基础性投资项目精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇基础性投资项目范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

【关键词】投资；项目前期；管理；审批制；核准制；备案制

随着《国务院关于投资体制改革的决定》深入贯彻，在投资项目管理中，落实了以人为本的科学发展观，投资管理体制、理念和方法都不断在转变。在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立了企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自，谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险，政府和其他市场经济主体进行合理分工。因此，针对不同的投资主体，实行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效灵活的管理手段。本文对投资项目前期管理的改革内容进行归纳整理。

一、项目前期管理制度和方法改革的主要内容

1.逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制。审批制是适用于政府投资的项目，使用财政性资金项目。核准制是适用于重大项目和限制类项目。备案制是适用于审批和核准目录范围的企业投资项目。其作用分别是：（1）审批制的作用是合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。（2）核准制的作用是维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全。备案制的作用是发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自，确立企业在投资中的主体地位。

2.逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变。投资体制改革前的决策模式是不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。这是计划经济体制的管理模式。投资体制改革后，采用了新的综合化、多元化决策模式。明确了规划对投资项目的指导和约束作用。明确了产业政策对投资项目的指导和约束作用。不仅决策依据多样化，而且决策主体也多样化。

3.进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理。国家发改委颁布了一系列关于实行规范化管理的文件。对核准项目申请报告、评估报告、外国政府贷款项目、外商投资项目、国际金融组织贷款项目的管理都进行了规范，涉及到内容和深度的要求。咨询工程师在编制可行性研究报告和项目申请报告时，要区分两者的不同。

4.进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分。按照现行的规定，发展改革委员会是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门分兵把守，从不同的角度对投资项目进行必要的管理。

5.进一步明确项目前期管理的工作程序。在综合化、多元化决策模式下，投资项目的前期管理责任主体呈现多元化，并且在项目决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资项目决策的过程，也就面临工作程序的先后流程问题。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异，但规范化、程序化、标准化必是未来发展的趋势。

二、投资项目前期管理的操作要点

2007年11月17日，国务院办公厅了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》 （【2007】64），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中体现了2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法，不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资项目申报和管理的需求。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程。

（一）投资项目获准的所需条件

1.符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；

2.已经完成审批、核准或备案手续；

3.规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；

4.需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；

5.已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；

6.已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；

7.建设工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；

8.符合国家法律法规的其他相关要求。

（二）投资项目前期管理的联动机制

各级发改委、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制，各相关部门各司其职，应尽责任，依法行政。不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程。

篇(2)

    1林业投资的基本特征

    林业投资是为实现林业资本运营的社会化、高效化、市场化目标,将一定数量的资财(有形的或无形的)投放于营林基础产业、林产工业和林副产品加工业以及多种经营和第三产业,以取得一定经济效益、生态效益和社会效益的活动,是林业资源配置的基本形式,投资的成败在微观上直接影响投资主体的收益和损失,在宏观上影响林业资源的有效、合理配置。林业投资具有的基本特征:

    1.1投资周期相对较长

    这是由林业生产的主要经营对象———森林的生物学特性所决定的,培育森林包括造林、育林,这是一个需要较长时期投资的土地生产事业,造林、营林投入的资金,在生产领域运行数十年后,才能实现资金形态的转化,从而获得森林资源再生产所需资金。林业生产的周期性,同时也造成生产资金占用多,资金周转时间长,投资收效慢的结果。为此,进行林业投资就必须研究造林、育林、培育森林投资信贷的特殊问题,政府有必要制定林业投资政策倾斜措施,加强政策鼓励与扶持力度,强化林业产业的竞争能力[3]。

    1.2林业投资风险性大

    投资是一项复杂的系统工程,系统的复杂性和与外部的广泛联系是投资的主要根源,投资风险几乎涉及了所有的经济风险范畴,如建设风险、经营风险、通货膨胀风险、利率风险、汇率风险、政治风险等,任何一项风险都会对投资项目产生不利影响。林业生产一方面受自然因素影响大,另一方面林业生产的社会性很大,乱砍滥伐现象普遍存在,由于林业生产的长周期性,很难从今天的市场信号来准确预测若干年后市场的价格、供求情况,决定了林业生产风险性大。林产工业项目的投资也同样面临风险,林产工业投资一方面资金紧张,另一方面由于考虑技术进步和规模效益等目标,投资项目越来越大,高额的投资使林产工业发展陷入困境。

    1.3林业投资效益偏低

    一方面林业生产成本越来越高,可伐资源少,运输成本上升,另一方面林产品结构不合理,初级产品比二次加工和深加工产品的比重高,产品附加值少,科技含量低,再说林业产业特有的生态效益难以准确计量,其补偿机制不键全,林业生态产出无经济效益可言。这样,林业投资效益的提高在很大程度上取决于国有林业企业的改革和机制转换,林业企业只要能成为真正的市场主体,即使在目前的投资水平和资产存量基础上,也因为资产重组带动的资金结构调整,林业投资效率也可以提高。

    2林业投资体制及其改革目标和任务

    林业投资体制是指国家组织和管理林业投资活动所采取的基本制度和主要方式、方法,通常是对固定资产投资活动的管理制度及运行机制的简称,而非包括存货投资、无形资产投资、证券投资在内的广义投资概念。根据林业投资体制改革的宗旨,改革的目标应是:①规范政府投资行为,政府及林业行政部门的社会管理者职能和资产所有者职能要分离,投资的经营管理权和行政管理权也要分开;②建立投资的风险约束机制,确定林业企业为基本投资主体,自主决策、自担风险;③改革投融资方式,发挥市场对资源配置的基础性作用,积极培育和规范资本市场,适度提高直接融资比重;④建立“诱导型”的林业投资宏观调控机制,以林业产业政策为依据,用经济、法律、市场、计划手段,对不同林业企业的投资行为进行间接调控,形成投资规模适度、结构合理、效益提高的宏观调控机制;⑤加快林业投资领域的法制化建设,依法保护林业投资者的合法权益和公平竞争,使林业资产投资活动纳入法制化轨道;⑥健全与投资活动直接相关的市场服务体系,使林业投资活动更科学、市场化[6]。林业投资体制改革必须有计划、有步骤、有秩序地进行,目前的主要任务有以下几个方面:①规范林业投资主体行为,强化对市场竞争的约束力;②实行林业投资结构管理,增加林业产业政策对投资的导向力;③进一步推进国有林业企业的股份制、公司制、集团化改造;④努力改善林业投资环境,提高对投资主体吸引力,建立发达的林业产业体系和素质高的产业队伍,完善林业教育、科研、生产体系。

    3林业投资体制存在的矛盾和问题

    用市场经济原则来分析和审视现状,不难发现,现行的林业投资体制中,依然留有传统体制的烙印,许多深层次矛盾和问题还未解决。

    3.1林业投资的外部关系不顺,宏观管理体制不健全,调控能力薄弱

    林业投资主体多元化虽然已经形成,但实质上林业企业与政府及林业行政部门的依附关系尚未摆脱,林业企业在很大程度还处于政府主管部门的附属地位,没有成为真正独立的投资主体。政企不分在投资上表现明显,一方面是大中型林产工业投资项目仍由政府直接投资,另一方面是一些项目虽由企业投资,但决策却出于政府机构,政府及林业主管部门对企业投资的干预、限制过多,以项目审批制度层层控制住企业。政企职能不分,造成政府包揽过多,不能把主要精力集中到搞好宏观调控、制订中长期林业发展战略和改善林业投资环境上来。投资的宏观管理多头化,林业的投资规划无法落实,如林业贴息贷款,就因地方政府和财政部门不愿承担贴息,或因银行将专项贷款混同于一般商业贷款挤占挪用,使林业投资和优惠政策落空。

