城乡规划与城市设计精品(七篇)

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关键词:城市设计:法规体系:城市设计作用;城市设计地位“一体化”

中图分类号:TU984

文献标识码:A

文章编号:1008-0422(2010)01-0079-02

历经十余年,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》或新法)终于获得通过并实施。从条款内容上我们无法直接得知与城市设计的条款信息。从某种意义上说是其对城市设计的法律体现进一步消失,从另外一种思路上也促使了城市设计的自身发展成为平行于城市规划的运行体系。本文试图从城市设计的法规角度阐释城市设计的作用和地位,以期对城市设计法制体系构建作出建议性探讨。

1　城市设计及城市设计法规体系的相关概念

1.1　城市设计

真正切实有效的城市设计首先是一种公共政策,而非简单技术层面的规划、建筑或景观设计。即:城市设计不是设计城市。

城市设计是基于提高和改善城市环境质量和生活质量的目标,对城市形态环境进行的综合性设计;是在客观现实的理性分析基础上,对各种层次的形态环境进行创作性的设计,并形成相应的政策框架,通过对后续具体工程设计的作用予以实施,是一种“二次设计”的过程。其运作充满了公共利益和私人利益之间的协调和整合,是一个连续的复杂的动态的决策和作用的过程。

1.2　城市设计法规体系

1.2.1　城市设计法规体系存在的必要性

首先:现代民主制度与市场经济下的城市开发模式决定城市设计存在的可能性。城市设计在我国的发展历程大致有三阶段,它的发展大致经历了三个阶段:一、维护公众利益:二、促进人性空间的创造、保护:三、追求富有个性的高品质城市环境。由其对应的也是时代的制度变迁和完善,既有计划经济时代向市场经济时代的转变体现。目前我国正处于社会主义民主制度逐步完善和市场经济运行稳定的时期,城市设计作为市场经济对城市形态形成具有不可或缺的作用。

其次:城市设计实施层面对法律制度的需求。由城市设计自身要求,处于对自身设计的实施效果考虑,城市设计编制后的实体实施效果的好坏是决定城市设计成败的关键。城市设计的整个思想过程不是一种终极蓝图的模式,这一点与建筑设计的思想过程不同,但是在区域城市设计以下的开发性城市设计方案,获得良好实施就应当成为其编制的最终目的。

第三:作为一种公共政策的城市设计,在制定、实施过程中涉及的多种利益团体之间的社会、经济关系及其纠纷,只能以法律的裁判加以调整、解决。城市建设中,政府、开发商、土地拥有者、市民等任何一方的利益被忽视或占据过分主导的地位,都将损害到城市的良好发展,城市设计的一个重要作用就是调整这一系列利益关系,而当矛盾激化无法调和时,只能寻求法律的裁决。因此,建立包括一揽子裁判方法的城市设计相关法律十分必须,这样才能做到有法可依,避免人治与混乱。

第四:城市设计技术管理层面对法律制度的需求,与规划、建筑相类似,城市设计理论在实践中同样需要专业性规范的约束。而这些规范必须建立起一个制度化的控制体系,而法规体系是该城市设计运行的重要环境基准。

1.2.2　城市设计法规体系的主要内容

城市设计成果的编制和实施牵涉的机构数量众多,利益取向不一,运行过程复杂,需要法律、法规的保障。这些法律、法规所构成的系统就是城市设计法规保障体系。

城市设计法规体系是一个宽泛的定义,它的内容包括一切有助于城市设计地位确立、机构组织架设,有助于城市设计目标实施管理、监督评价的正式法律、行政法规、法定审议及和约制度、以及拥有相应控制作用的技术性规范等。

这些法律、法规在内容上大致可分为四个层次:

1)城市设计主干法。这一主干法可以是以城市设计为题名关键字的专为城市设计而制定的法律,也可以是包含了城市设计运行所需的框架内容的非专项法。

2)有利于城市设计有效实施的一切其他法律、法规包含为城市设计实施提供可行性的经济、社会手段内容的法规:例如容积率奖励办法、历史街区保护办法、自然生态区保护办法。

3)从大量具体域市设计成果中抽象、提升出来的具有法律地位的城市设计导则。在城市设计过程中,设计导则是实现城市设计目标和概念的具体操作手段,它如同一个纲领性文件,指导城市设计思想的贯彻实施。

4)对开发项目进行的城市设计法定审议制度。

2　我国城市设计法规体系的现状

我国法规体系的现状是:缺乏国家一级主干法,具有适合地域实施性的城市设计地方法律及措施,城市设计法律地位不明确。

2.1　现行城市规划的主干法一《城乡规划法》

《城乡规划法》虽有许多条款都包含了城市设计的实质精神,但却没有直接提出需要运用城市设计的技术手段。如《城乡规划法》第1条、第4条、第10条和第18条,而在2005年新的城市规划编制办法颁布以前,1991年通过的《城市规划编制办法第8条》也对此有规定。从时间轴上看,城市设计始终没有正式登上我国国家层面空间法律体系的舞台。

而现行的城市规划编制办法(2005)颁布以后,城市设计便失去了这一层法律上的肯定,而与此同时,《城乡规划法》也没有对城市设计的技术手段予以一定的肯定和提倡・《城乡规划法》与《城市规划编制办法》在对城市设计的技术手段予以肯定和提倡的同时,明显缺少真正能够保障城市设计开展与实施的可操作性主干内容。这一内容的缺失也直接导致了对开发项目进行制度化的城市设计审议无法实现。

