工伤保险论文精品(七篇)

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篇(1)

由于行业环境的特殊性、复杂性，加之受关注程度不足，渔民是当前社会被边缘化的弱势群体，渔民参加工伤保险显得尤为必要。

(一)渔业生产风险性强，极易受到职业伤害海洋渔业生产是高风险、不稳定的弱质行业，渔民在远离陆地的海上作业，生产方式分散，流动性强，而各种海上风险频发，海洋渔民致病、致残率高。从全国范围(不包括港澳台地区)来看，渔业风险带来的损失也是非常巨大的，仅2012年全国由于渔业灾情造成受灾养殖面积1087.78千公顷，水产品总量损失138.54万吨，沉船874艘，死亡、失踪和重伤人数164人，直接经济损失237.39亿元。渔业生产中发生的意外往往导致船毁人亡，其后果通常是渔民个人、家庭甚至亲朋好友所无法承担的。没有一个完善的工伤保险制度作为保障，一旦渔民遭遇风险，渔民及其家庭将无力依靠自己的力量来恢复生产和生活，承受物质和精神上的“双穷”，甚至沦为贫民。再者，由于海洋渔业生产远离陆地环境的复杂性，大大增加了实施抢救的难度，这也加剧了渔业生产事故危害的严重性。因此，制度化的渔民工伤保险亟需出台。

(二)渔业生产方式导致面对风险承受力能力差从渔业生产方式的角度来看，随着经济体制改革，渔业的生产方式也进入了由集体转向个体、私营发展的多元化阶段。当前，海洋渔民的生产方式多以雇佣制为特征，而雇员一般由以“短工”为主，当雇员在渔业生产中遇难或发生工伤事故，“船老大”一般很难给予相关的保障。即便是股份合作制的捕捞生产单位，由于其规模小，负担能力弱，渔船所有人很少参加船东互保或商业保险，而是根据“船老大”的经济能力一次性给予受难渔民及家庭补偿金，无法持续保障渔民家庭的生活，导致其陷入经济贫困。从全国范围上看，渔业从业者男性的比重高达84.67%，特别是以家庭形式组成的渔船，家中有劳动能力的青壮年男性一般都和船捆绑在一起;而工伤事故不单单是造成人员伤残乃至死亡，生产资料也被大海吞噬，渔民家中唯剩老弱妇孺与巨额债务，显然生活难以维持。而且，90%为个体经济，抵御风险的能力较差，属于弱势群体。在这样的生产方式下，制度化的渔民工伤保险制度迫切要求改革与完善。

(三)当前渔民工伤保险制度远滞后于渔业经济的发展渔业生产亟需相应的工伤保险制度予以保障，然而从我国大陆的现状来看，工伤保险制度无论是覆盖面、缴纳主体还是费率浮动机制领域对行业的划分，都没有对渔业及渔民工伤保险做出细致划分与规定。国家针对某些高危险性工作环境和工作条件，建立了职工的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度，却对劳动环境比城镇职工存在着更大风险的渔民采取非主观的歧视，渔民在很长一段时间不能享受和居民一样的工伤保险待遇。商业保险机构因渔业保险的经营状况不佳，常年的高赔付率使其难以为继，逐渐退出了渔民保险领域。此外，由于政府对渔业投入较少，政策性渔业工伤保险、渔民互助会等其他形式的渔业保险发展后劲不足，这进一步导致了渔业保险业务单一，条款不尽合理、漏洞较多，无法满足渔业经济发展的需要。

二、台湾渔民工伤保险制度的主要做法

我国台湾地区在渔业保险方面，发展程度和水平总体上领先于大陆，在立法、基层渔会组织、工伤补偿与预防方面有其成功之处。

(一)台湾渔民工伤保险的立法保障台湾的劳工保险的立法时间早于大陆，且体系更为完善，精细化程度高、覆盖面更广、操作性更强，对于渔民在工伤保险领域的各项权利、义务及特殊情况都做了十分详尽的规定，避免法律规定不周详而引发实践纷争的弊端。早在日据时期，台湾就已经出现了与海洋渔业相关的法律，从那时起遇难渔船及渔民的救济、抚恤等均被纳入法律保护。台湾1950年4月13日公布《台湾省劳工保险办法》，该办法采取了将工伤保险与养老保险等社会保险综合的立法模式。将劳工保险逐渐扩大到无一定雇主之职业工人、专业渔民和蔗农。到了1953年，台湾公布了《台湾省渔民保险办法》，增办渔民保险，凡具有渔会甲类会员资格之专业渔民，直接、间接以鱼货供销渔市场者，由所属渔会办理投保手续，保险费由渔市场就鱼货交易抽取渔民保险费之备付金项下缴纳。这种专门性的渔业保险为保障渔民权益提供保障。1958年《劳工保险条例》明确规定:“专业渔捞劳动者等，都应加入劳工保险为被保险人”。对渔民参加工伤保险又一次做出了制度性的规定。这些规定，明确了渔民这一高危群体的工伤保险得到了制度化的保障。

(二)台湾渔民工伤保险的组织保障台湾渔民工伤保险最大的优势来自于渔会作为中坚力量、渔民积极参与以及政府“兜底”三位一体协调发展。首先，各种基层渔业组织在渔民工伤保险模式中起到明显的积极作用。台湾地区渔业组织发展已有上百年的历史，发展至今，除了省渔会外，主要渔区共设有渔会40多个，会员对象主要为渔民和船东，人数多达20多万人。渔会作为渔民的基层组织，多年来扮演着台湾当局和渔民之间沟通桥梁的角色，是表达和维护渔民利益的重要平台。而且，台湾的渔会法律体系也较为健全，为渔会制度的运作提供了坚实的法律后盾。正是由于如此完善的渔会组织，无雇工的渔民或灵活就业的渔民也可以加入渔会组织，通过渔会组织进行缴费，工伤保险基金可以为这些渔民提供适当的保障。此外，政府的支撑是台湾渔民工伤保险顺利实施的重要保障。台湾工伤保险实际缴费主体有三类:雇主、灵活就业人员或自营作业者，以及政府。根据《劳工保险条例》第十五条的规定，有雇主的各类被保险人的职业灾害保险费全部由投保单位负担;无一定雇主或自营作业的职业工人的职业灾害保险费均由被保险人负担20%，其余80%由政府补助;外雇船员的职业灾害保险费由被保险人负担80%，其余20%由政府补助。如此根据被保险人的不同身份设置的不同负担比例，有利于调动渔民尤其是自主经营和临时雇工参加渔业工伤保险的积极性，政府“兜底”更大程度保障其利益。

(三)台湾渔民工伤保险的支付保障台湾地区工伤补偿先行支付的模式是在工伤保险基金之外，由政府编列预算单独设立基金进行支付的。虽未在工伤保险中设置基金先行支付，工伤劳动者却可以依据“劳动基准法”59条规定，向雇主请求伤病补偿、医疗补偿、失能补偿和死亡补偿。如若雇主不予补偿，劳动者可据“职业灾害劳工保护法”，申请专门基金提供补偿。这种模式很好体现了政府对劳动者生命权和健康权等基本人权的维护责任，同时也方便工伤保险基金的整体管理。近年来，台湾的工伤预防模式成效十分显著，职业灾害事故的数量明显下降，这与台湾安全卫生法律规范和台湾的安全卫生制度密不可分的。具体表现在对于要下海参与生产的海员必须进行职业安全训练，确保其能够熟悉海上航行的各项准则及安全规定。同时，将安全卫生训练和劳工保险缴费率相结合在一起，更好防止职业灾害的发生，鼓励渔船雇主做好渔业职业灾害的防止工作。