    3.2林业投资风险责任约束机制没有真正建立起来

    由于林业企业的法人财产制度没有真正形成,资产所有者、资产支配者、资产管理者、资产监督者相互之间的权责利缺乏制度安排,造成“产权关系不清”,不仅使得投资行为缺乏实现产权权益的动力,而且也缺乏维护产权权益的风险意识,因而扭曲了投融资行为。另外,政府预算约束的软化和商业银行风险意识的淡漠,对国有林业企业和建设单位的行为缺乏必要的外部约束机制。由各级政府和林业行政部门审批权限构成的项目决策体制,从内部而言缺乏明确的责任约束和足够的风险意识,从外部而言缺乏必要的民主监督,使决策工作易受局部利益、短期利益、甚至个人意志的影响。也就是说,从投资决策到建设实施的全过程,严格有效的责任约束和法律约束机制未能正式建立,造成盲目投资、重复投资,以及无效或低效的林业投资项目无责任主体,对提高林业投资效率和有限配置林业投资资源产生不利的影响。

    3.3从投资决策来看,林业投资决策仍采用“笼子”指标式

    大部分项目决策基本上还是由中央和地方、部门与部门之间的行政性分权确定,尽管审批制度和手续有所简化,但并没有完全改变行政性的项目审批制度。投资渠道多元化的格局虽已形成,但在各类资金的使用上仍程度不同地受到政府的直接干预和控制,成为变相的行政分配制,不管是直接融资还是间接融资基本上仍为计划分配,限制了林业企业投资主体地位的发挥。新的林业投资调控体系尚未真正建立,与投资相关的各个管理部门职能划分模糊不清,行政调控手段仍占主导地位。现代林业企业制度正形成和完善过程中,企业产权模糊,再加上法律约束软化,导致投资决策缺乏严格的责任约束[7]。

    3.4生态林业的效益补偿机制没有建立

    林产品价格长期偏低,极大地限制了林业企业和地方政府投资的积极性。另外林业部门建设的林业生态工程,其价值的主要部分———生态效益,既不能进入市场交换,国家尚未真正建立起科学的补偿机制,这部分投资不能形成正常的循环,影响了地方政府和企业及个人的积极性,使生态工程建设缺乏后劲。

    4林业投资体制改革的基本思路

    4.1实现林业投资体制目标模式的转变

    林业投资体制应逐步实现以下根本的转变:由单一的政府投资主体,转变为以林业企业投资为主,多元投资主体并存,政府投资主要应集中在基础性和公益性的林业投资项目;投融资机制转变为灵活多样的直接投资和间接投资并举的市场诱导制度;投资要素的配置由以前的计划配置转变为市场配置,在注重市场对资源配置起基础性作用的同时,强化政府行为,实行林业投资的统筹协调,综合平衡;投资经营由无责任约束转变为风险责任制,使林业企业成为真正的投资主体,而不是政府及林业行政部门的附属物;投资调节由行政和计划调节为主转变为以经济调节、市场调节和法律调节为主,在充分认识林业行业的特殊性和发展规律的基础上,充分体现国家对林业投资的特别支持和保护。也就是要实现政府和企业的双重转化,政府主要负责宏观管理、间接调控、政策指导和信息服务等投资管理职能,而企业则成为投资主体,独立承担投资风险责任[2]。

    4.2深化林业投资体制改革的重点和实施步骤

篇(3)

企业投资项目的流程管理是投资项目防范风险,保障收益的基础性管理工作。本文重点对企业新建投资项目和资产重组性投资项目,设计出以投资项目决策、实施、评价到退出的基本流程,供相关企业在投资活动中借鉴参考。

【关键词】

投资项目;流程;设计



投资项目管理是企业面临的最具有挑战性的管理活动,科学、周密的投资项目管理流程是企业规范投资行为、防范投资风险、提高投资收益的基础。本文所指的投资项目包含两类项目,一是建设项目,包括新建和扩建改造项目;二是企业重组项目,包括产权收购和增资扩股项目。通常企业投资项目管理流程概括为:项目决策、项目实施、项目评价和项目退出。

一、项目决策

投资项目根据不同的类别,其决策程序有所不同。

1、建设项目

基本流程:信息收集、项目筛选、编制项目建议书、审核项目建议书、项目立项、组建项目工作组、项目调研、编制项目可行性研究报告、专家评审、决策会议审定项目。

2、企业重组项目

基本流程:信息收集、项目筛选、签订项目合作意向书、尽职调查、编制项目预案、审核项目预案,资产审计、资产评估,编制项目方案、审定项目方案、签订协议。

3、项目建议书

建设项目应编制项目建议书,主要包含以下内容:产业政策、产业发展情况和市场潜力,技术的发展趋势以及关键技术的来源,投资和融资方案、经济效益分析、主要风险因素的识别、分析和防范,项目的管理团队情况,项目实施的路径和流程安排。

4、可行性研究报告

建设项目应编制可行性研究报告,包含以下内容:项目基本情况、客观背景、市场预测、技术分析、投融资方案、建设方案、财务评价、风险分析、项目组织、退出机制、投资的必须性和最终结论。

5、尽职调查

并购重组项目应对被并购单位做尽职调查,主要包含以下内容:经营环境和基本概况,组织机构和人员构成,对外签约以及执行情况,股本、资产、负债的结构,管控制度、运营模式、激励机制的构建和实施情况,产品、生产线、生产设备、动力配套设备的情况,产品质量、研发水平、知识产权、工艺水平,产品市场占有率、营销队伍、营销网络和主要竞争对手的情况,盈利或亏损以及税赋情况。

二、项目实施

1、建设项目

基本流程:编制实施计划、项目设计、项目招标、项目建设和项目竣工验收。

实施计划:项目的实施计划由项目建设单位编制,内容包括项目人员职责分工、项目各项工作标准、项目总体进度安排、项目资金使用安排、项目的现场管理。

项目设计:项目设计工作应由国家权威机构认可的勘察和设计单位进行勘察设计。根据审定的可行性研究报告编制项目初步设计和投资概算、审核初步设计和投资概算、施工图设计、编制投资预算、审核施工设计和投资预算。

项目招标:项目涉及勘察、设计、监理、土建、安装、装修、设备采购均要进行招标。依据价格、诚信程度、施工能力、以前业绩、质量保障和工期进度综合评估择优选择。

项目建设:项目的开工建设,在取得规划许可,正式签订施工合同,获得建筑施工许可证和施工监理部门到位后方可施工。项目开工建设后,项目承建单位和施工监理部门应逐日填写建设日记,每周召开施工现场协调管理会,每月填报施工进度报表。

项目竣工:项目竣工验收包括项目竣工验收、项目专业验收和项目综合验收三个方面。由项目承建单位、监理部门、设计单位和施工企业对项目进行竣工预验收;由质检、消防、环保、劳动等部门进行专业验收;由城建规划和项目审批部门进行综合验收。