中国的法律体系属于传统的大陆法系,成文法典在司法审判中拥有绝对的约束力,并且各部法律专属性很强。可以看出。在城市规划的法律框架之下不可能完整阐述城市设计的理论思想、操作办法和成果形式。《城乡规划法》或《城市规划编制办法》无法成为城市设计的主干法,至多只能起到为城市设计宣言的作用――认可了开展城市设计的重要性。

2.2　地方性的城市设计法规编制

个别城市如深圳在1998年编制实施了《深圳市城市规划条例》,其内容包含了城市设计的编制办法、审议制度等,成为了该市开展域市设计实践可依托的主干法,这是我国第一部将城市设计上升为法律文件的地方性法规,但是这样的城市还为数甚少,更重要的是,在国家一级层面尚未理清城市规划与城市设计之间法律关系的情况下,这样的地方性法规在实际的管理操作中将会缺乏足够依据,并且由于我国开展城市设计是自上而下,有相对城

市化进程略偏早的特性。这种特区性质的地方法规对其他城市的影响较小,无法作为试点进行推广。由于大多数城市尚未有城市设计的主干法,因此对城市建设项目的城市建设审议也没有具体、明确的制度。

由上可知,中国的城市设计法规体系还远未系统建成。其中,城市设计主干法的缺失是城市设计法规体系无法系统建立的根本原因。

2.3　城市设计在中国法律地位不明的历史原因:

长期以来的计划经济体制是城市设计法律地位不明的根本性历史原因。

中国在建国之初,为了适应计划经济条件下的城市建设需要。全部照搬了苏联的城市规划设计模式,将城市设计的内容变相归入了城市规划,修建性详细规划即为这一体制下的典型产物。由于在过去很长一段时间内,政府在城市建设中拥有绝对的主导地位,无论从土地的所有权,到项目的设立、审批、投资、兴建都由国家一手包办,无需进行现代意义上的城市设计,但随着经济发展,城市面貌的日益重视,现代城市设计理论于80年代逐渐被引入中国。但是这一理论被引入之初,也大部分停留在城市设计的形态表达效果上,关注美化城市面貌所起的表面作用,而对这一手段调整城市中各团体间利益的深层作用却没有进行进一步的研究和实践,城市设计往往只是城市规划的形体翻译工具。因此城市设计仅仅在技术层面得到了开展,而并未被赋予应有的法律地位,最终导致了大量的城市设计图纸成果无法进行有效的实施。

3　我国城市设计法规体系构建的初步建议

3.1　与城市规划相关法规体系的衔接

目前学者对于城市设计与城市规划的关系,比较认同城市设计是“思想与方法”的论点,认为在接下来的城市规划中应引入城市设计的思想,并运用城市设计的方法将规划贯彻下去。在我国现阶段的城市化进程中,城市规划的“硬性”管束与城市设计的“弹性”引导共同作用,起到了西方国家依赖城市设计“二元职能”达到的目的。

因此上述城市规划与城市设计关系也同样体现在两者相关的法规体系中,由城市规划所制定的相关法规起到了“硬性”的控制作用,制定了城市化进程的大体框架:而城市设计的相关法规体系则保证了城市各个角落在这个框架中更加灵活、细腻的发展过程,是一种“弹性”的法规体系。

基于上述观点,笔者认为目前应该分别从城市规划和城市设计两个方面人手完善并加强两者相关法规体系的衔接:(1)应当明确城市设计在城市发展中所处的地位,应贯穿于整个城市规划过程中的:应进一步明确城市设计在不同阶段的内容及成果要求,以弥补城市规划工作方法的不足:应当明确城市设计的成果如何纳入规划方法得出规划设计要点,构成完整的控制指标,以获得法律地位。(2)城市设计研究范围应当与城市规划基本对应,根据其本身工作特征可以分为整体城市设计和专项城市设计等,而其相应的法规体系也将主要包括两个部分,城市设计要点(Code)和城市设计导则(Guide line 1,通过它们充分发挥城市设计的弹性特点,适时适地进行灵活而高效的调整,达到在制度性的规划控制条件下进行日常城市建设管理的保障功能。

在以上讨论的基础上,本文尝试提出对我国城市设计法规体系的基本组成建议,我国城市设计法规体系的建立应该是多层次和富有可操作性的法制体系:(1)国家一级的城市设计专项法,作为城市设计的主干法,其中需要确立城市设计方案制定选择、实施管理、评价反馈的步骤、方法,与城市规划建设设计之间的衔接关系,城市设计文本成果的一般形式、内容,以及在这一系列活动中所牵涉的各种组织机构的设置与权责关系。　(2)各省、市(尤其是各城市)级别的城市设计编制、实施法,这与上一级的主干法类似。只是中央与地方层次上的差别。

3.2　明确城市设计的法律地位,促进城市设计和规划的“一体化”道路,全面体现城市设计对城市建设的空间作用和社会作用。

在我国现阶段,城市规划体系是具有法定地位的完整体系,是当前城市规划管理的主干。而城市设计无论是整体的或局部的阶段都不具备独立的法定性和完整性,在以法制为核心的管理体制中更不能独立运作。为了解决这一问题,很多学者提出了“城市设计与城市规划一体化”的观点,期望通过依靠强势的规划体系来实现城市设计目标。我们从法规体系看,城市规划体系是具有法定地位的完善体系,而目前城市设计无论总体还是局部都不具备独立的法律地位,所以在现在“法制”的管理模式下不能独立运作。城市设计可以通过两种方式来获得法律效力:一是直接通过立法确立,这已经在深圳等地有所尝试;二是通过“转译”。以规划语言表达出来,城市设计导则通过独立成本附于规划文本或是打散后融于规划条款中。显然,第二种方法更容易操作也更符合目前国内大多数地区的实际,法规体系层面“一体化”就应该体现在城市设计以依附于城市规划立法形式为主,在适当发达地区尝试采用单独城市设计立法。

