乡村治理概念精品(七篇)
时间：2023-06-22 09:22:54
序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇乡村治理概念范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。
篇(1)
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
篇(2)
关键词：乡村治理；理论；综述
中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。
1 乡村治理研究的主要观点
1.1 乡村治理内涵
在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。
1.2 乡村治理机制
由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。
1.3 乡村治理模式
陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。
1.4 乡村治理路径
张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。
2 乡村治理存在的主要问题
2.1 基层民主建设滞后
因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。
2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明
欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。
2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕
在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。
2.4 其他方面
刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。
3 完善乡村治理的对策
3.1 推进基层民主建设，完善村民自治
李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐
在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。
3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习
张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。
4 结束语
综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。
参考文献：
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[4] 陈力予，郑美玲.试论“村治”新廉政监督机制：户代表会议制度[J].福建行政学院学报，2009（5）：44-50.
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[6] 张恒利.重建乡村治理结构――后农业税时代农村公共品的供应机制改革[J].经济论丛，2009（21）：218.
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[8] 陈洪生.论自觉自治型乡村治理模式的生产条件[J].江西农业大学学报，2009（4）：1-6.
[9] 龙立军.论构建可运转的乡村治理模式――以广东珠海幸福村居建设为例[J].云南行政学院学报，2015（1）：76-79.
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[11] 阎占定，白照坤.新型农民合作经济组织乡村政治参与状况分析[J].农业技术经济，2011（5）：72-77.
[12] 郐艳丽.我国乡村治理的本原模式研究――以巴林左旗后兴隆地村为例[J].城市规划，2015（6）：59-68.
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[28] 陈柏峰，童磊明.乡村治理的软肋：灰色势力[J].经济社会体制比较，2009（4）：142-146.
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[32] 韩冰.关于完善新农村建设中乡村治理问题的思考[J].山东师范大学学报，2006（5）：114-117.
篇(3)
论文摘要：近年来，我国乡村旅游快速发展，但从总体上讲仍处于发展的初级阶段，由于经验和理论认识上的不足，也存在一些问题。本文主要分析了我国乡村旅游社区参与方面存在的问题，同时进一步提出了加强社区参与的方法，以期对我国乡村旅游的健康有序发展提供借鉴。
乡村旅游社区参与的内涵
1985年，墨菲（P.E.Marphy）的《旅游：社区方法》一书引入了“社区参与”的概念，2009年6月，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会联合颁布了《关于旅游业的21世纪议程》，明确提出将居民作为旅游业发展的关怀对象之一，并把居民参与作为旅游业发展过程中的一项重要内容，突出了社区参与在旅游业发展中的重要性。社区参与是指居民参与社区公共事物与公共活动的规划、决策、执行、监督与评估等环节的过程。因此，乡村旅游社区参与应理解为在乡村旅游发展中，社区居民通过各种方式和行为，积极、主动地参与乡村旅游发展的环节和相关层面，并且在其发展中获取相应的利益，以保护当地环境和维护传统社会文化，促使旅游地和旅游地旅游业的可持续发展。
