社会行政的功能精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇社会行政的功能范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

关键词：现代性；后现代性；工具理性；价值理性；行政文化

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0007-02

一、工具理性与价值理性的解读

工具理性与价值理性是马克斯・韦伯理论中的一对重要概念，工具理性是运用某种手段来达到某种特定的目的，而不顾及行为在“内容”上的合理性，即所应有的道德价值考虑。工具理性又等同于盖伊・亚当斯与丹尼・巴尔弗所提出的“技术理性”，他们认为，当今时代的一个特征，是某科学分析的心灵模式和一种被称为技术理性的对技术进步的信仰。工具理性还等同于卡尔・曼海姆所描述的“功能理性”，他将功能理性看作是将人物逻辑地组成为较小的单元，目的是为了效率。工具理性剔除了价值因素，注重实然的，事实层面的认识，追求科学的规范化，具有工具性特征。价值理性是以对价值的追求为目的，是一种追求人的价值实现的具有超越性的思维模式。价值理性超越了事实层面，追求事实与价值的统一性，具有目的性的特征，注重行为本身所能代表的价值，即是否实现社会的公平、正义，它所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性。价值理性具有如下特点，首先，它是一种以人类主体为中心的理性，强调主体与客体的分离，并以主体为中心；其次，它是一种目的理性，价值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是为了满足人的合理性需要；最后，它是一种批判和建构的理性，价值理性作为批判理性，它关注人的现实处境和前途命运，通过对现实世界的反思、批判，从而去建构一个合乎人的本性和目的的美好世界。

综上所述，工具理性与价值理性是不可分离的，价值理性内在地指导着工具理性，而工具理性只有以价值理性为基础和核心，才能发挥出应有的作用，从历史的发展过程来看，工具理性和价值理性经历了早期的自然合一阶段，到现代性阶段的价值理性被工具理性所奴役，再到后现代性阶段的对价值理性回归的强烈意愿，这三个阶段是从合到分再到要求合的一个过程。

二、公共行政现代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政现代性的主要特征是工具理性行政文化主导，价值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元叙事、基础主义、普遍主义为主要内容，崇尚事实与价值的分离，重视二元对立思想，强调对效率的追求，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”[1]，公共行政现代性是以“工具理性”的行政文化特点体现出来的。工具理性行政文化表现为公共行政的科学化、专业化、效率化以及公共行政体系的科层化、行政原理的普适化、公共行政研究的实证化，并强调公共行政的专门化、法制化、官僚化、规则化、非人格化、技术化、职业化特征，由此导致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向――追求单一的行政效率；公共行政的价值中立取向――公共行政是执行的工具；公共行政的规制化取向――层级节制与专业化分工基础上的官僚制组织结构及运行程序；公共行政的非人格化取向――公务员制度的非人性化管理；公共行政的内部化取向――行政主体的单一性及注重组织内部结构与制度的建设。总而言之，公共行政现代性背景下的工具理性行政文化主导了公共行政领域很长的一段时间，并且导致了许多问题，我们在不断地努力探索的过程中批判并总结着，例如民主行政主张对政治与行政二分的批判以及新公共管理理论对官僚制的批判等等，公共行政就是在这样一种进程中发展并完善着，现在我们要考察的是理性的另一面，即价值理性的意义和作用。

三、公共行政后现代性中价值理性行政文化的功能

伴随着世界的发展变化以及全球化时代的到来，工具理性行政文化的弊端已显露无遗，公共行政现代性强调的主客二分、普遍主义以及元叙事已不再适合于现代世界，学者们纷纷为公共行政现代性划上句点，迎接我们的将是公共行政后现代性，而这一过程就是通过呼唤价值理性行政文化的回归来实现的。

（一）促进行政目标的合理化

价值理性行政文化具有目的性特征，它关注行政目标的合理性。价值理性行政文化是以人类主体为中心的，它区别于工具理性的明显特征就是更加关注努力的结果对人的需要的意义，人不再受制于机械化，所以行政目标内包含着更多的价值因素的考量，工具理性行政文化带给我们更多的是一种统治行政，它的合理性实现在于人的自愿服从，无论组织设定了一个什么样的目标，也无论这个目标是否具有合理性，人们都同样的会去执行，而价值理性行政文化的回归带来的是一种德性行政，它的目标设定是充分考虑了人类主体的意愿和需要，在实施过程中也需要人的民主参与。在以工具理性行政文化为基础，价值理性行政文化为核心的情况下，行政目标将更加关注人类的整体需要，服务于人并促进人的全面发展。因此，价值理性行政文化是促进行政目标合理化的必然选择。

（二）引导和规范行政行为

价值理性行政文化可以引导和规范行政行为。官僚组织在追求效率的目标同时要求人们保持价值中立，“韦伯认为官僚制化和工具合理性的力量将产生技术专家而不是‘有教养’的人。他觉得头脑简单地强调教人如何做事，而不是教他们思考应该做什么或为什么应该做，将产生一批他称之为‘专家没有灵魂，享乐者没有心肝’的人。”[2]人们在组织中按照制度规范从事着自我的事业，分工明确，目的只是要完成自己所扮演的角色应有的任务，他们不考虑这些任务的终极目标，不带个人色彩去判定目标的正确与否。“胜任而负责任的公共行政人员不仅仅需要知道如何解决问题。作为政策顾问和政策执行者，我们需要知道问题是什么，它为什么重要，问题影响到谁，所提出的解决问题的方法可能会以积极的或是消极的方式影响到谁，公共行政的未来后果可能是什么。”[2]价值理性行政文化为行政行为带来评判标准，使得人的主体意识增强，带动了人类能动意识的觉醒。价值理性行政文化可以使公共行政主体保持清醒的头脑，明确行为的方向，调整和确立新的目标，从而实现对公共行政现实的重构和超越。

（三）促使以德行政得以实现

价值理性行政文化可以产生道德理性。“道德理性寻求的是一种心灵与社会的秩序，特别是在公共生活领域，它追求的是自由、民主、公平、正义，并把这些理念内化为道德原则、道德规范、道德体系、道德理想与道德精神，并以此来指导人们设定目标。”[3]道德理性落实到主体身上，就要求当政者能够具有良好的道德品质，凡事能够以身作则，其言行堪为社会的楷模，才能把国家和社会治理好。这就是我们所一再强调的，法律和制度都是人来制定的，一个好的法律制度能否得到认真的贯彻，关键在于人，尤其是那些最高的执法者和当权者，因此，行政人员的道德品质就更加重要，当价值理性的行政文化注入行政人员的日常工作中，道德主体理性地感受到道德规范、规则和原则的时候，并把他自己的行为主动符合这些规范作为自己的道德理想的时候，他就获得了行为的自主性，他们同样也会形成一套自己的道德价值标准，以此作为行为准则，这样才能真正实现以德行政。

四、中国行政改革的借鉴

西方公共行政一直处于公共行政领域理论与实践的前沿，在西方社会已处于公共行政现代性的工具理性行政文化向后现代性的价值理性行政文化回归的过度与转型阶段，而我国还尚处在行政现代性的阶段，所不同的是，由于各个国家发展模式与社会整体文化的不同，我们不会走上与西方国家同样的道路，在参考西方公共行政实践的经验基础上，我国可以在行政现代性阶段，在工具理性行政文化的弊端没有完全暴露出来时，就认识到如何将工具理性与价值理性融合。因此，西方国家公共行政文化的发展给我们提供的借鉴是不可小觑的，我们要扬长避短，取其精华，根据我国的实际情况，应用到我国公共行政改革过程中。现阶段我国行政文化的主要问题依旧是在充分发挥工具理性行政文化作用的基础上，呼唤价值理性行政文化的回归，价值理性行政文化是工具理性行政文化发展的精神动力，工具理性行政文化是价值理性行政文化实现的基础，工具理性行政文化与价值理性行政文化是合规律性与合目的性的统一。

参考文献：

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[4]潘洪林.科技理性与价值理性[M].北京：中央编译出版社，2007.