参考文献:

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一、围绕“旅游立市”，突出景观建设，全力推进精品规划行动

一是全方位开展规划反思，对全市城市规划集中攻坚行动编制的各层次规划、城市设计、导则和各项技术规定，认真梳理、反思和审视，进一步修改完善。结合近期所编控规、城市设计成果，从城市空间结构、用地布局、旅游用地等方面对总体规划进行反思，适时对其进行调整和完善。开展统筹城乡一体化规划研究工作；二是结合城市实际，谋划大旅游大交通体系，进一步修改完善市域交通专项规划，深化公路与城市道路交通体系、城市轨道交通体系，综合研究公路、城市轨道交通、铁路、城市道路、海域交通间的网络交通联系；三是围绕优化生态功能和提升城市品位，研究市域七河大水系整治规划；四是在三个区、市开发区各规划建设3条以上精品特色景观街区，四个县县城、南戴河、黄金海岸各规划建设1条以上精品特色景观街区；五是开展景观设计和色彩设计专题研究，将城市设计的具体要求纳入建设项目规划设计条件，推进城市精品景观建设；六是组织研究编制《××*旅游产业发展规划》，编制环城市休憩带和城市休闲空间建设规划本文来源：文秘站 ，对东起山海关、西至滦河口景观节点进行规划设计，塑造城市景观特色地标；七是抓好对城市交通出入口、道路连接线、南戴河一小区、黄金海岸旅游度假区环境综合整治工作；八是配合康乐里、金三角一带核心片区规划建设，打造标志性中央商务区。配合金梦海湾、范家店、西四村、归提寨和开滦路等片区改造，建设功能完善，环境优美的综合功能区和新型社区。完成××*国际会展中心和旅游大厦等亮点工程规划方案；九是加强海岸线规划巡查工作，开展海滩恢复治理，清理拆除沙滩上各类违规违法建筑；十是围绕加快城镇化进程，加强新民居规划建设和城镇规划管理有关工作，进一步提升县城、镇规划建设质量和水平。

二、着眼城乡一体，统筹全盘谋划，积极服务城市重点基础设施建设

一是配合完成新机场、津秦客专××*火车站、站前广场改造规划工作；二是完成城市快速路、秦抚快速路、龙港路、新区道路等城市重点道路规划工作；三是按共建、共享一体化要求整体规划北戴河新区管线综合建设，认真开展集中供热、天然气辐射北戴河相应的管线、设施建设的规划工作；四是在旅游景区、商业街区、交通节点研究规划辟建满足市民和游客需要的停车场；五是做好城市第二垃圾发电、重要电力设施、水厂、城市公交等项目的规划工作；六是谋划启动××*博物馆项目。

三、勇于机制创新，强化效能监察，努力提升城乡规划服务管理水平

一是进一步建立健全规委会、联审会、专家会等城乡规划决策和审批工作制度，完善滨海地区建设项目规划决策机制，提高规划决策水平；二是结合城乡统筹，进一步理顺市局、分局职责划分，加强对县、镇规划工作指导；三是实行局领导分包县区制度，加大对县区的服务和支持力度。在领办制、备案制、代办制的基础上，进一步研究针对现代服务产业、重大工业项目、旅游项目及其他重点项目的超前介入、超前服务的审批机制，实现规划指导项目建设、服务项目建设的目标；四是推进规划管理信息系统建设升级，改进规划管理手段，开展全市数字规划建设；五是针对批后跟踪管理过程中违规项目执行难、相关部门职能交叉等问题，联系实际，深入研究，拿出可操作性办法；六是以“严格规划执法、增强规划执行力”为主题，全面推进城乡规划效能监察，加强日常巡查和执法监察力度，坚决扼制违法建设，推进城乡规划有效实施。

四、突出教育引导，深化作风锻造，不断加强城乡规划队伍建设

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城乡规划是政府的重要责任，要树立规划先行的理念，坚持“以人为本、城乡统筹、集约发展、依法管治”的原则和“融入成都、同城发展”的要求，实现与成都“有特色、无落差”对接。各区县政府主要负责人是城乡规划工作的第一责任人，要带头履职，将城乡规划工作列入重要议事日程，实行目标管理。各城乡规划主管部门要充分发挥牵头揽总作用，切实加强本区域城乡规划工作。

二、提高城乡规划编制水平

坚持高标准、高起点规划，选择国内外高水平的规划设计单位，编制城镇总体规划、专项规划、控制性详细规划、城市设计和重要项目设计方案。实行规划编制咨询制度，多规并举、相互衔接、整体推进，切实提高规划水平。城市重要干道、特色街项目以及开发面积在30亩以上的项目，应有2个以上建筑设计单位参与项目方案设计，其中必须有1家甲级建筑设计单位。