项目竣工后还应进行项目投资决算和项目审计工作,在决算和审计通过后,进行产权登记和固定资产的建帐工作。

2、企业重组项目

基本流程:制订或修订重组企业的公司章程,出资资金到位并进行验资,办理资产交接,办理工商登记或工商变更,推荐产权代表,组建股东会、董事会、监事会,聘用总经理等高层管理人员,明确各类机构的权责划分。

三、项目评价

投资项目实施阶段完成,在投资项目运营一段时期后,对投资项目应进行后评价。后评价采用的方法主要根据投资项目的可行性研究报告和投资方案所设定的各项技术经济指标,进行分析对比。

1、评价内容

目标评价:该项评价是对比检查投资项目预期目标的实现程度。主要包含三个方面,一是根据投资审定时所确定的可量化的技术经济指标,进行对比检查,分析偏差原因;二是对投资项目原定目标的正确性、合理性和可行性进行分析评价;三是对政策变化、市场变化、实施过程的重大变更进行重新评价。

效益评价:该项评价主要是分析项目的生存能力、盈利能力和回报能力。以项目运营的实际技术经济指标为基础,与项目实施前预测设定的指标进行对比,分析偏差情况及原因。

持续性评价:该项目评价在投资项目各种资源投入全部完成后,分析项目的既定目标是否可以实现,项目是否可以持续发展,项目是否具有可复制性。

管理评价:该项评价是以目标评价和效益评价为基础,结合相关资料,对项目各阶段的管理工作进行系统评价。包括投资项目决策、实施、运营和管理者评价。

2、评价程序

投资项目的评价程序:明确任务、制定计划、组织人员、收集资料、编制纲要、深入调查、沟通交流、编写报告、提出建议。

3、评价方法

投资项目评价方法主要采用:统计预测法、有无比较法、逻辑框架法、定性与定量结合法。

4、评价标准

投资项目成功度标准可以划分为四个等级。

篇(4)

一、政府投资概念与内涵

从社会总投资的角度理解，投资可以分为政府投资和非政府投资（或称为民间投资）两大部分。所谓民间投资或非政府投资，是指家庭、个人、金融机构、非国有企事业单位或组织，以获取未来收益为主要目的，用其积累资金或融入资金在国内外经济领域及部分社会公益事业领域的资本投入。这种投资具有以下特点：（1）赢利性。从投资动机看，民间投资以追求利润最大化为目标，完全由市场机制来调节，不考虑社会效益。（2）规模小。从投资来源看，民间投资主要依靠自身的积累和社会筹资来解决资金问题，因此投资的规模往往受到限制。（3）短期性。从投资领域选择看，利润动机使民间投资大多从事那些数额相对较小、资金周转快的短期投资项目。

政府投资则是由政府决策并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产，构成国有经济。因此，政府投资在某些情况下又称国有投资。与民间投资相比，政府投资具有以下特点：（1）公共性与基础性。社会效益是政府投资的出发点和归宿。政府投资的着眼点首先在于为全体公民和各类经济（市场）主体的生产、生活需要提供必要的社会性、基础性条件。这既是国家和公共财政的内在职能，也是市场和微观经济主体不可能解决的问题。（2）开发性。某些新兴产业部门、高科技、高风险领域（如航天等）的研究开发，对经济落后地区的开发等都具有耗资大、耗时长、风险高的特点，私人部门望而却步，市场机制无能为力，只能由政府解决。（3）战略性。政府投资对关系到国计民生的部门、行业和重要企业（如军工、石油及石油化工、电力等）、国民经济发展中某些薄弱环节具有事关全局的重要战略作用，并对社会其他投资产生影响和带动作用。

二、我国政府投资范围界定误区

根据1994年出台的投资体制改革方案，我国将所有投资项目划分为三类：（1）竞争性投资领域，指投资收益比较高，市场调节比较灵敏，具有市场竞争能力的项目，主要包括工业（不含能源）、建筑业、商饮供销仓储业、房产公用服务咨询、金融保险和其他行业；（2）基础性投资领域，指基础设施产业、一部分基础工业项目及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目，具体包括农林牧渔水气象基础设施、能源、邮电通讯业、地质普查和勘探业以及一部分支柱产业；（3）公益性项目，主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保、广电等事业的建设项目，公检法司等政权机关的建设项目及政府机关、社会团体办公设施、国防设施等建设项目。并据此界定了不同投资主体的投资领域和投资方向，即竞争性项目完全由企业投资；基础性项目主要由政府投资，企业可适当“参与”；公益性项目完全由“政府统筹安排”。这种政府投资和民间投资的划分法实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可行性不高，存在着一些明显的缺点：

1、这种划分方式与公共财政角度定义的政府投资大相径庭，其中公益性项目（包括国防、科教文卫、行政费用）在财政范畴中被划分为消费性支出，不属于投资性支出。国家财政分为购买性支出和转移性支出。购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，大体包括：行政、国防支出、科教文卫事业支出和经济建设支出。转移性支出与此不同，它直接表现为资金无偿的、单方面的转移，政府不能从中获取相应的物品和服务，主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。其中，购买性支出中还分为政府的消费性支出和投资性支出。所谓政府投资或财政投资，就是以国家为主体的投资活动，是国家积累基金运用的重要形式。政府投资与公共财政的关系可用下图表示：

2、将基础性项目定义为包括基础设施、基础工业、支柱产业等，外延过宽；企业只是适当“参与”，界定模糊。由于基础性项目的自然垄断性强弱有所不同，兼有共同消费和个人消费的特性，处于纯公共产品与纯个人产品之间的过渡状态，所以，基础性项目的投资兼有公益性、垄断性、收费性和竞争性特点，是“市场性”与“非市场性”的统一。非市场性要求以非市场手段（计划或政府干预）来展开，市场性要求以采用市场手段来进行，这样就使得该领域的投资，是公共投资与私人投资的交叉点和结合部，是公共领域和私人领域的“混合投资”，兼有公共投资与私人投资的双重特性。这种“混合”是以市场经济为基础，以市场化为基础，意味着政府必须放松管制，避免过去国家统包的做法。国际和国内经验表明，频繁的财政支持并不利于具有成长性产业市场竞争力的提高，政府投资也容易造成信息不充分，从而导致资源配置失效。政府应减少对电力、供水、供气等可收费行业的投入，通过合资、合作、独资等方式吸引非政府资本进入，将置换出来的政府资金用于保证对关键领域的投资力度。

3、对竞争性领域进行投资的“企业”的所有权性质未做具体说明，如果仍是国有企业，那么最终的投资主体还是政府，这样政府投资仍未真正退出一般性竞争领域。

总之，以上三类投资项目划分方法由于存在理论上的认识误区，容易误导政府投资方向，阻碍政府按市场经济发展的要求调整投资领域的步伐，不能成为社会主义市场经济改革过程中界定和调整政府投资领域的准则和依据。

三、政府投资范围演变

不同经济发展阶段政府投资调控作用范围不同。一般而言，在经济发展的不同阶段，政府的主要任务不同，政府投资调控作用的广度和深度就会有所不同。

1、经济发展早期的政府投资范围。在经济发展的早期，提高国民收入水平、改善国民生活质量是政府需要解决的首要任务，其职能的侧重点就是充分利用社会稀缺经济资源，促进经济增长。收入的分配问题则被置于次要的地位，于是为了提高经济增长速度，加快经济发展，政府在财政支出中往往会加大投资支出的比重。其投资支出主要用于两个方面：一是对经济发展有重要影响的各种基础设施，如交通、通讯、水利等；二是能够带动整个经济增长的支柱产业群。从总体上看，在经济发展的早期阶段政府投资范围较广，且侧重于经济领域的投资。

