取支持的方式。由检察院支持当事人,实际上是把民事诉讼法第15条确定的支持的原则应用到行政诉讼法中来,支持的实质是一种社会监督的方式,而不具有国家权力的性质,检察院作为国家专门法律监督机关既然有权实行提讼和参加诉讼的方式,其效力和作用远远超过了社会监督的方式,因而没有必要采取这种监督方式。〔5〕

三、行政检察监督的范围

行政检察监督的范围问题,我国法律未作明确的规定。法学界和实际部门对此认识也很不一致。有的同志认为检察机关有权对所有的行政案件实行全面的监督,有的同志则认为只能对一部分行政案件实行重点的监督,但对应当实行检察监督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的观点:(1)其中一部分人认为行政检察监督的范围是“公益性的行政案件”,以及根据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”;(2)另一部分人认为行政检察监督的范围应根据诉讼请求来确定,只有在行政相对人不便或不敢并且案情基本清楚的情况下才属于行政检察监督的范围;(3)还有一部分人认为行政检察监督的范围包括三大类案件:一是行政机关的违法侵权行为涉及到社会公共利益以及行政机关的行政违法行为后果比较严重并且受害人又放弃诉权的行政案件;二是检察机关自己发现并认为应当监督的重大行政案件;三是涉外的行政诉讼案件。〔6〕

在确定行政检察监督的范围时,我们认为应当注意到以下两个问题:

第一,检察机关实行法律监督的权限问题。我们认为,人民检察院作为国家专门的法律监督机关,行政检察监督是检察机关的一项职务行为,体现了国家意志,具有国家强制性。因此,它的监督权限是不受限制的,对行政诉讼中的一切违法行为都有权进行监督。不论行政案件的性质如何,也不论是什么种类的行政案件,检察机关都有权依法自行决定是否实行法律监督,在监督的范围上不受任何限制。

第二,在行政检察监督实践中的必要性和可能性的问题。行政检察监督是一项全新的工作,在我国刚刚起步,目前实践中仍在试点摸索,人员缺乏,经验不足,又缺少成熟的理论指导和明确的法律依据,因此,我们认为,目前在确定行政检察监督的范围时应当分阶段有选择有重点地进行,没有必要也没可能将全部的行政案件纳入监督的范围,这是因为:(1)我国行政诉讼法规定的行政诉讼的范围较为广泛,种类复杂,检察机关如果要对全部的行政案件进行监督显然是不现实的。(2)相当一部分行政案件并没有出现诉讼障碍,诉讼活动进行得较为顺利,没有发生违法行为,因此,检察机关没有实行法律监督的必要。(3)行政诉权是行政相对人依法享有的一项重要的权利,是否行使或怎样行使应由行政相对人自行选择,检察机关在进行检察监督时应当尊重行政相对人的选择权和处分权,正确处理国家干预与行政相对人自由选择和处分的关系。

第三,借鉴国外确定行政检察监督范围的立法规定。在英国,法律规定了行政检察监督的范围,检察长在下述情况下参与行政诉讼:(1)凡涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训戒令或宣言加以保护的,必须有检察长参加;(2)为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为,经检察长许可后,私人和地方机关可以假借检察长的名义提讼;(3)选举法院审理有关选举的案件时,需有公共控诉局长的代表参加,选举法院关于选举中有无不法行为向高级法院的报告,须抄送检察长,以便研究决定是否实行控诉。〔7〕

在现阶段,我们在确定行政检察监督的范围时,既要注意检察机关有权实行全面的监督,行政检察监督的范围不受任何限制,同时又要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发,只能有选择有重点地进行监督,监督范围又是有限制的。我们必须把行政检察监督范围的无限性和有限性结合起来,把应有状态和现有状态结合起来,实行全面监督和重点监督相结合的原则,同时借鉴国外的有益经验,并以此来确定我国目前行政检察监督的范围。

目前,从我国行政检察监督的现实情况出发,考虑到作为监督对象的行政案件的客观情况,如案件的性质、影响、复杂程度等等,将行政检察监督限定在以下范围之内:

(1)涉及到社会公益的行政案件。(2)行政违法后果严重,案情重大,而无人提起的行政案件。这里的案情重大,包括损害严重的案件和情节恶劣的案件。(3)具有重大政治影响的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因为这类案件直接关系到国家的和我国在国际上的声誉。(5)行政审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加,检察机关也认为有必要参加的行政案件。(6)检察机关认为有必要监督的其他重大的行政案件。主要是检察机关自己发现并认为应当监督的行政案件。