三、突出抓好规划管理

（一）加强规划集中统一管理。城市、县城、建制镇、新区、园区、风景名胜区等，必须纳入城乡规划统一管理，由城乡规划主管部门行使规划管理权。

（二）加强市域交通干线空间管制。城市规划区范围外、市域交通干线两侧实行严格的规划管控。高速路、国道、省道、县道红线两侧建筑，分别按150米、120米、100米、80米控制，管控区内不得新建任何非基础设施和公共设施建（构）筑物。现有农房、厂房等规划不予保留的建（构）筑物，要逐步进行搬迁。违法违规的建（构）筑物，一律拆除。

（三）加大规划执法力度。城乡规划主管部门作为执法主体，要依照《城乡规划法》，坚决制止和处理违反规划的违法行为。对单位和个人未取得规划行政许可或未经规划验线合格的建设项目以及擅自改变规划审批内容的建设项目，市、区县城乡规划主管部门要采取坚决措施予以制止，并依法予以处罚，对制止不力造成违法建筑后果的，要严肃追究主管部门的工作责任。

（四）加强城市规划区规划管理。严格执行市政府《关于城市规划区范围界定的通告》（府通〔〕3号），城市规划区248平方公里范围内一切建设项目的“一书两证”，必须报经市城乡规划主管部门审查批准后办理，不再授权东坡区及园区办理规划手续。

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1、建筑学专业：是研究建筑及其环境的学科，指与建筑设计建造相关的艺术和技术的综合；

2、城乡规划专业：培养具备城市规划、城市设计等方面的知识，并能参与城乡社会与经济发展规划、区域规划、城乡开发、房地产筹划以及相关政策法规研究等方面工作的城乡规划学科高级工程技术人才；

3、风景园林专业：培养具备风景园林规划设计、城市规划与设计、风景名胜区和各类城市绿地的规划设计等方面的知识，并能在城市建设、园林等部门从事规划设计、施工和管理的应用型人才；

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关键词：城乡规划法；控规；思考

我国的控制性详细规划(简称“控规”)是对总体规划和分区规划的深化、补充与完善,为规划管理提供技术性管理文件和土地出让条件,并为修规的编制提供依据。控制性详细规划成为我国城市规划编制体系中的重要组成部分，是历史发展的必然结果。近年来一系列的规划法的颁布，例如《行政许可法》、《物权法》、《城乡规划法》，让人们重新思考和认识了控制性详细规划的编制，控规编制的方法必须寻求创新。2008年的《城乡规划法》首次明确规定公众可以在规划的制定、实施和修改过程中发表意见, 并将公众参与规划的程序予以制度化，从而真正实现城乡规划法对公共利益的保护。

1当前控规发展问题分析

1.1难以兼顾公共利益和市场经济规律

在市场经济的条件下，我国城市规划的任务转变为:从城市和国家的整体和长远利益出发，合理有序的配置城市空间资源，促进经济和社会的协调发展;保障城市的公共利益，协调不同利益主体之间的关系;建立各种引导机制和控制机制，确保城市各项建设活动的健康有序，规范市场行为;保障城市规划建设法律、法规的施行和政令的畅通。

城市建设是对公共资源的占用过程。市场经济条件下，城市建设既有以经营为目的的开发行为，也有以社会环境效益为目的的公益性建设行为。政府在城市土地空间配置中占有主导地位，并通过城市规划确定哪些用地用于公益性建设，哪些用地用于市场化开发，从而保障城市的合理发展。控规是落实政府目标的重要工具。

在城市规划体系中，控制性详细规划的核心是保证发展中最大限度的公平与公正。但是过分的依靠市场经济规律，由于行为主体不顾及其自身行为的外部性，必然会造成对公共利益的损害。对于不同类型的地区，他们在经济环境、地理条件、开发方式、居民诉求等方面均存在差异，体现公共利益的要素在不同区域也有差别。因此，为了保证公共利益受到最大程度的保护，需要根据控规针对的具体地区，具体社会经济环境对规划控制要素进行相应的调整。就目前的情况来看，控规在编制过程中，在控制要素层面还很难实现这种调整，通常都是套用现成的模式，引用相似案例的要素和指标进行控制，很难做到有的放矢。

1.2 编制层面的问题

控制性详细规划编制主体的混乱。控制性详细规划的编制和执行应该是政府行为，代表全民的共同利益，但目前有些地方的控制性详细规划的编制是由开发商直接委托、控制和决定，使控制性详细规划成为为局部利益服务的工具。

规划区范围划定不合理。规划区范围的划定有时不是根据行政区划、功能组团、地理分界等来划分，而是根据开发项目、招商引资要求确定的，这使得各项规划成果内容、要求不统一，且与周边规划缺少协调。如有的规划区面积有8平方公里之多，有的规划区面积仅有十几公顷，差别较大。规划区范围太大，易造成规划成果的内容及深度不够。

1.3 规划编制组织的不适应性

当前城市发展的速度超过了历史上任何时期，各种跨越式发展的机会和变化的可能性很大。而按照国家现有的规划编制体系，从土地利用的层面看，对一个大城市而言往往需要在总体规划基础上，编制分区规划，再以总体规划和分区规划为依据编制控制性详细规划。每一层面的规划都需要一个周期，即便各项规划编制交错组织，不包括报批时间，覆盖一轮控制性详细规划的时间也需要4一5年，在此期间，各专业规划编制的时序与范围往往也未能与控制性详细规划有机衔接，造成控制性详细规划并不能在技术上全面落实上位规划及专业规划的空间要求，出现了同一地区多个规划覆盖，缺少综合与协调，有的甚至出现疏漏或矛盾，如此，一个天生就有缺陷的规划成果难免在实际工作中又将面临调整。