三、台湾渔民工伤保险制度对大陆的经验借鉴

(一)提升工伤保险的立法层次，加强法制精细化建设台湾地区涉及渔民工伤保险的立法历史比大陆悠久，且覆盖范围更加具体，立法更加精细。渔民工伤保险涉及到渔民及其家庭的生命财产问题，因此大陆首先应该进一步提高工伤保险的立法层次，提升其法律效益。其次，当前大陆工伤保险立法仍过于粗略，以工伤保险的行业差别利率划分为例，大陆仅将行业差别费率划分为3大类，9个档次;而台湾地区行业差别划分多达61个行业，较为细致的行业差别能够使各个行业在处理工伤保险过程中操作更加公平、便利。再次，在立法过程中借鉴台湾地区工伤保险中对特殊群体的关注，在今后修订相关法案时，更加关注渔民主体的权益。

(二)推进渔民工伤保险制度化发展，突出渔会组织主体化作用当前，虽然一些大陆地区如海南，正在尝试将渔民纳入工伤保险覆盖范围，但从全国范围来看，渔民工伤保险的制度化程度并不高，仍以依靠商业保险或互保险为主。台湾地区在《劳工保险条例》中规定看，无一定雇主或自营作业而参加渔会之甲类会员应强制参保;台湾“行政院农业委员会渔业署”自2000年就开始积极推动渔业保险制度，以解决渔民面临台风、洪水等天然灾害的损失。这类关于渔民工伤相关的制度性的探索，值得大陆在今后进一步地学习。此外，台湾工伤保险组织模式方面，有较好的历史传统。在解决渔民切身利益方面，渔会组织扮演着至关重要的作用，渔会组织多样化，可以满足渔民群体不同需求，在争取渔民利益方面发出更大的声音，在解决个体渔民工伤保险问题上成为一个高效的平台。而大陆在渔民基层组织建设方面一直处于缺位状态，在今后制度化解决渔民工伤保险的过程中，应该重新发挥渔民基层组织作用，更好地服务渔民。

篇(2)

与发达的资本主义国家相比，我国的工伤保险制度起步晚，制度不完善，没有形成一整套措施办法，使得在特殊情况下，企业不能正确地处理好工伤事故。另外，执行力度不够也是导致我国现阶段工伤保险制度出现问题的原因之一。众所周知，企业的最终目的是追求利益的最大化，不管是对个人还是企业而言，都不希望有工伤事故发生。站在劳工角度看，工伤保险制度是维护他们合法权益的重要保障，而站在企业的角度看，如果严格按照工伤保险管理办法来处理工伤事故，就会增加处理工伤事故的成本，减少企业的利益，所以才会出现执行力度不够的现象。

2关于如何解决好工伤保险制度中存在的问题的几点浅见

2.1深层把握工伤保险法的基本原则

要做到深层次把握工伤保险法的基本原则，就要做到以下几点：一是遵循工伤保险补偿与雇主责任相结合的原则。这就要求企业站在劳工的角度，为劳工的生命健康权益着想，积极地为企业的每一位员工购买工伤保险。同时，企业还应建立一套与工伤保险制度相配套的责任制，把具体事故落实到相关责任人身上，避免出现“出了事故找不到负责人”的局面。另外，企业要严格实行雇主责任，按照相关法律规定，不断提高自身工伤保险补偿与雇主责任相结合的能力与水平。二是大力发扬补偿不纠错原则。事故发生后，对受害人员进行补偿是关键，这时候再去追究企业或者受害人的责任是不现实的。同时，企业还应该结合自身的实际情况，从企业的设备设施到内部办公环境等各个方面，不断地加大整改力度，从根源上杜绝工伤事故的发生。企业还应定期举办关于安全事故的急救措施的培训，从思想上提高劳工的安全意识，不断促进企业的可持续发展。三是在执行工伤保险制度的过程中，要适当地倾斜于受害人，即遵循倾斜于受害人原则。这条原则要求相关单位在处理工伤事故时，工伤补偿应坚持就高不就低、就有不就无等原则，坚持“以人为本”，要让员工从根本上认可企业，不断提高企业自身的凝聚力。

2.2严格执行工伤保险制度

在法律上，工伤保险的责任主体之一是企业，企业要按时缴纳工伤保险费用，不断履行自身义务，加强工伤保险制度的建设，学会合理规范风险。企业要严格执行工伤保险制度，重点应关注以下几个方面：一是按时申报工伤认定。如果出现了工伤事故，企业应在规定时间内，向当地劳动保障局申请工伤认定，未按规定时间申报的，企业要承担工伤事故的补偿费用。因此，企业要加强对工伤事故的统计与分析，不能回避责任，按时向劳动保障部门申报工伤认定，学会规避风险，降低成本。二是要加强停工留薪期管理。对于那些因患职业病或遭受事故而受到伤害的员工，企业要做好停工留薪工作，使职工在养伤期间也能享受上班时期的生活待遇，从而维护员工的合法权益。但有些员工却以停工留薪为由，即使伤病已经好了，也不来上班，严重损害了企业的利益。对此，企业要加强停工留薪方面的管理，不断提高停工留薪排查的能力与水平，正当维护每一位员工的权益。三是要及时开展劳动能力鉴定。开展劳动能力鉴定对于工伤保险的补偿事项以及停工留薪的管理都有着十分重要的作用，既能维护受害人的合法权益，也能维护企业的合法权益。四是要健全违规操作处罚制度。从制度上提高员工的安全意识，不断促进企业的可持续发展。

3结语

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【关键词】工伤保险;制度;对策

我国的工伤保险制度发展到今天,实践过程中得到了一定的贯彻,发挥了一定的作用,但从总体来看,我国工伤保险制度的建立、发展的时间较短,制度本身的建设不够完善。我们应结合我国的实际情况,就我国的工伤保险制度存在的问题和不完善的地方,采取各种措施加以解决和完善。

1提高立法层次,建立更具强制性的工伤保险制度

已建立工伤保险制度的世界各国,无论是发展中国家还是发达国家,工伤保险的特征都是由国家立法,实行强制和互济,工伤保险的内容也是按照制定法律由政府直接组织或指导实施。德国是工伤保险立法最早的国家,早在1884年就颁布实施了《工伤事故保险法》,挪威于1895年颁布了《工伤保险法》,美国在1908年联邦政府颁布《美国联邦雇员伤害赔偿法》。以上国家由于采用基本法的形式规定工伤保险制度,效力高,在实施过程中具有较强的强制力,执行起来自然也较为顺畅。我们国家的工伤保险历经了十多年的改革,1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》,2004年开始施行《工伤保险条例》(以下简称《条例》),前者是部门规章,后者是行政法规,在实践过程中,由于效力较低,难于发挥工伤保险制度作用。例如,有些企业不参加工伤保险,严重影响工伤保险统筹基金的基数,以致造成工伤保险难于达到真正分散风险的目的。另外,各省、市制定了地方性法规或办法,使得工伤保险制度在实施过程中存在着较大的差异,没有体现工伤保险法律制度的严肃性。因此,必须尽快制定出自成体系的较为完整的全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法,使我国的工伤保险立法进入正规的国家权力机关立法层次,以便提高我国工伤保险制度实施与执行的力度;制定和颁布全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法有助于用人单位及劳动者本身法律意识的提高,更有助于弱化行政权力直接干预工伤的处理,这样有利于社会补偿机制的建立,从而促进工伤保险法法律制度的全面建设。

2建立健全我国的劳动行政执法队伍,提高经办水平

随着我国社会主义市场经济的不断发展,劳动保障纠纷将会越来越多,其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷,由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利,因此十分敏感,社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩,本着“与时俱进”的精神,劳动保障的执法队伍应该得到加强,逐步淡化其“行政色彩”,强化其“法律特点”,时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”,形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国),工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理,这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭,是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面,对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。