四、行政检察监督中的抗诉问题

行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是我国目前唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方式。为了具体贯彻实施行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院制定了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》(以下简称暂行规定),明确规定了检察机关提起抗诉的途径和方式。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方式,但是,由于立法规定过于简略,很不完善,致使检察机关在行使抗诉权时面临着许多问题和困难。我们认为,根据行政诉讼法第64条以及司法解释的精神,从我国行政检察监督的现实出发,应当全面理解和把握抗诉权的立法规定,抗诉权应当包括以下三方面的内容:一是提出抗诉权;二是在抗诉案件审理中的法律监督权;三是抗诉案件审结后的法律监督权。即包括抗诉案件的事前、事中和事后三种监督权，是三种监督权力的统一体。

(一)提出抗诉权提出抗诉权中主要包括两方面的问题:一是应拓宽提出抗诉权的主体范围;二是应确定能够提出抗诉的裁决的种类。

1.关于提出抗诉权的主体范围。最高人民检察院的《暂行规定》第2条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当建议上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”这一规定具体设定了检察机关在审判监督程序中的抗诉权,但是,对抗诉主体的规定有一定的缺陷。《暂行规定》中明确规定只有上级检察机关才能成为抗诉主体,而同级检察机关不能行使抗诉权,只享有提出抗诉的建议权,不能直接成为抗诉的主体。这一规定给行政检察监督的实践带来了许多问题和困难,主要表现在:其一,抗诉权过于集中,容易造成抗而不决的现象。由于大量生效的行政判决、裁定发生在基层人民法院,抗诉权就会集中在分检、市检以上的检察机关,由于这些机关没有直接参加行政诉讼活动,对案情不熟悉,再加上交通、办案时间和数量条件的限制,因而难以及时发挥行政检察监督的职能。

其二,在监督实践中,抗诉任务将主要集中在省一级检察机关,而省一级检察机关在对全省检察工作进行业务指导的同时,还得应付大量的抗诉案件,在目前这种情况下,难以及时和有效地行使抗诉权。

基于上述理由,我们认为,为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关，赋予同级检察院享有抗诉权只是检察机关内部的职权划分问题。在实践上,同级检察院监督同级法院的行政审判活动案情熟悉并且交通等条件便利,有利于迅速及时地纠正错误的行政裁判。

2关于能够提起抗诉的裁决的种类问题。在行使行政检察监督的抗诉权时,应确定能够提起抗诉的裁决的种类。

行政审判机关作出的行政判决如果违反法律、法规的规定,无论是哪一种类的行政判决,都可以成为行政检察监督的对象。而行政裁定的种类较多,情况比较复杂,按照是否涉及行政案件的结论,可以分为两大类;第一类是对行政案件进行根本性的处理,对行政诉权产生实质性的影响,直接涉及到案件的结论问题,如终止诉讼裁定、不予受理的裁定、准许原告撤诉的裁定等,这三种行政裁定虽然没有直接作出审判结论,但间接确认了被诉行政行为的合法性。第二类只是涉及诉讼程序或与诉讼有关的具体问题,对案件的结论不发生影响。如中止诉讼裁定、停止具体行政行为执行裁定等。我们认为,在行政裁定的众多种类中,检察机关只能针对第一类行政裁定提起抗诉,不能针对第二类行政裁定提出抗诉。因此,在行使法定的抗诉权时,应当确定能够提起抗诉的裁定种类,这样在实践中才有利于我们有效地行使行政检察监督的职能。〔8〕

(二)在抗诉案件审理中的法律监督权，抗诉权的行使不仅包括对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包括在抗诉案件审理中的法律监督权。关于在抗诉案件审理中实行法律监督的形式问题,法律未作明确的规定。最高人民检察院的《暂行规定》第8条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭,对诉讼活动是否合法实行监督。”这一规定只是明确了在抗诉案件的审理中检察机关应当派员出席法庭这种监督形式,对于其他监督形式未作明确的规定。我们认为,在抗诉案件审理实行法律监督的形式有许多问题值得进一步深入探讨:(1)在抗诉案件审理过程中,检察机关派出人员的称谓问题,以及在法庭上的席位设置问题,在开庭时享有哪些具体权利等等。(2)抗诉案件的具体审理方式应如何确定。(3)抗诉案件审理中的一些具体的程序问题,如案卷移送问题、抗诉书的送达及期限问题、当事人的权利和义务等等。

(三)抗诉案件审结后的法律监督权，检察机关行使的抗诉权应当延续到抗诉案件审结之后,检察机关应依法享有抗诉案件审结后的法律监督权。在实践中,如果检察机关认为抗诉案件审结之后,抗诉案件的再审判决、裁定仍然违反法律、法规规定,能否进行监督,我国现行立法没有明确规定。我们认为,必须赋予检察机关对抗诉案件审结后的法律监督权,主要理由有:

第一,应当全面完整地理解和把握行政诉讼法第10条的规定,行政检察监督是一个有机的整体,不能简单地、孤立和静止地看待某一种监督权力,目前立法所确认的抗诉权应当包括提出抗诉——事前的监督权、在抗诉案件审理中实行法律监督——事中的监督权和在抗诉案件审结后实行法律监督——事后的监督权,我们不能将抗诉权这三方面的内容分割开来。

第二,在审判实践中,对抗诉案件审结之后,如果当事人不服可以通过行使申诉权要求再一次再审。而检察院作为国家专门的法律监督机关如果发现抗诉案件的裁决违法而无权实行监督的话,检察机关在这方面的监督权还不如当事人的申诉权,这样背离了行政检察监督的宗旨和目的,不利于行政检察监督职能的发挥。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕参见柯汉民主编:《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版,第17～27页。

〔3〕参见王德意等主编:《行政诉讼实务导论》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241页。

篇(7)

一、征地补偿安置协议是一种行政合同，征地补偿案件属行政诉讼的受案范围。

近几年来，随着城市化进程的不断深入，征地拆迁工作在全国各地铺天盖地陆续展开，由此而带来的社会矛盾也不断涌向法院。征地补偿安置协议纠纷就是其中之一。此类型纠纷主要表现在当事人对征地补偿安置协议的签订、履行、变更、解除等过程中。根据纠纷的表现形式，有些法官认为此类型纠纷属普通民事合同纠纷，应属民事诉讼的受案范围。但笔者认为，此类协议是一种典型的行政合同，属行政诉讼的受案范围。

（一）、征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

征地补偿安置协议是指征地行政主管机关（通常为区、县级以上国家土地行政主管部门）为了公共利益的需要，按照法定程序将一定范围农村集体土地所有权转为国家所有权，并就经济补偿、安置等问题与被征地方协商一致而签订的协议。由此可见，征地补偿安置协议签订的目的是为了实现特定的行政管理目标和行政职能，征地补偿安置协议的一方当事人必为行政机关，依《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”的规定，该行政机关必为市和区县（自治县、市）人民政府的土地行政主管部门。征地补偿安置协议同时还属于一种合意行为。而根据方世荣教授在全国高等政法院校法学主干课程教材上对行政合同的定义，我们可知，行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现特定的行政管理目标和履行行政职能，与相对人之间经过协商，双方意思表示一致所达成的协议。根据该定义标准，结合征地补偿安置协议的签订背景、签订目的、双方当事人等要素，我们发现，征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

（二）、征地补偿纠纷属行政诉讼受案范围。

征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。分析征地补偿安置协议的行政可诉性，应先从分析行政合同的行政可诉性入手。司法实践中，有些法官认为，行政机关的行政合同或行政契约行为，是不可诉的行政行为，属普通民事合同行为。笔者认为，行政合同是行政与合同的混合体，既具有合同的特点，又有行政的特点。一方面行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，行政机关不能以行政命令强迫相对人签订行政合同，双方意思表示一致，这就是合同特点的体现；另一方面，行政合同的双方当事人中，一方必为行政机关，其签订合同的目的是为了公共利益，且在行政合同的签订、履行、变更、解除中，行政机关享有行政优益权，行政机关对相对人或者他人已签订的合同，可以根据国家行政管理的需要，依法变更或解除，而相对方则不享有单方的变更和解除权，因此，不论是签订合同，还是变更或解除合同，均具有行政行为的特征。这种行政性也就是决定行政合同行政可诉性的根本所在，征地补偿安置协议也是如此，均属《行政诉讼法若干问题解释》第一条第一款规定的受案范围。

（三）征地补偿纠纷有别于征地补偿款分配纠纷，后者属民事纠纷。

征地补偿纠纷与征地补偿款分配纠纷均是源于征地行为，但两者产生在不同的发展阶段。大家都知道，征地补偿安置协议通常由村、社与土地主管部门签订，然后村、社再根据每户农民的承包地面积来分配征地补偿款，征地补偿纠纷通常就发生在前一阶段，而征地补偿款分配通常发生在后一阶段。同时，两者纠纷的性质、当事人也有重大的区别，征地补偿纠纷为土地行政主管机关与被征地人或其他权益人的行政争议，而征地补偿款分配纠纷为农村集体经济组织成员内部的民事争议，前者是行政法律关系，后者为民事法律关系。人民法院在受理案件的过程中，必须要厘清当事人争议的事实，是征地补偿纠纷还是征地补偿款分配纠纷，必要时也可以向当事人释明，由当事人来选择。如案例：某村甲社有120亩土地被征用用来修建水库，土地行政主管机关与甲社签订征地补偿安置协议，为了减少中间环节，征地补偿款由甲社所在的镇政府制表直接发给每一户农民。在发放过程中，甲社认为有2亩土地的征地补偿款应属社集体所有，而不应该发给农民乙，遂引起纠纷。从上述案例看，如果甲社认为土地行政主管部门履行征地补偿安置协议有瑕疵，要求补偿2亩集体土地的征地补偿款，就是对行政合同的履行有争议，可提起行政诉讼，属行政案件受案范围，当然，如果甲社对征地补偿方案有异议，依照《重庆市土地管理规定》第三十七条（三）项“……被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请征用土地的人民政府裁决。”的规定，在前，应当先申请协调、裁决；如果甲社认为是120亩土地的征地补偿款分配有瑕疵，这就是甲社集体经济组织内部的争议，可提起民事诉讼，属民事案件的受案范围。