2改善控规编制方法的理论构想

2.1 基于市场经济规律基础上的控规编制修订

随着我国市场经济的发展，其体制也在不断地进行变革，控规作为城乡经济规划中的重要部分，也要随着社会环境体制的变化而重新审视内容的编制。控规在成为城市规划主管部门依法行政的依据和基础以后，必然涉及到城市中各个利益集团的责、权、利关系，控规在法制化的进程中应该积极符合法制原则，对城市建设中出现的种种问题进行弹性和适应性处理将是一种必然的趋势。这也就意味着必须在更大程度上依托市场经济规律，即适应市场经济发展和社会发展的要求，对控规中具有法律效力的控制要素和控制要求做出适当的调整，保证法律文件的合理性，提高控规的适应性，以积极的方式促进城市建设开发步入良性发展的轨道。这也是保证控规的法律严肃性、科学性以及对城市建设实施动态控制的基础。

2.2编制过程中引入公众参与

公众参与是一个老生常谈的话题，也是每个城市在控规编制文件中必不可少的一节，其有效性取决于社会经济的发展水平、市民认识水平和行政管理的引导，以及真正意义上民主化进程的推进等，而不是仅仅在规划编制与管理中的简单参与。市场经济体制下,多元利益的共存和竞争是一个普遍的社会现实。体现在城乡规划领域,一些新的利益主体和利益形态也逐渐形成,并且通过相互间的交织和竞争动态地形成新的利益结构关系。开发商、社会公众、地方政府、规划师都成为新的利益结构中的主体,公共利益的法律保障诉求也日益强烈。

（1）使多元化的利益冲突趋于平衡

在城乡规划领域,规划公共决策的制定和实施都是公共利益和个人利益、公共利益与公共利益、个人利益与个人利益相互较量的结果。过去,规划由规划师和政府官员主导,其往往重视当前利益,特别是经济利益,而忽视长远利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取决于不同个人和利益主体之间交互作用形成的合力,是多方博弈的结果。通过各种公众参与程序,不同的利益诉求得以通畅表达,不同的意见、观念得以公开呈现,如此,平等沟通和理性协商才得以进行,妥协方的出现才成为可能。

（2）监督公共权力运行

公众对公域的积极参与,是实现对公共权力有效制约的基本条件,只有在公众的参与下,在公共舆论的监督下,才能有效防止公共权力被滥用。公众参与城乡规划不仅要求最终的规划决策向公众公开,更要求规划的编制过程向公众开放。如此,规划方案的形成过程应当是利益相关者通过理性协商和利益博弈的开放过程。此种开放的决策过程有助于确保公权力的运作处于公众的监督之下,防止腐败的发生。

（3）增强规划管理的民主化

公众参与使得民众参与进来,这可称之为“行政民主化”的表现。通过听取公众的意见,规划编制机关可以更好地了解公众的意愿,加深对规划编制区域的了解,有利于化解不同利益主体间的冲突,形成共识,提升规划的科学性。同时,公众参与为公众和政府提供了互相交流的平台,有助于增加公众对政府的信任,增强决策的可信度,使公众更容易接受政府制定的规划。

3对未来控规发展趋势的改革思考

3.1控制性详细规划的编制应与社区规划相结合

有的控规只包括了一个社区，或者是涉及几个社区的局部地块，因而规划人员很难从社区的角度来考虑公共服务设施的配置。建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，必须使控制性详细规划的编制与社区规划相结合。在编制控制性详细规划时如能把社区规划纳入，则将为社区土地的综合开发和规划管理提供必要的依据，同时也为社区建设中各项配套设施的完善提供切实的保障。

3.2加强城市设计研究

城市设计与控规相结合的编制方法有助于增强对城市公共空间的控制，提高城市环境品质。将城市设计的意图和要求转化为规划控制的实际条件对项目建设进行控制和引导，有助于制定合理的指标体系。城市设计还能对控制性详细规划形成强有力的解释和支撑，增强了控制性详细规划的说服力，能够较好地让领导及群众接受。城市设计首先应当重视城市空间形态的结构性调整;其次要不断推敲深化内部组织格局;最后提出切实可行的城市设计导则。三个方面环环相扣、层层深入，同时又相互启发。

3.3实现经济、政策和公共利益三赢

在市场经济条件下，控制性详细规划是土地及房地产市场的重要调控手段，在满足日照间距及环境容量的前提下，容积率等各项土地使用强度控制指标的制定，应切实遵循地价运作的经济规律，实现城市土地价值的总体最大化。土地容量控制指标，在很大程度上还影响和决定了土地开发建设投资方的预期收益，因此控制性详细规划指标的制定还应充分满足城市经济社会发展的需要。

控制性详细规划的编制要实现公共利益的最大化，就要考虑社会整体利益的公正、公平。在确定控制引导内容和标准时，首先应坚持保障公益的原则，其次还要保证城市功能的公共、公用和公益设施的空间落实，保障公共利益不受侵犯，要在综合平衡与协调的基础上提出各项设施布局的综合优化方案，并应在土地利用规划中加以具体落实。

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【关键词】城市设计；控制性详细规划；控制指标；引导

1. 控制性详细规划概述

1.1 控规的涵义及产生背景。

控制性详细规划（以下简称控规），是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一，与修建性详细规划同属详细规划，是以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理、开发的衔接，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制可以看出，在控规层面已经明确要求要对城市的空间环境有足够的关注，并做出详细的规划安排。