2、经济发展中期的政府投资范围。当经济发展逐渐从早期的起飞阶段进入中期阶段以后，政府的职能依然侧重于经济的发展，但也开始注重社会的安定、收入的公平分配、国民素质的提高等。在这一时期，民间产业部门已经发展起来，那些需由政府提供的基础设施大多已经建成，对它们需求的增加也逐渐变缓，政府尽管还要对基础设施、支柱产业等经济领域进行投资，但这些投资在政府投资中的比重会逐步下降，而且还会逐渐退出民间投资能够解决的支柱产业群的投资领域。同时，由于人们生活水平不断提高，在满足基本生活需要的同时，人们开始关注其他方面的需要，如教育、卫生、安全等，因此社会公共领域的投资比重开始上升。总体而言，在经济发展的中期阶段，政府投资在经济领域和社会公共领域并重。

3、经济成熟时期的政府投资范围。当经济发展进入成熟时期后，政府职能开始侧重于社会的稳定、收入分配的公平等方面，经济增长成为政府的次要目标。政府投资要体现政府职能的这一转变，投资的主要目的从促进经济增长转变为促进社会安定和实现社会公平。在经济成熟时期，适应经济发展需要的基础设施及支柱产业的发展已经达到相当的高度，使得政府侧重于公共领域方面的投资。由于生活水平的大幅提高，人们对提高生活层次的各项需求迅速增加，要求资源更多地用于满足高层次的需要，如安全、教育、卫生等，而且这些公共领域的投资也有助于社会的安定及公平目标的实现。于是，在这一时期，政府投资主要侧重于社会公共领域。

政府的职能侧重点随着经济发展阶段的演进而不断发生变化，从而导致了政府投资范围的相应调整，在财政支出中的比重也呈现出不同的特点。一般而言，处于经济发展早期和中期阶段的发展中国家，由于政府投资的领域主要侧重于经济领域，因而用于经济领域方面的财政开支比重也相对较高；在经济成熟的发达国家，由于政府投资的领域主要侧重于社会公共领域，因而用于经济领域方面的财政开支比重也就相对较低。也就是说，经济的发展使得一些经济领域逐渐变为市场有效的领域。在这种情况下，政府投资的范围就必须加以调整，政府如果介入市场有效的领域，就会变成政府失灵。于是，随着经济的发展，市场有效的领域不断扩张，从而导致政府投资范围逐渐缩小。

四、转轨背景下我国政府投资范围再界定

由于财政角度与社会总投资角度划分的政府投资范围不尽相同，应从广义和狭义两个层面来理解政府投资概念，并结合政府投资范围演变的阶段性理论、政府投资的功能定位以及我国经济未来发展趋向，具体地把握政府投资范围。

笔者认为，政府投资分为两个层面：广义的政府投资是政府财政投资、政府部门投资和国有企事业单位国有资产投资的总和。它包括政权建设投资、经济建设投资和事业发展建设投资。而狭义的政府投资从财政范畴出发，指国家各级政府在允许的财力及一定的财政风险内，用财政预算资金安排的基本建设支出和其他生产建设支出。主要包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费、支农支出、地质勘探费等五项。这五项与经济发展紧密相关，属于投资性支出，而国防、科教文卫、行政费用属于消费性支出，不属于狭义政府投资的范围。

篇(5)

苏州市政府有关领导、发改委、财政局等相关职能部门一直关注政府投资项目建设管理的体制改革，并进行了长期的探索和研究。20*年8月，以苏州市殡仪馆新馆项目、苏州市疾病预防控制中心迁建项目全面工程代建和市博物馆新馆建设项目财务为突破口，苏州市政府投资项目管理体制改革的试点工作全面启动。经过半年多的试点，目前三个代建项目进展顺利。为了总结我市代建试点的工作成果，学习先进地区在政府投资建设管理体制改革方面的先进经验和做法，籍此制定出台符合我市实际的政府投资项目管理办法和代建制管理办法，20*年4月13日至20日，由苏州市发展和改革委员会和苏州信托相关人员组成的考察团专程赴*、*等地，实地考察当地政府投资项目的代建制实施情况。经过与当地相关部门的深入交流与沟通，考察团对上述地区的政府投资项目管理改革状况有了全面的了解，提高了认识，取得了不少收获。

一、*、*等地代建制的实施情况

*市在政府投资项目管理体制改革，特别是代建制方面很早就开始了改革探索。当年的*江北机场建设过程中就进行了代建制试点，并取得了圆满成功，机场总投资共2.91亿元人民币，而与江北机场同期修建的国内其他几个机场，投资均超过了10亿元，代建制在投资控制方面的优势得到了充分的体现。此外，*市纪委大厦、博物馆、市人大、机关生活住宅小区等项目均采用了代建制形式，所有代建项目都很好地控制了投资，最大限度地降低了建设成本。在试点成功的基础上，*市又对深圳、安徽等地的代建制管理办法进行了学习和提高，20*年12月18日和20*年11月25日，*市政府分别出台了《*市政府公益性项目建设管理制暂行办法》和《*市政府投资项目管理办法》，以法规的形式对该市的政府投资项目进行了规范。

*市政府投资项目代建制也已进行了几年的试点。通过代建制方式建成的项目已有7到8个。目前*市预算内外资金投资的项目基本上全部实行了代建制。通过代建制的实施，*市建立起了完善的政府投资项目约束机制，投资得到了较好的控制。

二、*、*等地代建制的主要特点（以*为例）。

*市在政府投资项目管理方面有以下几个特色：

1、强调政府投资项目年度计划安排的重要性。

*市计委掌管财政预算内的近3亿元的资金，由于财力相对有限，*市特别强调政府投资项目的年度计划安排。年度计划由计委制定，制定的原则是立足当前，兼顾长远、量入为出、综合平衡。年度投资总量由市计委与财政部门会同有关部门拟定，列入国民经济与社会发展年度计划草案，并必须经市人大会审议通过执行。年度投资计划一经批准，即严格执行，除特殊情况确需调整外，原则上实际投资额不允许超出年度投资计划额。市计委根据年度投资计划，并与使用部门协商平衡安排具体投资项目。建设项目的使用单位可以提出使用要求，建设标准和功能定位，政府相关领导对项目的建设与否具有决策权。项目的总投资额根据专业机构的设计概算为准，无论是使用单位和政府部门对于总投资额没有发言权。

2、代建项目的选定范围

政府投资项目是指使用财政性资金，以及用财政性资金作为还款来源或担保的借贷型资金投资项目的基础性和公益性项目，涉及到交通、电力、水利、教育、文化、科技等众多行业和部门。但是，并不是所有的政府投资项目都必须和可能纳入代建制范畴。*市的规定是，对于非盈利性的公益项目，特别是项目使用部门为没有常设基建部门，没有精通基建方面的专业人才和基建经验的，全部采用代建制的形式。而对于交通、水利等项目，由于相关政府部门具有常设的基建部门或基建机构，拥有一定数量的专业人才和丰富的经验，因此对于这些项目，目前还没有纳入代建制范畴。