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[6][美]西蒙.管理行为[M].詹正茂，译.北京：机械工业出版社，2004.

[7]何颖.行政哲学研究[M].北京：北京学习出版社，2011.

篇(2)

    要深入研究政府服务行政问题,必须对“服务”与“管制”这一对概念及其关系进行分析,因为无论什么类型政府的行政都与这两者的行政职能相关。关于“服务”的概念本文在前面已经做了专门的探讨,主要强调服务关系中最基本的特征就是“服务的被支配性”,即服务是由被服务者所支配的;而所谓“管制”,顾名思义就是管理和控制,不论是管理还是控制强调的都是政府行为的主动性和单向性,都是政府利用公共权力的强制性而对公民行为的一种约束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服务概念的被支配性与管制概念的支配性正好构成政府权力运用的相反方向的作用,然而,这两个不同的概念和相反方向的作用却相容于所有类型的政府治理模式之中,也就是说无论哪种类型的政府都包含着服务与管制这两种行政方式。

    在以上关于服务型政府的形成分析中可以了解到,从“管制”到“服务”既是一种逻辑演变过程,而同时它们又在不同的政府行政过程中都并存着,因为政府作为民众让渡权力的代表者,他既要代表民众实行管制,又要履行社会职能提供服务,只是这两种职能在不同的政府模式中所处的主导地位有所不同。本文所指的以管制为主导机制的政府类型主要是“统治型政府”和“管理型政府”。在统治型政府中,政府职能主要表现为对公民的控制,而在管理型政府中,政府职能则更多地表现为对公民的管理。但不管哪种政府类型都会有一定的服务功能。正如恩格斯曾经所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯在这里所讲到的“社会职能”就主要包括为社会组织和社会成员的生存和发展提供公共产品和服务的职能。这也就是说,即使是在政府的政治统治职能占主导地位的“统治型政府”模式中,政府也必须履行其公共服务的职能,而且还要以服务职能作为其统治职能的基础。但是,对“统治型政府”来说,由于政府的管制占有绝对的主导地位,所以公共服务职能只是服务于和从属于统治职能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基础已经是政府对社会公共事务提供的优质高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服务需求,因此,此时的政府所承担的服务功能又要比统治型政府更多。

    虽然,管制型政府在以管制机制为主导的行政中也不同程度地存在着服务的功能,但是,它与服务型政府所履行的服务行政中的服务却存在根本的区别。因为,管制行政中的服务是基于官本位、政府本位和权力本位的,而服务行政的服务则是基于民本位、社会本位和权利本位。这种差别使得管制行政的服务职能与服务行政的服务职能存在以下的不同:②第一,出发点不同。管制行政提供公共服务的出发点是为了更好地实施统治,而服务行政的服务则完全是从公民的需求出发,以增进人民的福利为宗旨。第二,实现的过程不同。管制行政的服务是政府居高临下,从自己的主管意志出发的“恩赐”过程,民众处于被动接受的地位,而服务行政的服务是公民与政府互动的过程,人民表达服务需求,政府通过信息交流进行回应。第三,服务行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准或前提。但管制型政府的服务往往只是基于作为服务者的政府单方面意志的行为,而服务型政府的服务则是出于被服务者的需求和意愿,政府提供服务的种类和内容还要经过一定的民主法定程序,并且公民有权利参与到相关决策中去。第四,被服务者的选择权不同。一般情况下,管制型政府提供什么样的服务以及怎样提供服务,都是由政府单向地甚至是强制性地提供,并不顾及被服务者的需求。而服务型政府所提供的服务对于被服务者来说是有选择权的,也就是说,他可以接受或也可以拒绝所提供的服务,这就是我们在前面所论述的“服务的被支配性”。认识到这一点,我们在建设服务型政府并行使服务行政时必须从根本上摈弃以政府为中心、为本位的思想倾向,真正确立公民本位或公共利益导向。

    要正确认识政府服务和管制的关系,还需要研究服务行政中的管制与管制行政中的管制的区别。我们在建设服务型政府时,常常强调一个命题:管理就是服务。事实上,这就是提出了政府的服务与管理的关系问题(当然,这里的“管理”的含义也包含在我们这里探讨的“管制”的概念中),也就是服务行政是否还需要履行管制的职能?简单说来,这个问题的回答应该是肯定:服务行政也要履行必要的管制职能。只是需要强调的是,服务行政的管制是为服务而管制,它把管制纳入到了总体的服务之中。这与管制型政府的为管制而管制,并且视管制本身就是行政的一切也存在着根本的区别。

    如果我们把服务行政和管制行政所分别具有的管制职能加以具体区别,可以看到它们存在以下明显的差异:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法份子的侵害,促进社会和谐发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者依据的是完整的法律和相关的管理规则,它们是按严密的程序制定的,体现的是公民的意志;后者的管制尽管可能也有相关的规则可循,但这些规则并不一定能保证体现公民意志,甚至还有可能违背相关规则而为所欲为。第三,在管制的内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意性大,甚至把一些不该管、管不好也管不了的事都纳入到自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法办事”;后者的管制却常常体现出主观随意性。①认识到这些区别,既可以使我们正确处理服务行政中服务与管制的关系,把管制纳入服务之中,并以服务为宗旨;同时,也可以使我们在建设服务型政府时,大胆而主动地进行必要的社会管制和相关事务的管理,因为这与服务行政是并不冲突的。

篇(3)

我们探讨公共行政绩效考评，是为了追求公共行政的人本价值，实现考评的设定目标，努力做到绩效考评的客观性、科学性，使绩效考评的方案实用、有效。因此，做好公共行政绩效考评不仅具有理论意义，而且具有社会意义。在理论方面，通过探索公共行政绩效考评的特征及实现途径，我们可以理解现代公共行政治理所具有的系统工程的科学性和民生工程的社会性，懂得公共行政历史发展的进步性和局限性，把握公共行政绩效考评实现的一般理论途径，在“公民第一，效益至上”现代公共行政治理主旨引导下，创新设计出既有公共服务，又有公共行政；既有公平利益，又有对话协商；在考评上经济、效率、效益、质量及环境等考查因素和谐发展的示标体系，为实际操作找出更可行的方案、做出科学的引导。在社会方面，任何理论都有它适用的范围，不同的理论也有它实践的源流，经济、政治、文化、社会等历史和现实因素对理论的影响和交融无不对理论的现实功能产生影响。我们以科技哲学的科技伦理精神赋予绩效考评社会意义，更好地让公共行政为公民服务，用科技哲学的科学范式把握公共行政服务的侧重点，用经济学、管理学、行政学等诸学科的科技理性和方法来实现行政绩效上水平，使绩效考评的管理更科学、更实用。在现实生活中，“实行绩效考评有利于转换政府公共管理的理念。在组织内部形成浓厚的绩效意识，敦促管理者增强对政府公共项目的责任感，改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法”③，利用科学的绩效考评方案来推进公共行政功能的优化和质量的提高，从而尽可能地满足社会对公共产品和公共服务的需求。