由此可以看出，乡村旅游社区参与的核心体现在参与的内容和目的两方面：居民获得参与社区旅游发展决策的权利和公平获得旅游收益的机会。乡村旅游社区参与是体现社区因素和居民意志的有效机制，包括了旅游规划、旅游经济活动、环境保护以及社会文化维护等多方面内容，它更强调把社区作为旅游规划和治理的核心，是一种新型的旅游发展模式和开发理念。
乡村旅游社区参与的积极意义
近年来乡村旅游在我国快速发展，尤其是2009年国家旅游局推出“2009中国乡村年”，更掀起了乡村旅游开发的热潮。在乡村旅游深度开发过程中，社区参与是实现其良好发展的保障，同时也符合国家发展乡村旅游的初衷。
乡村旅游社区参与的积极意义在于：第一，乡村旅游之所以对城市居民具有很强的吸引力，要害就在于它具有和城市景观完全不同的“土生土长”的乡村自然、人文景观。就自然景观而言，当地居民是它们的拥有者、保护者，所以绕开当地居民参与而进行的乡村旅游资源开发是没有生命力的；就人文景观而言更是如此，如田园风光、农事活动、风土民情等，这些都是当地最生动、最鲜活的乡村旅游资源，而当地居民则是它们的重要载体，通过当地居民的参与，才能使这些无形的精神资源得以展现。第二，当地居民通过参与乡村旅游的开发经营、决策治理，获得旅游收益。收益的提高会极大地促进居民对发展乡村旅游的热情，这种支持与友好的态度，是乡村旅游可持续发展的动力和源泉。第三，当地居民通过各种形式对乡村旅游的参与，会无形中提高他们的文化水平、生态保护观念和环保建造的意识。为了更好地发展当地的乡村旅游，他们会自觉保护当地的生态景观，美化环境，同时会更注重保护当地的乡土文化，使其得以传承和发扬光大。
当前乡村旅游社区参与中存在的问题
（一）各地社区参与发展不平衡
少数地理位置优越、经济开放的地区，乡村旅游起步较早，乡村利用本地的旅游资源，引导社区居民全面有效地参与到旅游开发、治理、规划、经营中去，实现了乡村旅游的可持续发展。还有一些乡村处于摸索阶段，采用的是组织参与的模式，部分居民参与其中，主要从事的是以盈利为目的的经营活动，如为游客提供手工艺品和土特产品等。但是目前我国大部分乡村地区，旅游的发展完全是一种政府行为，社区参与乡村旅游发展的进程较为缓慢，在比较偏僻落伍的地区，乡村旅游更是毫无社区参与可言。可以预见，这些地区的旅游业，最终会随着环境问题和社会问题的不断加剧而逐步衰落。
（二）社区居民参与乡村旅游的程度偏低
社区全面有效地参与乡村旅游体现在以下几方面：在参与的规模上，应是全部居民，起码是大多数居民的参与；在参与的内容上，指当地居民全方位地参与到当地旅游业发展中，包括旅游业发展的规划、决策、治理、经营和当地的环境保护及文化的维护与传承；从参与的目的来看，居民不再仅以就业、增加经济收入为单一目的，考虑到他们今后的发展，居民还视环境保护、维护传统文化为己任，最终达到自身、社区、当地旅游业三者的共同发展。
目前从我国乡村旅游发展的总体来看，社区参与程度和层次普遍偏低，多数地区主要表现为少数居民开展以盈利为目的的经济活动，真正在旅游决策、治理等方面的参与少之又少。造成上述问题的原因有：第一，政府部门一些拥有决策权的各级领导，对乡村旅游开发过程中社区参与的积极意义认识不足，理解不透。认为只是简朴的农民个体经济行为，没有充分考虑农村居民的利益、需求，在旅游开发决策中多采用“一言堂”的作风，未采取任何措施调动当地居民的积极性，引导他们全方位参与。第二，从当地居民角度分析，由于旅游治理者或规划人员在制定一些对社区产生重大影响的旅游规划时，常将社区居民排除在外，强化了社区居民不愿参与乡村旅游的意识。他们认为开发旅游是政府行为，是为公司谋利，进而有意无意将自身与旅游发展隔离开来。第三，由于农村居民文化知识水平有限，整体素质较差，客观上限制了他们的参与。
（三）乡村旅游开发中社区居民的利益得不到保障
1.当地农民直接利益受到损失。乡村旅游开发中居民最关心的莫过于利益分配，尤其是经济收入的分配。但由于农村居民参与程度低，目前存在以下问题：
首先，在资源利用上，包括土地资源在内的可利用资源，在旅游开发以前是当地社区居民赖以生存的生产生活资源，其使用权归农民所有。当旅游区进行规划后，这些资源即变成景区治理部门所有，而景区在经营中所得经济利益没有或很少分配给当地居民，直接损害了他们的利益。同时在将这些资源使用归属权转让给旅游企业时，政府或村委会未能使农民获得最大利益，甚至个别地方出现权钱交易等损害农民利益的现象。
其次，在就业机会上，目前在乡村旅游开发中，各地大多数旅游项目是以委托经营、承包、经营权转让或租赁承包的形式委托给一些外地开发公司开发与经营，而不是以社区居民为主体。大量外地人的涌入与参与，使乡村旅游区的旅馆、餐馆及纪念品经营等被外地企业所垄断。这样的结果，造成当地居民被排除在经营决策之外，就业机会大大减少，并使部分旅游收入通过工资和商业利润等方式流向外地，致使当地居民丧失了在旅游活动中应得的直接经济收益，同时也削弱了“旅游扶贫”的效果。
2.当地居民间接利益的丧失。社区居民参与乡村旅游所获得的利益除了经济利益外，还包括环境利益和社会文化利益。环境是当地居民长期生活、生产的场所，一旦遭到破坏出现生态问题，会首先危害到他们的生活和健康；乡土文化是当地居民在情感和心理上的归属，然而随着旅游的开发会被城市文化所同化。没有了良好的环境和独特的文化，便失掉了发展旅游的“灵魂”。当地居民不是参与的主体，甚至根本无法涉及旅游开发的规划、决策等工作，由于开发者指导思想和治理上的原因，旅游开发中往往存在着重经济利益，轻环境和社会影响的行为，进而使当地居民间接利益得不到保障。
（四）社区居民对参与旅游活动的态度淡漠
由于当地居民在乡村旅游开发中利益得不到保障，却还要承受环境破坏、正常生活秩序受干扰和价值观念受冲突等不利影响，目前乡村旅游开发中社区居民对参与乡村旅游活动的态度淡漠甚至产生不满抵触情绪。社区居民对发展旅游的态度研究表明：一旦社区居民产生这种消极情绪，会极大地影响到当地旅游业的发展，甚至导致当地旅游业的发展失败。例如印度海岸旅游地Goa，因当地居民不满旅游者带来的种种不便，向游客散发敌意传单，并演变成向政府施加压力的消极行动。可见居民参与的态度直接关系到当地乡村旅游发展的成败。