3进一步扩大工伤保险的覆盖面

从国外的工伤保险状况来看,工伤保险的覆盖面是相当广泛的。1964年,国际劳工大会通过了《工伤事故补助公约》,其中规定,工伤补助是对因工负伤者提供的保障。工伤补助的对象应当包括:因工受伤者;按照国家法律规定因工伤不能工作并中断收入者;因工而永久地全部丧失劳动能力或部分丧失劳动能力者;因工死亡者需赡养的人口。由此看来,工伤保险对象应包括:公务员、各类企业职工、临时工、季节工等。实行强制性工伤保险的德国,其工伤保险的对象甚至超出了国际标准。在1885年工伤保险创立之初,首先在部分工业行业建立,以后逐步发展到所有雇员。1942年,德国全部企业为工伤保险制度所覆盖。1971年,各类人员为这一制度所覆盖(从工人到国家工作人员及中小学生甚至幼儿园儿童)。德国统一以后,1990年,该法对前东德地区生效。目前,德国8,500万人口中有5300多万人处于工伤保险的保护范围。我国2004年的《条例》对工伤保险覆盖范围进行了进一步的扩大,规定在我国境内的各类企业、有雇工的个体工伤户都应当依照规定参加工伤保险。但是,就我国的实际情况来看,覆盖范围仍然比较窄。我国大量的人口在农村,在农闲季节他们涌进城市、城镇做临时工、季节工,这部分人数量比较多,可是未能纳入工伤保险的范围。因此,我国应扩大工伤保险的覆盖面,工伤保险的对象应包括各种从业人员。同时加大执法力度,使现行《条例》规定应当参加工伤保险的人员能够真正参加工伤保险。

4统一工伤认定标准和完善工伤认定工作

在工伤保险中,确定工伤是决定是否享受工伤待遇的前提。我国工伤认定的依据是2004年施行的《条例》第14条及第15条规定。《条例》第20条规定:劳动保障行政部门应当自受理工伤申请之日起60日作出工伤认的决定。也就是说,我国工伤认定机构由劳动行政部门组织保险经办机构来组成,至于如何组成,该机构的性质如何,权威性如何,该《条例》未作明确的规定。工伤认定机构是一个重要的机构,立法应对此作出明确的规定。工伤认定程序作为一种秩序,权威在秩序中至关重要,工伤认定更多体现的是医疗专家的专业水平和职业道德的结合,威信因素大于权利因素,在这一意义上与行政机关依法行使行政权力有很大的区别。人们之所以相信工伤认定结论更多出于对专家专业水平的认可及专家在该领域从业的经验所形成的威信。我们可以借鉴国外的做法,成立一个由法律授权的完全独立的、由副高级以上职称的专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤。特别是这个机构不能隶属任何行政机关,属于国家法律特许的社会服务组织,这样将有效地限制行政权力在工伤认定过程中扩张,其结果必然是工伤认定的结论科学含量上升,行政权力含量下降,这样会使当事人各方更加满意,从而避免了不必要的争端。如果当事人对认定结论不服,可直接向人民法院。

5完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题

5.1完善工伤保险基金运营机制:

各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因,在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点,并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的,使得工伤保险待遇的支付无法精确预算,为实现工伤保险待遇支付的可能,实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值,则实行基金制的好处就会大打折扣。因此,基金的储存应当与基金的运营统一起来,即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度,所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。

5.2切实解决长期待遇费用的平衡问题:

国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制,即经过精算,当年基金基本平衡;也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”,即当年筹措的资金除应付当年支出外,还留有部分积累,以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来,并考虑将来利息收入的增加因素确定费率,实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。具体说,确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分,第一部分等于该年度新增长期待遇领取人年金数量的6倍,第二部分为下年度短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时,根据不同工种确定费率,可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金,将支付给未来的年金享受人员。我国的《条例》确定了“以支定收,收支平衡”的工伤保险基金收付原则,对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”,长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴,这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。

6加强工伤保险的预防和康复功能的发挥

传统的工伤保险主要是以经济补偿为主,随着现代工伤保险的发展,世界各国开始意识到经济补偿是消极的事后补偿措施。如果工伤事故和职业病能够防患于未然,尽可能减少工伤事故和职业病的发生,将更符合现代社会以人为本的思想。预防为主被视为一种积极的工伤保险思想,被当今许多国家看作是工伤保险的首要职能,它改变了传统工伤保险中以工伤补偿为主的模式。德国一般从工伤保险基金中提取5%~7%用于工伤预防,预防费用逐年增加,1994全年预防经费超过了10亿马克。德国的成功经验表明,预防工作做得越好,工伤事故发生就越少。在过去的几十年里,工伤案例减少了三分之二,取得了良好的经济效益。法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外,还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员,雇主缴纳工资总额的1.5%建立工伤预防基金,主要用于为企业提供安全方面的咨询,提供安全技术和安全专家,监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。在德国,康复优于赔偿也同样被视为改变传统的通过行政划拨来配置社会资源的模式,而利用现代产权理论,对资产进行评估,通过股份制改造来实现现有资源的整合,从而形成产权明晰、权责分明的现代职业康复的社会机构;四是在管理上转变管理理念,增强服务意识。我国工伤保险立法应当改变过去着重体现工伤补偿的功能,而应把工伤预防与工伤康复结合起来,充分发挥工伤保险制度的积极功能——工伤预防和康复。

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一、工伤保险的覆盖范围

（一）我国现行工伤保险法律制度在覆盖人员范围上存在的问题

我国现行的工伤保险制度基本上是“全民企业执行”、“集体企业参照执行”。改革开放后，涌现出大量的乡镇企业、“三资企业”和私营企业，在这些企业中，有不少企业劳动条件较差，不重视安全管理，工伤事故及职业病的发生率较高，而国家又没有及时出台相应的劳动保护法规，在“预防”上予以强制及约束，也没有相应的工伤保险法规强制对职工进行工伤保险，甚至出现有些企业与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”现象。

工人为了赚钱与雇主签订“生死合同”，一旦发生伤亡事故，一切损失由工人自己负责。虽然法律明确规定此种免责条款是无效的，但是如果没有强制的工伤保险作为后盾，赔偿也是不可期待的。即使很多劳动者没有签订所谓的“生死合同”，用人单位也往往是在出现工伤事故后，草率处理或仅付给受伤害者医疗费用，或索性与受伤害者“解除合同”，将其踢出单位大门，对于死者的赔偿也不一致。尤其是在三资、私营、乡镇企业中的职工中缺乏劳动保护，发生工伤后，以双方“私了”方式对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。由于工伤保险没有立法，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参保，严重制约了工伤保险的发展速度。

（二）必须进行改革以扩大工伤保险的覆盖面

工伤保险是我国目前政府文件唯一提出在“中国境内”实行的社会保险项目，范围比较广泛，但目前社会化工伤保险的覆盖范围较低。工伤保险范围的扩大是社会主义市场经济发展的客观要求，也是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件。它保证社会公平原则的贯彻和社会成员的安全，并保证企业机会均等、效率优先的竞争原则得以实施。

在市场经济条件下，工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。在我国，当务之急是通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入到工伤保险范围中来。这些企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。如果没有一种社会统筹的工伤保险机制，一旦发生事故或意外，企业就要单独承担全部风险，这无疑会增加企业的负担，不利于企业的经营和发展。实行工伤保险就是要通过社会共济，达到风险分担的目的，免去企业的后顾之忧，从而改善整个投资环境。深圳市在全市范围内建立了工伤保险制度，受到了企业的欢迎，更保障了劳动者的权益。国外一些国家的工伤保险社会化程度都是很高的，职工和企业双方面都得利。当然“广覆盖”是一个滚动发展逐步推进的过程，不可能一蹴而就，而且参加工伤保险，权利义务应该是对等的，不能少缴费甚至不缴费也享受同等待遇。

二、工伤的认定标准问题

（一）我国工伤认定的标准及其存在问题

1.现行制度中工伤的认定标准

在工伤保险中，最核心的问题是对于工伤的认定问题，因为工伤保险制度建立的目的，就在于给予因工伤亡者优于非因工伤亡和疾病受害人的待遇。我国目前对于工伤的认定，立法主要采用列举的方法，这种方法的优点在于明确、具体。但是，其最大的弊端就是，可能使应当按照工伤处理的工伤伤亡被排斥在工伤范围之外。