二、公共行政绩效考评的特征

首先，体现系统工程特点的科学性。依据科技哲学对其他学科的作用，科技哲学为绩效考评作为系统工程提供了科学的方法论。公共行政绩效考评作为管理学科中行政管理的技术操作项目，涉及“组织管理活动的各个环节，具有自已的基本信念和理论基础，不是一种技术而是多项技术的集合，并且实际操作中体现自己的特点。”④按照詹伟、吴肖天的观点，绩效考评步骤和相互关系的模型是战略规划—行动计划—监测反馈—绩效评估—战略规划。从考评的战略规划开始到下一个战略规划，完成了一个循环，又开始进入另一个循环的起点，是新方案范式的开端，过程具有螺旋上升的循环性、工程特征的系统性、环节实施的组织性、绩效评价的整体性。这一循环过程不仅需要经费、人力、制度保障，而且需要社会监督、社会信息反馈和社会效果评价。每一过程和环节，都是建立在系统科学、组织科学和工程管理学基础之上，力争做到科学性。其次，表现民生工程主题的社会性。“公民第一，效益至上”是现代公共行政管理的主旨。当下，公共行政已经“从追求形式合法转向追求行政绩效，努力实现法律效果与社会效果的统一，保证行政过程与结果的正当性与可接受性。”⑤绩效评价也从过去侧重于经济效率过度到既讲求节约行政成本，又讲求社会效益上来，侧重点放在公共行政服务的效果和质量上，不仅形式上、行动上民主，而且内容上讲求的是公共利益的实现。在当代，公共行政不仅要完成保卫国家的任务，而且要保障好公民人权和民利，维护好公民人人平等和社会公正；不仅在经济职能的公共产品供给方面实现制度化、资源配置方面实现合理化，做到分配公平、调节有力、保障稳定供给，而且在社会职能的公共服务供给方面实现环保、公正、有序。绩效考评多涉及公民民主和生计等公共事务管理情况的考核和测评，以及以行政机关为主体的公共部门在服务效率和效果方面的评估和评价，具有突出的民生特点和社会性，其公共行政的社会使命、取向、任务以及复杂、综合程度表现出显性的民生特点和社会工程特点。

三、公共行政绩效考评的步骤

公共行政绩效考评是一项系统工程，力求科学、有效，必须首先进行战略规划，然后开展行动计划，把绩效考评落到实处，同时发挥绩效考评激励和诊断作用，提升公共行政服务水平。在规划时应把绩效考评的目标讲明白、原则讲清楚，做到任务明细、步骤有序、措施可行、意义突出，然后按照规划实施考评计划。下面将全面展现绩效考评全过程。第一步，绩效考评组织建设。即考评主体的确定和力量部署。对行政主体来讲，因行政设计的主体范式不同，考评主体应随之作出变化。对公共行政一元主体，可由该主体本身，或主体的上一级机构，或是被委托的社会中介机构来考评；对于公共行政多元主体，因参与公共行政管理的主体多样、多元，有政权机构、委托机关、民间团体、授权私人，对他们绩效评价已不限于授权机关，还需要社会广泛参与。多元行政主体的系统性与民生性，要求确定评价主体必须客观、科学，得到社会认可。否则，即便地位合法，在公民心目中得不到认可，评价的主体也就称不上公正。现代公共行政管理，绩效考评应根据行政机构阶层性和公共管理的内容综合考虑，如果针对组织内部管理需要和工作目标实现，考评主体应有行政机关组织本单位的全体公务人员进行考评，或由上一级行政机关组织下一级机关的全体工作人员进行考评。如果针对组织外部公共管理与服务的社会效果进行考评，那么行政机关应根据服务对象确定考评的社会力量，通过有效的考评网络建设，把服务的社会对象组织成为参与绩效考评的广泛力量。在对绩效考评时，使评定主体的力量能够胜任绩效考评的专业化、广泛化，实现考评主体和力量分布的科学化，防止由于考评主体组织力量薄弱和人为违反随机原则对组织建设科学化的影响，从而导致评价主体对考评结果的影响。第二步，绩效示标体系设计。确定了考评主体，考核内容的设计变得尤其重要。其原因是它要实现评价激励功能，内容要反映公共行政目标，发挥绩效示标主旨的引导功能；要考虑评价诊断改进功能，内容要体现公共机关的职能，发展好和利用好绩效示标的调整导向；要兼顾评价的沟通与民主作风，内容要体现公共管理的社会环境，注重绩效示标的可行性和技术性。绩效示标设计是一项系统性、技术性要求很强的科技项目，服务于公共行政管理，作用于公共部门对资源、投入、支出和效果的监测和考评。因此，现代公共行政绩效示标的设计一定要建立在经济因素、政治因素、文化因素和社会因素全面兼顾的考量基础上。在经济因素方面，把经济与效率纳入示标设计，讲求成本与投入的比率，激励节约行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均开支、居民人均纯收入等。在政治因素方面，把民主与民权体现到示标设计中，讲求制度政策产品对公共行政的贡献。如辖区领导干部权力腐败率，可从反面监测与考评。在文化因素方面，把文化与文明融入示标设计，因实施公共行政的范式原则不同，示标设计的特点会不同。如“经济人”与“行政人”不同的行政文化，嵌入示标考评的侧重点会有所不同。前者多突出市场机制下的平等与经济利益，忽视了政治利益；后者多强调法制下的平等和政治社会地位，彰显公民“维护公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社会因素方面，把公平与正义列为示标设计起点，把质量和社会效果指标作为考查的内容，强调的是公共行政服务质量和社会满意度。如社会福利覆盖率、社会治安满意度等。同时，绩效示标设计要体现历史性和现代性，用现代公共管理目标去引导和激励公共行政管理上水平、职能有改进，用历史目标、现代社会环境来修正和调整现在的目标，在绩效考评中，用技术示标沟通、凝聚公共部门。如对一级政府年终绩效考评，它的绩效示标体系设计要以历史为基础，根据时代需要、职能转变设计出考评示标。第三步，绩效考评目标分解。在公共行政绩效示标体系设计好后，相当于绩效计划和公共管理总目标制定结束，下一步落实的关键就在于考评目标的分解。由于“目标分解属于部门内部管理，”⑥因此，考评目标分解应在部门内部进行，以便划清行政责任。示标设计体系是从行政职能与公共服务的整体方面进行考评，而考评目标分解是对示标整体各项目的细化，是对绩效考评目标可测量的技术设计与责任划分。绩效考评目标分解不同于定性档次的测评，而是以可计算、能量化、分任务、定责任人为特征。具体技术包括绩效目标、绩效测度、绩效指标、负责人四个方面。绩效目标是考评示标展现考核项目的内容，是制定绩效测度的依据。而绩效测度是对绩效目标进行分解和细化后的子目标。而绩效指标是对绩效测度考查的数量表达，它与绩效测度一起把绩效目标转化为可量度的考评示标。每项绩效测度对应一个公共行政负责人，其负责人同该绩效测度、绩效指标一起构成一个示标项目的任务分解。绩效测度、绩效指标、绩效责任人分别用来实现绩效目标的量纲和量化，绩效考评数据的收集与记录以及绩效责任划分。第四步，绩效过程管理与考评。根据管理成果记录和绩效监测得到的考评数据，判断绩效目标是否脱离实际，以便及时矫正绩效目标，以及调整和补充示标项目来弥补旧考评范式和内容的欠缺，努力实现绩效考评的科学化和合理化。通过绩效监测和绩效测评，完成绩效测度的指标数据，然后根据历史连续的绩效指标和计划指标，判定绩效完成情况，是未实现计划目标，还是比历史攀高。通过对比，对绩效作出评价和分析。第五步，考评报告的信息利用。绩效考评的落脚点是绩效考评信息利用。一般有三种情况，第一种作为绩效奖惩的依据。这是传统做法，也是年终机关考核表彰先进，鞭策后进的依据。通常以工资和奖金来激励公共行政效率和效益。第二种作为公共权力扩大的依据。对于公共部门，因绩效管理有方，绩效成果显著，在考评激励功能下，往往公共部门会获得更大的管理自，拥有更大的发展空间，有马太效应。第三种作为诊断与指导的依据。不仅把考评信息作为排行榜或荣誉的依据，而且作为分析绩效薄弱点及差距的依据，以便找出问题和导致差距的原因，从而为改进公共管理提供针对性解决办法。