1.2 从城市设计角度看控规现存的主要问题。

（1）总体上，我国控规的实施状况呈现一种良好的态势，它提高了规划的弹性，初步适应了投资主体多元化和利益主体多元化以及城市建设思路多元化的新形势。然而，随着控规发展的进一步深入，我们开始注意到控规为经济建设服务的盲目性以及由此产生的种种危害。开发商一跃成为影响控规控制指标最重要的因素，城市空间环境的建设完全淹没在对经济利益的狂热追求之中，“以人为本”的规划原则成为了虚弱无力的口号。吴良镛先生在谈到北京市旧城区控制性详细规划时指出，北京控制性详规目前的状况是：“控制的雷声大，实施的雨点小；控制的力度小，开发的力度大”。

（2）在编制内容和方法上缺乏城市设计的观念是目前控规普遍存在的主要问题。

虽然使城市设计贯穿于城市规划的各个阶段的观点得到了规划界内普遍的共识。但遗憾的是，至今城市设计都没有真正参与到城市规划中来。控规的控制指标在政府、开发商以至于规划师的观念中始终等价于土地开发性质及强度控制，而忽略了其对空间环境控制的另一层含义。在城市“重经济、轻环境”的开发策略下，控规阶段的城市设计多年来一直处于纸上谈兵的状态。而在控规中看似强调空间美学和视觉效果的诸如轴线、均衡、秩序等大多只是流于肤浅的形式美、平面美，并没有真正关注城市设计所注重的三维城市空间品质，有时候甚至成了控规的“包装”。

2. “虚”的优化——城市空间环境控制指标

“虚”指的是城市空间环境，它是城市建筑空间环境中“空间”的因素。按照图底分析的原理，建筑组群和公共空间互为图底，这两大系统综合后形成城市整体空间形态。因此，城市空间环境包括城市整体空间环境、城市公共空间环境和建筑组群空间环境三个层次。城市设计主要是从城市景观结构、城市形体结构、城市功能布局、空间的组织、空间轮廓线组织和视觉导向等几个方面来对城市空间环境做研究。控规中所采用的控制指标如，建筑密度、建筑后退红线、建筑间距、绿地率等都对城市空间环境有着直接或间接的影响。

“实”指的是建筑形体环境，是城市建筑空间环境中“实体”的因素，其主要内容是要从城市整体空间的角度，以建筑组群空间环境控制为直接依据，确定建筑的形体和外观的特征，以及标志性、或需要重点处理的建筑物的分布，确定建筑的主要轴线、景观朝向等相互组合关系，如建筑风格、建筑形式、建筑色彩、建筑体量等。

2.1 容积率。

通过控制容积率的大小来控制土地开发强度是控规最核心的任务。但是开发商总是希望能获得最大限度的利润，提高容积率成为获得超额利润的最有效途径，如果市场运作风险很高，提高容积率还可以最大限度地实现短期高回报率。然而，容积率最大化的趋势直接导致了城市环境质量的恶化，因此如何更有效地控制容积率，并减少由于高容积率对城市空间环境造成的破坏一直是规划控制的难点。目前只有正确认识容积率的本质，改进控制方法，并有计划的实施容积率奖励政策才是缓解矛盾最为有效的办法。

而有关城市设计的考虑，则应在容积率的相关奖励引导政策中得以体现。

（1）以容积率引导机制实施城市设计。

我们建议在制定容积率的过程中放弃对城市设计因素的过多考虑，但并不是要将城市设计的观念完全排除在容积率指标之外，因为无论是建筑体量或是建筑密度许多控制指标都必然要受到容积率的影响，可以说容积率是影响城市设计最重要的因素。而容积率引导机制的出现使我们在执行容积率控制实施的同时，能够采用引导性的手段达到城市设计的目的，可以说，容积率引导机制正是土地开发与城市设计的结合点。

（2）容积率奖励的条件和限度。

明确容积率奖励条件是保证其顺利执行的根本。即使规定了在提供公共广场的条件下，容积率可以有所提高，规划部门也应该对特定的公共广场是否符合公共利益作出判断，然后决定是否应该给予容积率奖励。其评价标准应该考虑对开发空间最根本的要求。总之，容积率奖励政策并不仅仅是由文字和数据组成的几个条例，更重要的是应该把它作为一个实施管理的过程来看待，在这一过程中，只要严格把握奖励的条件和限度，容积率不但能成为政府对房地产开发的控制手段，更能成为促进开发建设与城市设计相协调，使城市发展有序进行的管理策略。

2.2 建筑密度。

长期以来，为了避免由于城市空间过于紧密而造成空间环境质量的下降，在控制性详规中我们采用建筑密度这一指标来反映城市空间被占用的程度，但实际上，建筑密度只对建筑用地被占用的状况进行着有效的控制，并没有作用于地面以上的部分，也就是说建筑的主体部分始终处于控制之外。那么，由这些建筑组成的城市空间也就难以达到我们的规划目标，显然这项指标的控制是有失偏颇的。而要真正控制合理的建筑密度，我们应在原有建筑密度的基础上，从城市空间的角度出发引入另一个概念——建筑空间密度，二者共同完成建筑密度控制。

2.2.1 引入建筑空间密度概念。

建筑空间密度与我们通常使用的建筑密度指标在计算原理上完全相同，所不同的是二者在计算时所参考的界面不同。建筑密度是指建筑基底面积与用地面积之比，即建筑密度=建筑基底面积/用地面积。建筑密度的概念应该是由建筑基底密度和建筑空间密度共同组成。建筑基底密度反映的是城市用地环境，建筑空间密度反映的是城市空间环境，两个概念相结合才能反映三维的城市空间。