我国现行工伤认定的依据是劳动部1996年的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对工伤的认定，规定了10条界定标准，对全国企业统一工伤标准和认定工伤，起到了积极和重要的作用，使大量的工伤得到工伤保险的认可和法律的保护。但实际中仍有一些工伤事件按10条标准难以界定，例如，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否应当认定为工伤？职工于深夜在办公室被害可否认定为工伤？职工值班期间外出用餐突发疾病能否认定为工伤？

2.现行工伤认定的10条标准存在着词汇界定不明晰的问题

《办法》界定工伤的标准表达含混，很多词汇的含义难以界定。例如，“履行职责”的范围有多大？如果包括了职工正常上班从事本职工作的行为，为何上班时间遭人蓄意伤害却得不到工伤认定；因“公”与因“工”又该作如何划分？

笔者认为，可对“履行职责”作扩大理解，在正常生产工作中遭受的不法侵害导致的人身伤、残、亡，也应划入工伤范围。只要劳动者在工作生产的时间和区域内从事正常工作生产，遭遇来自他人的伤害，就应认定为工伤，给予工伤保险待遇。至于因“工”作为工伤，应该是无可非议的。目前难以把握的主要就是因“公”。公与私相对，因“公”是为了区分因“私”，由于个人私事而造成的伤害不属工伤范围。这也许就是因工与因公这两个词同时出现在工伤保险法规中的原因。但是因“公”的尺度较难把握，因“公”与因“私”某些时候不能完全的区分。目前，劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2000]4号文件规定，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否认定工伤的问题，应该根据具体情况规定。因履行职责遭致人身损害的应当认定为工伤；对暂时缺乏证据，无法判定受伤害原因是因公还是因私的，可先按照疾病和非因工负伤、死亡待遇处理，待伤害原因确定后，再按有关规定进行工伤认定。笔者以为，从保护劳动者角度出发，此规定对受伤害的弱势劳动者的保护不利。应当先认定为工伤，使受伤害的劳动者能尽快康复和恢复劳动能力，若确认不是工伤，则可向劳动者追偿。

3.不认定为工伤的6种情况

《办法》中还规定职工由于下列情况造成负伤、致残、死亡的不应认定为工伤：（1）犯罪或违法；（2）自杀或自残；（3）斗殴；（4）酗酒；（5）蓄意违章；（6）法律、法规规定的其他情形。

工伤保险中的一个主要原则就是“无过失责任”原则。所谓无过失责任是指劳动者在各种伤害事故中只要不是受害者本人故意行为所致，就应当按照规定标准对其作出伤害赔偿。在这个原则中排除了受害的劳动者本人的故意行为，也就是说，如果劳动者故意实施的行为导致自身的致伤、残或致死，用人单位及雇主可免责。工伤保险制度源于近代私法中的雇工赔偿制度。最初，劳动者只要存在过失或过错，雇主即可免除责任。后来，随着经济的发展，对劳动者权利的保护不断加强，发展到现在，劳动者的严重故意才能构成雇主免责的要件。

我国的劳动法律规范中没有明确限定雇主免责的要件，但基于对劳动者权利的倾斜保护，笔者以为也应该对用人单位及雇主的免责条件进行严格限制。而《办法》中的6条内容规定不明确，存在着难界定、尺度难把握的问题。如果一概不认定为工伤，不利于对劳动者权利的保护。比如蓄意违章，蓄意与故意的尺度如何把握？在工作过程中明知是违反工作纪律的，仍然故意违章，这是否算蓄意违章？目前还缺乏对蓄意违章的权威的解释。有学者认为，蓄意违章，一般是指职工凭主观臆断，故意制造事故以达到个人目的；或因违章行为发生事故，但不采取任何措施遏制事故，任其扩大；或经常违章作业屡教不改的。劳动者及其家人蒙受着巨大的不幸，因此要朝有利于劳动者的方向倾斜。而且相对于受伤害的劳动者而言，单位取证要容易一些。但是，如果所有的举证责任都由单位一方承担，又会过度加重单位的责任，所以劳动者一方也应承担部分举证责任。在西方国家，没有独立的劳动法律部门，劳动法包含于民商法之内，而民商法一般都涉及平等当事人之间的法律关系。我国用人单位和劳动者之间也是平等的法律关系，劳动者虽然处于相对弱势地位，但用人单位的强势地位还无法也不可能达到与行政法律关系中行政主体同等的地位，因此不可能由用人单位单方面承担所有的举证责任。简单地说，如果用人单位否认劳动者的伤亡属于工伤，举证责任的分担就是“谁主张，谁举证”，用人单位主张不属于工伤，就要由用人单位承担主要的举证责任。

三、工伤保险的待遇问题

（一）我国目前工伤保险待遇制度存在的缺陷

我国目前工伤保险的待遇构成还是比较合理的，但待遇标准和水平均偏低。现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资计发的，基本上还是五六十年代的标准。改革开放后职工收入提高了，工伤待遇标准与工资收入的比重逐年下降，再加上待遇没有正常的调整机制，伤残待遇及死亡抚恤就显得更低。伤残职工及死亡者遗属本来就属于社会最困难的群体，在此情况下，他们的基本生活难以得到保障。

1.待遇项目不完全，缺乏明确的、专门的工伤保险待遇项目规定。职工无论轻伤、重伤或死亡，只有医疗免费及勉强维持最低生活的待遇，死亡待遇和残疾待遇都过低；没有一次性抚恤待遇的制度，不能适当弥补职工及其家属突然遭受不幸所造成的损失；劳动者自身劳动价值得不到承认，工伤职工在心理上失衡，损失得不到适量的弥补，这是社会对具有不同风险等级的行业、企业的价值不予承认的表现。工伤保险待遇项目中没有明确规定各项目随工资或物价水平的增长而变动，使工残职工生活水平相对降低。由于待遇长期不作调整，全残退休职工基本生活难以保障。

2.现行制度中待遇水平未体现“伤残程度越重，补偿越优”的原则，没有在待遇水平方面形成合理的阶梯结构。医疗停止后的伤残待遇明显低于医疗期的水平，致使伤残职工拖延医疗期，不愿意办理退休手续。现行体制不能很好体现赔偿原则，达不到赔偿的目的，而且伤残退休人员与正常退休人员一样领取退休费，亦未体现“赔偿”的意义。

3.按我国目前的规定，并未提及职工致残后的残疾用具的更替费用，只规定残疾用具按普及型标准配给。职工既然残疾，就是无法恢复正常的状态了，也就是说残疾职工的后半生生活必须得依靠残疾用具，而残疾用具就象其它任何的用具一样，会折旧、损坏和丧失其原有的功能。我国工伤保险法律制度中没有规定残疾用具的更替费用，也就说更替费用需要伤残的劳动者自己负担，笔者以为这对残疾的劳动者极不公平。残疾用具是工伤保险待遇的项目之一，劳动者致残后无收入来源，无力承担这一本不该由自己支付的费用。因此，笔者认为应该改革工伤待遇制度，加入残疾用具的更替费用，按残疾用具一般的折旧年限，规定每几年发一次。

（二）工伤待遇制度的改革

1.调整待遇结构，提高待遇水平。从试点地区的经济补偿来看，不仅调整了定期抚恤待遇，而且增加了一次性经济补偿，劳动部《试行办法》吸纳了各地经验，实行保障基本生活与适当经济补偿相结合，有了明确的具体标准，体现了工伤保险补偿的发展方向。待遇计发基数把现行的以标准工资为基数改为以本人工资收入为基数，并且为排除偶然因素以职工本人工伤或工亡前一年内的月平均工资为基数，扩大基数等于相对提高了保险待遇。同时考虑到公平原则，对高工资者有所限制，对低工资者给予保护。