四、结论

篇(4)

关键词：非理性研究；理性研究；工具理性；公共行政

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1007－5194(2010)05－0078－05

在人类历史上，真正地颂扬理性和崇拜理性是从启蒙运动开始的。启蒙运动时代的思想家们高举“理性”的旗帜，把“理性”作为裁决一切的唯一权威。牛顿力学是理性科学研究的最高成果，是科学研究的典范。理性思维方法成为主宰学术研究的最基本方法，一切被冠以“科学”名称的学科都必须以理性的原则建立起来。理性观念伴随工业革命的发展畅行于工业社会之中，于十九世纪后期第二次工业革命时达到了高峰。工具理性是工业革命赖以成长的精神基础和原动力，它以追求程序化、标准化、高效率、等级制、制度至上、“成本一收益”核算等为目标，其首先集中体现在工业流水线中。在这种时代背景下，公共行政接受了这一系列目标追求，其手段就是引进工业化管理技术。当年威尔逊创立这一学科的目的在于提升政府官僚的效率，这种意图在《行政学之研究》中一目了然：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”这种理性的研究方法把公共行政定位于一种实现目标的工具，注重对公共行政的科学性、规范性、非人性化的实证主义研究，而使公共行政缺乏人性化。与理性的研究方法相对应，非理性研究是将人的情感(道德情感、社会情感、个人情感)、信仰、意志、需求(个人需求与社会、组织需求)、欲望、无意识等非理性因素引入行政组织、公共政策、管理机制的构建等公共行政管理中进行研究的一种重要方法，这种研究方法注重研究人的能动性，注重调动人的积极性，注重发挥人的自主性，注重启发人的创造性等。从哲学的角度看，人类实质上是以理性为主导的兼有非理性特性的统一体。人的全面发展是指人的体力和脑力、物质和精神、智慧与品德、身体与心理的和谐统一，其中人的非理性是人的全面发展的主要内容。正因为如此，公共行政研究对象，就不能仅仅局限于研究人类的理性的东西，也应当研究人类的非理性。笔者认为，非理性研究，开辟了公共行政新视野，丰富了公共行政研究方法，有着十分广阔的前景与重要的价值，应该引起重视。为此，本文拟在对公共行政研究方法回顾与反思的基础上，对公共行政的非理性研究问题进行探讨，以期更多的同仁来关心这个问题。

一、公共行政研究方法的回顾与反思

现代意义上的公共行政学产生于19世纪末、20世纪初，经过一百多年的发展，已形成了多元理论共存、多元典范共争、多学科交叉研究的局面。从公共行政的研究方法来看，大致经历了两大阶段，即传统公共行政与新公共管理阶段。传统的公共行政学组织理论是建立在人类行为是理性的这一假设基础上的。在这一传统下，许多组织研究都是预先假设在大规模和复杂的组织中，决策和行为可以被理性的规范和有意识的过程所指导。正如戴蒙德指出的，在大多数占主导地位的组织理论中，所假设的人类特征是内在生活的一维空间。这种定位为后来的公共行政学者们所继承，古德诺、怀特、古利克、西蒙等都秉承这一思想。尽管马克斯・韦伯看到了计算的和理性的“手段－目的”方式在社会科学研究中占据了统治地位，并据此建议提出事实和价值的区别，然而，其官僚组织理论还是建构在结构理论的信念之上。西蒙也同马克斯・韦伯一样将价值与事实进行了区分，他的贡献在于发现了人类理性的有限性，但他还是继续强调理在决策中的作用。尤其是古利克，他的言论集中反映了那一时期公共行政学者的心声：行政学科中基本的“善”就是效率，行政科学的基本目的就是以最小的人力和材料的消耗来完成手头的工作。通过以上分析，我们可以发现，从马克斯・韦伯到西蒙，在公共行政学研究中，占主导地位的是工具理性主义研究方法。这种理性主义的研究方法从实证主义的立场出发，以理性的思维方式为手段，以理性与科学的发展为主导，注重研究行政内部的结构及规范性的制度，把行政看作是通过建立规范性制度对社会进行管理的工具，并通过这种工具获得高效率。

公共行政的发展在20世纪30－40年代引入了行为科学、社会学、心理学的研究方法，完成了由重事向重人的转化。在20世纪50-60年代引入了系统科学的研究方法，即系统论、信息论、控制论、运筹学、生态论的研究方法，对公共行政管理的研究内容进行了整合，在注重研究行政环境的基础上，由重人转向了人与事并重。在这个阶段，虽然行政研究的范围、内容发生了变化。但是，公共行政研究的方法、行政追求的目标并没有发生根本性的变化，仍是以政治学研究方法与管理学研究方法为其特征。20世纪60-70年代，在公共行政学界开始了对传统公共行政的批判，使公共行政的发展逐步走向多元化。公共行政重新考虑与政治和与社会的关系，公共行政的目标由追求效率加入了对行政责任的追求。但是从整体的角度来看，从方法论的角度看，此时的公共行政的研究方法仍然是以工具理性的线性思维方式为主导，对公共行政的研究仍然是实证主义的功能性研究，对公共行政研究的层面仍局限在操作层面，仍然把公共行政看作是一个达到目标的工具，忽视对公共行政的价值追求的研究，忽视对公共行政的伦理追求的研究，使公共行政达到高度的“理性化”。

20世纪70、80年代以来，西方公共行政出现了新的困境，如财政赤字迅速攀升、社会福利政策难以为继、政府公信力迅速下降等，在此背景下，市场取向的新公共管理诞生了。新公共管理市场化取向的改革及经济学研究方法与工商管理学研究方法的引入对传统的公共行政提出了严峻的挑战，它改变了传统公共行政学的研究范围、主题、研究方法、学科结构，以及理论基础和实践模式。然而，新公共管理与传统的公共行政相比，虽然理论基础、公共行政管理的方法发生了极大的变化，但是从方法论的高度考察，新公共管理的“理性经济人”的个人主义方法论，绩效评估、项目预算、战略管理、顾客至上、绩效 工资制等精确性的经验主义的经济学方法论，仍然是以理性与科学为基础，以传统理性(工具理性)思维方式为主导，其目的是将公共行政管理“科学化”，其研究层面仍然是实证主义的。

从上述中我们可以看出，西方公共行政在100多年的发展历程中，就其方法论而言，理性主义的理性思维与经验的实用分析方法仍然是占主导地位的。当然，我们并不否认这种研究方法的优点与长处，事实上没有这种研究方法，公共行政也发展不到现今的程度。然而，站在现今公共行政理论发展的高度来反思这种研究方法，我们不难发现其中存在的一个突出缺陷就是：工具理性的研究方法，使得对公共行政的研究只注重正向性、单一性(线性)、内向性的单一维度的研究，缺少多维度的研究方法，缺少人性化及非理性因素的研究视角，从而忽视了人的生存的多维性、人的精神需要、人的内在的体验以及人的情感等。历史事实已经证明，对一切重大和复杂社会进程与现象的把握，绝非仅仅依靠工具理性与实证研究就能够充分实现的。我们必须强调的是，忘记了价值关怀的公共行政学必然在其发展进程中遭遇危机，这种所谓危机的最大特征就是无法解答和解决社会发展中所出现的重大现实问题。正因为如此，公共行政研究就不应仅仅局限于研究人类的理性的东西，也必须研究人类的非理性。值得欣喜的是，在公共行政领域，已有一些理论家，用非理性的方法来研究公共行政领域的一些问题。最初在传统行政的行为科学时期，主要是指20世纪30年代至60年代，其代表人物有乔治・埃尔顿・梅奥、道格拉斯・默里・麦格雷戈、切斯特・巴纳德、亚伯拉罕・马斯洛等。从总体上来说，这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法来研究人类行政行为的心理和行为的特点。这种研究方法拓宽了公共行政学的深层次领域的研究，尤其是对行政人员的心理与行为的研究更值得称道。进入20世纪80年代，对公共行政的心理与行为的研究取得了新的成就，代表人物是戴蒙德和麦克斯怀特，他们是利用精神分析的非理性方法来分析组织行为的最成功的公共行政学家，他们认为精神分析理论可以在很多方面对公共行政学有所帮助。