二、征地补偿行政案件的当事人不拘泥于协议的双方当事人。

在实际审判工作中，有些法官认为，征地补偿安置协议是一种合同行为，根据合同的相对性原则，该类案件只能由合同的双方当事人向法院提起。笔者认为此种观点过于狭隘，忽视了行政合同行为的行政性，无形之中也剥夺了其他合法权益人的诉权。最高人民法院《行政诉讼法若干问题的解释》第十二条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼。”该条之中的具体行政行为并未排除行政合同行为，同时，第十六条还规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提讼。”该条也赋予了土地使用权人对行政机关处分农村集体土地行为的权，其中，这里的处分土地行为也未排除征地补偿这类行政合同行为。从上述两条规定，我们就可以看出，只要合同双方当事人之外的其他权益人有足够的证据证明该行政合同行为侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼。同样以上述案例为背景来分析，如果土地行政管理部门把本属于农民乙2亩土地补偿款，发给了甲社，这时，农民乙就可以以土地行政管理部门为被告提起行政诉讼。因为，土地行政管理部门在履行征地补偿安置协议的过程中，侵犯了农民乙的合法权益，农民乙就应当享有诉权，这也符合依法行政的原则。

三、行政机关履行征地补偿安置协议不适格，应通过行政非诉执行途径解决。

大家都知道，征地补偿同时还属于行政补偿行为的一种，征地补偿安置协议履行不当，通常也表现为行政补偿的数额不当、相对人不适格等问题，如果相对人认为行政机关履行不当，可依法提起行政复议、行政诉讼；但，如果行政机关认为补偿对象不适格，该怎么办，现行法律并没有明确规定。为了更加直观地分析此问题，我们仍以上述案例为背景，假设甲社以2亩集体土地的征地补偿款由该社全体村民集体所有为由向法院提起行政诉讼，如果法院审查后认为该部份土地补偿款确属该社村民集体所有，而不该由农民乙所有，甲社该如何收回这部分征地补偿款呢？这就是行政机关履行征地补偿安置协议不适格的例子。司法实践中，法官们存在很大的分歧。有的法官认为，征地补偿款行政机关是支付出去了，应当认定已履行职责，即使补偿对象不适格，也应当由他们通过民事诉讼途径解决，即应当由社和村民之间通过民事诉讼途径，以不当得利要求返还，或者以征地补偿款分配为由提起民事诉讼；还有些法官认为，行政机关支付对象不适格，应当由行政机关直接相对人，以不当得利要求返还。笔者认为，征地补偿安置协议履行不当，应通过行政非诉执行途径解决，即由行政机关作出收回征地补偿款决定，当事人若拒不履行，待生效后申请法院强制执行。其理由为行政机关有权利也有责任依法纠正错误的行政行为，作出一个新的行政行为，来保护合法权益人的正当利益，如对该行政行为不履行，可依法申请法院强制执行，当事人不服也可以对此提起行政诉讼。但是，无论怎样都不能抛开行政机关，由社与村民之间自己通过民事诉讼途径来解决，因为这是征地补偿纠纷而不是征地补偿款分配纠纷，不能因行政机关的错误行为由相对人来“买单”。

四、征地补偿行政案件可以调解。

我国《行政诉讼法》第五十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。那么，征地补偿行政案件能否适用调解呢？笔者认为，征地补偿行政案件可以适用调解，其理由为：《行政诉讼法》第六十七条规定行政侵权赔偿诉讼可以适用调解，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解，也就是说与行政诉讼关系非常密切的行政侵权赔偿诉讼还是可以适用调解的。调解在民事、商事和刑事自诉案件中作为一种工作方式和结案方式，其优点很多，如方法灵活、自动履行率高、程序简便等，且征地补偿安置协议是基于当事人意思表示一致而成立的，这种合意成了对征地补偿纠纷进行调解的法律基础。因此，可以将调解制度引入征地补偿行政诉讼中，以促进纠纷的解决，提高办案效率，以加快和谐、稳定社会的构建。

五、征地补偿行政案件的裁判形式。