保证乡村旅游社区参与有效性的措施
（一）政府应在乡村旅游开发中转变职能
假如政府在乡村旅游开发过程中，既是利益的主体，又是政策的决策者，必然造成乡村旅游收入不科学合理的分配等一系列问题，最终会大大降低乡村居民的“参与度”。所以政府要由包揽一切的主导作用，转变为在以当地居民为主体乡村旅游开发中发挥引导、调解、监督等作用。政府应在乡村旅游开发中处于中立地位，积极营造发展的良好环境，保障居民的参与权，规范居民参与的行为及过程，处理好开发商与当地居民之间的矛盾，成为他们联系的桥梁和纽带。
（二）进一步加强政府的推动作用
当地各级行政主管部门应充分认识乡村旅游社区参与的内涵及重要意义，提高重视程度。政府通过制定实施各项鼓励扶持政策，例如通过贷款、补贴、税收刺激等措施，调动广大居民参与的积极性，并给他们创造多层次的参与机会和就业岗位。当乡村居民在经济收入和就业等方面得到平等的利益分配，就会极大地激发他们参与旅游开发的积极性和热情，乡村旅游才能真正持续健康地发展。
（三）加强培训以提高乡村居民参与的能力
如前所述，乡村居民受教导程度低，文化素质及综合素质差是造成他们参与程度不高、参与意识淡漠的另一重要原因，所以必须加大对当地居民的培训和教导的力度。通过整体培训，普遍提高乡村居民的环保意识、参与意识、商业意识、竞争意识；通过多层次、有针对性的培训，提高当地不同类别、不同人群参与乡村旅游的能力，从基本的旅游服务和经营到高层次的旅游治理与决策，保证人人都有一技之长参与到乡村旅游活动中去，使当地居民真正成为旅游业的主体。
综上所述，社区参与乡村旅游目前在我国乡村旅游发展中仍处于初级阶段，还存在着许多不足与欠缺，但随着我国乡村旅游的深度开发，要确保当地旅游、经济、社会文化及环境的可持续发展，社区参与必将起着不可估量的作用。
参考文献：
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篇(4)
[关键词]乡村精英；乡村旅游；虎跳峡；背包旅游
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002—5006(2012)06—0073—06
1 乡村精英的研究进展
1.1概念和研究域
19世纪末20世纪初，“精英”一词开始在社会科学领域出现，并通过意大利著名社会学家帕雷托的社会精英理论被广泛使用。帕雷托将人口分为精英阶层和非精英阶层，其中精英阶层又可以划分为统治／治理精英(当权者)和非统治／非治理精英。乡村精英，又称农村精英、农民精英、村庄精英、乡土精英等，是指那些基于智力、经历、分工和心理上等方面的优势，具有强烈自我意识、个人能力较强、比其他成员掌握更多的权威性资源分配。他们德高望重，受到村民的尊敬，可以影响和左右村民思想与行为。
乡村精英掌握一定的社会话语资源，包括政治的、经济的、文化的或传统的社会资源，对农村的政治、经济、文化和社会生活的管理起着重大作用。从权力资源的结构来看，乡村精英被划分为政治精英、经济精英和社会精英。他们在乡村社区中具有非正式的权威和重要的社会整合功能，对乡村社会意见的表达、政策的执行与评估以及各种信息的反馈等发挥重要作用，扮演着乡村社区中的“守门员”角色。20世纪80年代以来，伴随整个社会的转型，我国乡村精英呈现了深刻的变迁，是整个社会处于转型期的一个反映。
1.2研究简评和研究意义
乡村精英历来是我国农村发展的一支重要力量，但对其研究并不多见。国内已有对乡村精英的研究多集中在政治精英、社区治理、转型期的权力结构变迁方面，研究学者往往来自政治学、公共管理、社会心理学和法学领域，对乡村经济精英的研究以私营企业主的社会地位、阶级属性和他们在农村权力结构中的地位为主，未见对以旅游为特色的特定地域中乡村精英的形成过程和角色扮演的研究。
改革开放以来，我国乡村精英缺失、社会控制的弱化以及贫富差距等问题都成为当前我国农村社会稳定的隐忧。在中国农村传统的权力社会中，乡村经济精英的形成是因为他们拥有其他人所没有的“社会资本”，这些社会资本主要通过圈子、财富、技能等途径获得。本文以虎跳峡徒步路线为案例，揭示乡村经济精英的另一种形成途径，即：通过旅行者外力的推动，使一小部分村民获得新理念和技能，形成不同于传统权力社会的“社会资本”，通过财富的积累成长为乡村经济精英，并通过维护村民利益、发展乡村公用事业等，实现社会资本的增值。由于这些乡村精英不同于依靠政治地位或者人脉关系形成的传统经济精英，故在本文中将他们界定为“新乡村经济精英”。本研究通过对乡村经济精英的形成及其作用机理进行研究，揭示欠发达地区的乡村社会阶层形成的特殊路径，探索中国基层农村社会稳定和社区福祉提高的新途径。
2 研究个案的选取
2.1区域乡村概况和旅游发展背景
虎跳峡徒步路径位于滇西北丽江一香格里拉这一世界级旅游资源区内，属于世界自然遗产三江并流范围。它穿行于哈巴雪山中，全程对望玉龙雪山，并俯瞰世界著名的大峡谷——金沙江虎跳峡。这一路线途经7个自然村(生产大队)和两大行政村。居民多为纳西族和汉族混居，也有少量嫁入本地的其他外来民族人口，如藏族、苗族、傈僳族等。20世纪80年代有西方人陆续徒步该地，经国外多本权威旅行指南推荐，逐渐声名鹊起，目前已成为国内最经典的徒步路线之一。
虎跳峡徒步路线山路全程长约35千米，一般需要徒步3天时间住2晚。目前，徒步路线全年约有2万人次的游客接待量。从虎跳峡徒步路线的形成历史来看，这是一条事先未经任何部门规划的、完全由旅行者一手勘探并自发形成规模的旅游线路。虎跳峡徒步路线所经的永胜和长胜两个行政村均属于贫困村，农民绝大多数从事第一产业。该区域发展旅游业的优势明显，而其他产业发展存在较大瓶颈，突出表现在海拔高、山势崎岖、可耕地面积少，是典型的旅游资源富集而地区经济落后的欠发达乡村地区。
2.2研究方法