目前国内学界将非理性研究应用于公共行政尚处于早期阶段，并在研究运用过程中可能会遇到一些困惑，如公共行政的非理性研究怎样避免陷入非理性主义?如何正确对待西方的非理性主义?既然哲学过去没有正面系统地研究过非理性的东西，那么我们在公共行政的非理性研究过程中如何以为指导?等等。笔者认为，任何一种研究方法走向成熟化都需要一个过程，研究中存在的困难，随着研究的深入发展也将会迎刃而解。尤其在当前世界各国日益重视人本管理以及人的全面发展的现实背景下，以非理性研究的方法来研究公共行政领域内的问题，不仅适应了时展的需要，具有广阔的应用前景，而且必将对公共行政的研究与发展产生深远的影响。

二、公共行政非理性研究的重要价值

研究方法的成熟度是衡量一门学科成熟度的主要标志之一。尽管工具理性的实证主义在公共行政学领域曾一度占据着主导地位，但非实证主义的研究取向也在不断地彰显其研究的魅力。事实上，了解“行政现实”的方法是多样的，科学和理性只是一种途径，非理性的研究途径也是理解公共行政领域行为的重要方法。以非理性的研究方法来研究公共行政问题，将非理性的研究方法引入行政领域，能够促进当代公共行政研究在研究主体、研究客体、研究主题与研究方法等方面发生一系列转变，对促进公共行政的研究与发展具有如下重要的价值。

1.提升公共行政学者的研究品质与研究质量。公共行政学者是公共行政研究的实际承担者和新理论的直接创造者，对公共行政的研究和发展具有至关重要的影响，而在这一影响中，非理性的作用是绝对不容忽视的。首先，公共行政学者必须具备坚定的学术信念、持久的兴趣和强烈的激情。在大多数学者看来，信念和激情等都是非理性的，但正是这些非理陛因素，对公共行政学者进行科学研究具有重要意义。因为，与自然科学的显性成果相比，公共行政学的成果是隐性的，其价值评估和意义显现往往需要较长的时间，公共行政学者也因此很难及时得到应有的评价。而且，公共行政学的强意识形态性还很可能给研究主体带来一些不应有的麻烦。在这种情况下，公共行政学者必须具备为所从事的研究而献身的坚定学术信念，否则，是不可能进行真正的公共行政研究的。还有，人类精神和社会历史活动的连续性，决定了公共行政研究无法绕开其内部各学科的发展史。因此，公共行政学除了要对当前的人类行政活动状况进行研究外，还有一个重回学术史，对以往成果进行发掘和再研究这样一个更为艰巨的任务。在这一任务中，公共行政学者必须以极为严肃的态度埋头于考据、辨析、梳理等活动之中，皓首穷经，其艰辛可想而知。若没有持久的兴趣和强烈的研究激情，研究活动迟早都会夭折。

其次，公共行政学者还要有丰富的个人情感、灵感及较强的体悟和直觉能力。情感、灵感、体悟和直觉等虽然是非理性的，但是，“没有‘人的情感’就从来没有也不可能有人对于真理的追求。”情感不仅是公共行政学者进行科学研究的内驱力，而且，从某种意义上说，研究客体也决定了公共行政学者必须具备丰富的情感。因为，公共行政学的研究客体就是由无数有血有肉、有情有义的人及其活动所构成的有意义的和有价值的世界。要研究和把握客体，主体除了要有强大的理性推理和思考能力，还必须具备丰富的情感。只有具备丰富的情感，公共行政学者才能较好地与客体进行情感的交流和沟通，才能更深入地了解和认识客体，从而得出更为合理的判断或结论。其实，非理性对公共行政研究的主体所具有的影响远不止这些，如、欲望、无意识等非理性因素，都对公共行政学者的研究活动具有非凡的影响和意义。

2.拓展公共行政研究的新领域。长期以来，公共行政研究主要集中在正式的政府组织机构，把公共行政定位于一种实现目标的工具，注重对公共行政的科学性、规范性、非人性化的实证主义研究，并关注公共行政的产出或结果。达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题：一是公共行政学与规范价值的关系问题，二是公共行政学与人类行为的关系问题(把心理学上的个人包括进去)，三是公共行政学与社会环境的关系问题。达尔对传统公共行政学的批判，可以说击中要害，指出了它的三个最主要的缺陷，成了批判传统公共行政学研究的先导。而非理性的研究方法将注重研究人的能动性，注重调动人的积极性，注重发挥人的自主性，注重启发人的创造性，从而改变传统公共行政只注重对物的管理而轻视对人的管理的弱点，进而打破目前理论界主要从理性视角进行单一的研究的局限，改变现状，使公共行政研究方法的理论基础更加坚实，更加客观。

3.促进公共行政研究方法的多元化。研究方法 的变革与创新往往是推动科学研究不断向前发展的重要动力。公共行政研究客体的复杂性决定了我们在必要的时候也必须采取一些非理性的方法，而这些方法的独特作用往往是理性的方法无法企及的。比如说，在涉及人的信仰、情感、欲念等非理性因素时，理性的方法基本上都属于“堵”和“塞”的模式，结果很难取得理想的效果。相反，非理性的方法大多属于一种疏导的模式，以使这些非理性的情绪或冲动等能够得到及时的宣泄，从而取得意想不到的效果。从当前情况看，我国公共行政学研究的方法仍然比较单一和偏狭。中国的行政学者习惯于静态分析，忽视动态分析；重视非生态分析的方法，忽视生态分析的方法；重视理性分析的方法，忽视非理性方面的分析。在“非理性”研究模式下，由于“非理性”比较广泛，可能要涉及与哲学、心理学、经济、政治、文化、科技等领域的广泛联系。要真正探索行政规律，就必须通过行政现实问题与社会各方面的联系去认识行政管理的实践，必然要涉及众多学科知识的融入和众多研究方法的运用。从这个角度讲，“非理性”研究有利于推动研究方法的多元化。

4.适应公共行政研究客体的基本特征。如果说自然科学的研究客体是整个物质世界，那么公共行政学面对的则是一个充满价值和意义的世界。在这个世界里渗透着大量的非理性成分，我们的研究者不应该对其回避，而应该实事求是地进行研究。首先，在公共行政学的研究客体中，人无论如何都是第一位的。在社会历史领域进行活动的是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人，既是理性的，又是非理性的。理性和非理性都是人性中的一个方面，没有非理性的人与没有理性的人一样是不可想象的。毕竟，理性也不是万能的，人类需要非理性的认知、表达和宣泄等。因此，作为公共行政研究客体核心的人，一定是具有较强的非理性。其次，作为公共行政研究客体的各种活动和现象，归根结底都是人的活动或由其衍生的活动，而人在活动中不可能每一步都进行严格的思考和逻辑推理，因为直觉、兴趣、欲念、情感和无意识等非理性因素，往往能够直接引导人的活动。实际上，我们也不应该在行动的每一步都进行严格的思考和逻辑推理，因为社会生活本来就包含着很强的不确定因素，是规律性与无规律性、可预测性与不可预测性的有机统一。英国著名经济学家G・M・霍奇逊甚至认为：“由于行为不必与推论过程紧密相连，非理性的程度可望扩大。”我们只有认清公共行政研究客体的特征，才能采取合适的研究方法，并取得预期的效果。认识到公共行政研究客体的非理性特征，把非理性作为一个切人点和视角，对我们进行公共行政研究将会产生积极的意义。