3、代建单位的资质管理

对代建单位的资质问题，*市的规定是必须具有综合甲级工程设计资质、综合甲级监理资质、施工总承包一级以上资质、综合甲级工程咨询资质之一，并具有相应资产、专业人员、同类工程建设管理经验以及与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系的企业才能向*市建设行政部门申请取得代建单位资质。*市建设行政部门会同*市计委、财政等部门共同审定并公布取得代建机构资质的名单。*市建委负责对获批的代建单位资质的日常管理工作。经过几年的代建制推广，一批代建机构主体得到了培育发展，目前，整个*已拥有十七八家专业机构，保证了代建制的顺利实施。

4、代建单位的确定办法

项目代建单位的确定全部实现市场化运作，通过公开招投标的方式产生。评标的依据主要是代建单位的业绩、专业人才的数量、委派到该项目的项目经理情况以及代建费等指标。代建费的取费标准，*市的规定是基本参照项目建设单位管理费，比建设单位管理费稍高一点。代建费作为评标的一个指标，但不是主要指标，其用意是防止投标人之间为了中标而展开恶意的竞争，从而影响到项目的正常建设施工。

5、代建单位的代建内容

关于具体代建内容，*市要求代建单位对项目实施全过程的管理，包括项目的可行性分析、项目手续审批、初步设计、施工图设计、招投标、工程建设质量、进度投资控制和竣工验收等工作。要求代建单位自项目建议书批复之后即要介入项目之中。*市特别强调代建单位优化设计、控制投资方面的专业优势，从设计阶段入手，严格控制工程总造价。在*市奥体中心游泳跳水馆的代建试点中，代建方通过对原设计方案的深入研究和优化，一下子节约了投资1000多万元，充分体现了代建制在投资控制方面的突出优势。

6、控制投资的措施。

*市规定代建单位必须严格按照批准的概算实施投资控制，对代建项目实行限额设计。初步设计概算不得超过可行性研究报告批复的投资总额，施工图设计工程预算不得超过初步设计批复的工程概算。如果设计深度不够或工程预算超过可研批复的投资总额或初步设计批复的概算10%以内，代建单位必须督促设计单位调整设计，并及时向计委、建设部门和财政部门报告；超过10%以上的，计委有权否决原方案，并要求项目使用单位和代建单位按程序重新报批项目。这些规则的制定有利于促使中介咨询机构和设计单位提高项目可行性报告编制的严肃性和合理性，加大方案设计的深度，保证项目总投资概算的准确性和科学性。

此外，*市还对项目设计变更建立了一套严格的约束机制，重大设计变更代建单位必须向计委、财政等报告，并需要按照一定的程序办理。

三、*、*等地政府投资项目管理体制改革的借鉴经验：

1、政府投资项目的管理模式、管理方法、投资方式根据项目性质的不同而不同，没有一成不变的模式，可以采取多种方式，代建制只是其中的一种解决方案。总体而言，可以将政府投资项目划分为非经营性项目和经营性项目。在非经营性项目方面，代建制是目前比较适合的方法。对于经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程，应建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程。项目法人即可以是由政府相关部门设立的投资公司（如城投、水务、交通等），也可以由实力雄厚、信誉卓著的中介机构（特别是同时具有投融资职能的信托投资公司）担任。项目法人代表政府充当项目业主和投资主体，担负项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。对于新建项目，可以采用BT（建设--移交）、BOT（建设—经营—移交）等形式，甚至于，对于某些政府投资新建项目，政府完全可以出让所有权，交给社会投资建设，政府通过租赁、购买项目处置能力（如供水）等方式实现政府投资项目的社会化。对于已建成政府投资项目，政府可以通过特许经营权转让、TOT（移交—经营—移交）等方式盘活沉淀资产，提早收回资金用于再发展。

2、加强政府投资项目的计划管理。在这一点上，我市与*等地相比有着明显差距。目前苏州市还没有完全建立起政府投资项目的年度计划管理制度（主要表现在年度投资总量控制和安排上），政府投资没有遵循量入为出、综合平衡的原则，政府投资项目的上马带有一定的随意性。在我国经济整体显现投资过热的情况下，加强政府投资项目的计划管理有着重要现实意义。

3、代建制模式的选择。考察表明，深圳模式（通过组建工务局，全面承担政府投资项目的代建工作）在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不很成功。原因在于工务局统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目年度计划计划不能完成的现象。因此，向全社会全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化我市代建制试点与改革的必然选择。

4、代建单位必须对代建项目实施全过程的管理。由于项目造价控制的70%是在设计阶段完成的，因此代建单位必须在初步设计阶段即介入项目之中，充分发挥代建单位在设计阶段的造价控制能力，严控投资规模，提高投资效率。

5、科学决策，避免随意性。要实现对项目从设计阶段就进行有效的投资控制，关键之处在于必须提高项目可研报告编制的严肃性和科学性，要有一定的深度，可研报告中的项目投资估算必须客观准确，不受人为因素影响。从我市目前的状况看，项目总投资往往是使用单位与政府之间讨价还价的结果，带有很大的随意性。常常是政府先定项目和总投资，再做可研和初步设计，这样就很难保证可研报告的客观和公允性，无法避免概算超估算、预算超概算现象的出现，代建单位很难对项目的投资进行有效的控制。

四、苏州信托在我市政府投资项目管理体制改革中的作用与角色

1、非盈利性政府投资项目

在非盈利性政府投资项目建设中，苏州信托可以作为代建单位直接参与项目的建设与管理。苏州信托承担了我市首批两个政府投资项目的代建工作，积累了一定的工程建设管理经验，培育了一批专业项目管理人才。苏州信托可以通过建立项目管理公司，通过公平竞争的方式参与此类项目的代建工作。此外，苏州信托具有投融资职能和丰富的财产管理经验，可以作为代建制项目的财务人，为非盈利性政府投资项目资金融通和建设资金的管理。

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本文尝试从财政部门的角度和建立公共财政框架的要求出发，认真分析了当前政府投融资管理体制方面存在的一些问题，并在了解市场经济发达国家和地区的一些规范做法的基础上，以明确投资主体、强化投资风险约束机制、全面推行政府采购制度、营造良好的投资环境、加强政府融资负债管理、建立科学的财政资金拨付制度等为突破口，提出了一些适应当前我国发展状况的具体对策。

一、现状分析

根据我们掌握的情况来看，目前的政府投融资管理体制存在许多问题，具体表现在以下方面：

1．从投融资主体来看，决策主体地位未得到尊重。政府投资主体不明确，权责不清，形成目前政府投资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况。该管的没有管好，不该管的又不撒手，距离公共财政的要求甚远。

2．从投资管理来看，风险约束机制尚未建立，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未形成。建设单位同时也是受益单位，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地为扩大投资而在建设过程中“不懈努力”的局面。临时性建设单位大量存在，由于专业人员的严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为管理失控造成腐败埋下祸根。

3．从投资环境来看，缺乏必要的社会法制环境和面向市场经济的建设市场。政府投资建设市场工程造价的确定还是沿用“量价合一，固定费率”的计划经济模式，这种旧的模式存在较多的弊端：(1)工程投资方不能通过市场竞争选取理想的报价；(2)施工企业也不能根据项目特点按具体施工条件、施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法在竞争中体现；(3)特别是在招标时，按“量价合一，固定费率”算出一个预算标底，再按招标文件规定的浮动范围来圈定中标价和中标单位，这是一种模糊定价，企业投标报价是“非实质性”的，往往远远超出实际造价，能否中标只是看预算编制人员的编制水平，不能很好地体现招投标的“诚实信用”原则和“竞争定价”原则，不利于建设市场公平竞争环境的形成，更不能体现先进生产力的发展要求，已不适应市场经济发展的需要。