笔者主要以实地调研的方式，先后于2003年、2005年、2006年每年的7～8月4次对徒步路线进行较为深入的考察，采用参与者观察法和访谈法对虎跳峡相关管理部门及其人员、旅行徒步者、旅游业从业者和普通村民进行调研。其中，对旅游业从业者开展了持续性的现场跟踪调研和后续电话访谈，主要包括6家标志性背包客栈和3家非标志性商铺的店主及路导、马夫、司机、普通村民等30位人员。本研究是典型的纵向研究(历时性研究)，旨在从相对较长的过程中去考察乡村精英和乡村旅游之间的相互作用及演化。
3 新乡村经济精英在乡村旅游中的形成
虎跳峡徒步路线区域在最早的旅行者到达之前，均属于较封闭的传统村落，其社会分层状况明显而简单：以村长等村干部为代表的政治精英依靠行政力量获得权力、财富和声望，集传统的乡村经济精英和政治精英两种角色于一身。但这种社会结构在旅行者到来之后被逐渐打破，旅行者在培养新的乡村经济精英过程中起到了关键性作用，而新乡村经济精英在推动当地经济社会进步上发挥了核心示范作用。
3.1旅行者一手缔造乡村经济新贵
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当下中国社会科学的发展路径引起了国内学者的深刻反思，其发展面临着尴尬的局面，即出现了严重的主体性意识缺乏的困境。这一方面表现在强行地运用西方的社会理论去切割中国的经验事实，这直接导致了中国经验研究的碎片化及“去中国化”。另一方面则表现为以中国的经验去验证西方的某个社会理论，而非探讨中国的问题本身及回应中国自身社会理论发展的诉求。正如方忻所说，这种以中国经验资源挑战各种(西方)社会科学理论的研究范式，表面上看是外在于既有之理论，分析了中国经验的特殊性，但此中国现象之所以能够进入研究者的视野，实是因为它和因它而被批评的理论之间的结构关系，至于它在中国的历史和现实中具有什么样的特殊位置，反而是研究者没有关注和考虑的。如此，中国社会科学仅仅只能成其为西方社会理路的“校验室”，而不能成为自身社会理论的产生地。这与中国自身的国情和地位是不相符的。早在三十年前，哈贝马斯就曾对中国的知识分子表达了其厚重的寄望，“以你们长远而深厚的文化传统，你们应当有更多的贡献”。但三十年已去，中国知识分子却迟迟未能完成哈贝马斯的这种预期。
贺雪峰教授的反思则直接指向了中国社会科学的主体性意识，即当下中国的社会科学研究，特别是中国农村研究明显地缺乏主体性意识。研究者对于中国经验的分析往往寻求在西方理论体系中的解释，其结果往往是在中国实践中引出的问题变成了对西方经验的讨论，中国的经验研究变成了西方的历史研究，而中国的经验本身则被抽空了。
中国社会明显不同于产生西方社会理论的欧美社会，其拥有悠久的历史文化传统和农耕文明，这对于中国社会科学的发展来说是一笔极大的资源。早在80年前，马林诺斯基在给先生的《江村经济》作序时就指出应该把中国农村视为一个与西方社会不同的文化体进行研究的，他说：“未来的人类学不仅对塔斯马尼亚人、澳洲土着居民、美拉尼西亚的特罗布里恩德群岛人和霹雳的俾格米人有兴趣，而且对印度人、中国农民、西印度群岛黑人、脱离部落的哈勒姆非洲人同样关注。”不仅如此，当今的中国社会正在经历着巨大的社会转型，这种转型对于社会历史的重要性无疑也使得中国社会科学必须能够承担更大的学术使命。而中国的农村社会更是处于这种转型的漩涡之中，中国的农村研究也无疑将进一步承担起促进中国社会科学本土化的历史使命。
从形态学的角度来看，当下的中国乡村社会存在着极大的非均衡性，透彻地分析这种非均衡性，并深入地探讨这种非均衡性的诱因及其社会性后果，无疑又将有助于我们更好地从整体上把握中国农村社会的情况，进而形成具有丰满性的国情意识，这不仅是中国本土性社会科学发育的土壤，同时也是孕育中国社会科学理论的温床。贺雪峰教授《什么农村，什么问题》一书第一编“农村政策基础研究”的五篇文章即通过对自上而下的政策、法律和制度在不同区域农村实践过程、机制和后果差异的调研，深入理解了中国农村非均衡的状况及中国农村政策、法律和制度的实践特征。正是这种研究的视角使得其农村研究具有了明确的主体意识，也正是在此基础上可以广泛地吸收各种有用的理论和方法来发展和丰富自己的理论和解释框架。受社会行动理论的启示，贺雪峰教授在理解中国农村政策实跋的过程中，“行动单位”的分析视角被日渐凸显出来。所谓的行动单位，在贺雪峰教授看来其与认同单位是紧密联系在一起的，其是在日常的生产生活中，农民可以依托解决超出家庭范围公共秩序和公共事务的合作单位。单就“行动单位”的视角而言，其要义就在于随着中国乡村社会由传统向现代的转变，原有的中国乡村社会均质的社会结构被打破了，差序格局出现了非均衡的状况，而且由于各地的变迁状况不一样，因而差序格局的表现形式也有所差别，从而也就构成了中国乡村社会非均衡状况的表现之一。贺雪峰教授的这一分析框架不仅直接面向中国的经验世界，有助于理解当下的中国社会，特别是中国农村社会的特征，同时也进一步拓展了中国传统社会理论概念“差距格局”的理解，更重要的是其提出的“行动单位”的分析框架对于中国本土化中层理论的诞生具有重要的启示意义。有了区域的村庄治理的差异，又有了对应的区域性的农民认同与行动单位的差异，我们就可以建构出供进一步实践检验的理论模型。
从动力学的角度来看，中国社会正在经历前所未有的大转型，在一个相对短暂的时间序列中能够呈现这种剧烈转型过程的场域在当下的其他地方不常见了。这一复杂性的“社会事件”无疑为中国社会科学的发展提供了前所未有的契机。2006年贺雪峰教授及其所在的学术群体即开始系统地关注家庭结构以及农民生活意义系统的巨变。这种巨变进而又导致了乡村治理基础以及乡村社会结构的巨变。这种因为构成农民行动基础的意义和价值观发生的变迁，促使了传统的以传宗接代为安身立命基础的信仰体系正在消解。这是中国社会“千年未有之大变局”。正是这种在地化问题意识的浮现，贺雪峰教授及其所在的学术群体再次将目光透射到“农民价值研究”的话题之上，这尤以收录《什么农村，什么问题》一书的“农民价值的类型及相互关系”一文为代表。贺雪峰教授将人的行动意义划分为三个层次，并由此构建了三个不同层次的价值类型，即人的精神层面的价值、社会层面的价值以及生存价值的判断。由于国家自上而下的政权建设以及消费主义文化和市场化经济制度等因素的影响，农民的价值观开始被重塑，其行动的结构条件也正在被改变，由此开始出现申端峰所说的由“治理性危机”到“伦理性危机”的转向。只是贺雪峰教授在该书中敏锐地捕捉到这一变局之后未能进一步系统地予以分析，且其对于意义系统的分析由于呈现出哲学与形而上学的色彩而使得讨论不可避免带有“玄化”的嫌疑。