三、提升公共行政非理性研究的质量

非理性研究是公共行政学研究方法不可或缺的重要组成部分，但是，由于非理性从总体来说是属于社会心理、社会意识的范畴，因此，学界在把非理性研究方法引入公共行政研究领域时，很难给出科学的概念界定和完整的研究方法，可能致使非理性的研究如水上浮萍没有根系，使研究难以为继。当然，学界不应放弃这一可贵的探索，而应在继续推进非理性研究的同时，着力提升公共行政非理性研究的质量。笔者认为，提升公共行政非理性研究的质量，首先要坚持唯物史观的指导地位，从物质决定精神、社会存在决定社会意识、社会实践是认识的源泉与发展动力等基本原则与方法出发进行非理性的研究。在这个基础之上，需要我们对公共行政与非理性研究方法的结合作进一步的深入探索。

1.要处理好公共行政工具理性研究与非理性研究之间的关系。公共行政的工具理性研究侧重于达到对公共行政的真理性认识。客观地说，工具理性的研究方法虽然有其固有的缺陷和内在矛盾，但是，它在西方公共行政研究方法中曾一直居于主导性地位，充分说明了这种研究方法的生命力及其重要价值。实际上，工具理性的研究方法，在推动公共行政的学科发展以及科学和技术的进步，从而为人类提供前所未有的物质财富和高质量的生活条件，满足人的物质和精神需求等方面都起了极其重要的作用。因为理性始终代表着人类精神的发展方向，人类理性智慧的每一次飞跃都会带来人类的发展与进步。而非理性的研究方法将人的情感(道德情感、社会情感、个人情感)、信仰、意志、需求(个人需求与社会、组织需求)、欲望、无意识等非理性因素引入公共行政管理，开辟了公共行政研究的新视角与新的思维方式，这种研究方法侧重于对公共行政善与美的追求。但是，目前学界一方面对非理性研究持有一种模糊的认识，而且如果过分地强化组织行为的心理方面，必将使公共行政学研究陷入神秘的不可知境地；另一方面是非理性研究中方法论的缺乏，尤其是缺乏方法论对其研究工作的指导。因此，公共行政的非理性研究一定要建立在公共行政的理性研究的基础之上，将两种研究方法有机结合起来。

2.要加强公共行政非理性研究的深度和广度。通过对中国期刊网篇名含有“非理性”的一千多篇文章进行检索发现，大部分文章探讨的问题很少涉及公共行政领域，只有一部分强调对公共行政的某一个或某一方面的非理性问题进行研究，比如在政府决策、政府管理经济、政府的腐败问题上等，并提出一些具体的相应对策，简单重复的工作较多。对公共行政的非理性进行学理上的系统研究和探讨的文献目前还没有发现。笔者认为，只有从学理上对这个问题加以阐述，进行必要的、系统的、深层次的研究，才能真正全面促进公共行政的研究与发展。如非理性在公共行政发展中的定位、公共行政中非理性形成的规约因素、公共行政中非理性发展的动力与规律、公共行政中非理性的运行机制等深层次问题，亟待学术界进行进一步深入研究。

3.要加强公共行政非理性理论研究与实践应用的结合。目前学界对非理性的研究总体上重规范研究，重一般理论研究，轻实证研究，泛泛议论较多，却很难看到切实的可操作方法。非理性都是在一定的社会实践中激发和创造出来的，是社会存在的反映。离开了一定的社会实践，则无法理解非理性。这就要求公共行政学界不要仅仅局限于在理论层面上进行分析，而要深入到实践生活中，对改革开放以来行政实践领域涌现出来的非理性问题进行深入而系统的研究，揭示其本质，上升为理论。此外，还要注重实践操作层面的研究。如何结合全面建设小康社会与构建和谐社会的时代特点，利用非理性研究的深化来引导和影响我国行政改革与发展的实践，探讨培养人的非理性因素，强化非理性的积极作用，弱化和克服其消极作用，以协调人们的社会生活，推动全面建设小康社会与构建和谐社会的进程，是当前理论界特别需要解决的问题。

4，要加强多学科研究的协作攻关力度。在公共行政的非理性因素研究当中，学界目前还没有形成多学科的自觉协作，目标分散，力量发散，泛泛议论过多，没有达到对非理性因素某些课题的有组织、有计划的多学科协作攻关。因而，在研究中，一旦遇到较大的困难，就难以深入地研究下去，一些课题不得不中止或转向，致使非理性因素研究陷入窘境。从学科上看，非理性研究涉及哲学、心理学、伦理学、科学方法论、文艺理论等学科，只有在坚持指导下，从不同学科、不同视角去探索非理性因素的不同侧面，才能不仅大大丰富研究内容，开阔思路，而且有助于全面地、系统地把握非理性因素的本质和规律，并使理论研究的成果更快地付诸实际运用。

5.要进一步拓展非理性研究的国际视野。非理性是不同历史时期，每一个国家和民族都具有的客观存在，一些发达的资本主义国家在不同的历史时代都比较注意研究公共行政的非理性，并积累了一些很好的经验。因此，在全球化背景下，学术界应该放眼世界，加强对国外有关非理性研究成果的译介、分析与整理，研究其他各国归纳、弘扬和培育非理性的做法和经验，取其精华，去其糟粕，为我所用。但是，从目前的研究来看，这方面的论著是比较缺乏的。

参考文献：

[1]Woodrow Wilson，The Study of Administration[J]political sci－ence Quarterly，1887，(2).

[2]何颖，公共行政研究方法及其走向评析[J].中国行政管理，2005，(10)

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摘 要 公共行政学的理论各有，因此，公共行政学有不同的研究途径。本文从公共行政发展史的角度，纵观公共行政的发展脉络，分析管理途径和法律途径的冲突，并设想在未来的治理中如何规制这些冲突。

关键词 公共行政 管理途径 法律途径

一、公共行政发展的脉络及三种研究途径

1．公共行政发展的脉络

目前，学术界对于公共行政的发展脉络虽表述不同，但大体分为六个阶段：第一阶段是提出与创立时期。19世纪末，随着资本主义矛盾的激化，行政学应运而生。第二阶段是行政学的正统时期。这一时期认为经济和效率是行政管理的基本准则。第三阶段是批判与转变时期。国家开始对经济和社会进行全面干预，行政学也进入了不断深化改革的时期。第四阶段是应用与发展时期。20世纪60年代，科技的发展也为行政学的发展注入了新的活力。这一时期的行政学由纯理论的研究转向应用研究。第五阶段是挑战与创新时期。20世纪70年代，西方国家的经济陷入“滞胀”的困境。由美国青年行政学者发起的“新公共行政”运动得到发扬光大。第六阶段是总结与探索时期。从20世纪80年代开始，公共行政学开始了对本学科历史发展的回顾和反思。一场以“新公共管理运动”为标志的大幅度行政改革在美国等多个国家开展。此外，登哈特的“新公共服务理论”和罗森布鲁姆的“多元公共行政观”至今仍非常值得学术界的探讨。

2．管理、政治、法律三种研究途径

罗森布鲁姆的“多元公共行政观”认为公共行政从来不是一个同质的研究领域，它的研究途径是多元的，这产生于公共行政的复杂性。长期以来，对公共行政领域的研究存在三种途径，即管理、政治和法律。管理途径已发展为传统管理途径和新公共管理途径两种思路。根据传统管理途径，公共行政的意义在于追求效率、效能及经济最大化。新公共管理途径的基本价值观强调成本――效益及顾客回应性。这一途径主要是改革原有的旧模式，以期改善公共部门的绩效。公共行政的政治途径强调的价值是“代表性”“政治回应”“责任”等。公共行政研究的法律途径主要是将公共行政看做特定环境中应用法律和实施法律的活动。法律途径的公共行政强调法治，这包含着以下四个方面的核心价值：“程序性正当法律程序”、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权、公平、诚实。