4．政府融资方面也存在较多问题：(1)融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款；(2)地方政府担保、承诺形成了大量隐性债务，将成为以后形成财政风险的不利因素；(3)部分采用市场化方式运作的项目实际操作上还有待进一步完善；(4)法律规定地方政府不得融资负债，没有债券发行权，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。

此外，没有根本改变行政性项目审批制度、配套资金到位率不高和市场资源配置的基础性作用还未充分发挥的问题也是存在的。

二、政府投融资管理体制方面

(一)明确投资主体，改革投资管理方式。

1．强化竞争性项目投资的市场调节。竞争性项目投资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投资。对于此类项目，应确立企业为投资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现有政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投资项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投资主要是加强政策指导。

2．拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点，政府在这一领域中仍应起主导作用。政府应集中必要的财力、物力，成立一个代表政府投融资的经济实体��政府投资公司或发展公司作为投资主体。实行政府主导、市场运作应成为今后一个时期基础性项目投融资体制改革的方向。政府主导的内容：一是制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；二是确定这一领域的重大项目；三是统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；四是制定市场运作所需要的各项配套政策；五是根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；六是协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题；七是一些没有回报的项目仍由政府投资。市场运作的基本要点是：(1)凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；(2)政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；(3)打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投资主体进入这些领域；(4)加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。

3．完善公益性项目投资管理制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投资管理制度。我们的设想如下：(1)形成大业主的概念，成立政府投资办公室(常设机构)，该办公室的职能定位是：作为政府投资主体，全权甲方，负责专业化运作政府投资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的后评价工作。(2)分离建设单位和受益单位，政府投资办公室对政府投资工程实行“交钥匙工程”，即在受益单位提出使用功能要求后，其他所有建设工作由该办公室按照规范运作程序完成。(3)撤销各部门的基建办公室和各工程业主委员会，非专业人员原则上回归原岗位，部分人员可以充实到政府投资管理办公室。(4)配合新《会计法》的实施，财政国库集中支付制度和会计委派制的实行，对建设资金实行财政全过程监督。

(二)强化投资风险约束机制。

只有增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资源的合理利用。(1)积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。(2)实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。(3)建立严格的投资决策责任制。投资体制必须在明晰企业产权和明确政府经济职能方面有突破性进展。

(三)全面推行政府采购制度，扩大政府投资建设领域市场调节的范围。

从根本上解决目前政府投资建设市场存在问题的方法是积极推行政府投资工程政府采购制度，在政府投资工程实行政府采购制度改革方面，我们提出以下思路：(1)工程设计面向社会公开招标，以便能选择施工设计最合理、投资最节省、最能确保工程质量的设计单位中标，从而从源头上堵塞工程投资上的漏洞。(2)采取“控制量、放开价，由施工企业根据市场价格和企业经营成本自主报价，通过市场竞争形成价格，合理低价中标”的方式确定中标价；作为过渡，可以按现行北京市统一建筑工程基础定额下浮15％编制参考值，作为控制投标报价的上限，凡高于这个上限的报价作为废标处理。(3)建筑市场要全面开放，不得以种种理由实行地方保护主义。(4)请有关职能部门(必须包括建设主管部门和财政部门)尽快拿出工程设计深度要求和工程实物量计算规则等相应的配套管理办法。(5)为了确保工程质量，工程监理要面向全国公开招标，并实行监理区域回避制度。(6)先在部分项目试点，在取得成功经验的基础上全面推开，最终所有政府投资的工程项目都要纳入政府采购预算。

(四)营造良好的投资环境，吸引社会资金参与政府投资基础性和开发性项目建设。

事实已经证明，仅仅依靠资本积累并不能保证物质生活水平和福利水平的提高，改善投资环境更重要。这不仅是针对那些跨国公司和国外直接投资者，更重要的是针对本土那些小企业家、小商人或农民。政府的一项根本职责就是要保证那些播种者的日常工作不会被任意干扰，或被掠走收获。这甚至比保护现有财产更加重要，因为只有通过保护投资与回报的联系，才能创造新的财富。(1)解除对非国有经济的融资歧视，为非国有经济创造平等的融资环境。(2)进一步推进金融改革和金融深化，为广大中小企业提供一个适应其需求的多样化的融资服务体系。应考虑开放二板资本市场，为符合条件的中小企业开辟直接融资渠道。(3)加快政府机构改革，清理各种税费，减轻企业负担。

(五)加强政府融资负债管理，防范财政风险。

就债务的管理效率而言，以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过，因为到目前为止，还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债，融资总量都难以把握，也就不要奢谈对债务的有效管理了。

(1)当务之急是对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的，应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排；对于纯商业性的，由企业负责。从长远来看，要按照社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政下的政府融资体系。(2)由地方政府指定的部门牵头，负责政府各类债务的管理协调工作，逐步建立规范的地方政府公债制度，形成地方债务风险预警体系。(3)对于地方政府的担保、承诺行为，必须树立风险防范意识，首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估，然后由财政部门出具财政评估报告，根据地方政府实际财政承受能力合理安排。

(六)建立科学、严密的财政资金拨付制度。

一是建立政府性投资项目财务支付与质量进度相一致的制约机制，加大财政支出预算、工程概预决算审查、效益分析报告制度等基本建设“三项制度”的落实力度，从而避免财政建设资金被浪费、挤占，挪用、甚至贪污。二是研究配套资金按比例到位的约束机制，避免套取政府财政资金的情况发生，杜绝财政资金随意拨付的行为。三是加快推行政府投资项目国库直接拨付制度，改变以往建设项目资金层层拨付、层层“把关”的做法，资金直接拨付到项目单位，增加政府财政的透明度、提高资金使用效益。

三、融资手段方面

(一)盘活存量资产。

1．土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。针对有偿转让和无偿划拨“双轨制”下，部分存量土地自发人市，土地供应的口子较多，土地经营效益不佳的问题，必须建立土地储备制度，成立国土储备中心，统一收购，统一储备，统一供应土地，调节城市土地的供给，确保政府高度垄断土地一级市场。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重营造卖方市场；注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境；注重合理配置土地资源，搞好土地的综合开发；大力推行竞价拍卖，以提高土地融资效益。

2．灵活运用拍卖、有偿使用、股权转让、租赁、抵押、授权经营、企业分立等方式从国有企业改制中筹集建设资金。

(二)搞活增量资产。

要深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域。

1．债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1～2个百分点，便可极大地增强企业债券融资的吸引力。

2．可转换债券。可转换债券是一种混合性的金融工具，具有90％以上的股票属性和100％的债券属性。正是由于它的这种双重属性，不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。国家计委已于近期选择一部分重点国有企业中未上市的公司进行试点，待试点成功，必将出现一个大力发展的局面。

3．上市融资。目前我们要把股份制改造的重点放在对地区国民经济的发展有重大影响和推动作用的大中型企业上来，特别是现已初具规模并已占有一定位置、享有一定声誉的主导产业、龙头企业，要不惜花大本钱、下大力气进行重点培植、组建成大企业集团，最终采用捆绑、借壳的方式上市，带动和促进地区经济的发展。