中国在转型，农村更处于转型的漩涡之中。中国三分之二以上的人口还是农民，且从本质上来说，中国社会仍然是一个乡土社会。中国社会转型的成功也最终是取决于“三农”问题的解决。因此，对于中国社会科学的发展而言中国农村研究则是其最为重要的部分。中国农村研究可能是中国社会科学本土化的契机，也只有中国农村研究实现了本土化，中国的社会科学本土化才有意义。而中国农村研究的本土化首先则是要确立其研究的主位性。以中国农村为主位的研究，其目的是为了更好地理解“中国农村”、解读“中国农村”、认识“中国农村”，从“中国农村”研究“中国农村”，而不是纯粹的对话式的农村研究。
篇(6)
一、指导思想
深化贯实科学发展观，不断增强社会信誉情况建设，进一步融洽政银企关系，加强党委县政府、相关部分和金融机构对金融生态建设和社会征信的主要性认识，营建全社会遵守信誉、远离不合法集资、全力维护金融不变的场面，打造“诚信”，争创“金融信誉区”，坚持辖区经济金融良性互动。
二、宣传活动的主题和目标
主题为“诚信和谐金融”。经过多条理、多渠道、多角度宣传普及金融常识，让社会大众都来调查金融、关注金融事业、支持金融工作，学会运用现代金融常识为本人的工作和生活服务，并为全区经济金融健康有序发展供应牢靠保证。
三、宣传内容
（一）金融生态建设常识。引见金融生态的概念、金融生态建设的主要性及首要办法，引见信誉农户、信誉村队、信誉街道等乡村信誉系统建设内容等。
（二）征信常识。引见个人征信常识的相关内容，包括征信的概念、个人信誉信息基本数据库、什么是个人信誉申报、如何查询个人信誉申报、如何拥有优越的个人信誉记载、个人信誉申报如何维护个人隐私等问题。
（三）打击不合法集资常识。引见不合法集资活动的牲征、显示方式及其风险性，引见不合法集资的经常见手段，指导大众回绝高威逼惑，远离不合法集资。
（四）国债常识。引见国债刊行品种、认购方法、到期什物国库券的兑付网点、方法、政策等。
（五）人民币反假常识。引见假币辨认技能、钱币真伪辨别常识，开展反假钱币司法法律、保护人民币宣传等。
（六）利率常识。引见利率程度、计息规矩，我国利率市场化状况等。
（七）结算东西常识。引见银行卡基本常识、安全用卡知识，常用付出结算东西(支票、汇票、本票、电子付出、电话银行)品种、特点，如何准确运用各类付出结算东西(包括社会大众跨行汇款可用的路子、价钱及到账时间)。
（八）人民币银行结算账户常识。引见人民币银行结算账户(单位、个人)的品种及功能，如何准确开立各类银行结算账户，运用银行结算账户应留意的问题等。
（九）民间金融常识。引见有关民间金融及其风险防备常识，指导合理的民间假贷和投资行为，提高对不合法金融活动辨认的认识和才能。
（十）外汇治理常识。引见个人外汇相关常识，包括个人结汇和购汇的治理、个人对外商业外汇资金治理、个人外汇投资治理、个人外汇账户及外币现钞治理等相关规则。
（十一）保险常识。引见个人保险相关常识，如何读懂保险合同，个人如何投保与理赔及退保与风险防备等常识。
（十二）证券常识。引见证券常识，引见各类证券产物的特点与风险，指导人们准确认识证券产物。
（十三）家庭理财常识。引见个人理财的基本常识，认识各类理财东西，指导居民坚持准确的投资理念。
（十四）反洗钱常识。引见洗钱犯罪过为特征及其风险性，宣传《反洗钱法》触及公民权益与任务方面的内容，提高社会大众的反洗钱认识。
四、宣传方式
（一）集中式广场宣传。年6月份，在武磋商贩广场摆摊设点、吊挂口号开展金融常识普及宣传周集中活动。要求全区所辖金融机构、人寿保险公司、财富保险公司、金融生态情况各成员单位参与。各街道同步在各自辖区开展方式多样的宣传活动。
（二）阵地式网点宣传。充分应用金融机构网点开展普遍宣传。各金融机构要在其营业网点采取张贴海报、吊挂横幅、电子滚动屏幕显示、设置展板和宣传栏、分发材料等方式进行宣传。构成金融生态宣传的惯例态势。
（三）阵地式网站宣传。在区经济和信息化局网站，开发金融生态建设专栏，建设为终年宣传的窗口。
（四）阵地式电视宣传。合时在电视台设置专题活动，增强对金融常识和金融生态建设的宣传。
（五）活动式基层宣传。农商行要把宣传的重点放在乡村，要丰厚宣传方式，深化各街道、重点村队开展巡回宣传。
五、组织指导
区金融生态建设宣传活动由区金融办和人行蔡甸支行组织施行；区金融生态建设工作指导小组各成员单位、各金融机构、各街道要创新方法办法，大造宣传之势。
篇(7)
关键词：村级不良债务；新公共管理；乡村治理
中图分类号：F306 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2006)08―0050―07
乡村两级不良债务的大量存在成为我国目前乡村治理中存在的突出问题。大量乡村不良债务影响了社会稳定，阻碍了农村各项改革稳步推进，制约了农村社会经济发展。积极探索化解和防范乡村不良债务之策，在上世纪90年代末就已成为学术界和各级政府共同关注的话题。从2004年起连续三年来的“中央一号”文件中都能看到政府对化解乡村债务的重视。
一般认为，乡村两级不良债务大量出现在上世纪90年代。对于化解前乡村两级不良债务的规模，不少政府部门、国内学者分别作过测算。不同的统计口径得到不同的统计结果，但乡村不良债务总规模以千亿计，村均不良债务以十万计，已是共识。