二、公共行政中管理途径与法律途径的冲突

在公共行政的三种视角中，管理视角和法律视角的价值观最为相对，管理途径强调效率，而法律途径则强调公平，两种途径的冲突主要表现为以下几点：

1．组织结构方面的冲突

传统管理途径主张公共部门应采取官僚制组织结构，以专业化分工、统一指挥与协调达到高效目的。新公共管理途径主张组织结构应整合组织内部的各项行动并尽量授权给各分工单位，组织结构趋于扁平化和自主性。而在法律的视野中，公共行政研究强调行使裁决功能的行政机构必须有大的独立性，独立于政府部门之外。

2．人事行政方面的冲突

管理途径的人事行政主张人事工作应促使效率、经济的最大化。其假设是公共服务应非政治化，像企业一样运作。而法律途径则高度重视求职者的权利和自由，将公民与政府之间的宪法关系置于公共机构雇佣关系之上，强调公平平等程序的必要和法律平等保护的需要。

3．预算和财政方面的冲突

传统管理观点尝试发展一种预算途径，来提升经济、管理效能的价值，寻求以预算来削弱浪费、强化对政府运作的管理控制。新公共管理以市场力量为手段，强调绩效和顾客的回应，例如新绩效预算。而法律途径则保护宪法的完整性和个人权利，确保人人在法律之下有同等保障，以及改善程序正义及公平性。

4．政策分析与执行评估的冲突

传统管理观点强调政策执行的效率、效能，偏好政策执行的评估技术并主张行政机关要控制调查过程。新公共管理主张政府应该安排公共服务的提供，而不应该自己直接提供服务。法律关注的焦点在于宪法的完整性、公平、以及个体权利的保护，主张向行政服务的接受者、行政管制的对象提供程序上的保障，以防止权益受到损害。

三、公共行政中管理途径与法律途径冲突的规制

1．整合两种研究途径，进行全面分析

罗森布鲁姆曾经说，“尽管不同途径的价值和主张是冲突的，但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”管理与法律所代表的价值对于公共行政同等重要，处于并列地位，单独强调某种价值诉求都是片面的。这种价值诉求的冲突从理论上表现了公共行政实践中的困境。这里说的整合并不是融合两者的矛盾，而是运用两种视角去全面的看问题。

2．重视法律途径的应用

以往的实践经验中，管理途径更受人们重视。管理途径强调行政理性、效率、效能等工具理性的价值。不可否认，它对公共行政的贡献是巨大的，但另一不可否认的事实是管理途径忽略了民主的基本价值。因此，在以后的治理实践中要更推崇将法律途径纳入研究视角中，强调“法律继续为公共行政之核心议题”。

3．承认其根本冲突，并以权变的思想去解决具体问题

行政管理者必须承认两价值诉求的差异，不能盲目融合两种截然不同的途径。两途径的并无高低之分，也不能做出先后的价值排序，因而整合两种途径的有效方法还在于对每一种研究途径的适用条件、背景作更详细的分析。以权变的思想即具体问题具体分析的思想解决实际问题。例如罗森布鲁姆在书中曾指出，当涉及灾难的预防时，适合管理途径；当涉及平衡双方当事人利益时，适合法律途径的分析。

参考文献：

[1]丁煌.西方行政学说史.武汉:武汉大学出版社.2004.

[2][美]戴维.罗森布鲁姆,罗伯特.S.克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治、法律的途径.北京:中国人民大学出版社.2002.

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[关键词]公共政策；行政文化；互动

[中图分类号]D523.31[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策与行政文化都是意识的产物，是指导政府实践的重要理论，是行政文化的重要组成部分。行政文化具有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择[1]。而行政文化往往通过公共政策来体现、实施。制定正确的公共政策有利于为良好的行政文化的形成、传播及其实现营造良好的大环境；反之，正确的行政文化有利于制定正确、和谐、可持续发展的公共政策。正确的认识二者之间的关系对营造和谐的政府氛围，实施、实现正确的政府行为，树立良好的政府形象，促进社会的快速进步、和谐发展、赢得民心具有重要的理论指导意义。

一、公共政策的定义及一般作用

公共政策的界定有狭义广义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是包括法律在内政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配。在此，笔者是指广义的公共政策。公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

随着社会的发展，公共政策涉及的范围越来越广泛，基本权益、社会保障、环境保护等已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。因此，公共政策的功能将越来越多，作用将越来越重要。其具体功能有：(1)规制功能。即从规则的约束功能角度出发。如价格规制、质量规制等。(2)协调功能。调控的主要内容是：集团与集团之间、人与人之间的利益关系，避免社会冲突，影响社会稳定与发展。(3)导向功能。即引导人们树立特定的价值观、人生观、引导人们形成特定的行为习惯。(4)分配功能。即将特定的资源根据政府、社会发展需要分配给特定的利益群体以期实现预定的目标，以确保社会公平[2]。

二、行政文化的定义及一般作用

行政文化是相对于社区文化、乡村文化、企业文化、校园文化而言的一种具有行政特点的文化形态，主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政道德、行政理念、行政规则、行政环境等各种道德现象、心理现象和精神活动状态。它是行政机关及其工作人员应共同具备和遵守的理想信念和价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种社会准则与行为规范的总称。它具有时代性、社会性、民族性、积淀性、隐蔽性、连续性、普遍性、渗透性，它是一种巨大潜在的无形力量，其影响是持久、无所不在、无时不有的[3]。

因此，从概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引导作用。即引导受众群体形成特定的价值观、人生观，形成特定的行为模式。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。(2)规制作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引导作用，在行政规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则、行政理念等既成因素，因而为行政执行、行政人员提供了可参照的模板，为其行政行为提供了底线。因此具有保障正常行政行为执行的作用。(4)辐射作用。行政文化可以通过行政主体与外界的交往，把其作风、精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生重要的影响。可见行政文化作为行政主体的思维方式、目标导向、约束机制，在整个公共政策的制定、实现过程中发挥着重要的作用[4]。其具体作用表现在对行政组织形式的影响、对行政观念的影响、对行政风气的影响。在现实实践中它往往是廉洁行政的保障、高效行政的条件、民主行政的前提。

三、公共政策与行政文化的互动作用分析

1.公共政策对行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素构成：决策者、目标群体、受益者。公共政策的法权主体是政府和立法机构，因此公共政策具有广泛的影响性。其具体对行政文化的作用为：

首先，为行政文化的发展营造良好的大环境。因为公共政策具有政治性、普遍性、稳定性。因此正确的公共政策一旦得到实施将对积极健康的行政文化提供一个和谐的政治发展环境，促进良好的行政文化的诞生。具体而言，公共政策的政治性为行政文化的发展提供了政治保证；公共政策的普遍性为行政文化的发展提供了氛围形成的基础；公共政策的稳定性为行政文化的可持续发展提供了政策保证。

其次，公共政策对行政文化的形成具有引导功能。因公共政策具有目标取向性、预见性，即公共政策的制定具有特定目标。而一般而言，政府制定、实施、实现公共政策往往需要营造良好的舆论环境，而在此过程中政府实现的舆论导向行为往往会对行政文化的形成、发展具有引导作用。而且公共政策的持久稳定性还可促使特定的行政文化的形成。如一项民主的公共政策的实施，在制定时有助于形成公众参与、民主决策的良好氛围，从而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策对行政文化的形成具有强制功能。因为公共政策具有权威性、合法性，当公共政策具有法律效应时，其对行政文化的形成就具有强制性。一般而言，要引导特定行政文化的形成，只要发挥公共政策的引导作用即可，但出现不良行政文化或者急需形成、发展新的适合社会发展需要的行政文化，减少公共政策执行、实现的阻力，实现预期目标时就需要发挥公共政策的强制作用。很多时候立法机关颁布的法律法规文件便是强制性的公共政策，且具有良性的强制作用，可为良好的行政文化形成提供规则保障。