2.2.2 针对不同用地性质界定建筑密度。

（1）建筑密度与城市空间环境质量并没有绝对的成反比的关系。我们也确实要承认土地地价差异这个事实。在一些该集中高密度开发的地区就应该高密度，高密度并不一定是不好，应该针对不同的用地性质来界定建筑密度。一些商业金融类用地，因为区位因素带来的高地价和普遍紧张的用地，为了获得相应的投资回报，容积率往往高于其它性质的建筑，建筑对地面的占有率很大，因而建筑基底密度的控制常常被突破。事实上在这些地块，建筑空间密度对城市空间环境的影响要远大于建筑基底面积，在规定的建筑红线内，只要满足了建筑使用所必要的外部空间面积，建筑基底密度的大小就退居其次，而那些为了满足建筑基底密度控制而加大建筑空间密度的做法，反而对城市空间造成更大的负面影响。因此，我们认为在商业金融用地中，应该严格控制建筑空间密度，放开对建筑基底密度的限定。

（2）而文化娱乐类建筑相对于其它建筑，对室外空间的关注高于对建筑开发强度的关注。一方面，适当的室外空间可以解决大量人流和车流的疏散：另一方面，室外空间可以最大程度地满足人们休闲游憩的需求，强化建筑本身的功能。而且，这类建筑的用地面积相对充裕，对建筑基底密度的控制便于实施。除非有特殊的景观视线要求，文化娱乐用地建筑空间密度的控制一般都可以忽略，只控制建筑基底密度就可以满足城市空间的要求。

（3）总之，建筑密度的控制应该针对用地性质的不同区别对待，以建筑对室外空间的需求程度和对城市空间的影响程度为判断的依据，抓住主要矛盾确定控制手段。

2.3 建筑后退和建筑间距。

（1）我们通常在考虑建筑后退和建筑间距的控制时主要是为了满足必要的安全、消防、通风、日照等需要，却往往忽视视觉走廊、景观通道等空间上的需要，不免会造成城市空间的呆板，只成为一个“功能”的空间。

（2）建筑后退包括建筑后退道路红线和建筑后退地块界线两方面。建筑退后红线，使公共活动场地增加，并丰富街道空间。但也会带来房地产使用者的损失：比如用地的减少和视觉地位的下降。为达到鼓励退后的目的，应该采取相应的补偿措施，在原有基础上增加容积率或高度可在经济效益与视觉地位上与退后带来的损失相交换。

2.4 绿地率。

在控规中单纯用绿地率这项指标来说明城市的绿化水平是不够的，我们做规划是以人为本，绿地多并不意味着可供人使用、真正可休憩、可亲近的场合多。我们真正应该考虑的不应是单纯的如何提高绿地率，而应是如何营造更多的宜人的绿化空间。（1）绿地率应与绿化覆盖率相结合。（2）立体绿化与平面绿化相结合。

3. “实”的优化——建筑形态环境控制指标

3.1 建筑高度。

3.1.1 控制地块内建筑的高度上限是目前控规中控制建筑高度最普遍的做法，其具体操作是利用建筑高度与容积率、建筑密度之间的关系。结合各地块的容积率和最小建筑密度的经验值，并参考上一层次规划对建筑高度的控制进行微调后确定

的。开发商通常都会选择高度最高的建筑方案，因为他们习惯地将建筑高度视作体现建筑形象的重要标志，“高”就意味着气派。显然，从与容积率和建筑密度简单的关系式中是难以达到预想的控制效果的。

因此，建筑高度应该是独立于经济利益之外，从城市设计的角度出发作为控制建筑体量的指标参与到控规编制中来。

（1）从街道空间角度界定建筑高度

从城市设计的角度看，建筑高度的界定应该与以下几个方面的因素相关：街道尺度、视觉空间走向、街道空间轮廓线组织以及历史文物建筑街区保护的要求。其中，街道尺度是最为直观、最有可操作性的因素，我们可以在建筑高度与街道尺度之间建立关系式。因此在控制性详规阶段，我们从街道空间的角度来探讨建筑高度的控制是合理可行的。

（2）绝对高度与相对高度协调控制

筑物各部分的高度与自各该部分起量至前面道路对侧红线的最小水平距离也需满足高度比的要求，以使建筑高度逐步后退，道路空间宽阔，减少压抑感，

城市景观也较为丰富。表面上建筑高度比并不能直观地反映出建筑单体的高度特征，但实际上这个控制指标的确定需要规划师对单体建筑与整条街建筑的高度关系进行细致的研究，是一个“含义丰富”的数值。

3.1.2 总之，从城市设计的角度对建筑高度的控制，应该包括绝对高度和相对高度两控制指标协同控制。两者协同控制的过程应该是这样的：先通过分析街道和沿街建筑的性质，确定整条街两侧建筑高度比的值，然后通过对街道景观、建筑外轮廓线等相关因素的分析，提出各个地块建议的建筑最佳高度，达到在控制建筑高度的同时保证街道良好的空间尺度，进而塑造良好城市空间形态的目的。

3.2 建筑体量。

3.2.1 建筑高度与建筑面宽相结合。

建筑体量控制的作用主要是为了保护城市的重要景观、重要的视廊和城市天际轮廓线以及城市的肌理不受到建筑开发的破坏。它的控制元素主要为建筑竖向尺度和建筑横向尺度（建筑外墙最大面宽和平面最大对角线尺度），以及建筑的体形处理。但这种描述并不应仅仅局限于对建筑高度和建筑面宽的二维控制，因为建筑对人视觉的影响始终是全方位的，因此，建筑体量的控制应该从平面扩展到立体空间，即从体块上入手，实施建筑体块控制。