很多学者、政策工作者都研究过乡村不良债务。各级政府从上世纪90年代后期开始高度重视乡村不良债务，1999年国务院办公厅下发了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，在调研基础上对乡村两级不良债务的形成原因、化解方法作了政策纲领性的论述。国内学者们所作的诸多研究没有超过国务院办公厅下发的通知中所总结出的内容。而且各级政府部门、大部分学者很少区分乡镇级债务和村级组织债务，常把二者混同一体，统称为乡村债务。的确乡镇、村两级债务有诸多共同之处，如债务规模、负债面等。但乡镇政府与行政村所掌握的不同资源、不同权力来源以及由此决定的不同权限和职能等决定了二者的债务有很多相异之处，突出表现在债务结构方面。笔者把本文所研究的对象限于村级债务。
从1999年各级政府开始高度重视乡村债务至今，农村先后经历了税费改革、农业税全面取消等重大改革，村级债务面临着新的形势。如何在新形势下，因地制宜制定相关政策化解村级不良债务，并防范新的债务产生?以上世纪80年代开始英、美等国家的“政府再造运动”为标志的新公共管理模式，为我们提供了一个有参考价值的视角。
一、债务现状
笔者于2005年6月底至7月底，深入安徽省乡镇基层作了为期一个月的对于村级债务状况的调研。笔者的调研对象是安徽省A镇。该镇下辖29个行政村和2个街道社区，目前有人口近8万，在上世纪90年代，曾一度因为其农业发展迅速、上缴农业税收数额大而小有名气。但从上世纪90年代后期至今，沉重的不良债务负担也让该镇声名远扬。A镇的债务负担，是中国广大农村债务负担的一个缩影。虽然，其债务负担之重在农村较为少见，但对A镇债务的解剖能深刻反映出债务形成、化解过程中的许多方方面面，这对于我们在农业税取消之后，如何进一步化解老债、抑制新债不无启发意义。
在2000年村级债务化解前，A镇村级总债务为2800万元，村均负债为90万元；到2004年底，仍有24个行政村有村级负债，总负债金额为1789万元，村均负债为57万元，目前负债率为77％。对A镇有不良债务的24个行政村作简单分组统计(见附件1)，绘制频率直方图如图1所示。在A镇有不良负债的24个行政村中，债务数超过100万元的行政村有6个，其中最多者达262万元，大部分村的负债在80万元以下，平均负债为57万元。
(一)债务结构分析
对债务的结构分析，可以从负债用途和资金来源两个角度进行分析。
笔者以A镇负债不为零的24个行政村为样本，计算得到各村各种用途的负债占总负债的比重各村平均值如表1所示。对于债务超过100万的6个行政村，统计得到各种用途的负债占总负债的平均比重如表2所示。
从表1、表2中可以看出：税费尾欠、公益性负债、生产性负债成为村级债务的主要原因；税费尾欠是形成村级债务的首要原因，其次为公益性负债(主要是教育达标建设)和生产性负债(主要是兴办企业)。对于债务负担沉重的行政村，公益性负债和生产性负债超过总债务的一半。
统计各村债务资金来源(见附件2)，对样本进行简单计算即可得到各村负债资金来源占总负债的平均百分比如表3所示。对于债务超过100万元的6个行政村，统计得到各种来源的负债占总负债的平均比重如表4所示。
从表3、4中可以看出，个人借款(包括本金和利息)构成了村级债务的绝大部分资金来源，对于债务沉重的村尤其如此。银行信用社借款也构成了村级债务的重要资金来源。在个人借款中，有25％的份额是利息组成部分。
以上所分析的是截至2004年底时的村级不良债务构成状况，其中剔除了相当比重的“利滚利”部分，这在后文中将进一步分析。为了方便比较乡镇、村两级不良债务异同，笔者同样收集了A镇镇级债务状况，与村级债务的对比情况如表5所示。
从表5中可以看出：
(1)A镇镇级不良债务与村级不良债务规模相当，前者稍大。
(2)镇级债务中，超过66％的负债为生产性负债(以兴办企业导致的负债为主)，超过50％的村级债务为税费尾欠导致的负债。
(3)69％的镇级负债资金来源于银行贷款，而70％的村级负债来源于个人借款。这可以理解为行政级别所决定的信用差异所导致，但这种信用差异在累累负债面前都已消耗殆尽。
从上述比较中可看出乡镇、村两级不良债务存在结构差异。本文所讨论内容虽限于村级不良债务，但对于分析乡镇级不良债务仍不乏借鉴意义。
二、债务形成制度原因
何以形成如此庞大的村级不良债务?国务院办公厅在1999年下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，分析乡村不良债务的形成原因为如下几点：政企不分，政府或村组织盲目兴办企业举债；地方搞“达标”、讲“政绩”；机构庞杂，支出过大等。从前文中对债务资金用途的分析过程中，大致可以印证国务院办公厅下达的通知中所分析出的结论。但是，这仅仅是表面现象，其根源在于传统行政管理模式和由此导致的制度设计。
笔者就债务状况按照债务规模大小，选取了四个行政村――A镇的套南、鹏飞两村，和同属一县B镇的文兴、飞雁两村，对此作了深入调查。这四个行政村在化解前的债务主要构成、形成原因如表6所示。
通过对4个样本的债务状况进一步分析，基层不良负债的根源在于传统行政管理模式。
首先，传统行政管理模式下各级政府或组织的“顾客”错位。“顾客”是新公共管理的核心概念之一。顾客意味着服务，而不是管制或行使权威。在新公共管理框架下，各级政府的顾客都为下一级政府、
组织与公民；对自治基层村组织而言，其顾客主要为村民。而传统行政管理模式下，各级政府缺乏顾客意识，他们所服务的主体是上一级政府，而非下一级政府或民众。在农业税费征缴时，体现为每级政府都会把上级政府规定的税费足额完成，而把缺口留给了下级政府或组织。乡镇级及其以上级政府不会以下级村组织需求为导向，从而考虑到农村实际税费完成能力而相应调整村级税费任务。而有的自治村组织名不副实，人事权由镇级政府所控制，村两委直接对乡镇级政府负责；有真正自治的部分村级组织即使有意以村民为导向，但也有心无力，没有能力去实践。农业税费缺口层层下压，村级组织成了农业税费缺口的最后负担者。于是，越是积极地以上级政府为“顾客”，而努力完成了上级税费任务的行政村，税费垫交部分越大，由此形成的债务负担也越重。