2.伤残待遇水平和死亡待遇标准的改革。现行制度只规定对全残职工发给退休费，大部分丧失劳动能力的职工除由企业安排工作外，没有伤残补偿，这是很不合理的。伤残待遇水平应取决于本人工资和致残程度。依据致残程度确定待遇水平才具有科学性和合理性。现行制度中死亡待遇包括丧葬费和遗属定期抚恤金，属于保障性质，而未能体现赔偿性质。

3.因工伤残者及因工死亡者的遗属应获得精神损害赔偿。精神损害是难以用精确的金钱额度进行计算的。精神损害的金钱上救济，是为了补偿、抚慰受害人受到伤害的心灵或精神，使其从极度的痛苦中解脱出来。因工残废，在劳动者一方没有过失的情况下，在伤残补助金之外，还应当根据伤残程度支付一次性赔偿费，以弥补劳动者因残废而造成的肉体和精神痛苦。对于职业病患者也应比照这一原则处理。

工伤保险的精神损害赔偿与普通侵权行为的精神损害赔偿有很大的不同，因为企业本身无过错。普通侵权行为中的精神损害赔偿对侵权人而言具有惩罚性赔偿的性质。精神损害具有无形性和抽象性的特点。在侵权行为中，获得精神损害赔偿比较易于理解。而在工伤保险中，没有特定的侵权人存在，要无过错的企业承担精神损害赔偿的责任无疑是不公平的，因而各国基本上都没有规定对工伤受害者给予精神损害赔偿。

但是工伤保险既带有社会保障的性质，也带有责任保险的性质，在职工因工死亡的情况下，其遗属会因此而受到巨大的精神痛苦，这种痛苦尽管不能完全通过金钱补偿来消除，但是，适当的金钱补偿仍然可以起到一定的作用。为了适当弥补职工家庭因突遭不幸所造成的经济损失和精神痛苦、心理失衡等，在死亡待遇中，在丧葬费和抚恤费以外，给予一定金额的补助金是完全必要的。当然，在工伤保险中给予精神损害赔偿要严格把握人身伤亡造成精神损害的事实，并且精神损害赔偿必须适合我国国情。如果以工伤造成的人身伤亡来盲目要求高额的精神损害赔偿金，这显然是不可取的。

四、关于“过劳死”的问题

（一）“过劳死”一词的出现

“过劳死”（karosi）一词缘自日本，最早出现于日本七八十年代经济繁荣时期，属于社会医学范畴。在日本它被定义为由于过度的工作负担（诱因），导致高血压等基础疾病恶化，进而引发脑血管或心血管疾病等急性循环器官障碍，使患者陷入死亡状态。二战以后日本经济发展迅速，但过劳死现象也日益增多。日本政府计划修改过劳死的相应法规，使死者家属在追究赔偿时得到更大的胜诉把握。按照现行规定，劳工部在判断雇员是否因工作过度而死亡时，只考察雇员死前一周的工作情况，新规定则将考察时段延长到死前的6个月。此外，新规定还在过劳死的原因列表中加入“工作中日积月累的疲劳和紧张”这一项。研究过劳死的专家认为，雇员在生命的最后1个月里加班超过100小时很可能导致过劳死；在最后的2到6个月里每月加班超过80小时也很容易导致过劳死。专家们还建议劳工部在判断雇员是否过劳死时，把工作时间的规律性、出差的次数、办公场所的温度状况和噪音作为关键指标考虑在内。

（二）中国首例过劳死案件带来的法律争议

2000年10月16日在上海静安区人民法院开庭审理了中国首例过劳死引发的案件。对于死者死亡是否因为“过劳”，原被告双方观点分歧较大。

我国目前法律上的确没有关于过劳死的明确规定，但是，《劳动法》及其配套法规对劳动者的工作时间、允许加班的最长时间等都做了明确的规定和限制。当然我国的劳动立法在对待“过度劳动”的问题上也存在一些疏漏，如《劳动法》第90条仅规定“用人单位违反本法规定，延长劳动者工作时间的，由劳动行政部门给予警告，责令改正，并可以处以罚款”，虽然第91条也提到用人单位拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的可由劳动行政部门责令其“支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”，但对于虽然支付了相应的工资报酬，但其行为已经违反劳动法关于工作时间的限制规定且客观上造成劳动者因“过度劳动”而死亡这种情况的处理没有明确规定。

1.过劳死是否能成为一个法律概念

过劳死既没有法律定义，也没有劳动卫生科学上的界定。因为，第一，致死的因素很多，“过劳”只是原因之一，不是惟一的，“过劳”不一定就死，因“过劳”而致死的因果关系难以确定。第二，“过劳”的标准很难量化。《劳动法》中有对体力劳动强度的分级，但脑力劳动无法量化。第三，过劳死必须发生在生产劳动过程中，而绝不是一种未老先衰、猝然死亡的生命现象。给过劳死下定义很困难，比如在生产劳动过程中，除了劳动者固有疾病之外，超负荷工作致心脏停止跳动就叫过劳死，但“超负荷”很难界定，同样的“超负荷”劳动强度，对有的人可能致死，有的人又不一定致死。因此，既然过劳死法律定义很难确定，笔者认为在司法实践中不宜采用过劳死的概念。

但过劳死的现象又确实存在，它属于自然死亡范畴，但有其特殊性，可称为特殊的自然死亡。过劳死的原因就是工作节奏加快，精神压力增大，长期超负荷工作，超过人的体力、脑力所能承受的限度，积劳成疾。虽然立法上确定过劳死这一法律概念还较困难，但至少应当规定过劳死的构成要件。笔者认为确认过劳死必须符合三个条件，一是“过劳”的事实，它主要指劳动者长期超过《劳动法》规定的强度、时间或工作压力极大、环境恶劣；二是没有明显原因的突然猝死；三是通过尸检排除突发疾病引起的死亡，即“过劳”与死亡有因果关系。过劳死实质上是掠夺性使用劳动力或超过劳动力正常生理限度而带来的恶果。这种因果关系能够通过技术手段测定，或者通过技术手段排除其他死因进行推定。

2.过劳死是否属于工伤，责任应由谁来承担

《劳动法》对工伤的认定主要有四个因素，一是完成工作任务或执行公务造成的；二是在工作时间、工作地点；三是从事与本单位或本职工作有密切联系的工作；四是从事有利于国家和社会活动造成的，只要符合其中一条就可以认定为工伤。但如果死亡是由劳动者自身原因造成的，比如酗酒、自杀、自身疾病造成的，由于与工作不具有因果关系，很难认定为工伤。

如果过劳死一律定为职业病，享受工伤待遇，会使企业和社会保险机构不堪重负。因为过劳死的死亡是由多种原因引起的，虽然最主要原因是劳动，但还有其它的如竞争压力、心理因素等原因。但如果所有的过劳死都不享受工伤待遇，就会使企业的侵权行为得不到有效的遏制，所以笔者认为对于企业严重损害劳动者生命权、健康权和休息权而导致的过劳死可以适用工伤待遇。如果劳动者是由于加班加点过度劳累死亡，单位不仅应承担工伤责任，还要承担侵权责任；如果劳动者死亡被认定为工伤，单位就不承担赔偿责任，而只承担《劳动法》中关于工伤保险的补偿责任。在工伤情况下，由单位过错造成的工伤，单位承担的是民事赔偿责任或补偿责任；相反单位无过错造成工伤，那么单位只承担补偿责任而不承担赔偿责任；如果是被雇佣方自身原因造成死亡，单位不承担责任。