4．风险投资。风险投资是指投资者将募集到的风险股份向具有专门技术但缺乏自有资金的创业企业进行投资。其特色在于甘冒高风险来追求较大的投资效益。

风险投资在起始阶段不可能有大量的风险投资者。因此，在这一阶段，应发挥政府的推动和示范作用，建立政策性风险投资基金。政府的资金投入应依技术本身的性质不同而采取不同的方式。对于风险性最高、具有超前性和明显的外部经济效果的高新技术，应由政府承担，也可以委托有研究能力的民间组织参与开发；对于风险性次高的种子技术，应由民间和政府联合承担，政府和民间共同分担一半的研究与开发经费。对于风险性较低且企业有一定研究与开发能力的项目，政府资金应以参投股权方式参与投资，并分享相应的收益。

5.项目融资。调整政府与企业的产业准入政策，适当扩大企业的投融资权限。不能把社会基础设施具有公益性的产出特征，就简单地归到财政投融资范围，而应当发挥社会基础设施投资主体的多元化和融资方式的多样化的优势，确保对基础设施投融资的稳定增长，以腾出资金，发展调整经济。

6．民间融资。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。建议从个体私营企业每年上缴的地方税收中提取5％，建立个体私营投资发展基金，用于对个体私营单位投资发展的担保或贷款贴息。组建个体私营单位投资、信用担保基金，为个体私营单位投资提供贷款担保。可以考虑在经济开发区划出一部分土地开辟为个体私营单位投资的工业园区，也可以专门划出一小块土地，由个体私营企业建设多层次或标准厂房，然后出租经营。对土地使用，还可以采取招标、投标、拍卖等方式，允许不同所有制单位在竞争中取得使用土地权。

7．利用外资。一是利用外资在数量上要有所突破，今后一段时期经济建设能否更快地发展，在很大程度上要看其利用外资是否有更大的作为。要舍得推出一批好项目、大项目、好企业、好资源来吸引外资，使外商确实有利可图，保持利用外资的数量持续增长。二是利用外资要与经济结构的调整相结合，与经济发展战略相结合，加强产业导向，突出重点，提高质量。争取多用、用好世界银行、亚洲开发银行和外国政府的优惠贷款，突出加强与外国大公司、大厂商的合作，真正做到引进一批资金、壮大一批企业、形成��批产业、带动一方经济。三是引进外资的形式、方式要有所突破。不应局限于一些大型经贸洽谈会，应充分加强政府有关对外开放职能部门的力量，选调一些近年来在招商引资中渠道较广、客户较多、经验丰富的基层人员，给他们一个施展才能的大空间、大舞台，采用小队伍、多出击的办法，把招商引资工作搞上去。

8．采用广告补偿方式。以人行天桥建设为例，即由企业出资兴建广告天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这一投资方式还可拓展到公共汽车候车亭等地的建设。这种方式比较适用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。

9．使用社会保障基金。可借鉴一些发展中国家对社会保障基金的扶持政策，通过政府行政手段让社会保障基金优先进入重大基础设施项目投资，既降低了基础设施项目的融资成本，又保证了社会保障基金的本金安全。

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一、现状分析

根据我们掌握的情况来看，目前的政府投融资管理体制存在许多问题，具体表现在以下方面：

1．从投融资主体来看，决策主体地位未得到尊重。政府投资主体不明确，权责不清，形成目前政府投资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况。该管的没有管好，不该管的又不撒手，距离公共财政的要求甚远。

2．从投资管理来看，风险约束机制尚未建立，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未形成。建设单位同时也是受益单位，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地为扩大投资而在建设过程中“不懈努力”的局面。临时性建设单位大量存在，由于专业人员的严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为管理失控造成腐败埋下祸根。

3．从投资环境来看，缺乏必要的社会法制环境和面向市场经济的建设市场。政府投资建设市场工程造价的确定还是沿用“量价合一，固定费率”的计划经济模式，这种旧的模式存在较多的弊端：(1)工程投资方不能通过市场竞争选取理想的报价；(2)施工企业也不能根据项目特点按具体施工条件、施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法在竞争中体现；(3)特别是在招标时，按“量价合一，固定费率”算出一个预算标底，再按招标文件规定的浮动范围来圈定中标价和中标单位，这是一种模糊定价，企业投标报价是“非实质性”的，往往远远超出实际造价，能否中标只是看预算编制人员的编制水平，不能很好地体现招投标的“诚实信用”原则和“竞争定价”原则，不利于建设市场公平竞争环境的形成，更不能体现先进生产力的发展要求，已不适应市场经济发展的需要。

4．政府融资方面也存在较多问题：(1)融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款；(2)地方政府担保、承诺形成了大量隐性债务，将成为以后形成财政风险的不利因素；(3)部分采用市场化方式运作的项目实际操作上还有待进一步完善；(4)法律规定地方政府不得融资负债，没有债券发行权，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。

此外，没有根本改变行政性项目审批制度、配套资金到位率不高和市场资源配置的基础性作用还未充分发挥的问题也是存在的。

二、政府投融资管理体制方面

(一)明确投资主体，改革投资管理方式。

1．强化竞争性项目投资的市场调节。竞争性项目投资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投资。对于此类项目，应确立企业为投资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现有政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投资项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投资主要是加强政策指导。

2．拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点，政府在这一领域中仍应起主导作用。政府应集中必要的财力、物力，成立一个代表政府投融资的经济实体——政府投资公司或发展公司作为投资主体。实行政府主导、市场运作应成为今后一个时期基础性项目投融资体制改革的方向。政府主导的内容：一是制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；二是确定这一领域的重大项目；三是统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；四是制定市场运作所需要的各项配套政策；五是根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；六是协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题；七是一些没有回报的项目仍由政府投资。市场运作的基本要点是：(1)凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；(2)政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；(3)打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投资主体进入这些领域；(4)加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。

3．完善公益性项目投资管理制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投资管理制度。我们的设想如下：(1)形成大业主的概念，成立政府投资办公室(常设机构)，该办公室的职能定位是：作为政府投资主体，全权甲方，负责专业化运作政府投资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的后评价工作。(2)分离建设单位和受益单位，政府投资办公室对政府投资工程实行“交钥匙工程”，即在受益单位提出使用功能要求后，其他所有建设工作由该办公室按照规范运作程序完成。(3)撤销各部门的基建办公室和各工程业主委员会，非专业人员原则上回归原岗位，部分人员可以充实到政府投资管理办公室。(4)配合新《会计法》的实施，财政国库集中支付制度和会计委派制的实行，对建设资金实行财政全过程监督。

(二)强化投资风险约束机制。

只有增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资源的合理利用。(1)积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。(2)实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。(3)建立严格的投资决策责任制。投资体制必须在明晰企业产权和明确政府经济职能方面有突破性进展。