3.2.2 建筑体量控制应遵循的原则。

（1）保证街道、广场等人流聚集和停留场所有合理的日照采光对于城市环境有着极为重要的意义，具有充足日照的城市开放空间是维持中心区活力与生气的必要条件，一个终日笼罩在建筑阴影之下的开放空间即使设计得再好，也难以吸引公众长久停留。

（2）保证沿街建筑外轮廓线的良好视觉效果。在对建筑体量进行控制时，必须考虑建筑群所形成的外轮廓线的形式，以避免对重要的视线廊道造成遮挡，为城市空间提供错落有致、明确和谐的天际线。

3.3 建筑形式与色彩。

3.3.1 建筑形式与色彩的控制作用

在城市设计日益成为城市规划管理、城市空间塑造必不可缺的重要组成部分的今天，有关城市设计的控制因素无论是规定性的还是引导性的都应该得到足够的重视，从某种意义上说，引导性指标由于天生的非强制性而应该得到更多的关注。因此，我们有必要重新认识建筑形式和色彩这两项引导性指标，特别是在某些特殊地段，建筑的形式和色彩甚至超过了其它规定性控制指标而成为主宰环境的关键因素。

3.3.2 建筑形式与色彩的控制原则。

（1）选定参照建筑。

对于城市建设而言控制不是坏事，关键在于控制到位。由于缺少制约个体建筑的照物建筑形式、色彩的引导一直缺乏依据，没有章法。所以，为保证街道的整体和景观的协调性，首要的工作是要确定参照建筑。选定参照建筑使建筑形式和色彩控制有了一个具象的目标，有利于控制内容的形成，能够最大程度的减少控制的盲目性。

（2）分级确定控制区域。

保证建筑形式、色彩与城市大环境的协调统一是控制的目的，但并不是控制性详规范围内的每一个地块都要进行相同内容的控制，在规划范围内进行分层次、分等级的控制才是最为科学合理的做法。

4. 结语

本论文主要是有关控规方法论层面的研究，其目的是通过对控规指标的重新审视提高城市的整体空间环境品质。但面对经济、政治因素对控制性详规顺利实施的种种干扰，仅仅依靠技术层面上的更新是不够的，还需要对更多的相关内容实施观念更新。在经济迅猛发展的今天，固守已久的传统观念必然要接受全新角度的分析和鉴定。不仅仅是控制指标，控制性详规甚至于整个规划体系都需要经历这样的一个过程。

参考文献

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篇(7)

现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。

20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。

一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施

按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。

（一）明确城乡规划修改程序

按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。

（二）明确规划行政许可范围

按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。

（三）强化规划执法检查和查处

按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。

二、加强规划编制，完善城市规划体系

围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。

（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹

坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。

二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。

三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。

四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。

五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。

六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。

（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位

围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：

一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。

二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。

三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。

（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设

按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：

一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。

二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。

三、加强规划服务，提高规划工作成效

坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。

（一）服务体制不断健全

一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。

（二）服务企业不断强化

按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。

（三）规划审批不断完善

一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。

（四）信息化建设不断突破

一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。

总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。

2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：

第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。

第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。

第三,以“四篇文章”为着力点，促进城乡区域统筹发展。一是谋划文章。开展中心城区战略发展规划、*和余慈地区统筹发展的对接联动规划研究，配合展开杭州湾新区国际商务健身高端服务业业态规划研究和慈东片区发展战略规划研究。二是策划文章。具体做好新农村建设、推进工业集聚发展和文化商务区的重要功能区块等策划工作。三是规划文章。做好中心城区控制性详细规划整合和局部区域修编、片区核心区详细规划的编制、各镇详细规划的编制完善、各类专项规划的编制等。四是计划文章。对工作进行全面的安排，确定规划编制、制度建设等工作的进度时间和任务目标。针对年度内如“宜居效益”工程、工业区集聚发展等项目，制定推进时序的实施计划，确保工程项目的顺利实施。建立计划的反馈机制，根据计划实施情况和实际情况，不断修正计划，确保工作的顺利开展。

主任、各位副主任、各位委员，随着城市的快速发展和新农村建设的不断推进，规划工作任务更加繁重，责任更加重大。我们将以这次人大常委会审议为契机，切实增强使命感、责任感，在市委的重视领导和市人大的支持监督下，扎实工作，认真履职，依法行政，努力为建设效益和谐新*作出积极贡献！

2009年3月27日在*市十五届人大常委会第十七次会议上

市规划局局长楼树芳

主任、各位副主任、各位委员：

现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。

20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。

一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施

按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。

（一）明确城乡规划修改程序

按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。

（二）明确规划行政许可范围

按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。

（三）强化规划执法检查和查处

按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。

二、加强规划编制，完善城市规划体系

围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。

（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹

坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：

一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。

二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。

三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。

四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。

五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。

六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。

（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位

围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：

一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。

二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。

三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。

（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设

按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：

一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。

二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。

三、加强规划服务，提高规划工作成效

坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。

（一）服务体制不断健全

一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。

（二）服务企业不断强化

按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。

（三）规划审批不断完善

一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。

（四）信息化建设不断突破

一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。

总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。

2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：

第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。

第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。