3.对于过劳死的认定程序

可以比照适用工伤认定的程序，但还应有特别规定。这个特别规定主要是：（1）认定机构的设置和组成。鉴于过劳死的鉴定要求高、技术性强，这类认定机构只能在地（市）级以上设立，它应该由工会、用人单位、政府和专家四方面的代表组成，受劳动和社会保障行政部门领导。（2）认定机构的表决规则。是否过劳死的认定决定，一般应当遵循认定机构成员过半数通过原则；但其中技术性结论应以专家认定为主。（3）认定过程中的技术手段。对过劳死的认定，认定机构应当委托有条件的医疗卫生机构或者聘请具有认定资格的医生组成专家组进行，也可以通过设立过劳死认定检查中心实施。

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关键词：农民工；工伤保险

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2013年9月3日

一、引言

经过十多年的改革和发展，我国面向农民工的工伤保险有了较大的发展，工伤保险的覆盖范围迅速扩大，从过去的国有企业扩大到集体、外资、私企的所有员工，农民工的利益得到较多的维护。根据《2011年度劳动和社会保障部发展统计公报》，截至2011年底，全国参加工伤保险人数为8，478万人，比2010年底增加1，633万人。2011年享受工伤保险待遇人数为65万人，比2010年增加13万人。工伤保险基金收入93亿元，支出48亿元，分别比上年增长58.7%和42.7%。2011年底工伤保险基金累计结存164亿元。然而，在农民工工伤保险迅速发展的同时，仍存在较多亟待解决的问题。从农民工从事的行业来看，农民工从事的主要是城市居民不愿从事的工作，大都在建筑施工业、电子电器业、制衣制鞋业等行业工作，这类农民工占整个农村外来务工人员就业行业分布的41.5%，而这些行业正是发生工伤事故和职业病伤害发生频率较高的行业。在全国每年所发生的数万起工伤事故中，农民工工伤的比例高达40%以上，而农民工真正得到补偿和救助的比例还不到5%。可以看到，完善农民工工伤保险制度具有十分重要的意义。

二、农民工工伤保险现状分析

1、农民工工伤保险覆盖面较低。目前，我国进城务工的农民工人已达到了1.4亿人之多，其中每3个产业工人就有两个来自农村。吸纳他们最多的是建筑业，已达到了从业人员的90%，煤矿采掘业达到80%，制造业达到60%。总体上看，这些行业属于劳动密集型，而且职业风险较高。而在这些行业中，有91.6%的工伤者是农民工。农民工从农业生产转向了工业生产，从农村转向了城市，在获得更高收入的同时，也承担了更高的职业风险。一旦发生了严重的工伤事故，或者得了严重的职业病，不仅赚得的收入难以支付昂贵的治疗费用，而且还可能丧失日后劳动和获得收入的能力。因此，从保障城市农民工最基本权益――劳动权考虑，应该实现对农民工工伤保险的全面覆盖。政府也认识到农民工的工伤保险是中国城市化建设乃至中国现代化建设过程中不可忽视的问题，因此出台了一些相关的法律法规，并明确规定了工伤保险为强制保险。但是，事实却不尽如人意，许多地区对农民工参加工伤保险执行不力。根据《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，2006年参加工伤保险的农民工人数为2，537万人，在农民工群体中的覆盖率只有18%。只有极个别地区农民工工伤保险覆盖率相对较高，除此之外，各地区农民工工伤保险覆盖率都比较低。

2、农民工面临的工伤事故和职业病危害日益严重。虽然目前的法律法规在一定程度上保障了农民工的切身利益，但这些规章制度与农民工的需求还有巨大的差距，近年来农民工的劳动安全状况每况愈下。农民工大多在工伤频发的行业从事繁重的体力劳动，工作时间长，工作环境恶劣，加之自身条件所限，导致工伤事故频发。农民工在为我国城市建设乃至现代建设作出了重大贡献的同时，其中一部分人员的健康甚至生命正在遭受着职业病的危害。据卫生部统计，全国有害厂矿约50万个，接触有毒有害作业的职工近2，500万人，而且职业病防治工作中农民工、临时工遭受的职业病危害尤为突出。根据卫生部《2005年中国卫生事业发展情况统计公报》对全国部分省份的不完全统计，发生各类职业病5，247例，其中尘肺3，380例，慢性职业中毒565例，急性职业中毒494例，这其中大部分是农民工。在职业病诊断方面，相当一部分企业为逃避所应承担的责任，拒绝患职业病的农民工正当的诊断要求，许多农民工由于经常变换工作单位、地点，找不到用人单位主体承担责任。

3、农民工获得工伤赔偿较难。农民工大部分都没有同用人单位签订劳动合同，当遭遇工伤事故和职业病伤害后要求获取工伤保险待遇时，他们首先面临的一个问题就是要确定与用人单位的劳动关系。农民工本身就处于弱势地位，如何收集证据来证明自己与用人单位存在事实劳动关系是一件很困难的事。由于国家执法监督力度不够，使得我国目前社会上还存在着大量的非法用工单位，就建筑行业来说，农民工在该行业工作人数已达到了从业人员的90%，但是其中相当多的农民工却是被非法的包工队所雇佣。《根据工伤保险条例》的规定，一旦发生工伤事故由劳动保障行政部门进行工伤认定，但这只受用于那些具有法人资格的用人单位或企业。所以，被非法包工队所雇用的农民工获得工伤赔偿难上加难。

三、完善农民工工伤保险制度的建议

1、改革现行的二元户籍制度。目前的城乡二元户籍制度是我国农民工工伤保险问题存在的制度性原因。因此，要从根本上解决我国农民工的工伤保险问题，建立针对农民工的工伤保险制度并最终建立统一的工伤保险制度，必须改革现行的城乡二元户籍制度，消除城乡壁垒。由于传统的户籍制度管理将劳动用工、住房、医疗、教育、就业、社会保险等公民权益同户口性质挂钩，在户口制度载体上附加了各种利益关系。由此我们也可以看到，户籍制度对农民工的制约是全方位、多层次的。因此，户籍制度改革进行的越顺利、越彻底，农民工工伤保险制度推广的阻力相对就越小；反之，户籍制度改革缓慢、不彻底，也必然制约农民工工伤保险制度的施行。改革主要从三方面入手：第一，改变户籍管理机关；第二，改变户籍管理方式；第三，改革户籍迁移制度。

2、完善农民工工伤保险的法制建设。虽然我国已经于2003年出台了《工伤保险条例》，规范了我国工伤保险的执行，但是农民工工伤保险所暴露的种种问题仍显示出我国工伤保险立法的不足。因此，我国在不断进行工伤保险制度改革的同时应该加快《中华人民共和国社会保障法》的立法建设，建立起统一的工伤保险制度，从而提高农民工工伤保险的法律层次，使我国的农民工工伤保险工作步入法制化的轨道。在总的立法原则下，不同地区可根据经济发展水平、文化教育水平和社会保障发展程度等情况制定具体的地方法规。同时，对于违反《工伤保险条例》和相关法律法规的企业的配套处罚措施的规定较为欠缺。政府应该加强对具体的惩罚措施和惩罚力度的制定，使企业在违法时可以做到有法可依。从实际实施情况看，农民工工伤保险开展比较成功的地方，往往都有系统配套的严厉处罚措施。

3、加强执法力度，提高农民工的工伤保险参保率。提供相应的劳动保护，为劳动者缴纳社会保险费，都是法律法规已经规范了的，也是一个企业起码应该遵守的法定义务。对于不参保或少缴费的企业，不仅给予严厉的经济处罚，还要追究其法律责任。这样，企业的违规成本就大大提高了，企业主就会做出理性的选择――自觉为农民工参加工伤保险。另外，可以在准入机制上对雇佣农民工的企业或个体工商户进行监管，要求只有为雇佣的农民工参加了工伤保险才能发放给其营业执照允许其经营，否则不允许其合法营业。

4、加强农民工工伤保险与工伤预防、职业康复三者的有机结合。农民工的工伤保险只有与工伤预防和职业康复有机结合在一起才能得到健全发展。在西方国家中，德国的工伤保险制度就非常重视工伤预防和职业康复，尤其是把工伤预防看作工伤保险制度的核心内容。同业公会每年都从工伤保险基金中提取一定比例的资金用于事故预防工作，德国的工伤保险基金中用于工伤预防的费用占8%，用于职业康复的费用占27%。从德国工伤预防和职业康复费用所占的整个工伤保险基金的比例就可以看出德国对工伤预防和职业康复的重视程度。正是德国在发展工伤保险制度过程中注重三者的有机结合，才使得德国的工伤事故发生频率较低，从而逐步建立起了比较完善成熟的工伤保险制度。

主要参考文献：

[1]李朝晖.农民工工伤风险保障问题研究[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库（博士），2010.4.