第四，促进行政文化的创新。一个国家、地区、民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶与行政文化有千丝万缕的联系。当社会发展到一定程度，生产关系不能适应生产力发展的需求时，就需要改革相应的生产关系，而行政文化是形成、组成生产关系的重要组成部分，因而就需要改革相应的行政文化，进行行政文化创新。而行政文化的改革与创新不是一朝一夕的事情，是一个长期的工程，此时就需要通过具有广泛影响性、强制性、权威性的公共政策通过公共通行的规则形式来规范行政文化的发展方向，并进行行政文化创新。而在实践中符合社会发展需要的公共政策一旦制定往往能得到广大民众的拥护，相关的行政文化理念、理论研究、实践就会应运而生，从而实现行政文化的创新。

2.行政文化对公共政策的作用分析

第一，有利于制定高质量的公共政策。行政文化无所不在，对行政活动具有广泛的制约性。尤其是行政人员总是在既定的行政文化背景熏陶下成长起来的，当他进行行政行为时，行政文化因素必然发挥其潜在作用。它对行政主体的行政道德、行政心理、行政意识、行政习惯等具有直接、全面的影响。高尚、廉洁、民主、科学的行政文化将有利于提高行政主体的行政作风，如提高其民主意识，加强其制定政策的可持续发展理念，从而达到提高其为人民服务的思想水平、提升其思想境界的目的。最终有利于制定高质量的公共政策，使其更加符合大众群体的需要，最终起到提升行政主体、实施者以及政府的形象。

第二，为公共政策的制定、实现减少阻力。由于行政文化具有引导作用，它对行政主体、公共政策的制定者具有潜移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可极大减少公共政策执行、实现的阻力。因而良好的行政文化应具有创新性、符合时代的发展要求，符合人民大众的利益要求，符合大众追求民主的心理需要。如倡导民主、反对专制；倡导廉洁，反对腐败；倡导公平、公正，反对团体主义、帮派主义。为此就要坚持“三个代表”主要思想，以构建和谐社会为目标来指导行政文化的建设，以营造一个良好的行政文化氛围，为公共政策的制定、实施，及其目标的实现提供一个良好的舆论环境，促进公共政策目标的顺利实现。

第三，有利于更好地把握制定、实现公共政策目标的规律。行政文化受历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素的影响。这些因素甚至成为行政文化的组成部分，因而使得行政文化具有广泛的影响性。首先它对行政主体、公共政策的制定执行者的行政习惯、思维水平、行政的思想境界、生活作风具有重要影响。其次，行政文化影响到行政体制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受着行政体制结构是否合理的影响。最后，政府制定的公共政策是政府的行为理念、办事宗旨的体现，关系到民众对政府的形象和声誉的评价。上述现象都可通过行政文化现象表现出来，可间接看出公共政策是否得民心，是否符合社会发展需要，是否有利于掌握公共政策制定、实施的规律，增强公共政策的科学性，促进公共政策目标的实现。为此，行政人员必须树立良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

参考文献：

[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

[2]劳慧.刍议公共政策之公共性[J].理论研究，2005，(2).

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【关键词】咨询委员会；公开公正；透明

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-166-01

一、行政法律咨询机构之概念

所谓咨询，是由“咨”和“询”两个词组成的复合词。《现代汉语词典》对“咨”的词义解释是：“跟别人商量”；对“询”的解释是“询问”；对“咨询”的解释是：“征求意见”。“咨询”的一般涵义是询问、商量、谋划。传统意义的咨询就是“向有识之士求教解决相关问题的对策”。在实际生活中，“咨询”也可以通俗地理解为参谋、顾问，含有商量、请教、询问、征求意见的意思。由此可推，法律咨询就是提供法律方面的意见、建议，行政法律咨询机构就是指以向行政机构提供法律方面的意见、建议为主的非行政性的组织、团体。

二、建立行政法律咨询机构的必要性

需要是一切创造的原动力，行政的性质决定了在其体系内部寻找克服自身缺点的局限性，建立行政法律咨询机构就不失为一种好的策略。

（一）建立行政法律咨询机构符合理念的需要

我国宪法的基本原则是：人民原则、基本人权原则、权力制约原则和法制原则。尽管“就是限政”的理论具有一定的合理性，但是的要求并不仅仅是限政。保障人权和限制政府并非有必然的关系，政府良好有效的运作才能更有利于保障人权。

（二）行政的性质决定了建立咨询机构的必要性

行政的本质属性决定了行政主体的行政行为离不开对法律咨询机构的参谋。王名扬在《美国行政法》中对行政官僚制进行了全面地分析，他认为：虽然官僚制具有活动范围大、效率高、客观性等优点，但任何制度不可能只有优点而无缺点。行政过程中，形式主义、、方式僵硬、行为迟延、公文旅行等方面是行政本身所难以克服的附随品。那么，怎样才能既不使行政权受到过分的束缚，又不使其过于膨胀，便是人们至今仍没有完成而又不能回避的艰难课题。

（三）对服务型政府的要求是行政需求咨询机构的外在条件

改革开放几十年来，行政虽然比计划经济时有了大的进步，但是由于当代社会利益多元化、阶层多元化，市场经济对公平、自由、平等、秩序的要求，社会公共利益、公共秩序，社会福利等方面都对行政提出了更高的要求。政府必然要转换角色，从管理型向服务型转变。政府不仅要“有所为，有所不为”，还应知道“如何为”，“为”到何种程度。公共事务的剧增、公众期望值的增加、法制政府的趋势和要求，构成了理性政府对咨询机构需求的外在条件。

三、建立行政法律咨询机构的可行性

行政权和咨询机构二者不同的性质决定了前者对后者需求的必然性。咨询机构的民主、自治、独立、透明、被动的性质与行政所享有的广泛而复杂的权力、效率性、主动性具有天然的互补性。

任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到他遇到限制为止。行政法律咨询机构的可行性在于，对行政甚至是立法和司法来说它只是一种工具而已，用与不用、如何用，都受制于使用主体的支配。咨询机构的目的、方法、人事构成方式等都可由主体自由选择，非常灵活。行政法律咨询机构的优点和行政权的缺点、国内外咨询机构组建的经验和教训以及该咨询机构的工具性、易操作性的特点，使在我国组建行政法律咨询机构成为可能。

四、建立行政法律咨询机构的可操作性

组建行政咨询机构应把握的原则是：一方面要具有司法机构的公正、理性，立法机构的民主、平等的特点，另一方面还应突显其自身的自治、自主、公开之优势。同时，为避免该机构与行政的关系过于亲密而被其俘虏或传染，应从人事、财政方面与行政独立。

从机构的功能上来说，以为行政机构提供法律咨询为主，兼具对重大的具体行政行为（如行政计划、行政指导、行政合同等）提出客观的可行性分析。

从机构的活动程序来说，要体现公开、民主、透明的宗旨。咨询机构有立法机关的民主特性，但无立法机关代表公众意志的权力；有司法机关的独立、公正特性，但无司法机关的裁判权力。所以它只能依靠公正、公开、透明的程序，及时披露信息。

五、组建行政咨询机构的意义

1.通过咨询委员会的会议、讨论、听证，行政机构能够利用社会上的广泛的知识和经验，达到更成熟的思考，相应的行政行为会更加合情合理。