(三)全面推行政府采购制度，扩大政府投资建设领域市场调节的范围。

从根本上解决目前政府投资建设市场存在问题的方法是积极推行政府投资工程政府采购制度，在政府投资工程实行政府采购制度改革方面，我们提出以下思路：(1)工程设计面向社会公开招标，以便能选择施工设计最合理、投资最节省、最能确保工程质量的设计单位中标，从而从源头上堵塞工程投资上的漏洞。(2)采取“控制量、放开价，由施工企业根据市场价格和企业经营成本自主报价，通过市场竞争形成价格，合理低价中标”的方式确定中标价；作为过渡，可以按现行北京市统一建筑工程基础定额下浮15％编制参考值，作为控制投标报价的上限，凡高于这个上限的报价作为废标处理。(3)建筑市场要全面开放，不得以种种理由实行地方保护主义。(4)请有关职能部门(必须包括建设主管部门和财政部门)尽快拿出工程设计深度要求和工程实物量计算规则等相应的配套管理办法。(5)为了确保工程质量，工程监理要面向全国公开招标，并实行监理区域回避制度。(6)先在部分项目试点，在取得成功经验的基础上全面推开，最终所有政府投资的工程项目都要纳入政府采购预算。

(四)营造良好的投资环境，吸引社会资金参与政府投资基础性和开发性项目建设。

事实已经证明，仅仅依靠资本积累并不能保证物质生活水平和福利水平的提高，改善投资环境更重要。这不仅是针对那些跨国公司和国外直接投资者，更重要的是针对本土那些小企业家、小商人或农民。政府的一项根本职责就是要保证那些播种者的日常工作不会被任意干扰，或被掠走收获。这甚至比保护现有财产更加重要，因为只有通过保护投资与回报的联系，才能创造新的财富。(1)解除对非国有经济的融资歧视，为非国有经济创造平等的融资环境。(2)进一步推进金融改革和金融深化，为广大中小企业提供一个适应其需求的多样化的融资服务体系。应考虑开放二板资本市场，为符合条件的中小企业开辟直接融资渠道。(3)加快政府机构改革，清理各种税费，减轻企业负担。

(五)加强政府融资负债管理，防范财政风险。

就债务的管理效率而言，以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过，因为到目前为止，还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债，融资总量都难以把握，也就不要奢谈对债务的有效管理了。

(1)当务之急是对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的，应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排；对于纯商业性的，由企业负责。从长远来看，要按照社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政下的政府融资体系。(2)由地方政府指定的部门牵头，负责政府各类债务的管理协调工作，逐步建立规范的地方政府公债制度，形成地方债务风险预警体系。(3)对于地方政府的担保、承诺行为，必须树立风险防范意识，首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估，然后由财政部门出具财政评估报告，根据地方政府实际财政承受能力合理安排。

(六)建立科学、严密的财政资金拨付制度。

一是建立政府性投资项目财务支付与质量进度相一致的制约机制，加大财政支出预算、工程概预决算审查、效益分析报告制度等基本建设“三项制度”的落实力度，从而避免财政建设资金被浪费、挤占，挪用、甚至贪污。二是研究配套资金按比例到位的约束机制，避免套取政府财政资金的情况发生，杜绝财政资金随意拨付的行为。三是加快推行政府投资项目国库直接拨付制度，改变以往建设项目资金层层拨付、层层“把关”的做法，资金直接拨付到项目单位，增加政府财政的透明度、提高资金使用效益。

三、融资手段方面

(一)盘活存量资产。

1．土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。针对有偿转让和无偿划拨“双轨制”下，部分存量土地自发人市，土地供应的口子较多，土地经营效益不佳的问题，必须建立土地储备制度，成立国土储备中心，统一收购，统一储备，统一供应土地，调节城市土地的供给，确保政府高度垄断土地一级市场。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重营造卖方市场；注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境；注重合理配置土地资源，搞好土地的综合开发；大力推行竞价拍卖，以提高土地融资效益。

2．灵活运用拍卖、有偿使用、股权转让、租赁、抵押、授权经营、企业分立等方式从国有企业改制中筹集建设资金。

(二)搞活增量资产。

要深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融 资领域。

1．债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1～2个百分点，便可极大地增强企业债券融资的吸引力。

2．可转换债券。可转换债券是一种混合性的金融工具，具有90％以上的股票属性和100％的债券属性。正是由于它的这种双重属性，不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。国家计委已于近期选择一部分重点国有企业中未上市的公司进行试点，待试点成功，必将出现一个大力发展的局面。

3．上市融资。目前我们要把股份制改造的重点放在对地区国民经济的发展有重大影响和推动作用的大中型企业上来，特别是现已初具规模并已占有一定位置、享有一定声誉的主导产业、龙头企业，要不惜花大本钱、下大力气进行重点培植、组建成大企业集团，最终采用捆绑、借壳的方式上市，带动和促进地区经济的发展。

4．风险投资。风险投资是指投资者将募集到的风险股份向具有专门技术但缺乏自有资金的创业企业进行投资。其特色在于甘冒高风险来追求较大的投资效益。

风险投资在起始阶段不可能有大量的风险投资者。因此，在这一阶段，应发挥政府的推动和示范作用，建立政策性风险投资基金。政府的资金投入应依技术本身的性质不同而采取不同的方式。对于风险性最高、具有超前性和明显的外部经济效果的高新技术，应由政府承担，也可以委托有研究能力的民间组织参与开发；对于风险性次高的种子技术，应由民间和政府联合承担，政府和民间共同分担一半的研究与开发经费。对于风险性较低且企业有一定研究与开发能力的项目，政府资金应以参投股权方式参与投资，并分享相应的收益。

5.项目融资。调整政府与企业的产业准入政策，适当扩大企业的投融资权限。不能把社会基础设施具有公益性的产出特征，就简单地归到财政投融资范围，而应当发挥社会基础设施投资主体的多元化和融资方式的多样化的优势，确保对基础设施投融资的稳定增长，以腾出资金，发展调整经济。

6．民间融资。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。建议从个体私营企业每年上缴的地方税收中提取5％，建立个体私营投资发展基金，用于对个体私营单位投资发展的担保或贷款贴息。组建个体私营单位投资、信用担保基金，为个体私营单位投资提供贷款担保。可以考虑在经济开发区划出一部分土地开辟为个体私营单位投资的工业园区，也可以专门划出一小块土地，由个体私营企业建设多层次或标准厂房，然后出租经营。对土地使用，还可以采取招标、投标、拍卖等方式，允许不同所有制单位在竞争中取得使用土地权。

7．利用外资。一是利用外资在数量上要有所突破，今后一段时期经济建设能否更快地发展，在很大程度上要看其利用外资是否有更大的作为。要舍得推出一批好项目、大项目、好企业、好资源来吸引外资，使外商确实有利可图，保持利用外资的数量持续增长。二是利用外资要与经济结构的调整相结合，与经济发展战略相结合，加强产业导向，突出重点，提高质量。争取多用、用好世界银行、亚洲开发银行和外国政府的优惠贷款，突出加强与外国大公司、大厂商的合作，真正做到引进一批资金、壮大一批企业、形成——批产业、带动一方经济。三是引进外资的形式、方式要有所突破。不应局限于一些大型经贸洽谈会，应充分加强政府有关对外开放职能部门的力量，选调一些近年来在招商引资中渠道较广、客户较多、经验丰富的基层人员，给他们一个施展才能的大空间、大舞台，采用小队伍、多出击的办法，把招商引资工作搞上去。

8．采用广告补偿方式。以人行天桥建设为例，即由企业出资兴建广告天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这一投资方式还可拓展到公共汽车候车亭等地的建设。这种方式比较适用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。

9．使用社会保障基金。可借鉴一些发展中国家对社会保障基金的扶持政策，通过政府行政手段让社会保障基金优先进入重大基础设施项目投资，既降低了基础设施项目的融资成本，又保证了社会保障基金的本金安全。