[2]聂琳.农民工工伤保险制度缺陷及其完善[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库（硕士），2008.4.

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【关键词】农民工；工伤保险；建筑行业；问题；对策

农民工是我国社会转型、城市化进程中出现的特殊群体，近年来通过政策引导数量持续增加，已经成为建筑行业自身发展不可缺少的力量。行业性质决定其从事劳动面临着各种职业伤害的风险，然而农民工的社会保障尤其是工伤保险问题却是现阶段社保体制的软肋，受行业特点及企业用工模式、农民工自身特点等因素影响，在发生工伤事故后得不到有效保障。

农民工在发生工亡事故后，其家属一般可以通过三种方式获得赔偿，即工伤保险、民事诉讼和与企业私下解决。目前，农民工工伤参保率低、工伤认定和处理程序复杂、工伤保险管理不规范等原因导致获赔方式多数都是与企业私下解决，这在一定程度上反映出农民工工伤后的相关利益得不到有效保障。

一、我国农民工工伤保险制度现状

1.职业危害严重，参保率低

农民工是以农民的社会身份履行产业工人职能的普通劳动者，主要从事着脏、苦、累、险、毒的工作，农民工大多数从事的高风险职业特性决定了他们是工伤事故及职业病人群的主要受害者。一方面部分企业片面追求发展速度和利润增长指标，对安全生产管理工作不重视，产生大量事故隐患和不安全因素，导致工伤事故频频发生；另一方面农民工从事的工作中会因接触粉尘、放射性物质及其他有毒有害物质而引起职业病，企业劳保措施不力、农民工缺乏保护意识造成的职业危害严峻。由于工伤保险不需要劳动者缴纳费用，大部分用人企业对给农民工缴纳工伤保险采取了规避手段，逃保漏保工伤保险现象比较严重。

2.工伤认定及处理程序复杂

农民工参加工伤保险的目的一方面分散用工企业和农民工因工伤和职业病带来的财务风险；另一方面为工伤人员和职业病患者提供康复与治疗。参保后的农民工出现工伤和身患职业病后需要相关权威部门进行工伤认定后才能获得应有的权益，一旦经过权威部门认定为工伤，其发生的所有费用将由社会保障部门来承担，因此工伤认定必须慎重。所以国家规定了严格的工伤认定程序及认定办法，农民工的工伤认定、工伤鉴定、仲裁裁定及司法诉讼等都需要一系列复杂而又漫长的程序，一个工伤案件从受理到完成需要较长时间，三、五年不足为奇，拖得农民工苦不堪言。

3.地区差异性影响参保

广东、深圳、上海、北京等经济较发达地区是最早的也是最主要的农民工输入地，针对农民工而提出的社保制度也是在这些地方优先出现，这些地区的农民工工伤保险执行情况相对较好，同时地方政策法规的支持以及政府的监督力度也对其他地区做出了很好的表率作用。但在国内仍有很大一部分地区的企业中，农民工的社会保障参保率较低，逃保、漏保现象严重，缴纳问题堪忧，在工伤事故频发的建筑行业，工伤事故后农民工不容易得到应有的赔偿。

二、建筑行业农民工工伤保险问题及成因

1.工伤保险立法层次低

国务院令第586号《工伤保险条例》（修订）是目前我国工伤保险工作开展的重要法律依据，条例规定各类企业和雇主的个体工商户均应参加工伤保险，此规定从权利主体上明确了农民工依法享有工伤保险的权利，且在制定和待遇上有和城镇劳动者相同的待遇标准。条例的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展，然而《工伤保险条例》（修订）只是行政法规，立法层次较低，约束能力也相对较弱，在实践中一旦出现不遵循条例的违规行为，处罚的力度也不强。

2.农民工合同签订率低

据调查显示，国内建筑行业农民工数量超过6000万，占建筑行业一线人员的99%以上。2004年中华全国总工会进行的《关于建筑业农民工现状调查的简要情况》报告显示，我国建筑业农民工在权益保障方面存在的主要问题之一就是合同签订率低，只有10%至20%之间，在一些偏远的小城市，非法用工甚至占到100%，这与建筑企业大量使用包工头有很大关系，一般小的工伤都由包工头自己承担所有费用。

3.工伤认定争议较多

建筑施工企业为了逃避责任，当农民工发生工伤事故后，拒不申请工伤认定，甚至威胁受伤的农民工不准申请工伤认定。在农民工申请认定的过程中不积极配合提供相关资料并对认定程序往往会提出异议，若农民工申请工伤认定、通过法律援助等手段核定建筑企业应给予农民工工伤赔偿待遇，施工企业常常以认定结果有争议为由采取拖延态度，也不会按时履行。农民工在整个过程中除了要承担工伤所带来的苦痛，还要担负高额的维权费用。农民工工伤认定是农民工享受工伤待遇的前提，也是农民工关心的焦点问题，包括对工伤事故和职业病的认定，实践表明，并未取得预期的效果，工伤认定争议较多。

4.待遇制定不完善

工伤保险制度的本质就是要保障工伤农民工的基本生活水平，工伤保险待遇是工伤农民工用以维持工伤后生活的重要的经济来源。工伤保险待遇制定的完善与否不仅关系到工伤农民工个人和家庭的生活水平、生存能力，也关系着社会的稳定。目前，建筑行业工伤保险待遇的制定还不完善，有诸多问题有待解决，工伤待遇标准总体来说较低，难以满足工伤农民工的需求。另外，包工头和企业与农民工私下协商处理的待遇水平高低不一，有些工伤事故发生后待遇水平较高，容易使其他工伤农民工产生不公平心理。

三、建立和完善建筑行业农民工工伤保险制度的对策

1.政府机构完善立法，落实相关责任

政府在完善农民工工伤保险制度的同时，应加快《社会保障法》的立法建设，建立统一的工伤保险制度，提高农民工工伤保险的法律层次，使农民工工伤保险真正做到有法可依、执法必严的法制化轨道。一方面应增强对违法工伤保险条例行政处罚的可操作性；另一方面应尽快制定企业违反工伤条例的处罚细则，对不同情节处以何种类别和程度的行政处罚需要明确规定，最大限度地减少执法者的自由裁量范围。

建筑行业工伤保险参保率低的原因主要是各项职责工作不能真正落实，这就要求政府应通过相关法律法规“落实”企业为农民工交纳工伤保险的责任，“落实”政府监管职能到位，“落实”法律法规可操作性。要严把建筑企业资格准入制度，实行企业参加工伤保险生产经营准入制，企业必须无条件为职工和农民工缴纳。2006年9月《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国务院[2006]5号文）明确要求做好农民工工伤保险工作。因此，可以让企业在办理生产许可证的同时必须出具工伤保险参保预交押金。政府应该明确界定社会保障权益管理的职责范围和监督机构的职能定位，规范监督管理的内容和程序。