其次，在传统行政管理下，各级政府责权分离每级政府都强调自身对于下级政府或组织的权力，而规避了对于下级政府或组织的责任，这在财政体制上体现十分明显。各级政府或组织的事权与财权往往不对等，直接导致了村级组织的绝大部分公益性负债一不切实际的农村教育“双基” (基本扫除文肓、基本普及九年义务教育)达标、计生达标、村两委达标等由上级政府所规定的各种各样的达标活动远远超出村级财力所及。
再次，传统的行政管理模式过分强调政府的招商引资、生产经营等经济职能。在笔者所调研的乡镇，突出表现为政府直接创办和管理企业。在村级不良债务中很大一部分是生产性债务，而生产性债务中绝大部分是响应上级政府“村村办企业”的号召而匆忙上马的集体企业亏损所致。在所调研乡镇，没有一家村办集体企业幸存至今。集体企业亏损，最终倒闭破产，形成不良债务，除了村级组织经营管理不善外，主要原因是决策失误。在上世纪90年代末，过热的宏观经济形势下，上级政府“越俎代庖”，过度强调村组织的经济职能，为集体企业审批、融资等大开绿灯，创办企业之初短视、跟风，为最终转化为村级不良债务埋下了祸根。
最后，传统的行政管理模式不注重政府管理绩效分析。各级政府很少有管理成本的概念。在不良债务构成中，体现为无节制膨胀的管理费用所带来的负债。财务管理松懈、监督制度不健全等，一定程度上导致了此项费用的增长。管理费用中，占主要部分的是招待费用，但是在笔者所调查的行政村中，招待费用绝大部分是因为上级部门的工作人员来村办事所导致，此项负债的主要原因仍在上级政府，并非是村级干部自身素质不高
沉重的村级不良债务，带来的消极影响很明显，成为了乡村治理面临的重要问题。首先，沉重债务严重透支了基层政府的信用，成为危害基层稳定的毒瘤，成为推进农村综合改革、建设社会主义新农村的巨大障碍。如前所述，村级债务的显著特点之一在于其绝大部分债务对应的债权人是个人――一般为本村村民。笔者所调研的套南村，其债权户就有180户左右，占全村村户近1／3。在农业税取消之前，大量村级债务的债权户成为税费收缴的重要阻力。税费收缴困难更进一步加剧了村级自治组织的财政收支状况，让村一级组织职能难以实施。在农业税取消之后，村级“一事一议”资金的收取等同样面临着困难。干群关系严重受到影响，村级组织乃至上级政府的形象大大受损，债权人与债务人(村两委)之间的矛盾时有激发。其次，债务负担沉重，制约了村级组织提供公共品的能力。财力不足，使得农村基础设施建设滞后，严重影响了产业结构的调整和农村经济的长远发展。此外，沉重债务也影响到农村税收系列改革成果巩固。税费改革、农业税取消，减轻了农民负担，调动了农民生产积极性，但是这些改革同时使村级收入减少了。在此情况下，沉重的债务负担容易导致将债务以更隐蔽的方式转嫁到农民身上，造成农民负担反弹，从而使改革效果打折扣。
三、目前债务化解措施
面对沉重的乡村不良债务，从中央到基层出台了不少文件、采取了不少措施积极化解不良债务。在1999年国务院办公厅下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，对如何化解老债、防止新债增加有系列政策建议。具体而言，一方面通过收欠还款、核销减债、拍卖还债、划转债务化解老债。另一方面，为防止新债增加，要求：1．乡村举办公益事业，量人为出；2．规范乡镇政府行为，不准办企业；3．精简超编人员，控制各项开支；4．整顿农村金融秩序，打击非法金融活动，不保护违反国家规定的高息借贷行为；5．规范税收征管，不得借债、垫款。
笔者在调查中了解到，除“清欠还款”外，地方基层采取的不同于中央的政策建议的措施主要有：清收尾欠、回收债权还债，调息、降息还债，节支还债，上级补助还债等等。
(一)清收尾欠、回收债权还债
村级债务中相当比例的不良债务是单位或个人所欠村级款项一一其中主要是指农业税费尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相当比例的债务，但随着大部分有能力缴纳欠款的农户大部分已经缴清欠款，进一步清收尾欠的潜力减小。尤其是在2003年，国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》出台后，尾欠清收工作叫停。国务院下发的这份文件中，要求：“各地区要暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠。对改革前农民的税费尾欠，要进行核实、登记、归类；对不符合有关政策规定的，要予以核销，不得再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，要给予减免；对农民历年形成的农业税及符合政策规定的乡统筹和村提留费尾欠，采取先挂账的办法，待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再作处理。”这就变相宣布了再继续征缴尾欠是违规的。而事实上，在一些经济状况较好的行政村仍有大量尾欠尚未收缴成功。
通过统计A镇24个有不良债务的行政村的债权情况(见附件3)，平均每个村的债权为21．8万元，其中税费尾欠占到了债权总数的84％。可见，有的村组仍有潜力通过尾欠回收来清偿债务，但鉴于回收成本、政策规定等，这部分尾欠很难为进一步化解债务而作出贡献。在实际操作中，对于村级债权的实施，除了回收债权外，还采取了债权债务冲抵销债的方式。对于村欠农户款、农户欠村款，在双方当事人同意的前提下，重新立据，相互冲抵。
(二)调息、降息
村级不良债务中个人欠款中利息所占比例很高，即使在实施调息、降息后的2004年底，个人欠款中利息所占比例仍高达1／3。个人借款绝大部分是在高息民间借款，月利息从2分到3分不等。高额利息让民间借款本金迅速膨胀，在化解之前利息额远远超过了本金额。不少乡镇采取了降低利息，以已付利息冲抵本金的做法。安徽省农村工作领导小组办公室在2002年下发的《关于化解村级债务的实施方案》也作出了如下指导性政策建议：“从借款之日起，按照金融部门规定点同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换算清据，已经付息的高出部分，用于冲抵本