2.增强企业法律意识，保障农民工权益

用人企业是工伤预防的第一责任人，应增强工伤预防法律意识，应积极推行与国际接轨的安全健康管理体系，制定工伤预防的长远规划和各项规章制度。控制和消除工伤伤害，关键在用人企业，重点在施工一线。企业要积极开展工伤预防培训降低工伤事故率，通过开展职业预防培训，控制工伤及职业病危害能力和水平。施工企业要对农民工进行岗前安全培训和定期的职业卫生培训，督促农民工遵守职业病预防法律、法规、规章和操作规程，指导农民工正确使用防护设备和防护用品，充分保障农民工权益。

3.建立农民工维权组织，提高依法维权意识

针对农民工的特殊情况，可以在有条件的单位建立农民工工会。通过工会凝聚农民工的集体力量来争取农民工群体的利益，已经建立农民工工会组织的单位，在发挥保护农民工合法权益方面发挥了很大的作用。《工伤保险条例》明确规定，农民工有获得职业卫生教育、培训、职业健康检查的权利，患有职业病的农民工依法享有工伤保险权益，农民工享有了解工作条件的权利，有权拒绝违章作业。所以农民工应主动学习掌握相关安全知识，提高依法维护自身权益的意识。

4.建立工伤保险预防、康复、补偿机制

建筑业农民工工伤保险制度应该更加突出“预防―康复―补偿”三位一体的机制，将工伤保险的三大保障功能进行整合与协调，及预防功能、康复功能和补偿功能。预防功能是层次最成熟的功能，康复功能是农民工工伤保险制度的创新方向，补偿功能是最低层次的保障功能，通过资源整合、制度整合，促进农民工工伤保险制度从单纯的经济补偿向三位一体结合型转变，从而为农民工建立多层次、多方位的工伤保险长效机制。

参考文献：

[1]刘壮志.建筑业农民工工伤保险研究[J].华中科技大学硕士学位论文，2010.11.

[2]劳社部发（2006）44号《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》

[3]周静辉.关于建筑行业农民工工伤保险存在的问题及对策[J].现代商业， 2011 .

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【关键词】工伤认定 行政复议 行政诉讼

近年来，劳动保障行政案件呈逐年增加趋势，数量最多、问题最为突出的是工伤保险案件，尽管工伤保险法律制度已经基本成形，但现行工伤认定的社会效果并不尽如人意。导致工伤补偿争议转为工伤认定引起的行政复议和行政诉讼日益增多。

工伤认定行政争议，与其它行政争议相比较有其特殊性。在工伤认定行政争议提起复议的案件中，从表面上看，是因申请人不服行政机关的具体行政行为引发的行政争议而产生的，但案件的矛盾焦点或者说申请人真正关注的问题，不是在于行政机关的具体行政行为是否合法合理，而是在于用人单位与受伤职工之间所涉及的双方利益如何协调。所以，行政复议或诉讼中的被申请人或者被告虽说都是行政执法部门，但其反而更类似第三人。基于工伤认定行政争议的特点，本文从行政复议和行政诉讼的实践出发，提出工伤认定行政争议应当区别其他行政争议进行处理的一些观点，进行商讨。

一、行政复议或者行政诉讼程序期间应当设立调解程序

行政复议机关在审理行政复议案件时，依照自愿、合法的原则可以对行政机关享有行政自由裁量权案件和行政赔偿或行政补偿纠纷两种行政复议案件适用调解。其他的都没有规定。对于工伤认定案件，按照现行的法律规定，工伤行政确认案件不属于调解的范围，但无论从人性化角度，还是从社会和谐化角度，法律都承载着太多的社会责任问题。行政复议或者行政诉讼程序的设立，不能仅仅是脸谱式的一个过程，更应当是解决问题、化解矛盾、排除纠纷、维护稳定的一种工具，一个调和器。

现在的行政诉讼程序中，虽然都有进行调解，但这只是依据最高院文件而进行的人性化的程序，没有法律依据，效果不是很大。工伤认定结论是进行工伤赔偿的法律依据，因此工伤认定行政争议虽说是行政争议，但又有民事争议的特征。复议和诉讼表面上审理的是行政机关执法的程序和法律适用，但结果却往往直接关系到工伤赔偿这一民事程序能否顺利进行。也就是说，告的虽是行政机关，争议的双方却是劳动者和用人单位。通过认真调研分析，结合大量的案例，我们认为，对于这种类型的案件，在将政策与实际相结合的过程中，在行政复议和行政诉讼程序中应当明确规定调解程序。一部分工伤认定案件事实清楚，劳动关系明确，之所以存在工伤认定争议，一方面是由于一些企业不理解工伤认定相关规定，心中有怨气，另一方面是因为部分劳动者受伤后对赔偿数额有过高的期望，激化了矛盾。针对这种情况，工伤认定过程中，由行政复议机关通过协调用人单位与受伤职工，积极做好企业的思想工作，向企业宣传法律法规，使企业明确其应承担的用工主体责任。同时帮助受伤职工，使其了解工伤赔付标准和长时间诉讼会产生的不利影响。通过调解，化解用人单位与受伤职工之间的矛盾，解决工伤认定纠纷，促进劳资之间在自愿的前提下，就工伤待遇达成和解协议，并将和解协议通过当地的劳动仲裁机构予以确认，并由申请人撤回行政复议申请，这有利于避免劳动者面对工伤认定后漫长的追偿程序，维护其合法权益，同时在节省诉讼成本和司法资源、及时依法处理争议和维护社会稳定等各方面来说都是有益的。

二、行政复议或者行政诉讼程序期间是否应当中止工伤认定效力，有待商榷

工伤认定行政争议救济的渠道已经很明确。但在行政复议或者行政诉讼期间，是否适用行政救济中的不停止具体行政行为的执行问题，在实践中往往争议较大，操作也较复杂。

如果依据具体行政行为不停止执行的规则，则在复议或者诉讼期间工伤认定推定为有效，可以作为当事人申请劳动争议仲裁或者提起民事诉讼的依据。但此情况可能会存在一个比较麻烦的问题：如果仲裁或者诉讼以此工伤认定为依据，作出了相应工伤赔偿案件的裁决或者判决，而经过行政复议或者行政诉讼，此工伤认定被撤销，那么矛盾和冲突就不可避免地出现了。作为依据的具体行政行为已经无效了，已经生效的仲裁裁决或者民事判决如何处置？法律与法律间不可协调，对法律的严谨、严肃是一次挑战。

如果一方当事人提出行政复议或者行政诉讼，工伤认定作为一种证据依据必然存在异议，不能作为定案的根据。因此可以由复议机关或者行政诉讼机关确认工伤认定暂时不发生法律效力，等待复议或者诉讼的结果来确定。但是也会出现一个问题：某些用人单位必将以此为契机和权利出发点，推迟甚至逃避自身应当承担的相应义务，劳动者的合法权益得不到及时保障。因此容易产生一系列社会问题，有的甚至引发上访、刑事犯罪，给整个社会带来不稳定因素，影响了利益享有者权益目标的实现，不符合我国立法保护弱势群体的本意。

为了有效解决工伤行政争议出现的这些问题，切实保障用人单位和劳动者的合法权益，应当在行政复议和行政诉讼程序中，考虑建立一些针对工伤行政争议的相应补偿措施。对有参加工伤保险的工伤行政争议，可中止工伤认定的效力；对未参加工伤保险的工伤行政争议，一是缩短行政复议和行政诉讼的审理期限。二是可不中止工伤认定的效力，让劳动者可通过仲裁或者民事诉讼及时获得赔偿，实行权利保障。

三、结语

工伤认定作为工伤保险制度的重要组成部分，其处理体制实施以来，有效地处理大量的工伤保险争议案件，对保护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐和社会的稳定发挥了重大的作用，但随着社会主义市场经济的建立，新型的劳动关系的出现、法律条文本身的特点以及程序设计上的原因，以致人们对其理解经常出现明显分歧，使工伤认定及其诉讼遇到了许多法律上的障碍和难题。因此，完善工伤认定的相关立法，使工伤认定在实践中能更好地发挥作用已迫在眉睫。

参考文献：