金”。笔者所调研的B镇统一规定2000年前的民间借款利率最高不超过14．4％，2000年后利率最高不超过8％，超过部分一律从债务总额中剥离，冲抵本金，并逐渐过渡到停息挂账。对涉及的1244户债权人(主要是村干部经手)，472万元个人借款本金和200多万元利息，逐笔登记、审查，对723户进行了降息冲本，重新签据入账，未领取利息的，一律按新利率计算暂挂。B镇此举化解债务262万元，占原有民间借款总额的40％。
(三)节支还债
在A镇所在县，普遍推行了村级资金、账务由乡镇一级代管(简称为“双代管”制度)的做法。通过规范村级财务管理，限制非生产性开支，实施村干部交叉任职，在一定程度上压缩了村组级开支，不仅可以节约资金还债，还改善了干部形象，融洽了干群关系，有利于基层的稳定。
(四)盘活存量资产、发展经济还债
对于“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲置厂房、多余公房、机电设备、排灌设施等以公开方式拍卖、招租、承包等获取资金还债。以乡村名义为企业借款或担保形成的债务，而又不易从村债总额中剥离出来的，通过拍卖、转让、租赁、承包、改制等形式搞活企业，变现还债。此外对于低产田和“四荒”资源，还可以通过开发挖掘其优势，创收还债。在A镇所在县，不少乡镇依靠国家退耕还林和长江大堤加固工程等优惠政策，增加集体收入，化解乡村债务。该县通过开发低产田和闲置水面近5万亩，发展水产养殖和多种经营，年均减债100万元。
(五)上级补助资金还债
在一些经济状况较好的乡镇，乡镇级财力加大对村级财力支持，在一定程度上缓解了村级债务压力。在该县不少乡镇，或将村主任、支书、计生专干和会计(报账员)等主要村干部的工资，村广播维修等费用纳入镇财政支出，或在农业税取消前按农业税实征的一定比例补助给村，用于化解村债。
目前化解村级债务在笔者所调查的基层实际采取了上述措施。这些措施有很多是基层的创新，与中央文件不尽相同，地方基层存在对民众的债权保护不够的问题，但是历经四五年的化解工作后，基层采取的上述措施取得了一定成效。A镇目前化解了村级总债务的36％，债务化解任务仍然很艰巨。在农业税全面取消之后，按照传统行政管理的思想框架，化解村级不良债务将面临更多的挑战。
四、下一步化解和防范不良债务之道
如何化解剩下的超过总额一半的债务?在2006年农业税全面取消之后，债务化解将面临更艰巨的挑战。债权回收难度加大，降息、免息基本已经达到预期水平，债务化转、核销等空间有限，因此传统的化解债务措施正渐渐失去效力。目前村级收入基本固定为两项：税费改革时给农村的补贴和取消农业税附加后的转移支付；在财力固定有限的情况下，村级财力满足目前各项支出尚捉襟见肘，难有余力偿还老债。通过发展集体经济、壮大集体经济实力，从长远来说是治本之策，但在目前不太现实，不少村组里集体经济已经萎缩为零。在村本级组织有所作为的空间非常有限时，上级政府的注资是化解老债的重要力量。如前所述，在传统行政管理机制下的上级政府是累积村级不良债务的重要原因，因此上级政府帮助村级组织化解剩余老债责无旁贷。上级政府应考虑按原实收税款金额的一定比例逐年转移支付到乡、村，以解决原垫付资金偿还来源问题。
在努力化解已有的不良债务的同时，更应警惕新的不良债务的产生。如何杜绝新的不良债务的产生?前文分析中指出，传统的行政管理模式导致了如下四个问题：1．各级政府的“顾客”错位，以致税费缺口下压到基层形成负债；2．各级政府责权分离，财权、事权不对等，导致村级组织的公益性负债；3．政府职能定位错误，过分强调经济职能，导致形成巨额企业负债；4．不注重政府绩效分析，无节制膨胀的管理费用转化为负债。要从根本上杜绝新的不良债务的产生，就必须改变传统的行政管理模式，西方新公共管理思想给我们提供了借鉴，有利于探索从源头上消除产生不良债务的因素。
新公共管理是一种为“以市场为基础，以顾客为导向，以管理和参与为动力，以绩效为目标”的政府管理新模式。尽管由于特殊的政治体制决定了中国不可能完全照搬西方制度设计，但完全可以借鉴新公共管理的思想，防范不良债务的产生，从而进一步完善政府治理。传统的行政管理模式，让村级组织几乎变为了一级基层政权单位，成为了乡镇级政府机构在基层的延伸。要完善村级组织的治理，关键在于完善镇级及其以上级政府的管理，借鉴新公共管理思想来改造镇级及其以上级政府。
首先，通过制度创新，引入有效的制衡机制，改变干部考核机制，改变各级政府或组织对上负责而不是对下负责的情况，以下级政府或组织为真正的“顾客”。具体到村级组织而言，考虑建立一种民主制衡的机制，让村委会成为切实对村民负责的自治机构，而不是变成为乡镇级政府的派出机构。如有的地区，将村民代表会变成行政村的议决机关，让原来的权力机关村委会变成具体的执行机构，避免了过去村级组织行政化的倾向。
其次，理顺各级政府间的关系，明确各级政府间的责任与权利。在此基础上，规范各级政府直至乡镇级政府和村级组织的财政转移支付制度。具体而言，首先要界定各级政府和组织的功能，划分各级政府和组织的事权，根据事权确定财权，核定其财力需求，杜绝不切实际的“配套资金”、“达标”要求；再通过建立规范、透明、公正的财政转移制度，切实让各级政府和组织的责任、职权与财力相匹配。政府或组织还可以通过积极推进公共事务管理改革，吸引社会资金的参与，缓解基层公共事业投入带来的财政压力。
第三，明确各级政府和组织的核心职能。现实中，村级组织还承担着“办理各级人民政府交办的其他事项”，包括“普九”、收税、发展经济等。按照现代政府理论，政府的职能是公共管理、社会服务、市场监管和经济调节。政府不应直接干预经济活动，而应为市场优化配置资源创造理想的制度环境。就村级基层自治组织而言，村民委员会主要办理本村的公共事务和公益事业，营造发展环境，提供政策服务，以及向乡镇级政府反映村民的意见和要求等。
